李圣軍，史冰清

(濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的歷史潮流，城鎮(zhèn)化水平的高低也是反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)文明程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平的重要指標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平一直落后于工業(yè)化水平，改革開放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平開始加速提高，但在戶籍制度、土地制度、社保制度、財(cái)稅制度和治理制度的共同作用下，城鎮(zhèn)化建設(shè)雖取得了巨大成就，但也遇到了巨大挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境污染、收入差距擴(kuò)大、大城市病凸顯、城市房?jī)r(jià)加速上漲、拆遷上訪等一系列問(wèn)題接踵而至并不斷激化，這一系列問(wèn)題使傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之路走到了盡頭。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新階段，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化將發(fā)生全方位的系統(tǒng)性變革。這就需要一系列制度的保駕護(hù)航，從而破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一系列困境，即新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要在戶籍制度、土地制度、社保制度、財(cái)稅制度和治理制度方面進(jìn)行系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型，以保障新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)財(cái)稅制度

財(cái)稅制度是現(xiàn)代政府履行公共管理職能和提供公共服務(wù)的資金保障，涉及政府可支配資金的收入和支出。不同的稅收模式會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生不同的影響，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體不同的行為模式；同時(shí)，不同的財(cái)政支出模式也會(huì)導(dǎo)致不同的公共服務(wù)供給方式，從而影響城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利水平。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)財(cái)稅制度變遷的核心是建立“以人為本”和“城鄉(xiāng)一體”的財(cái)稅制度。

(一)城鄉(xiāng)一體的財(cái)產(chǎn)稅制度

目前，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下，國(guó)家整體稅收以“流轉(zhuǎn)稅”為主，地方城鎮(zhèn)財(cái)政收入則以“土地財(cái)政”為主，稅費(fèi)改革后，村集體則沒有了固定的收入來(lái)源。2013年，我國(guó)稅收收入總額為5.66萬(wàn)億元，增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅的收入為3.23萬(wàn)億元，占稅收總額的57.1%；同時(shí)，2013年，我國(guó)土地出讓金為3.9萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的56.65%；農(nóng)村除部分集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊外，大部分村莊村級(jí)組織則陷入軟弱渙散狀態(tài)，村級(jí)組織無(wú)心無(wú)力提供各種社區(qū)福利和公共管理，使群眾的向心力和凝聚力大幅下降。為此，在城鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)稅制度是一種必然趨勢(shì)，而新型城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)稅制度的建立提供了契機(jī)和動(dòng)力。

1.城鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)稅制度

在既定的分稅制下，如何為城鎮(zhèn)確立穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源是目前亟待解決的問(wèn)題，在傳統(tǒng)的土地財(cái)政難以可持續(xù)的情況下，基于財(cái)產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅成為改革趨勢(shì)，目前房地產(chǎn)稅的立法及改革問(wèn)題已提上議事日程。從保障城鎮(zhèn)稅收收入穩(wěn)定的角度來(lái)綜合確定稅率及分配問(wèn)題，總體上房地產(chǎn)稅應(yīng)劃歸為地方稅。

2.農(nóng)村財(cái)產(chǎn)稅制度

在傳統(tǒng)觀念中，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)由于產(chǎn)權(quán)不清晰、流轉(zhuǎn)受限制且主要自用自享一直沒有被納入財(cái)產(chǎn)稅的覆蓋范圍。在新型城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)等在確權(quán)基礎(chǔ)上都將頒證流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入將急劇增加，基于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅征收便有了稅基基礎(chǔ)。譬如基于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)的土地增值稅、基于房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的契稅和房產(chǎn)稅等。從扶持“三農(nóng)”的角度，在農(nóng)村范圍內(nèi)征收的財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)以充實(shí)村集體可支配財(cái)力、完善村集體社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，嚴(yán)禁以各種形式將農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)稅收入轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。

(二)城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政制度

在“城市主導(dǎo)”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)之間事實(shí)上執(zhí)行的是二元化的財(cái)政制度，農(nóng)村不直接征稅或少征稅，因此財(cái)政不投資或投資少，城鎮(zhèn)征稅多，因而財(cái)政支出也多，因此農(nóng)村很多該納入公共財(cái)政的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)投資和社會(huì)救助，大多通過(guò)“一事一議”的方式籌資自建自供，財(cái)政只是給予部分補(bǔ)助，而城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)救助均納入公共財(cái)政范疇。在新型城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政制度要求基于同樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立公共財(cái)政投資范圍和補(bǔ)助額度，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化和均等化。

