呂凱波，鄧淑蓮，楊丹芳

（ 1. 浙江工商大學(xué) 金融學(xué)院，浙江 杭州 310018；2. 上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433）

中國省級財政透明度評估（2016）

呂凱波1，鄧淑蓮2，楊丹芳2

（ 1. 浙江工商大學(xué) 金融學(xué)院，浙江 杭州 310018；2. 上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433）

2016年度省級財政透明度最高分、最低分和平均分均呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，且首次出現(xiàn)了不止一個省份超過及格分的情況，但總體來看，31個省份的平均得分僅為42.25分，透明度整體水平依然很低。由于各地方在預(yù)決算信息公開方面擁有較大的自由裁量權(quán)，財政透明度得分的省際差異較大。從調(diào)查結(jié)果來看，得分最高的信息要素是被調(diào)查者的態(tài)度與責(zé)任心，其次是一般公共預(yù)算、國有企業(yè)資產(chǎn)信息、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和部門預(yù)算，財政專戶和政府資產(chǎn)負債的信息公開情況最差，而財政專戶則是唯一一項得分下降的信息要素。為建成規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，充分發(fā)揮財政信息公開在推動財稅體制改革和其他領(lǐng)域改革方面的積極作用，有必要遵循“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則來制定政府預(yù)決算信息公開的負面清單，在明確公開與保密的界限的基礎(chǔ)上走出財政透明度低水平的困境。

財政透明度； 現(xiàn)代預(yù)算制度； 負面清單

公開透明不僅是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征，也是法治政府的基本要義。以政府預(yù)決算公開為著力點、全面推進政務(wù)公開是打造陽光政府的重要途徑，對于社會主義政治文明建設(shè)，保障人民群眾在公共領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完善現(xiàn)代國家治理體系具有重要意義（鄧淑蓮和溫嬌秀，2015；鄧淑蓮，2016）。公開財政收支信息意味著公共部門在向社會披露政府如何籌集、分配和使用公共資金，是將社會監(jiān)督力量引入預(yù)算活動過程的有效手段。新《預(yù)算法》強制要求各級政府將預(yù)決算公開融入日常財政管理活動，是利用預(yù)算公開后的納稅人發(fā)言機制推動公共生活、國家制度、社會公民與政府關(guān)系等政治文化的重新塑造，因此，向社會公開公共財政信息在一定程度上蘊含著國家治理體系的變革。2008年出臺的《政府信息公開條例》賦予社會公眾提出政府信息公開申請的權(quán)利，中辦和國辦2016年聯(lián)合頒布的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》也鼓勵第三方機構(gòu)獨立公正地評估各級政府的政務(wù)公開質(zhì)量和公開后的社會經(jīng)濟效果。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心連續(xù)八年針對省級財政信息公開狀況展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：在政府部門和社會公眾的共同努力下，省級政府逐漸加大了財政收支信息公開范圍和細化程度，省級財政透明度的平均分從2009年的21.71分增加到了2016年的42.25分，超過及格線的省份也從往年的1個或0個變成2016年的2個（蔣洪和劉小兵，2009；劉小兵等，2010；鄧淑蓮等，2011；楊丹芳等，2012；溫嬌秀等，2013；鄭春榮等，2014；楊丹芳等，2015）。不過，我國省級財政透明度整體水平依然不高，與建成規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度目標還有較大差距。

為更好地了解財政信息公開狀況及其在推動財稅體制改革和其他領(lǐng)域改革方面的積極作用，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心財政透明度調(diào)查課題組按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定對全國31個省份的財政信息公開狀況展開了調(diào)查，并結(jié)合省級財政部門的2015年度財政信息公開工作報告分析了預(yù)算透明度整體水平較低的原因。

一、 省級財政透明度的評估方法

與以往七年的調(diào)查方式一致，課題組通過向有關(guān)部門提出政府信息公開申請、搜索政府部門在門戶網(wǎng)站上主動公開的政府決算和部門決算、查閱公開出版物等多種方式全面調(diào)查省級財政信息的公開程度。

（一）調(diào)查問卷的設(shè)計

為保證調(diào)查結(jié)果的年度可比性，2016年省級財政透明度調(diào)查延續(xù)了2014年和2015年的調(diào)查提綱。課題組以《2014年度財政總決算報表》中的38張政府決算表格作為政府決算透明度的調(diào)查對象、以《2014年度部門決算報表》中的8張部門決算表格作為11個省級預(yù)算單位部門決算透明度的調(diào)查對象，上述46張決算表格由財政部統(tǒng)一制定格式。為更好地測度省級財政透明度，按照信息公開完整性原則課題組還設(shè)計了7張政府決算表格作為政府決算透明度調(diào)查的補充表。①補充的7張政府決算表格為：公共財政支出決算經(jīng)濟分類明細表、公共財政支出決算部門分類明細表、本級政府國有企業(yè)資產(chǎn)負債表、本級政府國有企業(yè)利潤表、本級政府國有企業(yè)現(xiàn)金流量表、本級政府國有企業(yè)所有者權(quán)益變動表、本級政府直屬企業(yè)主要指標表。同樣，課題組設(shè)計了1張“各項目支出按經(jīng)濟分類的決算明細表”作為部門決算透明度調(diào)查的補充表。

