黃艷群

湖南化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 株洲 412000

城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中的權(quán)益爭議處理機制*

黃艷群

湖南化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 株洲 412000

老工業(yè)基地企業(yè)搬遷涉及企業(yè)、員工、政府多方權(quán)益，基地企業(yè)順利搬遷之路的核心就在于各方權(quán)益的博弈、協(xié)調(diào)與平衡。相對完善的爭議處理機制能有效促進爭議的解決，尋求利益平衡點是順利促成此艱巨工程順利進行的關(guān)鍵。必須有相關(guān)配套措施、協(xié)調(diào)機制以及制約機制的構(gòu)建與完善才能達成目標(biāo)。

老工業(yè)基地；企業(yè)搬遷；權(quán)益；爭議處理機制

2013年，《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013-2022年)》，通過國務(wù)院批復(fù)，今后十年進入統(tǒng)籌實施全國老工業(yè)基地調(diào)整改造的攻堅時期。權(quán)益問題，是整個巨大工程的核心。國務(wù)院關(guān)于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見和各地方政府實施方案中雖有對搬遷企業(yè)員工安置和對企業(yè)的補償規(guī)定，在實踐中，企業(yè)員工和企業(yè)的權(quán)益難以真正得以維護，就承載地居民的權(quán)益和相關(guān)各地方政府的權(quán)益只字未提。

一、城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中存在權(quán)益爭議的主體分析

(一)老工業(yè)基地搬遷企業(yè)的權(quán)益?zhèn)€體

——包括企業(yè)員工和承載地居民

企業(yè)搬遷，員工的去與留，不僅僅是在職員工的個人問題，還涉及到其家庭：子女教育、父母養(yǎng)老、夫妻關(guān)系、住房等，不僅僅是經(jīng)濟問題，還包括精神問題。按勞動合同法，不能解除勞動合同的員工，又不愿去到一個陌生的環(huán)境，需要嘗試新的員工處置辦法。

就搬遷承載地居民而言，企業(yè)搬遷過來可能增加就業(yè)，搞活地方經(jīng)濟；不可避免的是帶來重金屬污染?；谀壳拔覈椭亟饘傥廴境青l(xiāng)轉(zhuǎn)移研究的缺乏和農(nóng)民的法律意識淡薄，承載地居民更應(yīng)享有知情權(quán)、需完善搬遷企業(yè)造成的環(huán)境污染補償機制以及安全防范、公益訴訟等。

(二)老工業(yè)基地需搬遷的權(quán)益企業(yè)

——包括各類型的企業(yè)

企業(yè)拆遷賠償項目有明確的規(guī)定：一是房產(chǎn)價值賠償，房產(chǎn)價值基本比較固定，對此彈性空間不大。二是設(shè)備設(shè)施賠償，設(shè)備設(shè)施賠償方面爭議最大。三是停產(chǎn)停業(yè)賠償，在國內(nèi)處理上有不同標(biāo)準(zhǔn)，屬于可以協(xié)商部分。四是搬遷獎勵賠償。

以清水塘老工業(yè)區(qū)工業(yè)企業(yè)193家為例，包含不同類型的國有企業(yè)、私人企業(yè)、承租企業(yè)等等，其各自權(quán)益不同，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與機制有待進一步研究。

企業(yè)的經(jīng)營講究天時地利人和。需搬遷企業(yè)無形資產(chǎn)的賠償爭議是最大的，一般在實踐操作中比較困難。搬遷企業(yè)的無形資產(chǎn)不僅僅是包括專利、技術(shù)等法律上的界定，還應(yīng)該還包括員工培訓(xùn)、商圈、已有客戶群體、成熟的市場群體等，這些間接利益的計算和權(quán)益的維護需要進一步研究，并要求國家給予宏觀政策的扶持。

