文 / 黃美齡

英國公共圖書館立法的進(jìn)程及對我國的啟示

文 / 黃美齡

公共圖書館事業(yè)是“文化強(qiáng)國”的重要組成部分。通過立法工作促進(jìn)公共圖書館的發(fā)展，有助于我國文化軟實(shí)力的增強(qiáng)。英國公共圖書館立法有著悠久的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我們應(yīng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不斷強(qiáng)化公民的公共文化法律意識，全面解決公共圖書館的管理問題；在民主參與的立法原則下，充分融合相關(guān)法律和地方法規(guī)，確保弱勢群體的知識平等權(quán)，以推動公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

公共圖書館；英國；立法

公共圖書館的立法進(jìn)程與公共文化服務(wù)的發(fā)展息息相關(guān)。我國的《公共圖書館法》作為一項(xiàng)復(fù)雜的社會工程，目前尚處于征求意見階段。為了推動公共圖書館立法進(jìn)程，體現(xiàn)出廣大民眾的意志，我們需要借鑒西方國家公共圖書館先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。英國的《公共圖書館法》早在1850年就已經(jīng)制定，擁有近170年的歷史，且各種配套的法規(guī)齊全，形成了相當(dāng)完善的圖書館法律體系，為英國圖書館事業(yè)保持全球領(lǐng)先水平做出了貢獻(xiàn)。探討英國圖書館立法進(jìn)程，對于我國公共文化服務(wù)的發(fā)展有較大的啟示意義。

一、英國圖書館的立法進(jìn)程

（一）英國圖書館法制的建設(shè)

英國是一個(gè)老牌工業(yè)強(qiáng)國，早在十八世紀(jì)就開始了工業(yè)革命，帶動了資本主義世俗文化的繁榮。這極大地促進(jìn)了圖書的出版發(fā)行，提高了民眾的閱讀需求。1850年，世界首部《公共圖書館法》在英國議會通過，在隨后一百多年里經(jīng)過多次修改，成為英國圖書館法律體系的核心引導(dǎo)者[1]。1925年，蘇格蘭制定了《國家圖書館法》，進(jìn)一步完善了英國圖書館法律體系。1964年，英國完成了《公共圖書館和博物館法》的立法工作，為公共圖書館和博物館兩大公共文化服務(wù)系統(tǒng)的對接提供了法律保障。2003年，英國議會通過了圖書館《出版物繳存法》，明確規(guī)定了出版物呈繳制度，有效保護(hù)了圖書版權(quán)。2008年，北愛爾蘭也推出了《圖書館法》，成為英國圖書館法律體系的完美補(bǔ)充[2]。縱觀英國圖書館法律的發(fā)展過程，一是歷史悠久，經(jīng)過長時(shí)間的沉淀，許多法律已經(jīng)成為國際圖書館立法領(lǐng)域的經(jīng)典，帶動了許多國家的圖書館立法工作；二是圖書館法律體系日益完善，除了英國《公共圖書館法》、蘇格蘭《國家圖書館法》、北愛爾蘭《圖書館法》等專門法之外，還誕生了諸多的相關(guān)法、法定條例、法律標(biāo)準(zhǔn)、國際條約等，對圖書館法律體系形成了完美補(bǔ)充。

（二）圖書館相關(guān)法規(guī)條例的頒布

圖書館相關(guān)法是相對于圖書館專門法而言的，包含了圖書館相關(guān)法定內(nèi)容的法律法規(guī)，不但跟專門法關(guān)系密切，而且起到了補(bǔ)充專門法的作用。例如，英國的《退休金法》對圖書館退休人員做出了薪資規(guī)定；《最低工資法》則明確了圖書館在職人員的福利待遇；《版權(quán)法》、《專利法》則對圖書館藏書的版權(quán)和涉及到的專利進(jìn)行了法律解釋，包括專利的引用、作品留存副本的前提等，確保了作者的相關(guān)權(quán)益不受侵犯。圖書館法規(guī)條例雖然層次比相關(guān)法要低，但也能較好地補(bǔ)充圖書館法律體系。例如，英國的《圖書館調(diào)查條例》明確了圖書館涉法問題的調(diào)查步驟和規(guī)定，使整個(gè)調(diào)查過程做到了有法可依?！斗怯∷⑵烦世U條例》則對圖書館《出版物繳存法》進(jìn)行了類別性的補(bǔ)充說明，進(jìn)一步擴(kuò)大了出版物呈繳制度的覆蓋范圍。