（二）數(shù)據(jù)來源與評估說明

省級財政透明度評估的數(shù)據(jù)來源為：一是各省級人民政府的政府信息公開辦公室、財政廳（局）、國資委、人力資源和社會保障廳（局）四個部門提供的依申請公開材料；二是各省級人民政府、財政廳等相關(guān)部門在門戶網(wǎng)站主動公開的政府預(yù)決算信息；三是各省份財政年鑒、統(tǒng)計年鑒等公開出版物披露的財政收支信息。在搜集整理省級財政透明度調(diào)查提綱中二級財政信息要素的基礎(chǔ)上，按類別將所有二級財政信息要素匯總到9項一級信息要素：一般公共財政預(yù)算調(diào)查28項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為25%；政府性基金預(yù)算調(diào)查27項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為8%；財政專戶管理資金調(diào)查27項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為4%；國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)查27項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為2%；政府資產(chǎn)負債調(diào)查7項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為9%；部門預(yù)算調(diào)查26項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為15%；社會保險基金預(yù)算調(diào)查14項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為19%；國有企業(yè)信息調(diào)查8項二級財政信息，占省級財政透明度得分比重為15%；被調(diào)查者態(tài)度得分占省級財政透明度得分比重為3%。各一級信息要素和二級信息要素的權(quán)重設(shè)計與往年保持一致。

二、 省級財政透明度評估的總體情況

圖1展示了2009年以來省級財政透明度得分的最高分、最低分和平均分情況。2016年，31個省份財政透明度的平均得分為42.25分，分別比2015年的36.04分和2014年的32.68分提高了6.21分和9.57分；2016年31個省份財政透明度最高分為65.53分，分別比2015年的57.01分和2014年的59.37分提高了8.52分和6.16分；2016年31個省份財政透明度最低分為23.71分，分別比2015年的19.44分和2014年的11.52分提高了4.27分和12.19分。

圖1 省級財政透明度得分的最高分、最低分和平均分

上述情況表明，省級財政透明度雖然呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步上升的趨勢，但政府預(yù)決算信息公開整體情況仍不理想，財政透明度最低的省份僅公開不到1/4的財政信息。這一調(diào)查結(jié)論與國際預(yù)算合作伙伴協(xié)會（International Budget Partnership，IBP）的調(diào)查結(jié)論是一致的——中國政府預(yù)算公開處于低水平狀態(tài)而缺乏突破性進展。根據(jù)IBP對世界各國政府預(yù)算公開情況的調(diào)查，2008年中國政府預(yù)算公開指數(shù)為14，在85個調(diào)查國家中排在第64位；2010年中國政府預(yù)算公開指數(shù)為13，在94個調(diào)查國家中排在第79位；2012年中國政府預(yù)算公開指數(shù)為11，在100個調(diào)查國家中排在第86位；2015年中國政府預(yù)算公開指數(shù)為14，在102個調(diào)查國家中排在第92位，比排名第一的新西蘭低74分。

三、 省級財政透明度評估的分省分析

表1按照得分高低集中展示了我國31個省（自治區(qū)、直轄市）的財政透明度情況。從中可看出，2016年，寧夏、湖南、黑龍江等10個省份財政透明度得分超過50分，公開了省級財政透明度調(diào)查項目中超過一半的信息，其中寧夏回族自治區(qū)財政透明度從2015年的25.29分增加到了2016年的65.53分，湖南省財政透明度從2015年的22.52分增加到了2016年的64.90分，是全國僅有的2個超過及格線的省份；與之相對應(yīng)，四川、江蘇這兩個省份的財政透明度低于25分，公開的信息不及省級財政透明度調(diào)查項目的1/4，得分最低的江蘇省透明度得分雖有提高但增長幅度很小。在新《預(yù)算法》的約束下，大部分省份財政透明度得分有所提高，省際財政透明度得分差異也有所降低，省級財政透明度最高分與最低分的比值從2014年的5.15下降到了2015年的2.93和2016年的2.76。這意味著地區(qū)間的財政信息公開力度依然存在較大差距，地方政府在財政信息公開方面還有大量自由裁量權(quán)。