(三)老工業(yè)基地搬遷企業(yè)的當(dāng)?shù)卣?/p>

——包括企業(yè)搬出地地方政府和承載地地方政府

老工業(yè)基地搬遷，其前景是美好的，過程是艱難的。就搬出地地方政府而言，是地方財政收入的立減，財政支出的急劇擴大。從國務(wù)院所批準(zhǔn)的指導(dǎo)意見看，對地方政府規(guī)定享有投資、財政、融資、土地等優(yōu)惠政策，但就搬遷企業(yè)職工的變動、老工業(yè)地土壤的治理、環(huán)境的優(yōu)化、城市規(guī)劃道路的改進、棚戶區(qū)改造等等都需要大量的資金。地方經(jīng)濟必然萎縮，地方民生問題接踵而至。企業(yè)搬遷對地區(qū)帶來的種種負面效應(yīng)，相對而言就是地方政府本應(yīng)享有的權(quán)益，需要進一步調(diào)查研究，從而進一步爭取國家的政策支持，繁榮地方經(jīng)濟。

企業(yè)的經(jīng)營是根據(jù)市場而言。承載地地方政府可能由此經(jīng)濟進一步繁榮，也有可能再次踏上老工業(yè)基地的步伐：不僅失去了青山綠水，還要投入大量資金治污。

(四)搬遷企業(yè)各方主體權(quán)益的制約關(guān)系

企業(yè)員工、企業(yè)、地方政府、承載地居民這四方主體的權(quán)益相互制約、又相互促進。關(guān)鍵是找到其相互博弈的制衡點和確立各方權(quán)益保障機制。

二、解決城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中各方權(quán)益爭議存在的主要問題

可持續(xù)發(fā)展的理念和兩型社會的建設(shè)，促使我國對老工業(yè)基地的企業(yè)進行搬遷改造。權(quán)益問題，是整個巨大工程的核心。理論界，我國老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中對各方權(quán)益的研究嚴重缺失，國務(wù)院關(guān)于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見和各地方政府實施方案中雖有對搬遷企業(yè)員工安置和對企業(yè)的補償規(guī)定；實踐中，企業(yè)員工和企業(yè)的權(quán)益難以真正得以維護，就承載地居民的權(quán)益和相關(guān)各地方政府的權(quán)益更是只字未提。

(一)搬遷企業(yè)員工和相關(guān)地居民的權(quán)益缺失

一是搬遷企業(yè)員工部分權(quán)益補償存在復(fù)雜性。因企業(yè)搬遷行為引發(fā)的勞動爭議往往涉及勞動者的工作地點、工資報酬、工作期限以及經(jīng)濟補償金等，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。企業(yè)搬遷后，新工作地點周圍的經(jīng)濟、生活環(huán)境也可能與原工作地點周圍的截然不同。新的工作地點不僅意味著勞動者生活中心的轉(zhuǎn)移，也意味著勞動者與企業(yè)訂立勞動合同時的環(huán)境和基礎(chǔ)發(fā)生變化，勞動者需要考慮勞動合同是繼續(xù)履行還是解除。經(jīng)營性搬遷受到企業(yè)自由意志的支配，屬于企業(yè)主動的單方行為，涉及的勞動爭議由企業(yè)自行解決；政策性搬遷的情形下，企業(yè)處于被動的地位，是否搬遷不取決于企業(yè)的自由意志，必須聽從政府的政策安排，涉及到員工的權(quán)益需要政府的通盤考慮與扶持。在政策性企業(yè)搬遷情形下，企業(yè)解除勞動合同的行為是否合法？勞動者能否解除勞動合同并獲得經(jīng)濟補償金？其家庭能否就此獲得相應(yīng)的照顧？其子女入學(xué)問題能否解決？這些問題往往成為爭議的焦點。①另外，異地搬遷因兩地的政策差異而在最低工資標(biāo)準(zhǔn)、社會保險繳費比例等方面發(fā)生改變，直接關(guān)系到勞動者的切身利益；從勞動合同約定內(nèi)容上來看，企業(yè)與勞動者關(guān)于工作地點的約定往往限定在一個行政區(qū)劃。因此，一般情況下異地搬遷比同城搬遷對勞動關(guān)系造成的影響更大，政府就企業(yè)異地搬遷對員工權(quán)益的影響與實施尚未有政策出臺。

