■林厲軍 章黎東 李 娟

建立權(quán)力清單制度依法公開(kāi)運(yùn)行流程
——上海市農(nóng)委系統(tǒng)2016年上半年行政權(quán)力運(yùn)行情況分析

■林厲軍 章黎東 李 娟

李克強(qiáng)總理在2015年全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上指出，要“堅(jiān)持職權(quán)法定原則，加快建立三個(gè)清單，劃定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界”。為權(quán)力清單的發(fā)布和公開(kāi)明確了時(shí)間表。按照中央和本市的部署，市農(nóng)委認(rèn)真對(duì)照農(nóng)業(yè)法律法規(guī)以及國(guó)家、本市有關(guān)政策文件，對(duì)行使的直接面向公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行了全面梳理，形成了市農(nóng)委系統(tǒng)行政權(quán)力清單，并于2015年底對(duì)外發(fā)布，成為全市首批發(fā)布權(quán)力清單的單位之一。

一、上半年行政權(quán)力運(yùn)行情況

2016年上半年（1月1日至6月30日），市農(nóng)委系統(tǒng)各類(lèi)行政權(quán)力共承辦215154件，辦結(jié)215110件，辦結(jié)率近100%。

（一）依職權(quán)行政權(quán)力運(yùn)行狀況

上半年，依職權(quán)各類(lèi)行政權(quán)力共承辦206331件，辦結(jié)206323件。

具體而言，行政處罰共承辦67件，辦結(jié)67件。主要集中在畜牧獸醫(yī)和水產(chǎn)兩大領(lǐng)域。其中，畜牧獸醫(yī)類(lèi)4件，水產(chǎn)類(lèi)63件。水產(chǎn)行政處罰案件中，漁業(yè)類(lèi)15件，漁船船員類(lèi)40件，中華鱘保護(hù)區(qū)類(lèi)8件。

行政檢查共承辦4070件，辦結(jié)4070件。其中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管類(lèi)1240件，農(nóng)機(jī)類(lèi)1933件，種植業(yè)類(lèi)167件，畜牧獸醫(yī)類(lèi)487件，水產(chǎn)類(lèi)234件，另有9件為其他類(lèi)中的農(nóng)業(yè)科技類(lèi)。

行政征收共承辦7件，辦結(jié)7件，主要為漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)。

行政規(guī)劃共承辦5件，辦結(jié)1件，涉及上海市農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，以及移民安置地基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃。其中，上海市農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃已制定完成。

行政指導(dǎo)共承辦275件，辦結(jié)275件。其中，農(nóng)機(jī)類(lèi)87件，種植業(yè)類(lèi)20件，其他168件均為農(nóng)經(jīng)類(lèi)。農(nóng)經(jīng)類(lèi)行政指導(dǎo)中，產(chǎn)權(quán)制度改革類(lèi)81件，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理類(lèi)83件，農(nóng)村土地承包類(lèi)4件。

行政決策共承辦55件，辦結(jié)52件。其中，種植業(yè)類(lèi)4件，農(nóng)機(jī)類(lèi)1件，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管類(lèi)38件，其他類(lèi)9件。另有3件未辦結(jié)，均屬于其他類(lèi)。

其他權(quán)力共承辦201852件，辦結(jié)201851件。已辦結(jié)的主要為畜牧獸醫(yī)類(lèi)的動(dòng)物產(chǎn)品分銷(xiāo)換證，辦結(jié)201675件。此外，主動(dòng)公開(kāi)農(nóng)業(yè)工作政府信息辦結(jié)91件，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管類(lèi)辦結(jié)44件，其他類(lèi)辦結(jié)41件，另有1件暫未辦結(jié)。