（三）圖書館法律標(biāo)準(zhǔn)與國際條約

英國的圖書館法律歷史悠久，形成了一定的法律標(biāo)準(zhǔn)。它們明確規(guī)定了圖書館各類法律的立法依據(jù)，在最大程度上保障了圖書館和讀者的利益[3]。例如，1972年頒布的《不列顛圖書館法》，就是以《公共圖書館和博物館法》為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，建立起一個(gè)新的、能夠覆蓋不列顛群島的國家級圖書館，同時(shí)兼并了不列顛博物館，使圖書館專門法律的覆蓋范圍更廣。英國作為許多國際組織的發(fā)起者和參與者，在世界圖書館領(lǐng)域嚴(yán)格遵守相關(guān)國際條約，并將這些條約或協(xié)定納入到圖書館法律體系中來，如《殘疾人權(quán)利國際公約》、《世界人權(quán)宣言》、《國際知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》、《聯(lián)合國公共圖書館宣言》等。

二、英國公共圖書館立法對我國的啟示

（一）公共圖書館立法有助于提高公民的公共文化法律意識

《聯(lián)合國公共圖書館宣言》指出：“為保證全國圖書館的協(xié)調(diào)和合作，必須立法并制定戰(zhàn)略計(jì)劃，來確定并建設(shè)同一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的全國圖書館網(wǎng)絡(luò)?！惫矆D書館作為對全體公民免費(fèi)開放的場所，立法原則也應(yīng)建立在免費(fèi)服務(wù)的基礎(chǔ)之上。英國公共圖書館立法就是以此為目的。我國公共圖書館立法已進(jìn)入關(guān)鍵階段，雖然跟西方國家相比尚有較大差距，但至少已有實(shí)質(zhì)性發(fā)展。這說明黨和國家日益重視公共圖書館的立法工作。我們在借鑒西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須在全國普及與圖書館相關(guān)的法律觀念，樹立起民眾對圖書館立法的信心。任何圖書館事業(yè)都需要法律保障，而這是從法律觀念起步的[4]。公共圖書館立法就是要推動法制觀念的快速發(fā)展，通過法律引導(dǎo)公共圖書館的規(guī)范化經(jīng)營，不斷整合圖書館資源，使每一位公民都能平等享受圖書服務(wù)權(quán)利，并提高自身的公共文化法律意識。此外，公共圖書館所牽涉到的知識產(chǎn)權(quán)問題，也能通過法律得到解決，這極大地降低了作者的維權(quán)成本。可見，公共圖書館立法深刻影響到圖書館事業(yè)的發(fā)展，能夠強(qiáng)化公民對公共文化的法律意識。

（二）公共圖書館立法有助于解決圖書館管理問題

英國公共圖書館建設(shè)的主體一般是當(dāng)?shù)卣?。英國?4個(gè)郡、69個(gè)區(qū)、46個(gè)自治市鎮(zhèn)建立了近四千個(gè)公共圖書館，充分發(fā)揮了地方政府的主導(dǎo)作用。英國《公共圖書館法》明確規(guī)定了公共圖書館管理的職責(zé)分配，上至國務(wù)大臣、議會會員，下至地方政府、公共圖書館董事局等，都有自身的權(quán)責(zé)范圍，能夠很好地解決圖書館管理問題。我國的公共圖書館由各地政府的文化部門管轄，但缺少全國通用的專門法，使得圖書館管理問題較多，各地的公共圖書館各自為政，既沒有資源共享的合理規(guī)劃，也沒有形成西方國家發(fā)展成熟的分館制，許多規(guī)劃建設(shè)處在無序狀態(tài)[5]。由于缺少核心法律，我們只能依靠相關(guān)法或者條例進(jìn)行法制約束，但各地的行政法令眾多，且基本上是行政約束，很少涉及到行業(yè)管理。顯然，我國公共圖書館立法迫在眉睫。我國即將出臺的《公共圖書館法》應(yīng)厘清各級政府的管理職責(zé)，并串聯(lián)起相關(guān)法和法規(guī)條例，使公共圖書館事業(yè)發(fā)展進(jìn)入有序軌道，從而全面解決圖書館管理問題。