1.公共財(cái)政投資制度

在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資將撤出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，而逐步轉(zhuǎn)向公益性領(lǐng)域。在城鄉(xiāng)一體的大前提下，政府應(yīng)制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，該納入財(cái)政投資范圍的，城鄉(xiāng)應(yīng)統(tǒng)一納入；同時(shí)，針對(duì)城鄉(xiāng)各種公益性設(shè)施的現(xiàn)狀有重點(diǎn)地進(jìn)行財(cái)政投資。比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、義務(wù)教育的學(xué)校、文化娛樂(lè)設(shè)施、道路交通設(shè)施等不分城鄉(xiāng)，統(tǒng)一納入財(cái)政范疇，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。在社會(huì)救助、社保補(bǔ)貼等方面，凡是財(cái)政補(bǔ)貼部分，城鄉(xiāng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一，個(gè)人之間繳費(fèi)及最終領(lǐng)取部分可有差別，但財(cái)政補(bǔ)貼部分不應(yīng)有差異。

2.公共財(cái)政“屬人管理”

目前，我國(guó)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移及補(bǔ)貼主要采取“屬地管理”原則。在新型城鎮(zhèn)化模式下，從城鄉(xiāng)一體的角度，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體且“屬人管理”的公共財(cái)政，讓所有城鄉(xiāng)居民無(wú)論在哪兒就業(yè)，均能平等享受政府提供的各種服務(wù)和補(bǔ)貼，人走到哪兒，政府財(cái)政補(bǔ)貼就跟到哪兒。為此，一方面，政府應(yīng)建立基于常住人口的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移制度和補(bǔ)貼制度，另一方面，政府應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政該補(bǔ)貼什么類型的人以及補(bǔ)貼多少均應(yīng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣，才能保證城鄉(xiāng)居民無(wú)論身居何處均能享受同等的財(cái)政補(bǔ)貼和政府服務(wù)。

總體上，城鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的財(cái)稅制度，一方面是基于統(tǒng)一的稅基確定統(tǒng)一的稅率，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的征收。從扶持“三農(nóng)”的角度，基于農(nóng)村范圍內(nèi)財(cái)產(chǎn)征收的稅收必須用于農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，基于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)財(cái)產(chǎn)征收的稅收在用于城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)通過(guò)中央或省級(jí)統(tǒng)籌部分用于農(nóng)村建設(shè)，從而在稅收方面實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村的反哺。另一方面是基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建立全國(guó)統(tǒng)一的公共財(cái)政覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光均等地普照城鄉(xiāng)，并基于“屬人管理”的原則，讓財(cái)政投資和補(bǔ)貼隨人而轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)。

二、城鄉(xiāng)戶籍制度

從人口登記及管理的角度，世界各國(guó)均對(duì)人口開展了形式各樣的登記管理工作，以掌握人口數(shù)量的波動(dòng)及區(qū)域分布。我國(guó)的戶籍制度除基本的人口登記管理職責(zé)之外，還限制了人口的自由流動(dòng)，成為區(qū)分是否享有城鄉(xiāng)公共服務(wù)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的依據(jù)。如果在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度對(duì)工業(yè)化的推進(jìn)和趕超型戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)揮了積極作用，那么在新型城鎮(zhèn)化模式下，傳統(tǒng)的戶籍制度顯然已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化加速和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)的阻礙因素。為保障新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，城鄉(xiāng)戶籍制度的總體方向是將戶籍與公共服務(wù)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“雙向”自由流動(dòng)，恢復(fù)戶籍單純的人口登記管理功能。

