■鄭培泉

對崇明世界級生態(tài)島建設(shè)四大關(guān)系的認(rèn)識

■鄭培泉

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出三大發(fā)戰(zhàn)略，即“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略?？倳浿赋?，長江經(jīng)濟帶就是共抓大保護、不搞大開發(fā)。崇明位于長江入?？?，是世界上最大的河口沖積島和中國第三大島，是上海重要的生態(tài)屏障，對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要的意義，推進崇明世界級生態(tài)島建設(shè)是長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的具體實踐。新世紀(jì)以來，上海堅持以戰(zhàn)略眼光推進崇明生態(tài)島建設(shè)，生態(tài)立島理念深入人心，生態(tài)島的基礎(chǔ)和輪廓基本形成，為未來發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。去年底，《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)布，上海站在新的歷史起點，探索世界級生態(tài)島發(fā)展新模式。對此，需要深化認(rèn)識影響崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的四大關(guān)系。

一、空間地域與行政區(qū)域的關(guān)系

世界級生態(tài)島首先是一個空間地域概念，主要指1267平方公里的崇明本島，落實到行政區(qū)劃概念上既有崇明區(qū)政府直接管轄的近1000平方公里，也有市屬國企集團光明長江總公司230平方公里、上實東灘集團100平方公里，還有江蘇省南通市所屬海永、啟隆兩鎮(zhèn)70平方公里，兩大國企集團和江蘇省管轄面積約占崇明本島的面積的四分之一。其次，崇明區(qū)政府作為世界級生態(tài)島的主要建設(shè)主體，第一主體責(zé)任承擔(dān)者，在行政區(qū)劃概念上又涵蓋了長興島88平方公里和橫沙島56平方公里，以及少許無人小島。因此，推進世界級生態(tài)島建設(shè)，需要從行政區(qū)域和空間地域等方面統(tǒng)籌發(fā)展：一是加強區(qū)域統(tǒng)籌，包括統(tǒng)籌崇明生態(tài)島內(nèi)的上海與江蘇南通兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展等；二是在市級層面加強崇明區(qū)與光明、上實等大型國企統(tǒng)籌發(fā)展，與光明主要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與上實統(tǒng)籌東灘生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)桿；三是崇明本島與長興、橫沙島統(tǒng)籌發(fā)展，長興島作為崇明區(qū)地方財政收入主要來源地和島內(nèi)人口轉(zhuǎn)移主要承接地，橫沙島要加大原生態(tài)保護力度，近期主要做好人口導(dǎo)出和生態(tài)修復(fù)。

二、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

立足生態(tài)保護謀發(fā)展，這是崇明世界級生態(tài)島的發(fā)展方向。第一層意思是生態(tài)保護優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展。從全國甚至全球發(fā)展經(jīng)驗來看，在經(jīng)濟發(fā)展落后、物質(zhì)匱乏的地區(qū)和年代，還不得不以小保護換取大發(fā)展。具體到崇明目前發(fā)展階段，一方面，島內(nèi)居民收入主要來源于島外，70%的勞動力在島外就業(yè)；另一方面，財政支出主要來源市級轉(zhuǎn)移支付，約三分之二的財政支出來源于市級財政轉(zhuǎn)移支付。因此，以崇明目前發(fā)展階段和上海經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境來講，在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的選擇上，一定要牢固樹立生態(tài)立島理念，一切以生態(tài)島建設(shè)為出發(fā)點，集中精力搞保護、搞修復(fù)、搞生態(tài)建設(shè)。對崇明只有生態(tài)的要求，沒有GDP的要求，沒有速度的要求。第二層意思是增加生態(tài)供給與生態(tài)修復(fù)并重。崇明生態(tài)島經(jīng)過十多年的建設(shè)，關(guān)停了一大批高污染、高能耗的小作坊、小工廠，在生態(tài)修復(fù)方面取得了階段性成果。進入新的發(fā)展階段，增加生態(tài)供給已成為生態(tài)島建設(shè)的面上主要矛盾，增加綠化面積和強化水循環(huán)成為改善生態(tài)供給的兩大主要矛盾，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和推行生態(tài)生活方式成為生態(tài)修復(fù)兩大領(lǐng)域。第三層意義是通過人為因素優(yōu)于自然修復(fù)。崇明島作為長江河口沖積出來的島嶼，有其自然形成、修復(fù)的過程，也是一個長期、系統(tǒng)的過程。但同時，上海建設(shè)卓越全球城市的生態(tài)之城刻不容緩，現(xiàn)有的生態(tài)技術(shù)和人類的認(rèn)知水平也達到了一個新的高度，通過現(xiàn)代技術(shù)增加生態(tài)要素、減少生態(tài)污染已成為可能和需要，這也是世界級生態(tài)島建設(shè)的一個重要標(biāo)志。