從各省份財政透明度得分的年度變化情況來看，寧夏回族自治區(qū)和湖南省屬于典型的“逆襲”。寧夏回族自治區(qū)從2015年的第23名變成2016年的第1名，公開內(nèi)容也從僅公開1/4的調(diào)查信息要素變成透明度得分超過及格線60分；湖南省財政透明度的排名從2015年的第27名變成2016年的第2名，得分也從22.52分提高到64.90分，42.66分的增長幅度不僅是該省上一年度透明度得分的2.9倍，也高于2016年度31個省份財政透明度的平均分。湖南和寧夏“逆襲”的背后是這兩個省份對政府信息公開申請的重視?！逗鲜∝斦d2015年政府信息公開工作年度報告》和《寧夏回族自治區(qū)財政廳2015年政府信息公開工作年度報告》都將財政信息公開工作成效歸結(jié)為以下三點原因：

表1 中國省級財政透明度排行榜（2016）

一是提高財政信息公開意識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)和隊伍建設(shè)。湖南省財政廳成立了廳長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長、分管辦公室的廳領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長的政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組和預(yù)算公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員為各處室、單位主要負責(zé)人；寧夏回族自治區(qū)財政廳則明確一位副廳長分管信息公開工作，重大政府信息公開工作情況向廳長匯報，研究解決突出問題。安徽省財政廳黨組書記、廳長親自抓，分管廳領(lǐng)導(dǎo)直接抓，財政廳辦公室具體抓的做法也保證了該省財政透明度的穩(wěn)步提升，2015年透明度得分比2014年提高26.93分，2016年透明度則比2015年提高6.56分。不過，成立信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組未必都能顯著促進財政透明度的提高，如西藏自治區(qū)財政廳同樣成立了財政信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，但2016年透明度評估中由于依申請公開力度下降而得分只有27.94分，是31個省份中透明度得分下降幅度最大的省份。

二是完善制度，健全財政政務(wù)信息公開長效機制。湖南省財政廳按照財政部要求明確了主動公開和依申請公開財政信息具體操作程序及財政信息公開保密審查辦法，就全省財政系統(tǒng)信息公開的方式、范圍、內(nèi)容和保密審查等方面進行了規(guī)范；寧夏回族自治區(qū)財政廳則在《寧夏財政廳政府信息公開指南》中明確了政府信息公開的工作目標、基本原則、主要內(nèi)容、形式和途徑，規(guī)范公開程序，強化責(zé)任追究機制。當(dāng)然，也存在財政信息公開制度建設(shè)促進透明度提升的反例，如江蘇省財政廳制發(fā)《江蘇省財政廳關(guān)于推行財政政府信息依申請公開標準化管理的通知》（蘇財辦〔2015〕14號），從加強形式審查并減少無序申請、完善內(nèi)部流程并杜絕工作差錯、規(guī)范答復(fù)文書防范法律風(fēng)險、堅持積極溝通并解決工作難題四個方面提出要求，統(tǒng)一制定依申請信息公開工作主要文書范本和格式21種，這一做法被財政部在全國財政系統(tǒng)推廣，2016年6月還頒布了《江蘇省預(yù)決算信息公開管理暫行辦法》，但江蘇省財政透明度連續(xù)三年在低水平線上徘徊，2014–2016年的透明度得分分別為18.77分、22.82分和23.71分。

三是健全政府信息公開績效考核機制。為促進政府信息公開工作落實，湖南省財政廳加強考核，將政府信息公開重點工作的落實情況納入處室、單位年度績效考核范圍；寧夏回族自治區(qū)財政廳也把政府信息公開工作列入廳機關(guān)年度效能目標管理考核內(nèi)容，督促各處室按時做好政府信息公開申請辦理工作。不過，也有省份信息公開績效考核沒有很好地起到積極作用，如四川省財政廳將政府信息公開工作納入廳機關(guān)績效考核和政務(wù)運行通報范圍，2016年財政透明度僅比2015年提高了1.23分，依然處于低水平狀態(tài)；河北省財政廳同樣將信息公開納入績效指標管理，強化督促檢查，但2016年財政透明度得分只有29.16分，甚至比2015年低5.27分。

按照各省份財政透明度得分從高到低的排序，可以將31個省份分成六組：財政信息公開指數(shù)在60分以上的第一組省份從2015年的0個增加到2016年的2個；信息公開指數(shù)在50–60分之間的第二組省份從2015年的4個增加到2016年的8個；信息公開指數(shù)在40–50分之間的第三組省份從2015年的9個減少到2016年的8個；信息公開指數(shù)在30–40分之間的第四組省份從2015年的9個減少到2016年的7個；信息公開指數(shù)在20–30分之間的第五組的省份從2015年的7個減少到2016年的6個；信息公開指數(shù)在20分以下的第六組省份從2015年的2個減少到2016年的0個。圖2表明與2015年財政透明度各組平均分相比，2016年除第三組平均得分略有下降外，其余各組的平均得分都有所增加。

