李艷霞

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121000

我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究綜述

李艷霞*

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121000

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于緩解社會(huì)矛盾、縮小城鄉(xiāng)差距，是全面建成小康社會(huì)的重要條件之一。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中在：基本公共服務(wù)的概念界定、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的研究現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策研究這幾個(gè)大方面。

城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；研究綜述

一、基本公共服務(wù)的概念界定

對(duì)于基本公共服務(wù)概念的界定主要有兩個(gè)方面，一個(gè)方面是單純的對(duì)基本公共服務(wù)的概念進(jìn)行界定，基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任課題組認(rèn)為基本公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象要覆蓋全體公民，并且提供的服務(wù)要滿足公民的最低需求。劉尚希(2008)從兩個(gè)角度分析：一是從消費(fèi)需求的層次看，按照馬斯洛的需求層次理論來(lái)分析，民眾消費(fèi)層次最低的即為最需要的，也就是最基本的公共服務(wù)。另一個(gè)是根據(jù)消費(fèi)需求的相同性質(zhì)來(lái)看，居民沒有差異的消費(fèi)需求也屬于基本公共服務(wù)。如對(duì)藥品的消費(fèi)，不管是窮人還是富人都要求藥品的質(zhì)量是安全的。但這個(gè)“基本”不是不變的，它會(huì)隨著時(shí)間等一些其它外界因素而變化。

另一個(gè)方面就是對(duì)基本公共服務(wù)如何界定進(jìn)行了簡(jiǎn)單的探討。丁元竹在2007年發(fā)表的《基本公共服務(wù)如何均等化》中提到確定我國(guó)現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)必須遵從三個(gè)原則：現(xiàn)實(shí)性原則、國(guó)際性原則、法制化原則?，F(xiàn)實(shí)性原則就是從我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情出發(fā)，根據(jù)群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問(wèn)題來(lái)確定基本公共服務(wù)；國(guó)際性原則，一是我們?cè)诮⒐卜?wù)體系時(shí)需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，二是我們?cè)诖_定當(dāng)前階段基本公共服務(wù)時(shí)，也需要向國(guó)際軌道上靠攏，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；法制化原則，確定基本公共服務(wù)必須依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律和政策。呂煒、王偉同(2008)認(rèn)為基本公共服務(wù)的確定第一是“基本”，就是我們所探討的公共服務(wù)的提供是保證民眾最基本的公共服務(wù)的需求，主要是生存、發(fā)展等方面；第二為“公共”，我們所提供的公共服務(wù)要具有公共產(chǎn)品的屬性，也就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下很難達(dá)到充足供給的產(chǎn)品和服務(wù)，這就需要政府界定好應(yīng)該提供公共服務(wù)的責(zé)任范圍；第三是搞清楚我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政能力，對(duì)于基本公共服務(wù)的界定要根據(jù)我國(guó)的發(fā)展情況和財(cái)政水平的變化及時(shí)做出調(diào)整；第四是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段面臨的主要社會(huì)矛盾和問(wèn)題，普及和均等化基本公共服務(wù)時(shí)應(yīng)以緩解這些社會(huì)矛盾和問(wèn)題為首要任務(wù)，如社會(huì)保障覆蓋人群不全、公共衛(wèi)生服務(wù)提供不足等。

二、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的含義，一些學(xué)者從機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等角度考慮，如安體富(2007)提到均等的內(nèi)容包含兩個(gè)方面，第一是居民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，如每個(gè)公民都能享受到社會(huì)保障；第二是居民享受的基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，比如每個(gè)公民無(wú)論是在城市還是農(nóng)村享受到的醫(yī)療服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上能大體相等。常修澤(2007)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵就是：全體公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)與原則相等；結(jié)果大體相等；在提供基本公共服務(wù)時(shí)社會(huì)公民還應(yīng)具有自由選擇的權(quán)利。

