■焦必方

從市町村結(jié)構(gòu)變化看日本的農(nóng)村城市化

■焦必方

日本自江戶時(shí)代起，作為地緣共同體，自然地形成了大量町、村。1888年,全日本共有町村71,314個(gè)。1889年（明治二十二年）日本推行“市制及町村制”，在全國(guó)范圍內(nèi)迅速掀起了町村合并浪潮。合并過程中，部分町村經(jīng)合并后被國(guó)家直接指定實(shí)施“市制”。這些“市”共39個(gè)，包括東京市、大阪市、京都市、名古屋市、神戶市、橫濱市等，城市人口400萬(wàn)人左右，約占當(dāng)時(shí)日本總?cè)丝诘?0%?？梢哉f(shuō)1889年日本完成了城市由無(wú)到有的跨越。

一、20世紀(jì)初以來(lái)的日本市町村結(jié)構(gòu)變化

經(jīng)過1889年的大規(guī)模町村合并，日本的町村數(shù)大為減少。據(jù)資料顯示，1922年日本有了“町村”的分類數(shù)據(jù)，該年日本共有市町村12315個(gè)，其中“市”91個(gè)、“町”1242個(gè)、“村”10982個(gè)。此后，日本市町村數(shù)量結(jié)構(gòu)或快或慢地發(fā)生著變化。2016年4月，不包含東京都23個(gè)區(qū)，日本市町村總數(shù)已下降至1718個(gè)，其中“市”790個(gè)、“町”745個(gè)、“村”僅183個(gè)。1922－2016年間日本的“市”增加了699個(gè)，“町”減少了497個(gè)，“村”更是銳減了10799個(gè)。

有意思的是，1922-2016年間在日本市町村總數(shù)顯著下降的同時(shí)，各市、町、村數(shù)在市町村總數(shù)中的所占比例也階段性地發(fā)生著變化。

現(xiàn)有資料表明，1922-1953年日本市、町、村數(shù)長(zhǎng)期由少到多排列，其順序與日本慣用的“市町村”的表述是一致的。以1953年為例，該年日本市町村總數(shù)為9868個(gè)，市、町、村數(shù)分別為286個(gè)、1966個(gè)、7,616個(gè)，各自在市町村總數(shù)中的所占比例為2.9%、19.9%、77.2%。

然而，1956年日本市町村總數(shù)降為3975個(gè)，市、町、村數(shù)分別演變?yōu)?98個(gè)、1903個(gè)、1574個(gè)，各自在市町村總數(shù)中的所占比例也改變?yōu)?2.5%、47.9%、39.6%。顯然，這一年日本市町村中町的數(shù)量超過了村的數(shù)量。

1975年日本市町村總數(shù)又降為3257個(gè)，市、町、村數(shù)則分別演變?yōu)?43個(gè)、1974個(gè)、640個(gè)，各自在市町村總數(shù)中的所占比例也隨之變?yōu)?9.7%、60.6%、19.6%。這一年，日本市町村中市的數(shù)量開始超過村的數(shù)量。

2010年時(shí)，日本市町村總數(shù)進(jìn)一步降為1727個(gè)，市、町、村數(shù)也分別演變?yōu)?86個(gè)、757個(gè)、184個(gè)，各自在市町村總數(shù)中的所占比例又進(jìn)一步演變?yōu)?5.5%、43.8%、10.7%。這一年，日本市町村中市的數(shù)量不僅超過了村，還超過了町。于是，自2010年起日本慣用的“市町村”的表述與現(xiàn)實(shí)又重新趨同，只是市、町、村數(shù)的排列由過去曾經(jīng)的“由少到多”轉(zhuǎn)為“由多到少”的排列了。

在日本，町村是農(nóng)村的代表，撇開城市生活方式對(duì)農(nóng)村的影響，町村在市町村總數(shù)中的所占比例下降，無(wú)疑在一定程度上反映了日本農(nóng)村城市化水平的提高。