圖2 2015年和2016年各組透明度平均分比較

四、 省級財政透明度評估的分項分析

省級財政透明度最終得分為九項一級財政信息要素得分的加權(quán)平均數(shù)，表2展示了各一級財政信息要素的得分情況。首先，被調(diào)查者態(tài)度是九項一級財政信息要素中得分最高的要素，31個省份的平均得分為80.87分，表明大部分政府部門能夠按《政府信息公開條例》的規(guī)定積極回應(yīng)政府信息公開申請；其次是一般公共預(yù)算透明度、國有企業(yè)資產(chǎn)信息透明度、政府性基金預(yù)算透明度和國有資本經(jīng)營預(yù)算透明度，得分均在40分以上；再次是社會保險基金預(yù)算透明度和部門預(yù)算透明度，得分均在30分以上；最后，財政專戶管理資金和政府資產(chǎn)負債的信息公開情況最差，平均得分不到13分，其中財政專戶是九項信息要素中唯一一項得分要比2015年低的信息要素。各一級財政信息要素得分差異反映了財政信息公開制度規(guī)定的財政透明度的影響，國務(wù)院和財政部對地方政府一般公共預(yù)算的公開工作，由于做出了明確規(guī)定而得分相對較高，財政專戶和政府資產(chǎn)負債因缺乏相應(yīng)的信息公開制度規(guī)定而得分較低。

（一）一般公共預(yù)算透明度評估

2016年各省份一般公共預(yù)算透明度平均得分為55.15分，相對于2014年的39.85分和2015年的48.77分而言，表明一般公共預(yù)算透明度在持續(xù)改進。北京、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、廣西、甘肅、寧夏這9個省份除8項預(yù)算支出經(jīng)濟分類支出科目信息外的其余20項調(diào)查項目均已公開，換算為按百分制得分高達73.68分，得分最低的云南省要比北京等省份得分低45.50分。就各項調(diào)查信息項目而言，省總預(yù)算部分的公共預(yù)算收入調(diào)查項目的信息公開狀況遠好于支出調(diào)查項目，功能類支出調(diào)查項目的信息公開狀況遠超經(jīng)濟類支出調(diào)查項目，省本級政府公共預(yù)算調(diào)查項目的信息公開狀況遠好于市縣基層政府。

（二）政府性基金透明度評估

2016年各省份政府性基金預(yù)算透明度平均得分為43.91分，比2015年的39.30分提高了4.61分。與一般公共預(yù)算透明度相比，省級政府性基金預(yù)算透明度整體水平更低且省際差異更明顯。山西、安徽、福建、湖南、寧夏與新疆這6個政府性基金透明度最高的省份，公開了除8項經(jīng)濟性質(zhì)分類的支出信息外的其余19項政府性基金收支信息，得分為72.22分；吉林、江西、四川這3個政府性基金透明度最低的省份僅公開了調(diào)查項目中的3項二級信息要素，得分只有16.67分，政府性基金透明度最高分與最低分的差距要比一般公共預(yù)算高10分。在27項政府性基金預(yù)算的二級信息要素中，31個省份都公開了省總預(yù)算政府收支總額和省總預(yù)算收入款級科目這兩項信息，但沒有省份公開預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目信息，收入類科目的透明度明顯高于支出類科目，且支出按功能分類的透明度又明顯高于按經(jīng)濟性質(zhì)分類的透明度。

表2 中國省級財政各信息要素透明度評估結(jié)果（2016）

（三）財政專戶透明度評估

2016年各省份財政專戶管理資金透明度平均得分為12.54分，比2015年平均得分20.49分低7.95分。在所有省份中，得分最高的山東省財政專戶透明度為52.78分，信息來源為《山東財政年鑒2014》提供的相關(guān)財政專戶決算表格。調(diào)查組未獲取吉林、江蘇等13個省份的財政專戶管理資金收支信息，這13個省份財政專戶透明度為0分。由于財政部不再要求地方政府編制《財政專戶管理資金收入明細表》、《財政專戶管理資金支出功能分類明細表》、《財政專戶管理資金收支分級表》和《財政專戶管理資金收支平衡表》，直接導(dǎo)致省級財政部門向課題組提供的財政專戶資金信息銳減，山西、安徽、福建、新疆這4個省份財政專戶透明度從2015年的63.89分下降為2016年的19.44分，上海財政專戶透明度也從2015年的52.78分下降為2016年的25分。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算透明度評估