（二）依申請(qǐng)行政權(quán)力運(yùn)行狀況

上半年，依申請(qǐng)各類(lèi)行政權(quán)力共承辦8823件，辦結(jié)8787件。

具體而言，行政審批共承辦8357件，辦結(jié)8332件。其中，種植業(yè)類(lèi)824件，畜牧獸醫(yī)類(lèi)1030件，水產(chǎn)類(lèi)2331件，農(nóng)機(jī)類(lèi)4140件，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管類(lèi)4件，其他類(lèi)3件，均為農(nóng)業(yè)科技類(lèi)。另有25件未辦結(jié)。

行政確認(rèn)共承辦286件，辦結(jié)286件。其中，水產(chǎn)類(lèi)3件，農(nóng)機(jī)類(lèi)283件。

行政備案共承辦99件，辦結(jié)94件，均為畜牧獸醫(yī)類(lèi)，主要涉及飼料、飼料添加劑和動(dòng)物檢疫。

行政給付共承辦41件，辦結(jié)41件，其中，農(nóng)機(jī)類(lèi)21件，水產(chǎn)類(lèi)16件，種植業(yè)類(lèi)2件，其他類(lèi)2件。

行政復(fù)議共承辦1件，辦結(jié)1件，為申請(qǐng)人不服區(qū)縣農(nóng)委政府信息公開(kāi)決定，向市農(nóng)委提起的行政復(fù)議案件。經(jīng)審理，已作出駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定。

其他權(quán)力共承辦39件，辦結(jié)33件，其中：依申請(qǐng)公開(kāi)農(nóng)業(yè)工作政府信息承辦18件，辦結(jié)18件；農(nóng)業(yè)工作信訪辦理承辦21件，辦結(jié)15件。

（三）不同領(lǐng)域行政權(quán)力運(yùn)行狀況

上半年，種植業(yè)類(lèi)行政權(quán)力共承辦997件，辦結(jié)997件。其中：行政審批承辦824件，辦結(jié)824件；行政給付承辦2件，辦結(jié)2件；行政檢查承辦167件，辦結(jié)167件；行政決策承辦4件，辦結(jié)4件。

畜牧獸醫(yī)類(lèi)行政權(quán)力共承辦203301件，辦結(jié)203296件。其中：行政審批承辦1030件，辦結(jié)1030件；行政備案承辦99件，辦結(jié)94件；行政處罰承辦4件，辦結(jié)4件；行政檢查承辦493件，辦結(jié)493件；其他權(quán)力承辦201675件，辦結(jié)201675件。

水產(chǎn)類(lèi)行政權(quán)力共承辦2673件，辦結(jié)2648件。其中：行政審批承辦2356件，辦結(jié)2331件；行政確認(rèn)承辦3件，辦結(jié)3件；行政給付承辦16件，辦結(jié)16件；行政處罰承辦63件，辦結(jié)63件；行政檢查承辦228件，辦結(jié)228件；行政征收承辦7件，辦結(jié)7件。

農(nóng)機(jī)類(lèi)行政權(quán)力共承辦6465件，辦結(jié)6465件。其中：行政審批承辦4140件，辦結(jié)4140件；行政確認(rèn)承辦283件，辦結(jié)283件；行政給付承辦21件，辦結(jié)21件；行政檢查承辦1933件，辦結(jié)1933件；行政指導(dǎo)承辦87件，辦結(jié)87件；行政決策承辦1件，辦結(jié)1件。

農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管類(lèi)行政權(quán)力共承辦1326件，辦結(jié)1326件。其中：行政審批承辦4件，辦結(jié)4件；行政檢查承辦1240件，辦結(jié)1240件；行政決策承辦38件，辦結(jié)38件；其他權(quán)力承辦44件，辦結(jié)44件。

其他類(lèi)行政權(quán)力共承辦392件，辦結(jié)378件。其中：行政審批承辦3件，辦結(jié)3件；行政給付承辦2件，辦結(jié)2件；行政復(fù)議承辦1件，辦結(jié)1件；行政檢查承辦9件，辦結(jié)9件；行政規(guī)劃承辦5件，辦結(jié)1件；行政指導(dǎo)承辦188件，辦結(jié)188件，主要為農(nóng)經(jīng)類(lèi)；行政決策承辦12件，辦結(jié)9件；其他權(quán)力承辦172件，辦結(jié)165件，主要為信息公開(kāi)、信訪等。