(一)城鎮(zhèn)：戶籍與公共服務(wù)脫鉤

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑是居住超過(guò)半年的常住人口，包括常住戶籍人口和常住外來(lái)人口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年底，北京市常住人口為2 114.8萬(wàn)人，其中，常住戶籍人口為1 312.1萬(wàn)人，占62%，常住外來(lái)人口為802.7萬(wàn)人，占常住人口的38%?？陀^上，城市的發(fā)展需要所有的常住人口，而所有的常住人口均為所在城市的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)享受均等的公共服務(wù)，剝奪常住外來(lái)人口享受公共服務(wù)的權(quán)利顯然是不公平的。根據(jù)最新的《居住證管理辦法(征求意見稿)》，常住外來(lái)人口可在所在城市申領(lǐng)居住證，而公共服務(wù)逐步與戶籍脫鉤，轉(zhuǎn)而與居住證掛鉤，顯然這是為推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋邁出的巨大一步，但在具體實(shí)施的過(guò)程中，一方面，必須嚴(yán)格控制各類型城市對(duì)申領(lǐng)居住證設(shè)置的各類門檻，防止居住證成為第二個(gè)戶口本；另一方面，必須加快推進(jìn)居住證與公共服務(wù)的掛鉤，讓居住證成為所有常住人口能否享受所在城鎮(zhèn)公共服務(wù)的唯一依據(jù)。

(二)農(nóng)村：戶籍與財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤

目前，我國(guó)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、集體收益分配權(quán)。除了房屋所有權(quán)歸農(nóng)民之外，土地所有權(quán)、宅基地所有權(quán)均歸集體所有，而集體收益更是一個(gè)不斷變化的量。在農(nóng)民所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利中，房屋歸農(nóng)民所有與戶籍無(wú)關(guān)，但宅基地與房屋的不可分割性導(dǎo)致房屋與戶籍間接產(chǎn)生關(guān)系。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，在土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上，為了加快人口城鎮(zhèn)化的推進(jìn)并保護(hù)農(nóng)民的利益，農(nóng)村戶籍制度改革總體應(yīng)采取戶籍與財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤的原則。

1.房屋與宅基地使用權(quán)采取“房隨地流轉(zhuǎn)”的模式

無(wú)論是戶籍在農(nóng)村的村集體組織成員還是戶籍遷到城市的村集體組織成員，對(duì)其所擁有的房屋權(quán)利應(yīng)保持不變，可以自由買賣，但受宅基地集體所有限制，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部交易。當(dāng)銷售遇阻，村集體可按一定的價(jià)格回購(gòu)宅基地，部分用于其他集體成員的宅基地，部分調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，為了發(fā)揮宅基地的最大價(jià)值，也為了真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化，宅基地應(yīng)在保持集體所有的前提下，逐步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流轉(zhuǎn)，且“地隨房流轉(zhuǎn)”。

2.承包期限內(nèi)的承包地與戶籍脫鉤

我國(guó)農(nóng)村土地承包三十年不變，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，對(duì)于承包期內(nèi)的土地，實(shí)行與戶籍脫鉤的政策，無(wú)論戶籍是否遷往城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村土地的承包權(quán)不改變，承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)。到2027年，三十年承包期到期后，對(duì)于戶籍仍在農(nóng)村的，其承包土地自動(dòng)延期，對(duì)于戶籍遷往城鎮(zhèn)的，承包地收回，堅(jiān)持承包權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的原則。

3.存量集體收益分配權(quán)與戶籍脫鉤

村集體作為集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)于其存量集體資產(chǎn)采取與戶籍脫鉤的政策，通過(guò)股份合作的方式，將集體資產(chǎn)確權(quán)分股，并將股權(quán)明確到個(gè)人。存量資產(chǎn)股權(quán)明確后，無(wú)論個(gè)體戶籍是否遷往城鎮(zhèn)，個(gè)人均具有所有權(quán)及收益分配權(quán)；對(duì)于增量集體收益，比如村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易后形成的收益，只歸村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，與戶籍遷往城鎮(zhèn)的人員無(wú)關(guān)，這部分收益原則上主要用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公益事業(yè)的開展，不具體分配到村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

(三)城鄉(xiāng)：戶籍自由遷移

城鄉(xiāng)只是個(gè)空間概念，任何一個(gè)城鄉(xiāng)居民均有權(quán)利根據(jù)自己的喜愛偏好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力自由選擇在城市居住還是在農(nóng)村居住。因此，戶籍制度改革的終極目標(biāo)是僅發(fā)揮人口登記管理的職能，不對(duì)遷移做任何限制。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下，戶籍改革中的焦點(diǎn)在于放寬城鎮(zhèn)落戶限制，實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，戶籍改革是“單向”的；而在新型城鎮(zhèn)化下，為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，戶籍改革應(yīng)是“雙向”的，“城鎮(zhèn)化”與“逆城鎮(zhèn)化”應(yīng)該并行推進(jìn)，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民去農(nóng)村承包土地或居住，從而提高農(nóng)民文化素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民。對(duì)于戶口遷往農(nóng)村的城鎮(zhèn)居民，享有完整的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。在短期內(nèi)，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的巨大差距，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民遷往農(nóng)村的積極性不高，戶籍改革的迫切問(wèn)題是農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題，但從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)逐步賦予城鎮(zhèn)居民自由遷往農(nóng)村的權(quán)利。

