梁立章，孟偉超，張岳峰

(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，沈陽 110000；2.水利部國科司，北京 100053；3.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

1 基本情況

長期以來，我國水利工程的投資、管理和維護均主要依靠政府[1-5]。同全國情況相似，2011年以前遼寧省農(nóng)村水利工程基本上按照分級管理、政府包辦、管護一體的原則進行建設(shè)與管理。據(jù)調(diào)查，這種思路有利于政府對工程的統(tǒng)一管理，一定程度上推動了農(nóng)村水利工程建設(shè)的進程，但是也帶來了基層水利單位建設(shè)管理任務(wù)繁重、工程產(chǎn)權(quán)模糊、管護經(jīng)費缺乏、管護主體缺位等問題，工程管理體制機制僵化，不利于工程的運行管理[6-8]。

1.1 工程管護機構(gòu)

遼寧省農(nóng)村水利工程的運行管理主要由各級水行政主管部門直接或委托其所屬事業(yè)單位負責，基層水利服務(wù)機構(gòu)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站)負責本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利工程建設(shè)、運行、維修、養(yǎng)護的技術(shù)指導工作。截至2011年底，全省82個縣(市、區(qū))均設(shè)立了水行政主管部門，建立了相應(yīng)的各類事業(yè)單位，共有縣級水利事業(yè)單位685個；涉水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、農(nóng)場)共1 002個，其中獨立設(shè)置水利站的651個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的65%；全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站共核定人員編制3 837人，在職職工5 737人，超編1 900人；90%行政村沒有建立水利服務(wù)組織。

1.2 工程運行管理經(jīng)費

遼寧省農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的資金來源主要有財政資金補助和受益區(qū)農(nóng)戶投工投勞兩個方面，以后者為主，保障程度不高。2003年取消“兩工”和“兩稅”后，雖然國家大力扶持農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，在規(guī)劃布局、項目安排和資金補助上均給予了很大的政策傾斜，但由于各級地方政府財力緊缺，難有充足資金用于農(nóng)村水利工程的配套建設(shè)，更加缺乏對于已建工程設(shè)施管護的資金投入，農(nóng)村水利工程的運行管理經(jīng)費缺口更加明顯，工程管理不善、老化失修等問題頻出。

2 存在問題及原因分析

(1)管理體制不完善。一是管理主體缺位。農(nóng)村水利工程投資主體一般是政府，但是由于農(nóng)村水利工程具有點多面廣量大的特點，僅僅依靠政府水利部門管理，難度很大。同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營與農(nóng)村水利工程集體受益之間也存在一定矛盾，難以明確管護責任到具體農(nóng)戶，農(nóng)民往往視工程管理為政府職責，參與意識淡薄，造成管理主體缺位。此外，農(nóng)村水利工程有多個項目來源渠道，除了水利部門之外，還有農(nóng)業(yè)、國土、農(nóng)發(fā)等多個部門，由于部門之間合作機制不健全，一些農(nóng)村水利工程完工后長期未明確管理主體，造成管理主體缺失。二是基層水利服務(wù)機構(gòu)職責定位不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為基層水利服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當成為農(nóng)村水利工程管護的骨干力量，然而其管理體制始終未能得到理順，存在定位模糊、職責不明確、任務(wù)傳達不順暢等問題。截至2011年底，由縣水利局直接管理的水利站只占全省水利站總數(shù)的9%，90%以上的水利站歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，水利站的日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排，水利員更多時間忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的其他任務(wù)，縣水利局對水利站只是業(yè)務(wù)指導關(guān)系，很難插手安排水利站的工作，上級部門下達的運行管理任務(wù)難以落實。

