■姚文烽

妥善調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的思考和建議

■姚文烽

“二輪”延包以來，農(nóng)村土地承包關系相對保持穩(wěn)定，規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展，特別是新型經(jīng)營主體家庭農(nóng)場得到持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。但隨著城市化、工業(yè)化的快速推進，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地、人口和農(nóng)業(yè)政策等也發(fā)生了變化，以農(nóng)村富余勞動力大量的轉移和非農(nóng)就業(yè)機會的增加，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛時有發(fā)生。雖然2010年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布實施，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處和農(nóng)民土地承包權益維護提供了法律保障和法律手段，但要面對錯綜復雜的歷史遺留問題，面對現(xiàn)實矛盾糾紛多變性和農(nóng)經(jīng)管理人員的不穩(wěn)定性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作必須常抓不懈，要抓緊抓實，并積極發(fā)揮好多元化調(diào)處工作機制的作用，努力妥善做好糾紛調(diào)處，才能更好地維護農(nóng)民土地承包權益。

現(xiàn)結合松江區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作開展情況及自身工作中遇到的一些具體案例，對如何妥善調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛提出一些思考和建議。

一、糾紛調(diào)解仲裁工作的主要做法

（一）加強仲裁體系建設、保障仲裁工作經(jīng)費

松江區(qū)委、區(qū)政府對土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作高度重視，2010年出臺了《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作方案》，成立了由11人組成的松江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會，分管副區(qū)長擔任仲裁委主任。下設仲裁工作辦公室在區(qū)農(nóng)委，由區(qū)農(nóng)委分管領導為辦公室主任,明確辦公室工作人員5名（兼職）。并聘任仲裁員20名（其中區(qū)級單位7名、鎮(zhèn)級單位13名）。7個涉農(nóng)鎮(zhèn)均成立了鎮(zhèn)級農(nóng)村土地調(diào)解委員會，聘任鎮(zhèn)級調(diào)解員25人。另外各村明確糾紛調(diào)解員78名。構建了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級土地承包糾紛調(diào)解仲裁網(wǎng)絡，為做好土地調(diào)解仲裁奠定了堅實基礎。

為認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》要求，保障仲裁調(diào)解工作順利開展，區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)費已明確列入每年度的財政預算。2016年工作經(jīng)費共5萬元。

（二）強化仲裁隊伍建設、維護仲裁硬件設施

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，區(qū)仲裁委認真履行《松江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會章程》、《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》、《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》等有關文件規(guī)則。

為加強調(diào)解仲裁隊伍建設，重點提高仲裁員、調(diào)解員的業(yè)務素質和工作能力，我們年初制定全區(qū)調(diào)解仲裁人員培訓計劃。2016年共組織（參加）各類培訓4次，參加人數(shù)120人（次），其中：3月份，對93名村級調(diào)解員（一般由村農(nóng)副主任擔任）開展糾紛調(diào)解相關業(yè)務培訓；7月份，區(qū)仲裁辦邀請市農(nóng)經(jīng)站專家對區(qū)仲裁員講解調(diào)解仲裁相關法律法規(guī)及案例分析，同時又組織5名仲裁員參加了市農(nóng)經(jīng)站舉辦的仲裁員培訓班；10月份又組織人員參加了由農(nóng)業(yè)部舉辦的仲裁師資骨干人員培訓班的培訓。

同時，繼續(xù)做好仲裁基礎設施的日常管理工作，包括仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會商室等。定期檢查及維護計算機、打印機、傳真機、復印機、照相機、錄音筆等電子化設備，為松江區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛及時調(diào)處，開展提供了全面而可靠的后勤保障。

（三）建立科學監(jiān)管網(wǎng)絡、依法解決糾紛案件

為便于群眾監(jiān)督調(diào)解仲裁工作，區(qū)農(nóng)委搭建了“松江區(qū)農(nóng)村土地承包管理平臺”，規(guī)范管理全區(qū)農(nóng)村土地承包、流轉管理，有效防止了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的發(fā)生，各村都建立了農(nóng)民“一點通”。這些做法發(fā)揮了工群眾的監(jiān)督管理作用，得到了農(nóng)民群眾和管理干部的一致好評。

二、妥善調(diào)處糾紛時應把握的幾個關系

根據(jù)多年來從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)驗和對一些糾紛案例的分析研究，我們認為在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛時需要處理好以下幾個關系。

（一）成員與承包的關系

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”和“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利”。農(nóng)村土地承包與集體經(jīng)濟成員之間存在著必然聯(lián)系，成員關系存在，則土地承包關系可成立；成員關系不存在的，則承包關系不可能成立，即使現(xiàn)在成立的，也應該終止。集體經(jīng)濟組織成員只是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籠統(tǒng)的、抽象的所有人。因此在貫徹落實農(nóng)村基本經(jīng)營制度、落實成員土地承包經(jīng)營權時經(jīng)常性會出現(xiàn)雖有成員關系但未獲得土地承包經(jīng)營權，繼而引發(fā)糾紛，主要原因是對成員資格界定的不明確。在實際工作中，如“二輪”延包時，戶籍在村里，人長期在外打工，因而未簽訂承包合同，未建立承包關系。對這類人群，在本次確權登記頒證工作中，我們認真梳理，明確確認建立農(nóng)村土地承包關系，確認其承包關系的真實性、準確性、有效性、合法性。成員關系存在的，應落實土地承包經(jīng)營權，要簽訂農(nóng)村土地承包合同，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。