二、上半年行政權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)

（一）行政權(quán)力運(yùn)行總體平穩(wěn)規(guī)范有序

上半年，市農(nóng)委系統(tǒng)各類(lèi)行政權(quán)力均嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序和要求實(shí)施，未發(fā)生違法違規(guī)和投訴舉報(bào)情況，各類(lèi)行政權(quán)力運(yùn)行總體上平穩(wěn)、規(guī)范、有序。通過(guò)某一類(lèi)或幾類(lèi)行政權(quán)力的組合，有效實(shí)現(xiàn)了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、深化農(nóng)村改革等重點(diǎn)工作任務(wù)和目標(biāo)，有力推動(dòng)了本市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村又好又快發(fā)展。以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管為例，該項(xiàng)工作涉及到行政審批、行政檢查、行政處罰、行政決策、行政指導(dǎo)、行政確認(rèn)等行政權(quán)力，各類(lèi)行政權(quán)力的規(guī)范有序運(yùn)行，確保了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作落到實(shí)處。再比如，集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化農(nóng)村改革的重中之重，通過(guò)加強(qiáng)行政指導(dǎo)，本市村級(jí)層面和鎮(zhèn)級(jí)層面的產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)展順利，相關(guān)做法也得到了中央領(lǐng)導(dǎo)、中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)部的充分肯定。

（二）行政權(quán)力運(yùn)行總量較大，但分布不均

上半年，市農(nóng)委系統(tǒng)行政權(quán)力承辦和辦結(jié)數(shù)量均超過(guò)21萬(wàn)件，但是分布卻相對(duì)集中，從行政權(quán)力類(lèi)型來(lái)看，其他權(quán)力、行政審批、行政檢查三類(lèi)行政權(quán)力已分別占到全部承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)的99.5%。行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政處罰、行政決策、行政備案、行政給付等其他12類(lèi)行政權(quán)力承辦和辦結(jié)數(shù)量總和僅占0.5%。

從行政權(quán)力涉及的領(lǐng)域來(lái)看，畜牧獸醫(yī)類(lèi)行政權(quán)力占到全部承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)的99.1%；其次分別是農(nóng)機(jī)類(lèi)行政權(quán)力、水產(chǎn)類(lèi)行政權(quán)力、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管類(lèi)行政權(quán)力、種植業(yè)類(lèi)行政權(quán)力和其他類(lèi)行政權(quán)力，占全部承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)的0.9%。

（三）行政權(quán)力運(yùn)行狀況與權(quán)力數(shù)量無(wú)必然正相關(guān)聯(lián)系

通常情況下，法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力事項(xiàng)越多，行政機(jī)關(guān)依法履職所產(chǎn)生的行政權(quán)力運(yùn)行數(shù)量也越多。然而從上半年權(quán)力運(yùn)行情況來(lái)看，這兩者之間也不必然發(fā)生正相關(guān)聯(lián)系。行政處罰權(quán)力事項(xiàng)較多，但承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)相對(duì)較少；其他權(quán)力事項(xiàng)，尤其是動(dòng)物產(chǎn)品分銷(xiāo)換證，事關(guān)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和本市食品安全從嚴(yán)監(jiān)管的要求，凡是動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行分銷(xiāo)，都要向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)換證。從行政權(quán)力涉及的領(lǐng)域來(lái)看，畜牧獸醫(yī)類(lèi)行政權(quán)力事項(xiàng)較多，承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)也較多；水產(chǎn)類(lèi)行政權(quán)力事項(xiàng)次之，但承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)少于農(nóng)機(jī)類(lèi)行政權(quán)力；種植業(yè)類(lèi)行政權(quán)力承辦數(shù)和辦結(jié)數(shù)也較少。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步加深