(2)管理機制不健全。一是缺少農(nóng)村水利資產(chǎn)統(tǒng)一管理制度。長期以來，大量農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰，管理責任主體不明確，水利部門對農(nóng)村水利資產(chǎn)的統(tǒng)一管理制度未能有效建立。同時，由于缺少系統(tǒng)規(guī)范的農(nóng)村水利資產(chǎn)管理檔案，全省各級水利部門甚至無法清楚掌握已建的各類農(nóng)村水利工程的具體情況，這也增加了用好管好維護好這些設(shè)施的難度。此外，農(nóng)村水利工程長期存在多頭管理的現(xiàn)象，涉及水利、發(fā)改、財政、農(nóng)發(fā)、國土、農(nóng)業(yè)等多個部門，缺乏有效的溝通、銜接、移交機制，進一步增加了統(tǒng)一管理的難度。二是工程維修管護專業(yè)技術(shù)能力不強。許多管護單位非工程管理崗位過多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站甚至沒有水利專業(yè)技術(shù)人員，人力資源配置不合理，工作效率不高；農(nóng)村水利工程管護人員綜合素質(zhì)參差不齊，缺乏必要的業(yè)務(wù)培訓，部分水管員缺乏必要的電動機、水泵、節(jié)水灌溉設(shè)備等專業(yè)知識，對操作規(guī)程不熟悉，工程管護能力較差。這些管護機構(gòu)和管護人員業(yè)務(wù)上的欠缺直接影響工程的穩(wěn)定運行和效益發(fā)揮。三是缺乏有效的績效考核制度。為了提高市縣級政府對農(nóng)村水利工程設(shè)施管護工作的重視程度，遼寧省將農(nóng)村水利工程管護作為重要指標納入到省農(nóng)建“大禹杯”競賽考核當中，通過“以獎代補”的方式激勵各地做好工程設(shè)施的管護工作，取得了一定效果。但是，由于農(nóng)村水利設(shè)施管護水平僅是“大禹杯”競賽的一項考核指標，評比無法全面反映農(nóng)村水利設(shè)施管護情況，從實際考評過程來看，未能形成對工程管護水平提升的有效激勵。除此之外，并沒有其他專門針對農(nóng)村水利工程管護水平的績效考核制度。

(3)維修養(yǎng)護資金不到位。一是省市級財政維修養(yǎng)護補助資金匱乏。重建輕管是我國水利工程建設(shè)管理中長期存在的痼疾，遼寧省也是如此，各級政府在安排資金時更傾向于項目建設(shè)，而對建設(shè)完工后的管理維護重視程度不夠，資金安排比例不合理。特別是市縣兩級政府，財政較為困難，又有較為沉重的工程建設(shè)資金配套任務(wù)，按照國家規(guī)定足額落實維修養(yǎng)護資金難度很大。二是縣鄉(xiāng)級財政投入困難。我國縣、鄉(xiāng)兩級實行的是財政預算包干的管理方式，縣財政只安排人頭費，由于財政資金緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于水利站的辦公經(jīng)費都難以保障，大部分水利站需要自行創(chuàng)收才能維持水利站的正常運行，更沒有經(jīng)費用于管轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)村水利工程的維修養(yǎng)護工作。三是農(nóng)民出資難度很大。一方面是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，集體模式逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中退出，農(nóng)民集體觀念逐漸淡化，不愿為集體受益的農(nóng)村水利工程特別是政府投資建成的工程出資；另一方面是國家大力推動農(nóng)民減負，先后取消“兩工”和“兩稅”，不僅不再向農(nóng)民收稅，而且大幅增加農(nóng)民種糧補貼，農(nóng)民已形成固定思維，難以再要求農(nóng)民“交費”。

3 思路及對策

3.1 總體思路

按照水利部和遼寧省委、省政府關(guān)于農(nóng)村水利發(fā)展的要求，針對遼寧省的具體特點和突出問題，以基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、農(nóng)村水利資產(chǎn)管理、工程管護機制創(chuàng)新為核心，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)村水利工程運行管理創(chuàng)新體系框架，加快推進農(nóng)村水利工程管理體制機制改革，保障農(nóng)村水利工程良性運行，全面提升遼寧農(nóng)村水利工程的支撐能力，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 基本框架

“三位一體”的農(nóng)村水利工程運行管理改革的主要內(nèi)容是指：圍繞增強農(nóng)村水利基層服務(wù)、資產(chǎn)管理、工程管護3方面的能力，加大改革和建設(shè)力度，形成相互聯(lián)系、互相促進、共同發(fā)展的體系框架。

(1)“一位”：基層水利服務(wù)機構(gòu)?；鶎铀?wù)機構(gòu)建設(shè)是國家關(guān)于基層水利服務(wù)體系“三駕馬車”建設(shè)的重要內(nèi)容，是提升農(nóng)村水利工程管理能力的關(guān)鍵所在。作為最基層的水利管理單位，其主要職能包括農(nóng)村水利工程建設(shè)、管理和運行維護的技術(shù)指導等方面，建設(shè)好基層水利服務(wù)機構(gòu)，理順基層水利服務(wù)機構(gòu)同縣級水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，科學配備技術(shù)人員，落實設(shè)施物資和經(jīng)費保障，對于保障點多面廣的農(nóng)村水利工程持續(xù)發(fā)揮效益至關(guān)重要。