總體上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“去戶籍化”，重新賦予城鄉(xiāng)居民遷徙自由權(quán)，為此，必須將戶籍與城鎮(zhèn)公共服務(wù)和農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤。在戶籍制度改革推進(jìn)的過(guò)程中，從保護(hù)農(nóng)民利益的角度，應(yīng)該允許農(nóng)民將戶籍留在農(nóng)村，通過(guò)在城鎮(zhèn)辦理居住證的方式享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)；但從資源集約利用的角度，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民放棄或流轉(zhuǎn)農(nóng)村的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必要時(shí)可實(shí)施一定的懲罰，防止農(nóng)村各種資源或要素浪費(fèi)，比如承包地落荒、宅基地閑置等。但最終目標(biāo)是在堅(jiān)持三條底線的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)要素的最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。

三、城鄉(xiāng)治理制度

國(guó)際上雖然城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但大多數(shù)國(guó)家均由城市和農(nóng)村組成，城市主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間集聚地，農(nóng)村則是農(nóng)業(yè)的空間集聚地。從城鄉(xiāng)治理的角度，國(guó)際上“城鄉(xiāng)分治”模式仍然是城鄉(xiāng)治理的主流模式，而我國(guó)主要是“合治”模式，也就是整體設(shè)市、以市帶縣或鄉(xiāng)的模式，簡(jiǎn)稱“市管縣”和“市管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式。實(shí)踐證明，“城鄉(xiāng)分治”模式具有確保資源在空間上合理優(yōu)化配置的作用。[1]新中國(guó)成立以來(lái)，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)合治的模式為城市工業(yè)資本原始積累的完成和農(nóng)村要素向城市的集聚提供了保障，促進(jìn)了工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)，但也加劇了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，在城市日益繁榮的同時(shí)，農(nóng)村日益凋敝衰落，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在新型城鎮(zhèn)化下，城鄉(xiāng)治理模式急需由“合治”向“分治”演變，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

(一)城鄉(xiāng)平等：城鄉(xiāng)互不隸屬

目前，我國(guó)的管理體制是中央管直轄市、省和自治區(qū)，直轄市管市區(qū)和郊區(qū)縣，省、自治區(qū)管地區(qū)，東部沿海地區(qū)部分省份地區(qū)建制均已升格為地級(jí)市，地區(qū)或地級(jí)市管縣級(jí)區(qū)、縣級(jí)市和縣，縣級(jí)區(qū)管街道辦事處，縣級(jí)市與縣管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理村委會(huì)或居委會(huì)。因此，我國(guó)總體城鄉(xiāng)關(guān)系屬于“城管鄉(xiāng)”。在新型城鎮(zhèn)化模式下，以“省直管縣”為切入口，省級(jí)政府管理代表農(nóng)村地區(qū)的“縣”和代表城市的“市”，地級(jí)市級(jí)別不變，但只管轄市區(qū)部分，縣級(jí)政府從地區(qū)或地級(jí)市分離，直接由省政府管理，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，互不隸屬。財(cái)政支農(nóng)政策與補(bǔ)貼直接下放到縣級(jí)政府，市和縣之間的各種生產(chǎn)要素通過(guò)市場(chǎng)直接平等交易，公益性需求由省級(jí)政府協(xié)調(diào)。