二、漸進(jìn)式演化——日本農(nóng)村城市化的路徑之一

所謂“漸進(jìn)式演化”，主要指在單個(gè)“村”的基礎(chǔ)上，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在條件成熟時(shí)，由“村制”向“町制”，繼而向“市制”的發(fā)展。

日本東京都內(nèi)的三鷹市就是一個(gè)由“村制”向“町制”，繼而發(fā)展為實(shí)施“市制”的城市。三鷹市面積16.42平方公里，于1889年（明治二十二年）日本推行“市制及町村制”時(shí)建村。當(dāng)時(shí)的三鷹村由毗連的上連雀、下連雀、井口新田、深大寺新田、大澤、野崎、新川、里面仙川、北野、牟禮等10個(gè)村經(jīng)合并而新設(shè)。1923年受關(guān)東大地震東京市內(nèi)人口外遷影響，三鷹村人口有所增加，但長(zhǎng)期維持在5000－6000人左右，是純農(nóng)村地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，受飛機(jī)制造工廠等軍需工業(yè)疏散遷入的影響，人口又有所增加，1940年達(dá)到2.1萬(wàn)人，該年三鷹村由村制改為町制。戰(zhàn)后，在東京人口進(jìn)一步增加的壓力下，近郊大量建造住宅小區(qū)，1950年三鷹人口達(dá)到5.5萬(wàn)人，于是，三鷹又進(jìn)一步由町制轉(zhuǎn)為市制。這樣，三鷹在約10年的時(shí)間里由三鷹村變?yōu)榱巳検小?016年三鷹市人口為18.9萬(wàn)人。

類似三鷹市這樣經(jīng)由漸進(jìn)式農(nóng)村城市化方式實(shí)現(xiàn)由“村制”向“市制”過渡的城市，在日本大都市周邊地區(qū)并不少見。

譬如同樣作為東京都郊區(qū)的東大和市、東村山市。東大和市的面積13.42平方公里，前身是1919年經(jīng)合并新設(shè)的大和村。1954年大和村施行町制，改名為大和町，當(dāng)時(shí)人口約1.3萬(wàn)人；1970年大和町施行市制，改名為東大和市，當(dāng)時(shí)人口約4.5萬(wàn)人；2016年?yáng)|大和市人口已為8.5萬(wàn)人。東村山市的面積17.14平方公里，前身則是1889年經(jīng)合并新設(shè)的東村山村。1942年?yáng)|村山村施行町制，改名為東村山町，當(dāng)時(shí)人口約1.1萬(wàn)人；1964年?yáng)|村山町施行市制，改名為東村山市，當(dāng)時(shí)人口約6.6萬(wàn)人；2016年?yáng)|村山市人口達(dá)15萬(wàn)人。東大和市最終完成向“市制”的轉(zhuǎn)變，其原因與三鷹市較為相近，也是第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，受飛機(jī)制造工廠等軍需工業(yè)疏散遷入的影響，是人口不斷集聚的結(jié)果。而東村山市則因大量建造住宅小區(qū)，最終以東京都臥城的面貌出現(xiàn)。

三、市町村合并——日本農(nóng)村城市化的路徑之二

日本農(nóng)村城市化，既有上述三鷹市般的“漸進(jìn)式演化”，也有在自主選擇的基礎(chǔ)上通過若干“町、村”或“市、町、村”合并的形式，予以實(shí)現(xiàn)。這種合并既有平時(shí)相對(duì)零星與溫和地發(fā)生，也有在一段時(shí)期內(nèi)較為集中地得以完成。尤其是后者，階段性地實(shí)現(xiàn)了日本町村數(shù)的快速減少而城市數(shù)急速增加，極大地降低了町村在市町村結(jié)構(gòu)中的所占比例，跨越式地推進(jìn)了農(nóng)村城市化。