(2)“二位”：資產(chǎn)管理。農(nóng)村水利工程直接服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活，是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的民生工程、民心工程，但是由于其具有數(shù)量多、規(guī)模小、分布分散等特點，長期以來一直缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，也令這類工程缺乏有效管護，制約了工程的效益發(fā)揮和穩(wěn)定運行。構(gòu)建完善的農(nóng)村水利資產(chǎn)管理制度，對農(nóng)村水利資產(chǎn)進行確權(quán)、登記、信息化管理，是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運行的重要基礎(chǔ)工作，必須抓緊開展。

(3)“三位”：工程管護機制。工程管護機制是連接工程管護主體和工程本身的鏈條，重點內(nèi)容包括工程管護經(jīng)費的籌集、使用安排及績效考核等方面。沒有充足的資金保障和完善的資金使用及考核制度，就不可能管理好、維護好工程，因此必須建立良好的工程管護機制，保障工程穩(wěn)定運行。

以上3個方面既相互獨立，又是有機的統(tǒng)一體，其中基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)是關(guān)鍵，只有建立良好的基層服務(wù)機構(gòu)，才能保障工程有人管、管得好。而資產(chǎn)管理是基礎(chǔ)，如果不對農(nóng)村水利工程進行有效的資產(chǎn)確權(quán)、登記和統(tǒng)一管理，將影響工程管護主體的確定和工程管護機制的運行，甚至制約全省農(nóng)村水利工程的規(guī)劃布局和資金安排，不利于農(nóng)村水利事業(yè)的良性發(fā)展。工程管護機制創(chuàng)新是保障，是連接工程管護主體和工程的關(guān)鍵制度體系，只有建立了良好的工作機制，才能更好地發(fā)揮管護主體作用，基層水利服務(wù)機構(gòu)和農(nóng)村水利資產(chǎn)之間的管理與被管理關(guān)系才能可靠穩(wěn)定，農(nóng)村水利工程才能實現(xiàn)長期良性運行。因此這“三位”共同構(gòu)成了“一體”，也構(gòu)成了農(nóng)村水利工程的“生命線”，必須同步實施“三位一體”的農(nóng)村水利工程運行管理改革，才能全面保障農(nóng)村水利工程的持續(xù)穩(wěn)定運行，才能可靠保障全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

3.3 主要任務(wù)和內(nèi)容

遼寧農(nóng)村水利工程管理體制機制“三位一體”改革框架的主要任務(wù)和內(nèi)容具體包括下幾個方面：一是布樁織網(wǎng)，夯實基層水利服務(wù)機構(gòu)。從整合資源、打牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站“樁基”、織就村級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面強化基層服務(wù)機構(gòu)建設(shè)；從規(guī)范硬件配置、穩(wěn)定財政辦公經(jīng)費等方面完善運行能力；從完善制度體系、組織專業(yè)培訓等方面優(yōu)化服務(wù)能力。二是確權(quán)建檔，完善資產(chǎn)管理體系。以“村有登記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有臺賬、縣區(qū)有檔案、市有備案、省有信息庫”的標準建立基礎(chǔ)檔案，同時明晰工程的管理權(quán)，落實管護主體和責任，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)信息系統(tǒng)，為農(nóng)村水利工程資產(chǎn)管理提供技術(shù)支撐和信息系統(tǒng)保障。三是籌資問效，創(chuàng)新農(nóng)村水利工程管護機制。在明確管理主 體、落實管護責任基礎(chǔ)上，圍繞管護經(jīng)費籌集、安排使用及績效考核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺有針對性的改革舉措和制度措施，建立科學的農(nóng)村水利工程管護機制，保障農(nóng)村水利工程良性運行。四是嚴格考核，實行農(nóng)村水利運行管理獎懲機制。將農(nóng)村水利工程運行管護工作納入到省政府對各市政府的績效考核及“大禹杯”考核指標當中，印發(fā)《農(nóng)村水利管理績效考核實施細則》，按照農(nóng)村水利管理績效考核結(jié)果實行獎優(yōu)罰劣，作為下年度全省各地農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護資金分配的重要依據(jù)。

4 結(jié) 語

農(nóng)村水利工程是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展起著不可替代的基礎(chǔ)支撐作用。遼寧省通過大量調(diào)查研究和分析論證，不斷摸索，梳理總結(jié)出切合實際的農(nóng)村水利工程運行管理思路和模式，并通過實踐和探索取得了一些成果。但農(nóng)村水利工程管理工作是一項長期艱巨的任務(wù)，且各地情況千差萬別，希望遼寧省農(nóng)村水利工程運行管理模式能夠起到拋磚引玉的作用，為各地農(nóng)村水利工程的有效運行和管理提供借鑒和參考。

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