二是承載地居民對化工企業(yè)的遷入缺失話語權(quán)。雖然政府對企業(yè)搬遷地進行了大量的論證、考察，對要求搬遷的企業(yè)也提出了技術(shù)革新等要求，但就承載地居民而言，本有的青山綠水是否會由此失去，本地的環(huán)境是否能真正得到維護，政府不會給承諾，企業(yè)該不會給予承諾。除了無意識或被動的接受，對這些企業(yè)的進入缺失自身的話語權(quán)。

(二)搬遷企業(yè)的權(quán)益補償存在艱巨性

一是企業(yè)自身的資金限制。由于企業(yè)搬遷涉及的啟動資金動輒上億元乃至幾十億元，多數(shù)企業(yè)僅依靠自有資金根本無法支撐前期搬遷土地購置和廠房建設(shè)的投入，基本都是依賴騰出土地變現(xiàn)收益。而按現(xiàn)行的企業(yè)搬遷政策和土地招拍掛規(guī)定，企業(yè)即使在簽訂土地儲備協(xié)議后，也僅僅能拿到土地補償收益的20%，只有在土地拍賣成交以后才能拿到全部80%的補償資金。所以幾乎所有的搬遷企業(yè)都存在較大的啟動資金缺口，面臨著嚴峻的籌資壓力。這在幾戶擬搬遷的大企業(yè)中表現(xiàn)尤為嚴重。

二是對搬遷企業(yè)搬遷獎勵賠償標(biāo)準(zhǔn)固化，無形資產(chǎn)的損失缺乏補償政策。企業(yè)由于其企業(yè)性質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營范圍、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、管理模式等不同，其搬遷會帶來不同的問題，統(tǒng)一情況統(tǒng)一處理，特殊情況則需特殊對待?，F(xiàn)有的搬遷獎勵賠償標(biāo)準(zhǔn)過于僵化，既讓企業(yè)主覺得標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政策不一致，又讓他們覺得個體問題得不到相應(yīng)的解決。

企業(yè)異地搬遷，成熟的商圈不再，本地熟悉的市場環(huán)境缺失，員工由于工作環(huán)境異動而帶來的心理問題、家庭影響及收入變化等波動都會對企業(yè)的發(fā)展帶來不可估量的損失，現(xiàn)有搬遷政策的補償方面卻未曾予以考慮企業(yè)無形資產(chǎn)的損失，導(dǎo)致企業(yè)主抵觸搬遷。

三是某些危險化學(xué)品企業(yè)搬遷沒有專門規(guī)定。就目前政府部門所制定的相關(guān)政策還不能夠滿足危險化學(xué)品企業(yè)搬遷的切實需要。從其搬遷工作的計劃、開展到結(jié)束，政府部門皆應(yīng)予以審核，準(zhǔn)許搬遷的企業(yè)必須有風(fēng)險管理、設(shè)定安全防護距離等措施；制定原廠址的轉(zhuǎn)讓、新廠址的選定相應(yīng)的土地政策、轉(zhuǎn)讓政策、及鼓勵、優(yōu)惠政策；對搬遷后企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級是否合理等，多數(shù)地方政府沒有系統(tǒng)的提出以上相關(guān)政策，致使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的搬遷計劃推遲或進展緩慢，錯過了搬遷的最佳時機，耽誤了整體搬遷進程，給企業(yè)造成了不必要的經(jīng)濟損失。

(三)缺乏搬遷企業(yè)地方政府的權(quán)益保障實施細則

雖然國務(wù)院就城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷的條例中對地方政府的財政、稅收、用地等方面有了一些規(guī)定，但就地方政府因部分企業(yè)搬遷而帶來的財政收入減少、人口流動加大、棚戶區(qū)改造帶來的資金缺口、就業(yè)壓力加大等問題基本未予以政策扶持的考慮。