(二)城城平等：城市互不隸屬

城市按照不同規(guī)模可以劃分不同的等級(jí)，從而實(shí)施不同的政策，但彼此之間不能有隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“以大管小”的現(xiàn)象。事實(shí)上，“以大管小”的城鎮(zhèn)化模式對(duì)人口向城鎮(zhèn)集聚存在不利影響。[2]大城市利用自身優(yōu)勢(shì)過(guò)度集聚優(yōu)勢(shì)資源，導(dǎo)致“大城市病”日益嚴(yán)重，而小城市由于要素流失導(dǎo)致“產(chǎn)業(yè)空心化”。而在城城平等的基礎(chǔ)上，由于城市之間互不隸屬，彼此之間可以在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上合作共贏，共同組建城市群，實(shí)現(xiàn)集群式發(fā)展。為避免彼此之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，中央級(jí)和省級(jí)政府同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市的宏觀調(diào)控，引導(dǎo)城市之間在競(jìng)爭(zhēng)中合作，在合作中競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。以美國(guó)為例，美國(guó)行政層級(jí)分聯(lián)邦、州和地方政府，州以下的政府統(tǒng)稱為地方政府，包括縣(郡)、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)，各種形式的地方政府不分大小，在法律上一律平等，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[3]

(三)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村自治：指導(dǎo)而不是直管

在目前體制下，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)雖然同級(jí)，但性質(zhì)各異，鄉(xiāng)屬于農(nóng)村，鎮(zhèn)屬于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，而鎮(zhèn)可以大力發(fā)展工商業(yè)；同時(shí)，居委會(huì)與村委會(huì)大體也屬于同級(jí)，均屬于基層群眾性自治組織，但也有差別，居委會(huì)屬于城鎮(zhèn)基層群眾性自治組織，村委會(huì)則屬于農(nóng)村村民自治組織，村委會(huì)的土地是集體所有的，而居委會(huì)一般在城鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)置，土地是國(guó)家所有的。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，為促進(jìn)城鄉(xiāng)在基層的良性互動(dòng)，應(yīng)堅(jiān)持鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村自治的原則，一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及政府應(yīng)具有一定的財(cái)政支配權(quán)，通過(guò)分稅制或留成制做實(shí)做強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政權(quán)，對(duì)于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”應(yīng)進(jìn)行一定的規(guī)范和約束；同時(shí)賦予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府一定的機(jī)構(gòu)調(diào)整權(quán)，作為最基層的一級(jí)政權(quán)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)自身實(shí)際情況調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。另一方面，維護(hù)村委會(huì)的自治權(quán)利，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府可以指導(dǎo)協(xié)調(diào)村級(jí)事務(wù)，但不能統(tǒng)包統(tǒng)攬，村級(jí)事務(wù)原則上由村民協(xié)商決定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行引導(dǎo)；同時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)政府不能直接管理村委會(huì)，更不能通過(guò)剝奪農(nóng)村要素或財(cái)富而開展城鎮(zhèn)建設(shè)，必須在自愿的前提下吸引農(nóng)民到小城鎮(zhèn)投資興業(yè)或居住就業(yè)，不能行政強(qiáng)制。

總體上，城鄉(xiāng)治理直接涉及城市的發(fā)展和農(nóng)村的繁榮，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)合治以求以城帶鄉(xiāng)的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村成為城市的要素提取之地。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，為加大對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須對(duì)城鄉(xiāng)治理制度進(jìn)行改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村的權(quán)益，用制度保障城市對(duì)農(nóng)村的反哺，杜絕城市對(duì)農(nóng)村的掠奪。實(shí)施城鄉(xiāng)分治的治理模式，城鄉(xiāng)、城城互不隸屬，彼此平等合作，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，政府對(duì)農(nóng)村補(bǔ)貼直接到縣，實(shí)施省直管縣。對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系，總體實(shí)施自治的原則，必須賦予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一定的自主權(quán)，同時(shí)切實(shí)維護(hù)村委會(huì)的自治權(quán)，合理界定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府與村委會(huì)的關(guān)系，從制度上杜絕城市和小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村各種潛在的剝奪和不平等交易。

四、城鄉(xiāng)土地制度

土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要生產(chǎn)要素之一，與資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素相比，土地要素的總量是一定的，但類型是多樣的。從城鄉(xiāng)角度，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于集體所有；從用途角度，城市土地分為公益用地、工業(yè)用地、服務(wù)業(yè)用地等，農(nóng)村土地分為耕地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)土地有一條涇渭分明的界限，農(nóng)村土地要成為城鎮(zhèn)土地必須經(jīng)過(guò)“土地征用”環(huán)節(jié)，除此之外別無(wú)他途。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，城鄉(xiāng)土地制度改革的總體目標(biāo)是城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)一體化，權(quán)能一致，平等進(jìn)入市場(chǎng)交易。