2016年省級國有資本經(jīng)營預(yù)算透明度平均得分為43.05分，相對于2015年的34.80分和2014年的25.63分有了較大幅度的提升。不過，省級政府之間信息公開存在較大差異，得分最高的甘肅省公開了省本級和地市級國有資本經(jīng)營預(yù)算按經(jīng)濟分類的支出信息，得分高達83.33；安徽、福建、湖南等7個省份的國有資本經(jīng)營預(yù)算信息公開程度也比較高，得分為72.22分；天津市是唯一一個沒有公開國有資本經(jīng)營預(yù)算的省份。

（五）政府資產(chǎn)負債透明度評估

從省級政府資產(chǎn)負債透明度總體水平看，31個省份的平均得分為11.96分，分別比2015年的9.68分和2014年的5.53分提高了2.28分和6.43分。安徽、福建、河南等8個省份政府資產(chǎn)負債透明度得分來源為依申請公開的《預(yù)算資金年終資產(chǎn)負債表》和《財政專戶管理資金年終資產(chǎn)負債表》，其中湖南、寧夏和新疆屬于新增省份。上述8個省份提供的政府資產(chǎn)負債信息內(nèi)容都一樣，得分均為42.86分。湖北省是通過《湖北財政年鑒》 “行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況表”提供了部分政府資產(chǎn)信息。西藏和四川2015年依申請公開了政府資產(chǎn)負債信息，而2016年則沒有繼續(xù)提供。

（六）部門預(yù)算透明度評估

納入2016年評估范圍的341個單位的部門預(yù)算透明度平均得分為35.50分，相比2015年的27.3分和2014年的19.02分，基本上保持了2013年以來得分大幅度增長的勢頭。在31個省份中部門預(yù)算透明度得分最高的廣東省，其得分為53.8分，而得分最低的廣西，其部門預(yù)算透明度僅為14.7分。在11類預(yù)算單位中，國稅局、政協(xié)辦公廳、人大辦公廳的透明度得分最低，31個省份的平均得分依次為6.9分、18.5分和24.2分；財政廳、教育廳和交通廳的部門預(yù)算透明度得分最高，依次為53.5分、46.3分和45.0分，其中甘肅省財政廳、安徽省環(huán)保廳、福建省教育廳等22家單位的得分高達100分，得分滿分的單位數(shù)比2015年6家單位多16個，但仍有78個單位的得分為0。從各部門預(yù)算信息公開調(diào)查項目來看，部門收支信息的透明度水平整體上要高于資產(chǎn)信息、人員信息與機構(gòu)信息的透明度水平。

（七）社會保險基金預(yù)算透明度評估

2016年省級社會保險基金預(yù)算透明度的平均分為38.76分，略高于2014年的32.58分和2015年的30.70分。按照新《預(yù)算法》要求，大部分省份在2015年初兩會提交的預(yù)算報告和2014年的決算報告中增加了國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算這 “兩本賬”。不過，與一般公共預(yù)算相比，提交人大審議的社會保險基金預(yù)算在信息披露的規(guī)范性、詳細程度等方面都差距較大。山西、湖南、云南、寧夏這4個省份除了未公布“養(yǎng)老基金的長期收支預(yù)測”、“社?；鹗罩Х旨壭畔ⅰ边@兩項信息外，其他調(diào)查信息基本上都公布了，得分均為75分，而江蘇、貴州、四川、西藏這4個省的得分低于10分。

（八）國有企業(yè)資產(chǎn)透明度評估

2016年省級國有企業(yè)資產(chǎn)透明度平均得分為49.27分，略高于2014年的45.63分和2015年的41.94分。山東、上海等13個省份達到75分或超過75分，其中得分最高的山東省和寧夏自治區(qū)因未公開“政府直屬企業(yè)達到上市公司信息披露”這一消息要素而得分為87.5分。河北、遼寧等14個省份的相關(guān)部門未主動披露國有企業(yè)資產(chǎn)相關(guān)信息，上述14個省份國有企業(yè)資產(chǎn)透明度得分均為25分，是因為《中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》統(tǒng)一公布了各省份國有企業(yè)的收入總額、費用總額、利潤總額、資產(chǎn)總額、負債總額和所有者權(quán)益總額這6項二級信息要素。

（九）財政透明度態(tài)度與責(zé)任心評估

2016年省級政府財政透明度態(tài)度得分依然是九項調(diào)查信息要素中得分最高的一項，31個省份的平均分為80.87分，比2015年的70.01分提高了10.86分。31個省份態(tài)度得分基本上都在及格線以上，其中北京、上海、四川等7個省份的態(tài)度得分在90分以上，得分最高的江蘇省則達到95.5分；福建、廣東等10個省份的態(tài)度得分在80分至90分之間；山西、黑龍江等9個省份的態(tài)度得分在70分至80分之間；湖北、云南等3個省份的態(tài)度得分在60分至70分之間，得分最低的西藏為59.1分。各省態(tài)度與責(zé)任心得分差異主要在于部門預(yù)算調(diào)查中預(yù)算單位回復(fù)情況不一，政府預(yù)算調(diào)查中除湖南省只有1個部門（財政廳）回復(fù)外，其他30個省份都至少有2個部門給予了回復(fù)，各省份政府預(yù)算透明度調(diào)查態(tài)度與責(zé)任心的平均分高達98.4分；部門預(yù)算透明度調(diào)查中，北京、山東、上海等8個省份各有9個部門回復(fù)了政府信息公開申請，而西藏只有2個部門回復(fù)了政府信息公開申請。