另一部分學(xué)者則從長(zhǎng)遠(yuǎn)性來(lái)分析，認(rèn)為均等化是一個(gè)由不均等轉(zhuǎn)向均等的過(guò)程，葉曉玲(2011)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指還不是均等提供的基本公共服務(wù)或者還沒有均等化享受到的基本公共服務(wù)，轉(zhuǎn)換為政府均等提供、社會(huì)公民均等受益的過(guò)程。夏志強(qiáng)(2013)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是公民所享受到的基本公共服務(wù)的質(zhì)量逐漸提高、數(shù)量不斷增加、服務(wù)差距逐步縮小的過(guò)程。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的研究現(xiàn)狀

對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的研究國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者從基本公共服務(wù)的多個(gè)方面入手綜合分析得出結(jié)論，如王翠芳(2007)從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的方面看，認(rèn)為目前除了國(guó)防、外交等一些公共服務(wù)存在均等化的意義外，其它大部分的基本公共服務(wù)在城市和農(nóng)村之間都沒有達(dá)到均等化，如對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育資源的配置和醫(yī)療衛(wèi)生資源的分布以及社會(huì)保障的水平的供給上都存在明顯的城市偏向性，給城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)造成了巨大的差距，并且也給城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展增加了壓力。中國(guó)海南改革發(fā)展研究院(2008)提出盡管我國(guó)這幾年對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入在不斷增加，但城鄉(xiāng)之間仍存在著很大的差距，并運(yùn)用2002-2006年的一些數(shù)據(jù)計(jì)算得出，在教育上，全國(guó)城鄉(xiāng)的生均教育經(jīng)費(fèi)相差過(guò)大；醫(yī)療上也是如此；農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)明顯少于城鎮(zhèn)居民，平均壽命也低于城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村孕婦的死亡率卻明顯高于城鎮(zhèn)。葉曉玲(2011)分別從基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析(個(gè)別數(shù)據(jù)以重慶市為例)，發(fā)現(xiàn)城市和農(nóng)村在基本公共服務(wù)供給方面的人均財(cái)政經(jīng)費(fèi)、軟硬件設(shè)施的配備等都存在著很大的差異，并且這種差異又拉大了城鄉(xiāng)居民收入的差異和消費(fèi)的差異。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析

一部分學(xué)者認(rèn)為造成農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺的根本原因是我國(guó)很早以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度造成的城鄉(xiāng)分割治理以及對(duì)城市的偏向性。如：蔡昉(2003)提出城鄉(xiāng)二元制度有效的把農(nóng)民排斥在城市的福利性體制之外，而城市和農(nóng)村之間的游說(shuō)和談判因?yàn)榈匚坏牟黄降仍斐蓚鹘y(tǒng)的利益格局到今天為止仍沒有被打破，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間享受不平等的公共服務(wù)，從而進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的收入和福利差距。丁元竹(2008)認(rèn)為在城鄉(xiāng)體制上，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的二元戶籍制度使得農(nóng)村和城市居民有著不同的身份，并且這個(gè)不同身份又牽帶著一系列享有公共服務(wù)的不同權(quán)利，這是我國(guó)目前特有的公共服務(wù)的特征。

也有一部分學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任上，政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不合理。安體富、任強(qiáng)(2007)列出了我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的支出情況，發(fā)現(xiàn)中央政府的支出比例不到5%，大部分的經(jīng)費(fèi)支出則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，但是基層政府的財(cái)政收入有限，基層政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致基層政府財(cái)政困難從而弱化公共服務(wù)的供給能力。徐增輝(2012)認(rèn)為我國(guó)對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任一直沒有明確劃分，主要表現(xiàn)為中央政府和地方政府之間在交叉事權(quán)的劃分上比較模糊，一般中央把過(guò)多的事權(quán)下移給地方，而地方則借鑒中央的做法，將事權(quán)下移到基層，所以最終導(dǎo)致基層政府提供過(guò)多的農(nóng)村公共服務(wù)，在基層財(cái)力有限的情況下，造成了農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺。