(一)城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性土地要素市場(chǎng)一體化

土地是生產(chǎn)要素，也決定了其能創(chuàng)造價(jià)值，而同一塊土地的不同用途可以創(chuàng)造不同的價(jià)值，即使同一塊土地用途相同，不同的使用主體也可能創(chuàng)造不同的價(jià)值。因此，土地市場(chǎng)的建立和完善對(duì)土地要素的優(yōu)化配置具有決定性的意義。而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)一體化是大勢(shì)所趨。

1.城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性土地同權(quán)同價(jià)

城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖然所有權(quán)不同，但不應(yīng)有高低貴賤之分，都是可用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的土地要素，理應(yīng)具有相同的權(quán)能，可以根據(jù)政策自由交易，不應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行額外的管制和約束。權(quán)能的多少意味著價(jià)值的高低，城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性土地所有者理應(yīng)擁有同樣的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，政府可以統(tǒng)一征稅。城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以辦理國(guó)有土地使用證，農(nóng)村集體性建設(shè)用地也可以辦理集體土地使用證；國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地可以賣七十年 ，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地也可以賣七十年。

2.城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性土地平等入市交易

經(jīng)營(yíng)性土地要素市場(chǎng)可以建設(shè)在城市，但城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性土地必須平等入市交易，不能人為地將農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地排除在要素市場(chǎng)之外。同時(shí)，不能通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村宅基地整理節(jié)約的建設(shè)性用地以“指標(biāo)”形式轉(zhuǎn)移到城市，在保障耕地面積的前提下，其節(jié)省的土地應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易。除公益性用地之外，經(jīng)營(yíng)性用地均應(yīng)通過(guò)招拍掛交易，政府給予兩種類型土地同樣的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在扣除相應(yīng)的稅費(fèi)后，在城鄉(xiāng)分治的模式下，城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收入歸相應(yīng)的所有者擁有，城市賣地收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益設(shè)施服務(wù)建設(shè)。

(二)賦予農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性土地更多權(quán)能

農(nóng)村土地除了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之外，還有數(shù)量更大的耕地和宅基地。根據(jù)最新改革方案，將逐步賦予耕地抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等，而宅基地使用權(quán)只能在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，權(quán)能的壓縮直接影響到土地的價(jià)值，要增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，必須賦予農(nóng)村土地更多的權(quán)能，宅基地在確定年限和劃定用途的前提下應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)自由流轉(zhuǎn)。對(duì)于耕地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在增加其權(quán)能的同時(shí)，還應(yīng)理順?biāo)兄黧w、承包主體和經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)，分門別類地賦予不同主體不同的權(quán)能，在符合三條底線的前提下，探索實(shí)行負(fù)面清單管理，保障經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利。

(三)建立農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

為了培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)又防止農(nóng)村耕地資源的閑置浪費(fèi)，必須加快農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，在對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)辦證的基礎(chǔ)上，加快承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的實(shí)現(xiàn)和新型經(jīng)營(yíng)主體的培育。為此，必須健全流轉(zhuǎn)信息發(fā)布機(jī)制、合同文本簽訂機(jī)制、流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制、流轉(zhuǎn)主體審核機(jī)制、流轉(zhuǎn)用途稽查機(jī)制、流轉(zhuǎn)費(fèi)用收取機(jī)制等，降低流轉(zhuǎn)成本，提高承包地的流轉(zhuǎn)效率，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益。為方便承包地交易，交易市場(chǎng)宜在縣城建立總部，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，在各村設(shè)立信息登記員。

總體上，城鄉(xiāng)土地制度的改革涉及多個(gè)利益主體，但作為生產(chǎn)要素，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體性作用，在政府劃定負(fù)面清單的前提下，由市場(chǎng)決定城鄉(xiāng)土地資源的配置，城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)同入市場(chǎng)交易，盡量減少公益性征地的范圍，同時(shí)保護(hù)村集體和農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村各種土地理論上應(yīng)具有同城鎮(zhèn)土地同樣的權(quán)能，政府給予同樣的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，其收益在政府收取相應(yīng)的稅費(fèi)后交由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用，由村民代表大會(huì)通過(guò)民主協(xié)商確定資金的用途和去向，既壯大村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，提高村委會(huì)的向心力和凝聚力，又能改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