五、 制約財政透明度提升的相關(guān)問題

按照中共十八屆三中全會全面深化改革的要求和十八屆四中全會全面推進依法治國的要求，我國政府按照“誰制作、誰公開”的原則積極建設(shè)財政部門公開政府預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、各部門公開部門預(yù)算的政府預(yù)決算公開體系，預(yù)算公開范圍不斷擴大、內(nèi)容不斷細化，初步形成了以《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和中辦、國辦《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》為指南的政府預(yù)決算信息公開制度框架，正在修訂中的《預(yù)算法實施條例》將對預(yù)算公開作出更加細化的規(guī)定。在看到政府信息公開制度建設(shè)穩(wěn)步促進省級財政透明度提升的同時，我們還應(yīng)注意到政府預(yù)決算信息公開工作和公共資源配置使用情況公開工作與黨中央、國務(wù)院的要求和社會公眾的期望還有一定差距。根據(jù)各個省級財政部門對2015年度財政信息公開工作的總結(jié)，財政信息公開還存在以下幾個問題①相關(guān)問題由各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）財政廳（局）2015年度財政信息公開工作報告匯總而成，除遼寧省、江蘇省、山東省外，其他省份或多或少指出了財政信息公開工作中存在的問題或不足。2016年9月，財政部在《關(guān)于地方預(yù)決算公開和新能源汽車推廣應(yīng)用補助資金專項檢查的通報》中也提及地方領(lǐng)導(dǎo)預(yù)決算公開不理想的一些原因：地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算單位負責(zé)人認識不到位、預(yù)算單位“比照上級部門”拒絕公開、新聞媒體和社會公眾對基層政府和部門預(yù)決算公開信息關(guān)注度不高。：

一是財政信息公開的法律意識和責(zé)任意識不夠。政府預(yù)決算公開是預(yù)算管理制度改革的核心要求，是促進財稅體制改革和其他相關(guān)領(lǐng)域改革的重要抓手，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要推動力。根據(jù)各省份財政廳（局）2015年政府信息公開工作的年度報告，吉林、黑龍江、上海、福建、海南、重慶、云南、青海、寧夏9個省份明確表示存在財政信息公開意識不夠的問題，其中2016年財政透明度評估中得分較高的寧夏回族自治區(qū)和廣東省也存在個別部門和部分市縣部門沒有在《預(yù)算法》規(guī)定時間內(nèi)進行公開，甚至有的部門經(jīng)過多次動員和督促后才予以公開。當(dāng)然，一些部門和地區(qū)財政信息公開意識不強的可能原因是他們深刻認識到了“陽光是最好的防腐劑”，預(yù)決算公開將給權(quán)力運行帶上“緊箍咒”。

二是政府預(yù)決算信息公開制度不完善、機制不健全。新《預(yù)算法》要求各級政府及時公開政府預(yù)決算報告和表格，但沒有明確規(guī)定政府部門向社會公開的財政信息需要細化到什么程度，地方政府在財政信息公開范圍和細化程度方面也缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度，上海、安徽、河南、湖北、重慶、西藏和青海7個省份表示信息公開制度不完善是財政信息公開工作中的一大問題。2016年財政透明度評估中得分較低的湖北省表示，該省政府信息公開工作制度不夠健全。透明度得分相對較高的安徽省財政廳也表示“配套機制建設(shè)對預(yù)決算公開的支撐力度不夠，尚未形成‘公開促管理，管理推公開’的良性循環(huán)機制。此外，行政決策科學(xué)化、民主化、陽光政府建設(shè)進程仍需加快，公開氛圍還要進一步引導(dǎo)和培育”。