還有一部分學(xué)者認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的目的，王磊(2006)對(duì)我國(guó)不同的轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行了均等化效應(yīng)分析，得出稅收返還制度是建立在基數(shù)法基礎(chǔ)上進(jìn)行返還的，沒有起到財(cái)政均等化的作用，反而加大了地區(qū)間的財(cái)政收入，而一般性轉(zhuǎn)移支付雖然能縮小各地區(qū)財(cái)政差距，但是所占比重過(guò)小，均等化效應(yīng)也比較有限。黨秀云、馬子博(2013)認(rèn)為我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度作為第二次財(cái)政分配本應(yīng)有平衡地方收支的功能，但其制度本身存在的缺陷卻弱化了基層政府的財(cái)政能力，第一，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在支付標(biāo)準(zhǔn)、支付客體以及項(xiàng)目設(shè)置上沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)以及清晰的規(guī)定。第二，稅收返還的計(jì)算方法加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不均等。第三，省以下轉(zhuǎn)移支付制度的缺失惡化了縣鄉(xiāng)財(cái)政的處境。

當(dāng)然，也有學(xué)者從其他方面入手，如夏杰長(zhǎng)(2007)認(rèn)為，現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制導(dǎo)致了政府對(duì)基本公共服務(wù)支出的忽略。郭朝暉、徐鵬(2008)認(rèn)為農(nóng)民在基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)過(guò)程中，一直缺少表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致公共服務(wù)的需求得不到滿足?？追埠?2015)認(rèn)為我國(guó)缺少與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律制度，還須通過(guò)法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性來(lái)保障基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。姜秀敏、孫潔(2010)認(rèn)為我國(guó)公共服務(wù)僅以政府為供給的單一主體在供給時(shí)難免造成公共服務(wù)供給不足、供給效率低下、供給成本不斷提高等問(wèn)題。

五、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策研究

一部分學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)必須先打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，如孫友祥、柯文昌(2009)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化必須建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制，而且需要政府職能從“以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨卜?wù)均等化為重點(diǎn)”，并且將公共資源配置的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)政策，強(qiáng)化城鄉(xiāng)均等化的政治基礎(chǔ)，完善農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)體制。

一部分學(xué)者認(rèn)為財(cái)政在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中起著很重要的作用，應(yīng)加大政府對(duì)公共服務(wù)的支出，理順各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的關(guān)系，并且要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，從而提升基層政府的財(cái)政能力。吳江(2011)認(rèn)為應(yīng)從兩方面采取措施為公共服務(wù)提供財(cái)政保障，一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少行政管理的支出費(fèi)用，增大對(duì)公共服務(wù)方面的支出；二是對(duì)公共服務(wù)的支出進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算，確保財(cái)政資金高效率的使用和公共服務(wù)的有效供給。胡均民、艾洪山(2009)認(rèn)為應(yīng)按照受益原則、能力原則和效率原則劃分中央和地方政府的事權(quán)責(zé)任，并盡量以法律的形式確定下來(lái)。財(cái)權(quán)上，適當(dāng)放寬地方政府稅收權(quán)限，合理調(diào)整稅收返還比例，使各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所(2010)認(rèn)為在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上還需完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面要清理并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。另一方面要建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管。

也有學(xué)者考慮到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足、供給效率低下、供給和需求矛盾等問(wèn)題，提出建立相關(guān)的配套機(jī)制，如艾醫(yī)衛(wèi)、屈雙湖(2008)認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建和完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民共同參與的農(nóng)村公共服務(wù)多元供給機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化、社會(huì)協(xié)同、農(nóng)民參與的供給格局。王瑋(2010)認(rèn)為我國(guó)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程應(yīng)先從完善相關(guān)法律入手，創(chuàng)建一套完整的基本公共服務(wù)均等化法律體系，使基本公共服務(wù)均等化在法律規(guī)范下變得有序、定型。允春喜(2010)提出為了防止政府權(quán)利和金錢的濫用，應(yīng)建立一個(gè)針對(duì)政府支出的管理監(jiān)督體系，有效的抑止財(cái)政過(guò)度支出，保證公共服務(wù)資金的專款專用，提高公共服務(wù)供給能力。余雅乖(2009)認(rèn)為需建立農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，改變自上而下的決策機(jī)制，使農(nóng)民的需求通過(guò)渠道反映、表達(dá)出來(lái)，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效性、真實(shí)性。

[1]郭小聰，代凱.國(guó)內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評(píng)估[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(1).

[2]劉德吉.國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究綜述[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(6).

李艷霞(1992-)，女，漢族，河北唐山人，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，2015級(jí)科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)專業(yè)研究生在讀，研究方向：城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

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