五、城鄉(xiāng)社保制度

社會(huì)保障制度關(guān)系城鄉(xiāng)每個(gè)居民的切實(shí)利益，而且基本伴隨每個(gè)城鎮(zhèn)居民的整個(gè)職業(yè)生涯。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)分門別類針對(duì)不同群體建立了不同的社會(huì)保障制度，不同群體、不同地區(qū)的社會(huì)保障制度差異較大，總體呈現(xiàn)“地方化”“碎片化”和“屬地化”的特點(diǎn)，這為城鄉(xiāng)居民在不同職業(yè)、不同區(qū)域就業(yè)造成了巨大的障礙，影響了人力資源的優(yōu)化配置，也成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)的障礙。在“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化模式下，為著力推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，建立國(guó)家統(tǒng)一、自由轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保障制度成為城鄉(xiāng)社保制度改革的總體目標(biāo)和核心理念。

(一)城鄉(xiāng)居民社?；鹑趶阶杂赊D(zhuǎn)移

在目前的社保體制下，社?；鹂傮w由個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶組成，個(gè)人賬戶資金歸個(gè)人所有并可自由轉(zhuǎn)移的理念已經(jīng)基本被政府接受，目前，這一理念已在《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》中得以體現(xiàn)，相對(duì)以前不能轉(zhuǎn)移接續(xù)，無(wú)疑是一巨大進(jìn)步，但這仍然不夠，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)社保基金全口徑的自由轉(zhuǎn)移。

1.社保基金全口徑個(gè)人所有

社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌賬戶部分大多由企業(yè)繳納，從產(chǎn)權(quán)的角度，企業(yè)繳納的統(tǒng)籌賬戶資金歸居民所有，是城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造價(jià)值的一部分，沒有理由歸所在地政府所有，企業(yè)繳納的稅收歸所在地政府。從鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民參保的角度，只有明確社?；鹑趶綒w個(gè)人所有并伴隨其整個(gè)職業(yè)生涯，才有利于城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民工積極參保，從而維護(hù)農(nóng)民工的利益，促進(jìn)人口的自由流動(dòng)。

2.社?；鹑趶搅鬓D(zhuǎn)

從資金額的角度來(lái)看，與統(tǒng)籌賬戶相比，個(gè)人賬戶金額并不占多數(shù)，僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶，而不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶，是政府尤其是城市政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的掠奪，企業(yè)為員工繳納的社保費(fèi)用，是為保障員工喪失工作能力后的生活所需，在員工離開工作地時(shí)不應(yīng)被政府無(wú)償沒收，而應(yīng)隨城鄉(xiāng)居民流轉(zhuǎn)。因此，無(wú)論是從道義上還是從法理上，社保基金的流轉(zhuǎn)都應(yīng)是全口徑流轉(zhuǎn)，而不是個(gè)人賬戶的流轉(zhuǎn)。

(二)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌

目前，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障基金全國(guó)自由轉(zhuǎn)移接續(xù)的最大障礙在地方政府，主要原因是各種社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次較低，比如新農(nóng)合以縣為單位統(tǒng)籌，失業(yè)保險(xiǎn)基金基本實(shí)行市級(jí)甚至縣級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在省市甚至縣市統(tǒng)籌管理運(yùn)行。全國(guó)各地社保繳納標(biāo)準(zhǔn)不一、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一、待遇水平不一。各地方政府從自身財(cái)政收入的角度，人為地為社?；鸬淖杂赊D(zhuǎn)移設(shè)置了重重障礙。以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，從地方財(cái)政收入的角度，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致東部地區(qū)對(duì)接納中西部城鄉(xiāng)居民積極性不高。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌是沖破地方阻力的最有效辦法，只有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民自由遷移才能與地方財(cái)政徹底脫鉤，從根本上推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)保障資金跨職業(yè)自由轉(zhuǎn)移