在日本，零星與溫和的市町村合并長(zhǎng)期存在，只是此類合并對(duì)市町村總數(shù)及其結(jié)構(gòu)的影響較小。以1961—2000年間約40年為例，日本全國(guó)的市町村數(shù)變化不大。特別是從1970年至2000年的30年間，日本全國(guó)的市町村數(shù)僅由1970年的3280個(gè)降為2000年的3229個(gè)，總數(shù)只減少51個(gè)。其中的結(jié)構(gòu)性變化是“市”增加107個(gè)，“町”減少36個(gè)，“村”減少122個(gè)。

然而，日本相對(duì)集中、大規(guī)模的市町村合并，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今共有兩次。即1953—1961年間的“昭和大合并”和2000—2009年間的“平成大合并”。同明治時(shí)期的合并不同，這兩次合并后產(chǎn)生的新市均以自主選擇為基礎(chǔ)，并大大地改變了“市”與“町、村”在市町村結(jié)構(gòu)中的所占比例。

1953—1961年間，為應(yīng)對(duì)1947年所制定“地方自治法”明確規(guī)定的市町村作為最基礎(chǔ)的地方公共團(tuán)體，擔(dān)負(fù)著向本市町村居民提供并管理各類公共設(shè)施、設(shè)置與管理新制的初級(jí)中學(xué)、承擔(dān)市町村消防工作、提供社會(huì)福利與衛(wèi)生保健等綜合服務(wù)的責(zé)任，市町村合并成為相當(dāng)一部分日本民眾的理性選擇。特別是那些規(guī)模小、財(cái)政能力弱的町村居民的選擇。經(jīng)市町村合并，這一期間日本全國(guó)的市町村總數(shù)由9,868個(gè)降為3472個(gè)。其中，“市”由286個(gè)增加為556個(gè)，“町”由1966個(gè)降為1935個(gè)；“村”則由9868個(gè)速降為3472個(gè)。在這一變化中，市、町占市町村總數(shù)的比例迅速擴(kuò)大，分別由1953年的2.9%和20.0%提高到1961年的16.3%和55.7%，而同期村占市町村總數(shù)的比例大幅度下滑，由77.2%降至28.2%。

21世紀(jì)初，日本依然存在大量小規(guī)模町村。以2001年為例，該年總數(shù)3218個(gè)市町村中人口規(guī)模在2萬(wàn)人以下的占了46.3%，其中，甚至有50個(gè)地方公共團(tuán)體人口規(guī)模不滿1000人。為適應(yīng)日本地方分權(quán)，凡地方市町村政府能辦的事，盡可能由地方辦的行政改革要求。2000—2009年間，大規(guī)模的“市町村合并”又一次成為市町村民的選擇。

2000—2009年的10年間，日本市町村總數(shù)由3229個(gè)降為1727個(gè)，減少了1502個(gè)，減少數(shù)高達(dá)2000年日本市町村總數(shù)的46.5%以上。其中，“市”由671個(gè)增加為783個(gè)，“町”由1991個(gè)降為798個(gè)，“村”則由567個(gè)降為191個(gè)。

日本農(nóng)村城市化中，“市町村合并”的形式通常有“新設(shè)合并”和“編入合并”。前者是指全部廢除原有市町村建制，合并后誕生一個(gè)全新的市。如2005年1月11日，綠町、西淡町、三原町、南淡町等4町正式宣布合并，合并采用了“新設(shè)合并”，因地處淡路島南部，故合并后新市名為“南淡路市”。南淡路市誕生時(shí)的人口為54763人，家庭17961戶，全市面積229.17平方公里。這一合并形式在相同規(guī)模市町村間進(jìn)行合并時(shí)比較多見。后者是指在復(fù)數(shù)的若干個(gè)準(zhǔn)備合并的市町村中僅一個(gè)繼續(xù)保留法人資格，其余市町村的法人資格均被廢除并被編入的合并方法。被編入的市町村因其法人資格已經(jīng)喪失，故這些市町村的行政首長(zhǎng)、議會(huì)議員的任職資格也同時(shí)喪失。