三、2400萬人和70萬人的關(guān)系

目前，上海常住人口2400萬人，其中崇明70萬人。建設(shè)世界級生態(tài)島的過程，也是如何平衡2400萬人與70萬人利益的過程。首先，70萬人是生態(tài)保護的直接得益者。70萬人是2400萬常住人口的一部分，保障2400萬人的生態(tài)利益，也是保障70萬人的生態(tài)利益，并且是更直接獲得生態(tài)利益的群體，這是大前提。其次，70萬人也是2400萬人生態(tài)利益的直接創(chuàng)造者?！冻缑魇澜缂壣鷳B(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中明確崇明島252平方公里作為市級生態(tài)保護紅線范圍，實行最嚴(yán)格的管控措施；從水、林、土、氣四大領(lǐng)域提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，以及建筑限高、風(fēng)貌管控等措施，無一不與崇明老百姓生活息息相關(guān)?？梢哉f，崇明70萬人日常生活與世界級生態(tài)島建設(shè)須臾不可分，他們是世界級生態(tài)島建設(shè)的最直接推動者、最大的貢獻者。最后，如何保障70萬人獲得實實在在的生態(tài)保護實惠。崇明生態(tài)島建設(shè)作為一種新的嘗試和探索，既不同于中心城區(qū)的發(fā)展方式，也不可能走其它郊區(qū)發(fā)展老路，需要特殊政策安排來保障崇明老百姓獲得生態(tài)保護的實惠。一是要專門的財政支持政策。在原有的市、區(qū)財政分擔(dān)機制基礎(chǔ)上，對一些重大生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)項目直接由市級財政承擔(dān)，比如森林覆蓋、水循環(huán)、土壤治理等生態(tài)項目。二是實施專門的就業(yè)保障政策。將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與解決當(dāng)?shù)乩习傩站蜆I(yè)相掛鉤；財政支持的種樹護林、保綠等生態(tài)保護項目，與解決當(dāng)?shù)乩习傩站蜆I(yè)相掛鉤；出臺針對性措施，提高崇明勞動力就業(yè)技能，開展國有企業(yè)定向招錄等措施，組織向島外輸出就業(yè)；對在島外就業(yè)的崇明勞動力，通過就業(yè)與就學(xué)、就醫(yī)等資源調(diào)配，保障其在就業(yè)地實現(xiàn)穩(wěn)定生活和居住。三是實施專門的社會事業(yè)政策。在全市層面推進教育衛(wèi)生等社會事業(yè)資源向崇明傾斜，推進醫(yī)療機構(gòu)集團化、教育資源均衡化發(fā)展；建立與生態(tài)保護相銜接養(yǎng)老、醫(yī)療保障機制，讓老百姓能夠從保障水平的提高直接體現(xiàn)到生態(tài)保護實惠。

四、政府推動與基層參與的關(guān)系

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，也是崇明未來發(fā)展最大的資源和潛力。因此，推進崇明世界級生態(tài)島建設(shè)，既需要市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府積極推動，也需要村居基層組織、老百姓參與。一方面，政府推動生態(tài)島建設(shè)，除在規(guī)劃引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、財政支持、人才引進等功能外，要更加注重三點：一是必須保持戰(zhàn)略定力，咬著生態(tài)立島理念不放松。世界級生態(tài)島建設(shè)注定是一個長期的過程，各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)要有“功成不必在我、功成必定有我”的胸襟，持之以恒、久久為功，不斷積小勝為大勝。二是必須守住底線，不犯顛覆性錯誤。除了守牢人口、土地、環(huán)境、安全“四條底線”之外，還要加上生態(tài)紅線，即在生態(tài)保護上建立負(fù)面清單，在經(jīng)濟發(fā)展上建立正面清單。三是適當(dāng)留白，堅持有所不為。對于沒想明白、無法驗證的區(qū)域和領(lǐng)域，堅持留白的理念。比如，堅持橫沙留白、本島制造業(yè)轉(zhuǎn)移等。另一方面，基層積極參與生態(tài)島建設(shè)，要落到基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、老百姓的千家萬戶大參與。一是創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)，在崇明的任務(wù)就是引領(lǐng)生態(tài)保護，具體工作因區(qū)域不同有所差異。二是千家萬戶大參與，主要體現(xiàn)在老百姓生活生產(chǎn)方式體現(xiàn)生態(tài)保護，包括鄉(xiāng)風(fēng)文明傳承、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。三是要建立基層參與的激勵約束機制，將財政補貼的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費、農(nóng)村綜合幫扶收益分配與基層組織、農(nóng)戶參與生態(tài)島建設(shè)程度相掛鉤。□

（作者單位：上海城市創(chuàng)新經(jīng)濟研究中心）