對(duì)于城鄉(xiāng)居民來(lái)說(shuō)，不同的職業(yè)收入水平其社保費(fèi)用繳納額及待遇標(biāo)準(zhǔn)都有全方位的差異，但從自由擇業(yè)、鼓勵(lì)流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置的角度，應(yīng)鼓勵(lì)人力資源在不同職業(yè)之間的自由流動(dòng)，為此，必須實(shí)現(xiàn)跨職業(yè)的社會(huì)資金全口徑自由轉(zhuǎn)移。一方面，無(wú)論何種職業(yè)都必須建立社保資金繳納制度，按照標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為員工繳納社保費(fèi)用，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼，也必須如實(shí)到賬；另一方面，社保賬戶所有資金包括政府補(bǔ)助、個(gè)人繳納和單位繳納部分全歸個(gè)人所有并隨人員流動(dòng)或職業(yè)變動(dòng)而流轉(zhuǎn)。為配合新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，不同職業(yè)的社保標(biāo)準(zhǔn)可以有差異，但必須都繳納社保費(fèi)用，變換職業(yè)后按照新的繳納標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳納，前后繳納年限可以累積，繳納金額可以相加，最后到一定年限后根據(jù)個(gè)人、企業(yè)和政府的累積繳納額計(jì)算相應(yīng)的享受標(biāo)準(zhǔn)。

總體上，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)，必須對(duì)目前地方化、碎片化、職業(yè)化、屬地化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，建立“屬人”的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，明確個(gè)體對(duì)全口徑社會(huì)保障資金的所有權(quán)，提升社保資金的統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)籌，從而達(dá)到城鄉(xiāng)居民跨區(qū)域、跨職業(yè)的自由流動(dòng)，地方政府僅發(fā)揮社保經(jīng)辦人的作用，城鄉(xiāng)居民的遷移徹底與地方財(cái)政脫鉤，中央政府統(tǒng)一對(duì)城鄉(xiāng)居民的社保費(fèi)用進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這既維護(hù)了社會(huì)的公平正義，又推動(dòng)了農(nóng)村居民的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)于保障城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民工的合法權(quán)益具有十分重要的意義。

六、結(jié) 論

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是新世紀(jì)一項(xiàng)偉大的建設(shè)工程，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比差異巨大，它是在繼承基礎(chǔ)上的大膽創(chuàng)新，也是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，從而推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”的實(shí)現(xiàn)，使城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。秉持這一理念，為保障新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，必須對(duì)目前城鄉(xiāng)的財(cái)稅制度、戶籍制度、治理制度、土地制度、社保制度進(jìn)行全方位的改革。各項(xiàng)制度間不是相互孤立的，而是一個(gè)密切相關(guān)的綜合體。財(cái)產(chǎn)稅制度改革的核心是城鎮(zhèn)開征房地產(chǎn)稅，農(nóng)村在各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)并流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，開征各項(xiàng)稅費(fèi)，以此保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定收益，同時(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度。戶籍制度改革的核心是將戶籍與城鎮(zhèn)公共服務(wù)和農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤，還原戶籍制度人口登記管理的原始職能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙向自由流轉(zhuǎn)。居住證是一個(gè)很好的突破口，但要嚴(yán)格規(guī)范居住證的申請(qǐng)門檻，嚴(yán)防居住證成為第二個(gè)戶籍證。城鄉(xiāng)治理制度的核心是將目前的“城鄉(xiāng)合治”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)分治”模式，使城鄉(xiāng)之間、城城之間互不隸屬，同時(shí)理順鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村居委會(huì)的關(guān)系，維護(hù)村委會(huì)的自治權(quán)，賦予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府一定的自主權(quán)。城鄉(xiāng)土地制度改革的核心是賦予城鄉(xiāng)土地同等的權(quán)能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，在賦權(quán)、確權(quán)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一入市交易，政府給予同樣的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，收益在各相關(guān)主體之間合理分配。城鄉(xiāng)社保制度改革的核心是賦予城鄉(xiāng)居民全口徑社保資金的所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最終達(dá)到社保資金跨區(qū)域、跨職業(yè)的全國(guó)自由流轉(zhuǎn)接續(xù)，地方政府僅發(fā)揮社保經(jīng)辦人的角色。在這五項(xiàng)制度變遷中，城鄉(xiāng)治理制度改革是基礎(chǔ)，戶籍制度和社保制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的關(guān)鍵，財(cái)稅制度和土地制度是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金保障。因此，這五項(xiàng)制度改革必須齊頭并進(jìn)，同步推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)。

[1]劉 勇.我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進(jìn)軌跡和操作取向[J].改革,2012,(9):18-30.

[2]馬曉河.城鎮(zhèn)化是新時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(4):63-68.

[3]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.城鄉(xiāng)空間邊界劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].發(fā)展,2010,(8):36-38.