（三）民主參與是公共圖書館立法的重要原則

英國公共圖書館立法充分強(qiáng)調(diào)了民主參與原則，最早的《公共圖書館法》就是民主人士促成的，包括后面的修訂工作，也有很多熱愛圖書館事業(yè)的民主人士參與。他們或參與董事會，或給議會會員、立法委員會提建議，使民主參與貫穿公共圖書館立法的整個(gè)過程。董事會是英國公共圖書館的決策機(jī)構(gòu)，有效發(fā)揮了民主決策的優(yōu)越性，避免了個(gè)人的武斷決策和隨意決策，確保立法能夠照顧到絕大多數(shù)人的利益。我國公共圖書館立法已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。由于民主參與原則可以更好地反映公共圖書館的發(fā)展需求，因此英國的成功經(jīng)驗(yàn)給我們帶來了較多的借鑒。例如，我國立法部門可以通過多種平臺公布法律草案，如果是涉及到公民根本利益的條例，還可以在權(quán)威媒體上與公眾展開討論，并邀請法律專家進(jìn)行論證。民主參與所形成的反饋意見允許存在多種形式，包括書面形式、口頭形式、座談交流形式等，但其前提是確保民主意見的公開，方便立法部門在民主監(jiān)督下參考各種意見[6]。此外，公眾有權(quán)參與立法的實(shí)際操作，形成靈活的民主決策機(jī)制，集中多方意見或建議，促使立法部門做出更完善的法律規(guī)定。

（四）公共圖書館立法應(yīng)考慮到相關(guān)法律和地方法規(guī)

英國的公共圖書館法律體系較為完善，不但有多部專門法，還有許多相關(guān)法、地方法規(guī)條例，具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓸?biāo)準(zhǔn)。其中，《公共圖書館法》是整個(gè)法律體系的核心所在，設(shè)定了總體原則，而不少細(xì)則就體現(xiàn)在地方法規(guī)條例中。例如，英國的公共圖書館服務(wù)規(guī)程就是按照《公共圖書館和博物館法》擬定的，全面考慮了各地的讀者數(shù)量、覆蓋范圍、基礎(chǔ)設(shè)施、閱讀需求等。我國的公共圖書館立法也應(yīng)考慮到相關(guān)法律和法規(guī)條例，立法部門要多開展社會實(shí)踐調(diào)查，明確《公共圖書館法》的適用范圍。從整體上看，公共圖書館事業(yè)任重而道遠(yuǎn)，涉及了社會的各個(gè)層面，依靠單部的《公共圖書館法》難以解決全部問題。我們只有依據(jù)各種相關(guān)法和補(bǔ)充條例的協(xié)助，才能形成完善的公共圖書館法律體系。我國公共圖書館立法可以參考相關(guān)的國際公約，如《國際知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》、《殘疾人權(quán)利國際公約》等，盡量使立法工作符合國際慣例。同時(shí)，公共圖書館立法還要考慮到國內(nèi)的相關(guān)法律，如《檔案法》、《合同法》、《著作權(quán)法》等，使整個(gè)立法工作具備全面性、前瞻性、科學(xué)性。此外，各級政府還需要以《公共圖書館法》草案為基礎(chǔ)，不斷完善地方法規(guī)條例，形成立體式的法律保護(hù)體系，促進(jìn)我國公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）公共圖書館立法應(yīng)關(guān)注弱勢群體的知識平等權(quán)