四、就地城市化與縣的無(wú)村化

按日本地方自治法規(guī)定，現(xiàn)代日本町村由“町村制”改行“市制”的必要條件：第一是集聚的人口要達(dá)到5萬(wàn)人；第二是從事非農(nóng)林漁業(yè)的人（包括他們各自的家庭成員）占總?cè)丝诘?0%以上；第三是在房屋等聯(lián)排建筑形成的街區(qū)內(nèi)居住的居民戶數(shù)要占居民總戶數(shù)的60%以上。但在平成大合并期間,日本政府為鼓勵(lì)合并，出臺(tái)的《市町村合并特例法》規(guī)定在該法執(zhí)行期內(nèi)，設(shè)市的人口條件可放寬至3萬(wàn)人以上。

2016年日本人口規(guī)模在3萬(wàn)人至10萬(wàn)人以下的“市”為435個(gè)，約占總市數(shù)的二分之一強(qiáng)，集聚的城市人口合計(jì)2590.69萬(wàn)人，約占該年“市”人口總數(shù)的24.1%。在農(nóng)村城市化過程中，對(duì)小規(guī)模城市的認(rèn)同，使日本農(nóng)村居民能以地方自治為基礎(chǔ)，適應(yīng)生產(chǎn)與生活環(huán)境的變化，經(jīng)由自我選擇，通過市町村合并的方式實(shí)現(xiàn)就地城市化。

“南淡路市”的誕生，使綠町、西淡町、三原町、南淡町等4町實(shí)現(xiàn)了就地城市化；而新潟市（新）的形成，則使原新潟市附近的龜田町、月潟村等5町5村經(jīng)合并完成了就地城市化。2017年初新潟市（新）官網(wǎng)資料顯示，該市下轄行政區(qū)劃已調(diào)整為中央?yún)^(qū)、東區(qū)、南區(qū)、西區(qū)、北區(qū)、江南區(qū)、西蒲區(qū)、秋葉區(qū)等6個(gè)區(qū)。

新潟縣是日本重要的農(nóng)業(yè)縣。合并后新潟市的發(fā)展目標(biāo)——是將都市和田園融合在一起，消費(fèi)者和生產(chǎn)者攜手促進(jìn)本地產(chǎn)品的自產(chǎn)自銷，繼續(xù)領(lǐng)跑日本農(nóng)業(yè)，促進(jìn)本地農(nóng)業(yè)向安全穩(wěn)定的方向發(fā)展，使新潟市成為工商與農(nóng)業(yè)和諧相生、人與自然和諧相處的“田園型都市”。

另外，隨著市町村合并中“村制”地方公共團(tuán)體的急速減少，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)，日本出現(xiàn)了不少“無(wú)村縣、少村縣”。據(jù)資料分析表明，2003年日本已出現(xiàn)2個(gè)“無(wú)村縣”，分別是兵庫(kù)縣和香川縣。另外，“1村縣”5個(gè)，分別是京都府、大阪府、滋賀縣、神奈川縣和長(zhǎng)崎縣；“2村縣”2個(gè)，分別是櫪木縣和宮城縣。

2007年，日本的“無(wú)村縣”進(jìn)一步擴(kuò)大到了13個(gè)。它們分別是兵庫(kù)縣、香川縣、櫪木縣、石川縣、福井縣、靜岡縣、三重縣、滋賀縣、廣島縣、山口縣、愛媛縣、佐賀縣和長(zhǎng)崎縣。同時(shí)，“1村縣”增為11個(gè)，分別是京都府、大阪府、神奈川縣、宮城縣、琦玉縣、富山縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、德島縣和大分縣；“2村縣”增為4個(gè)，分別是茨城縣、岐阜縣、愛知縣和岡山縣。

2016年，雖然“無(wú)村縣”數(shù)目沒有增加，但不少縣擁有的“村”數(shù)仍在減少。今后隨農(nóng)村城市化的進(jìn)一步發(fā)展，日本“少村縣、無(wú)村縣”的增加趨勢(shì)仍將延續(xù)?！?/p>

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）