建立權(quán)力清單制度，明確權(quán)力邊界，摸清權(quán)力家底，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任，做到可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)，有利于將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。然而，在實(shí)際工作中，對(duì)這項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步加深，不同程度上還存在說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要的現(xiàn)象，沒(méi)有把權(quán)力清單工作真正擺上重要位置；推行權(quán)力清單制度的主動(dòng)性、積極性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)行政權(quán)力依法規(guī)范公開(kāi)運(yùn)行工作目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任未能認(rèn)真地分解落實(shí)，存在怕煩畏難情緒，認(rèn)為推行權(quán)力清單制度會(huì)人為地增加工作量，會(huì)帶來(lái)工作上的束縛。

（二）數(shù)量質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

雖然上半年行政權(quán)力運(yùn)行數(shù)量較大，總體運(yùn)行情況較好，但也還存在進(jìn)一步提升的空間。從行政處罰來(lái)看，雖然近年來(lái)市農(nóng)委系統(tǒng)每年都有案卷被評(píng)為全國(guó)優(yōu)秀，市農(nóng)委每年也都組織開(kāi)展全市優(yōu)秀案卷評(píng)查，但是案卷辦理在實(shí)體和程序上仍存在一些不足。從行政審批來(lái)看，在提高行政審批辦事效率、推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面也還存在一定的不足，需要采取措施加以完善。

（三）運(yùn)行流程有待進(jìn)一步優(yōu)化

市農(nóng)委系統(tǒng)行政權(quán)力中，除了行政處罰、行政強(qiáng)制、行政審批、行政檢查等法律法規(guī)明確規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行程序以外，行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政備案、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政決策等類(lèi)型行政權(quán)力，由于法律法規(guī)僅做出了原則性規(guī)定，對(duì)相關(guān)權(quán)力運(yùn)行的程序、期限等未作出具體明確的要求，因此，在行政權(quán)力運(yùn)行具體流程、環(huán)節(jié)等方面還比較籠統(tǒng)模糊，需要進(jìn)一步加以探索和優(yōu)化。

四、對(duì)策及建議

（一）在思想認(rèn)識(shí)上，要加強(qiáng)宣傳教育和提高認(rèn)識(shí)

明確推行權(quán)力清單制度的重要意義，不能簡(jiǎn)單將權(quán)力清單視為給政府權(quán)力運(yùn)行套上了“緊箍咒”，給政府行使權(quán)力增加了多重限制。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，推行權(quán)力清單制度可以明晰政府與市場(chǎng)的界限，減少政府的非法定責(zé)任，為政府“瘦身”，將政府的重點(diǎn)工作集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)，以此提升推行權(quán)力清單制度的主動(dòng)性和積極性。

（二）在數(shù)量質(zhì)量上，要優(yōu)化政府服務(wù)和提升能力

為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)。轉(zhuǎn)變政府職能，就要從人民群眾需要出發(fā)，簡(jiǎn)化優(yōu)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，努力提升服務(wù)能力和水平。要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，完善相關(guān)考核管理制度，不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，規(guī)范行政行為，提高辦事效率和服務(wù)水平，做到程序上簡(jiǎn)約、管理上精細(xì)、時(shí)限上明確，從而實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的流暢高效。也只有高效運(yùn)行的服務(wù)型政府，才是人民滿意的政府。

（三）在運(yùn)行流程上，要固化權(quán)力運(yùn)行和業(yè)務(wù)操作程序

按照行政權(quán)力類(lèi)型和事項(xiàng)，編制行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。在行政決策方面，堅(jiān)持把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大決策行為的法定程序，其他類(lèi)型的行政權(quán)力也要明確相應(yīng)的辦事程序和環(huán)節(jié)，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有程序規(guī)定，防止權(quán)力濫用?！?/p>

（作者單位：上海市農(nóng)委政策法規(guī)處）