公共圖書館是一項(xiàng)平等的公共文化服務(wù)項(xiàng)目，弱勢群體在公共圖書館中擁有知識平等權(quán)[7]。英國的圖書館專門法規(guī)定了弱勢群體的范疇，如未滿16周歲的少年兒童、社會上的各類殘疾人士、少管所的失足少年、監(jiān)獄中的囚犯、老年人群體等。弱勢群體的知識平等權(quán)對公共圖書館立法工作提出了更高的要求，我國公共圖書館立法尚在起步階段，但也不能忽視弱勢群體的需求。在現(xiàn)有法律中，關(guān)于弱勢群體的知識平等權(quán)也有相關(guān)規(guī)定，例如，《殘疾人法》就要求社會各界賦予殘疾人與其他公民相等的權(quán)利，不能因?yàn)槠缫暥鴦儕Z他們的知識索取權(quán)。同時(shí)要求公共圖書館重視盲人閱讀問題，開設(shè)盲文專區(qū)、有聲圖書專欄等，方便盲人根據(jù)自身需求選擇讀物。但從實(shí)際情況看，我國弱勢群體的知識平等權(quán)尚存在較多問題，在公共圖書館領(lǐng)域沒有很好地體現(xiàn)出來。這主要有以下兩個(gè)原因：一是絕大多數(shù)的公共圖書館并未開放弱勢群體專門服務(wù)，并沒有把它納入到發(fā)展規(guī)劃中；二是有些公共圖書館雖然已經(jīng)開放弱勢群體服務(wù)，但沒有真正貫徹服務(wù)理念，敷衍了事的現(xiàn)象較多，弱勢群體服務(wù)形同虛設(shè)。這需要通過公共圖書館立法進(jìn)行完善，確保弱勢群體知識平等權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮出公共圖書館的社會性和公益性。

三、結(jié)語

我國公共圖書館立法已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。在立法過程中借鑒英國公共圖書館的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，有助于取長補(bǔ)短，推動我國公共圖書館立法的進(jìn)一步發(fā)展和完善。《公共圖書館法》作為公共圖書館領(lǐng)域的核心法律，可以起到很好的法律銜接作用，使公共圖書館事業(yè)得到更好的保障。我國在普及公共文化法律觀念的同時(shí)，還要加大公共圖書館管理問題的解決力度，遵循民主參與的立法原則，充分考慮到相關(guān)法律和地方法規(guī)的融合，并保障弱勢群體的知識平等權(quán)，以推動公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

[1]周玲玲.英國著作權(quán)限制與例外改革及其對我國圖書館的啟示[J].圖書情報(bào)工作,2016(6).

[2]徐軒,孫益武.圖書館視角下的英國數(shù)據(jù)挖掘著作權(quán)例外條款研究[J].圖書館雜志,2015(9).

[3]劉薇.英國圖書館法概況及對我國的啟示[J].新世紀(jì)圖書館,2017(2).

[4]劉曉鷗.公共文化服務(wù)體系建設(shè)與高校圖書館社會化發(fā)展路徑研究[J].山西檔案,2015(3).

[5]張紅軍.我國公共圖書館全民閱讀服務(wù)模式觀察[J].出版廣角,2015(15).

[6]朱兵強(qiáng).圖書館公眾參與的立法保障——以《圖書館法》(征求意見稿)第19條為基礎(chǔ)的討論[J].圖書情報(bào)知識,2017(2).

[7]王恪.公共圖書館面向信息弱勢群體的移動圖書館服務(wù)研究[J].山西檔案,2017(1).

G250；D912.1

A

1005-9652（2017）04-0096-03

（責(zé)任編輯：虞志堅(jiān)）

黃美齡（1979-），女，福建福州人，福建江夏學(xué)院圖書館館員，研究方向：圖書館學(xué)、博物館學(xué)。