（二）發(fā)包與承包的關系

農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包關系的建立需經(jīng)過法定程序并簽訂書面承包合同。但在實際落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、簽訂承包合同建立承包關系的過程中，存在著少數(shù)人員雖具有成員關系，但未簽訂了承包合同，未建立了承包關系。在實際工作中，如“二輪”延包時，放棄承包經(jīng)營權的農(nóng)戶沒有簽訂書面放棄協(xié)議；承包共有人人數(shù)與信息不清等。對這類農(nóng)戶，我們經(jīng)過認真梳理，確認他們的農(nóng)村土地承包關系。在本次確權登記頒證工作中，明確其承包關系的真實性、準確性、有效性、合法性，給予登記頒證，且明確承包人的人數(shù)及具體成員信息。

（三）承包與流轉的關系

農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可以在依法自愿有償?shù)脑瓌t基礎上，通過平等協(xié)商，以互換、轉包、出租、轉讓、入股等形式進行流轉。但在實際操作中，由于認識理解上差異和操作管理不規(guī)范，在流轉時沒有簽訂書面合同，委托流轉時沒有委托手續(xù)；合同約定不明確，雖簽訂了流轉合同但流轉價格明顯偏低等。因此我們力求做到：一是規(guī)范流轉行為。農(nóng)民自愿委托村集體經(jīng)濟組織進行流轉，并出具農(nóng)戶簽名的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉委托書》、村集體經(jīng)濟組織再通過“轉包”、“出租”等方式將土地流轉給經(jīng)營者；土地流轉費由經(jīng)營者支付給村集體經(jīng)濟組織，年底再由村集體經(jīng)濟組織支付給承包農(nóng)戶。二是規(guī)范流轉合同。全部流轉合同均要求及時簽訂全市統(tǒng)一格式的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同》，并上報給區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)用土地管理部門，全部錄入網(wǎng)絡管理平臺。2016年3月起，開始推廣使用2016年新版《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同》，并要求在“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)”中全面實現(xiàn)網(wǎng)絡簽約土地流轉合同。

（四）所有權和承包權的關系

《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》明確，農(nóng)村土地集體所有權是土地承包權的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權是集體所有的具體實現(xiàn)形式，農(nóng)戶享有的土地承包權是農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的基礎，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。在現(xiàn)實中，由于城市化、工業(yè)化進程的加速推進，以及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的實施，農(nóng)村的集體土地不斷被占用、使用。而在被占、使用過程中，僅每年支付土地使用（流轉）費。但農(nóng)民覺得土地被占使用了，應該屬于被征用，集體土地變?yōu)閲型恋?，承包權發(fā)生了變化，要求落實社會保障。通過明法晰理，耐心講解，土地還是集體土地，所有權還是集體的，承包權還是農(nóng)戶的，只是土地經(jīng)營權進行了流轉，發(fā)生了變化。農(nóng)民群眾最終還是能夠充分理解。

三、做好糾紛調(diào)處工作的一些建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，涉及到千家萬戶，事關農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，事關農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，事關農(nóng)民土地權益保護。要進一步做好做實農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)處工作，保護農(nóng)民土地承包權益。

（一）充分做好基礎性的保障工作

在已建立健全區(qū)、鎮(zhèn)、村農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作體系和工作場所的基礎上，要進一步強化：一是工作經(jīng)費的足額保障。要明確調(diào)解仲裁工作經(jīng)費納入政府部門的年度財政預算。沒有工作經(jīng)費的足額保障，將無法確保調(diào)解仲裁工作機構正常運轉和調(diào)處工作的有效開展。二是設施設備的使用保障。要做好現(xiàn)已配備的各類電子設備包括電腦、傳真、復印、照相、GPS、投影和一些勘驗工具的檢查與維護工作，才能確保糾紛調(diào)處時設施、設備的正常使用。三是調(diào)解仲裁人員保障。要認真做好調(diào)解仲裁人員的聘任管理工作，并加強業(yè)務知識和技能培訓，確保能有一支高素質的人員隊伍開展調(diào)處工作。

（二）不斷規(guī)范糾紛調(diào)處工作行為在已建立健全區(qū)仲裁委章程、仲裁規(guī)則和鎮(zhèn)調(diào)解委章程、工作制度的基礎上，要進一步規(guī)范：一是調(diào)解仲裁的工作、管理和監(jiān)督制度。通過逐步建立工作崗位責任制度、人員管理監(jiān)督制度、案件調(diào)處監(jiān)督與跟蹤制度、案件檔案管理制度，以及工作經(jīng)費使用制度、印章使用管理制度等系列制度，進一步約束規(guī)范調(diào)解仲裁工作行為。二是糾紛調(diào)處工作程序。要明確糾紛受理、立案、調(diào)處的工作程序和規(guī)定，并嚴格按程序開展糾紛調(diào)解仲裁。不得出現(xiàn)因程序的不規(guī)范而影響調(diào)處結果的不規(guī)范或不準確。三是糾紛調(diào)處結果。對糾紛調(diào)解仲裁形成的調(diào)解協(xié)議書、仲裁裁決書（調(diào)解書）、證據(jù)材料、影像資料等，要嚴格按照國家檔案管理的規(guī)定和要求，做好案件資料的整理、分類、裝訂、歸檔工作，并及時交存，確保案卷卷宗材料的齊全、完整和準確。

（三）加強法律政策宣傳和工作督查檢查

一是法律政策宣傳。要通過多渠道、多形式，進一步做好農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的宣傳工作，提高廣大農(nóng)民群眾的法律意識和維權意識，真正使他們懂法、守法，依法維護自身權益。二是工作督查檢查。政府部門要結合綜治考評工作的開展，加強對仲裁委、仲裁辦和鎮(zhèn)、村基層糾紛調(diào)處工作的指導和檢查，要及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確保調(diào)解仲裁機構和人員依法履職，依法調(diào)處糾紛，依法維護農(nóng)民土地承包權益?！?/p>

（作者單位：上海市松江區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理指導站）