三是財政信息公開范圍、廣度、深度不夠，政府預(yù)決算和部門預(yù)決算信息公開的完整性和詳細性有待進一步提高。這個問題是省級財政部門反映最多的問題，北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、吉林、上海、浙江、福建、江西、廣東、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、寧夏18個省份都不同程度地表示存在公開力度不夠的問題。這一問題的背后其實是公開與保密的界定范圍不清晰，地方政府缺乏哪些可以公開、哪些不可以公開的準繩。雖然大部分財政部門達成了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的共識，但不公開的范圍有多大仍是未知數(shù)。按照中辦、國辦《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》（簡稱《意見》）公開范圍的規(guī)定，依法確定為國家秘密的信息不能公開，但所依之法是哪些法律法規(guī)沒有明確界定，如果按照《保密法》的規(guī)定來判斷則存在保密范圍規(guī)定不詳細的問題。另外，按照《意見》中公開內(nèi)容細化程度的相關(guān)規(guī)定，各級政府預(yù)決算和部門預(yù)決算除涉密信息外，所有支出應(yīng)當(dāng)公開到功能分類項級科目和經(jīng)濟分類科目款級科目，這里同樣存在涉密部門和涉密信息的負面清單建設(shè)問題。江西省除人防辦、國防科工辦、專用通信局、通信管理局、統(tǒng)戰(zhàn)部5個涉密部門外，省本級117個部門在省財政廳網(wǎng)站集中公開了2015年部門預(yù)算，江西省明確涉密部門可以不公開部門預(yù)算，我們首先肯定江西省明確界定涉密部門、在省財政廳網(wǎng)站集中公開部門預(yù)算的積極意義，但我們也認為涉密部門不是所有預(yù)決算信息都是涉密的，涉密部門不涉密的財政信息同樣需要公開。另外，江西省涉密部門的確定仍值得進一步商榷，同樣是統(tǒng)戰(zhàn)部門，四川省委統(tǒng)戰(zhàn)部和安徽省委統(tǒng)戰(zhàn)部在各自官方網(wǎng)站公布了2016年部門預(yù)算。

四是缺乏預(yù)決算信息公開的統(tǒng)一標準，地區(qū)間、部門間公開形式差距較大。天津、安徽、江西、廣東、廣西、四川、云南、甘肅8個省份表示存在信息公開形式問題，其中安徽省和廣西壯族自治區(qū)財政廳表達了信息公開不統(tǒng)一引起輿論炒作和社會公眾誤讀的隱憂。各地區(qū)需要按照中央政府的基本要求執(zhí)行預(yù)決算信息公開工作，但地方政府預(yù)算管理水平有高有低，自主決定財政信息公開范圍和內(nèi)容會產(chǎn)生預(yù)決算公開表格樣式和公開內(nèi)容不統(tǒng)一的問題。與預(yù)決算信息公開標準緊密相關(guān)的另一個問題是預(yù)決算信息公開口徑難以把握。安徽省財政廳表示中央尚未建立科學(xué)統(tǒng)一的經(jīng)費支出標準，不利于公開主體準確掌握公開口徑，也不便于公眾客觀評價和公正監(jiān)督；廣西財政廳認為“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費屬于近年來才提出的統(tǒng)計范疇，但中央一直未統(tǒng)一明確“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計方法，一定程度上影響了統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性和可比性。

五是信息公開載體建設(shè)滯后，便民性不強。為便于社會公眾對政府預(yù)決算信息和部門預(yù)決算信息進行橫向比較和縱向比較，降低監(jiān)督財政行為的信息搜尋成本，《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》要求各級政府在門戶網(wǎng)站上設(shè)立預(yù)算公開專欄，并匯總后集中公開部門預(yù)決算信息，歷年的預(yù)決算信息都要保持長期公開狀態(tài)。山西、浙江、江西、湖南、廣東、四川、云南、寧夏8個省份表示存在財政信息公開載體問題。如山西省財政廳反映個別單位公開內(nèi)容不在部門網(wǎng)站的醒目位置，不便于公眾查閱；廣東省財政廳反映部分地區(qū)和部門未按要求通過網(wǎng)絡(luò)公開，僅在單位公告欄進行公開；江西省、廣東省、寧夏回族自治區(qū)財政廳則表示應(yīng)繼續(xù)加大運用政務(wù)微信、政務(wù)微博等新媒體公開的力度。

六是財政信息公開不及時。財政信息公開及時性雖不屬于上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心財政透明度調(diào)查的評分范圍，但及時性是新《預(yù)算法》對財政信息公開工作最明確的一條規(guī)定。山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、河南、廣東、云南、西藏、甘肅、寧夏、新疆10個省份表示財政信息尤其是部門預(yù)決算信息和縣級預(yù)決算信息公開的及時性較差，如西藏財政廳表示財政月度和季度報告等有些可以向社會公開的信息僅內(nèi)部公開，未能做到及時向社會公眾公開；貴州財政廳表示部分財政數(shù)據(jù)的保密審查要求較高，制約了信息發(fā)布的時效性；內(nèi)蒙古財政廳則反映個別地區(qū)、部門公開時間超過法定期限。

六、 基本結(jié)論

在對全國31個省份政府決算和部門決算公開工作展開全方位調(diào)查的基礎(chǔ)上，課題組認為：

第一，2016年省級財政透明度整體水平依然不高，31個省份的平均得分僅為42.25分。不過，與2014年度和2015年度的調(diào)查結(jié)果相比，省級財政透明度的最高分、最低分和平均分都呈現(xiàn)出了小幅穩(wěn)步上升的趨勢。隨著財政透明度的穩(wěn)步提升，財政信息公開在現(xiàn)代國家治理中的基礎(chǔ)地位將得到進一步夯實。不過，低水平的財政透明度表明現(xiàn)階段的財政信息公開工作在推動財稅體制改革和其他領(lǐng)域改革的積極作用還不明顯，與建成規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度仍有較大差距。

第二，從各項調(diào)查信息要素平均得分來看，得分最高的被調(diào)查者的態(tài)度與責(zé)任心為80.87分；其次是一般公共預(yù)算透明度、國有企業(yè)透明度、政府性基金預(yù)算透明度、國有資本經(jīng)營預(yù)算透明度、社會保險基金預(yù)算透明度和部門預(yù)算透明度，得分均在30–60分之間；財政專戶管理資金和政府資產(chǎn)負債的透明度得分最低，而財政專戶是透明度得分下降的唯一信息要素。另外，我們還發(fā)現(xiàn)2016年評估中被調(diào)查者的態(tài)度與責(zé)任心得分最高的江蘇省反而是財政透明度得分最低的省份。

第三，依申請公開力度是影響財政透明度得分省際差異的重要因素。寧夏回族自治區(qū)和湖南省因積極的依申請公開工作而在2016年財政透明度評估中成功“逆襲”，成為透明度得分超過及格線的兩個省份；安徽省、山東省和山西省財政廳延續(xù)了2015年度的依申請公開力度，得分均超過55分；西藏則因依申請公開信息減少而透明度有所下降。在大部分省份財政透明度得分有所提高的情況下省際財政透明度差異依然比較明顯，2016年省級財政透明度最高分與最低分的比值為2.76。

完善的政府信息公開制度是實現(xiàn)透明財政的重要保障，明確公開與保密的界限是走出低水平財政透明度困境的關(guān)鍵?！蛾P(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》雖沒有制定政府預(yù)決算信息公開負面清單的明確要求，但《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》提出了制定政務(wù)公開負面清單的要求。參照政務(wù)公開負面清單中的規(guī)定，在明確公開哪些財政信息會危及國家安全、經(jīng)濟安全、公共安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，地方政府走出“不想公開、不敢公開”的盲區(qū)，亟須有關(guān)部門制定一份財政信息公開負面清單。如果說進一步推進預(yù)算公開工作是當(dāng)前財政工作的重中之重，那么涉密信息負面清單制定則是預(yù)決算信息公開的重中之重，而完成這項具有高度責(zé)任感和使命感的改革工作需要政府部門與社會公眾的共同努力，以政府與社會公民協(xié)同治理的新理念不斷推進公共預(yù)算領(lǐng)域的各項改革，在打造陽光財政中逐漸實現(xiàn)善治。

主要參考文獻：

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[10]鄭春榮，蔣洪，彭軍.中國財政透明度評估（2014）[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014，（6）.

Assessment of Chinese Fiscal Transparency at Provincial Level in 2016

Lü Kaibo1, Deng Shulian2, Yang Danfang2
（ 1. School of Finance, Zhejiang Gongshang University, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. School of Public Economics and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China）

The highest, lowest and average scores of fiscal transparency at provincial level in 2016 show a steady upward trend and there is a phenomenon that more than one province exceeds the passing score for the first time, but the average score of 31 provinces is only 42.25, and the whole transparency is still very low. Owing to great discretionary power possessed by local governments in terms of budget and final accounts information disclosure, the scores of fiscal transparency differ with provinces. As for the survey results, the information element with the highest score is attitudes and responsibilities of the polled, followed by general public budget, assets information of state-owned enterprises, budget for government-managed funds, budget for stateowned assets, budget for social insurance funds and sector budget; the information disclosure of special financial accounts and government balance sheet is the worst, and special financial accounts are the only element with decreasing score. In order to construct normative and transparent modern budget system and make full use of the active role of fiscal information disclosure in the advancement of the reform of fiscal & tax system and other fields, it is necessary to abide by the principle of “openness as the norm and no-openness as an exception” to formulate the negative list of governmental budget and final accounts information disclosure and get out of the low-level fiscal transparency dilemma based on the clarification of open and confidential boundaries.

fiscal transparency; modern budget system; negative list

F812.3

A

1009-0150(2017)01-0013-11

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.01.002

（責(zé)任編輯：喜 雯）

2016-10-19

呂凱波（1987—），男，浙江新昌人，浙江工商大學(xué)金融學(xué)院講師；

鄧淑蓮（1964—），女，山東威海人，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授；

楊丹芳（1959—），女，上海人，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。