三、構(gòu)建城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中各方權(quán)益爭議處理機制

(一)切實維護企業(yè)員工和承載地居民的權(quán)益，合力、合理解決搬遷企業(yè)職工的基本生活問題

部分老職工的分流安置問題在企業(yè)搬遷過程中不可避免地會涉及，期間往往各種矛盾比較集中、勞動爭議問題頻發(fā)，職工思想波動較大，在一些效益較好的化工企業(yè)中尤為突出。首先，要高度重視做好搬遷企業(yè)職工思想政治工作，要制定完善的政策，按程序認真做好企業(yè)搬遷的職工分流安置工作。其次，要認真清理、處置好職工欠薪欠費問題，做好具備條件職工的再就業(yè)工作。第三，企業(yè)、政府相關(guān)部門要共同協(xié)商解決針對在崗職工由于企業(yè)搬遷造成的遷移、戶口調(diào)動、新居住區(qū)配套設(shè)施建立、子女求學(xué)等問題。只有將職工的基本生活安置妥當(dāng)，他們才能全身心的投入工作，為企業(yè)、為社會創(chuàng)造更多的價值。②

對承載地居民而言，主要是搬遷企業(yè)的技術(shù)革新與環(huán)境污染預(yù)防，應(yīng)對搬遷企業(yè)進行環(huán)評，并公示其結(jié)果；鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駥ζ溥M行環(huán)境監(jiān)督，使承載地居民及放心企業(yè)的進入，又由于就業(yè)機會的增加和當(dāng)?shù)叵M的促進而歡迎這些企業(yè)的到來。

(二)政府應(yīng)有的放矢的解決搬遷企業(yè)存在的困難，切實保障和維護其權(quán)益

第一，配套好企業(yè)搬遷公共服務(wù)設(shè)施。按照國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等的規(guī)定，對每一宗土地按居住人口規(guī)模應(yīng)配建的公共服務(wù)設(shè)施。在處置該宗土地時，應(yīng)將要求配建的公益性公共服務(wù)設(shè)施土地分攤費用作為附加條件與該宗土地一并處置；處置完畢后，將該宗土地的公益性公共服務(wù)設(shè)施土地分攤費用，通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥至相關(guān)區(qū)，由其負責(zé)統(tǒng)一配建。

第二，為搬遷企業(yè)搭建平臺，多方籌措資金。解決好“錢從哪里來”是做好企業(yè)搬遷工作的重要基礎(chǔ)。目前只是將搬遷企業(yè)土地公開出讓后收益，扣除國有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后納入市財政搬遷改造資金平臺。由于企業(yè)搬遷資金數(shù)額巨大，再加上企業(yè)搬遷進展較慢，這一資金平臺實際上并無多少錢可用。為此，應(yīng)創(chuàng)新思路，拓寬企業(yè)搬遷改造資金收入來源如捆綁開發(fā)企業(yè)搬遷與部分較好商業(yè)地塊、銀行貸款融通資金；向部分大企業(yè)進行定向融資、爭取國家批準(zhǔn)新的地方債券額度，或加大對企業(yè)貸款建設(shè)的貼息扶持力度，專題研究制定大企業(yè)搬遷改造扶持政策等，充分發(fā)揮資金平臺對企業(yè)搬遷改造的助推作用。

第三，做好地方政府銜接，政務(wù)上解除搬遷企業(yè)的后顧之憂。企業(yè)搬遷工作的順利開展需要加快證件的變更工作，需要兩地政府部門的互相協(xié)調(diào)和有效銜接。如果能就搬遷企業(yè)的變更登記手續(xù)設(shè)立綠色通道，相關(guān)政府部門的有關(guān)手續(xù)實行一站式辦理，將大大減少搬遷企業(yè)主的奔波，節(jié)約其人力、物力，解除其后顧之憂。

第四，政府為企業(yè)開源節(jié)流，完善搬遷補償獎勵政策。不同形式的企業(yè)，可以采取除統(tǒng)一的政策規(guī)定之外的其他補償獎勵政策：對合法利用新廠址開發(fā)的企業(yè)，應(yīng)給予土地經(jīng)濟和政策補貼；對能夠按時完成搬遷計劃和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的企業(yè)，分梯度減免規(guī)定期限內(nèi)的所得稅；補辦土地出讓手續(xù)的企業(yè)，可返還出讓金的凈收益用于企業(yè)轉(zhuǎn)型投資；對正在搬遷規(guī)劃的企業(yè)，減免其搬遷期間的水電費；對轉(zhuǎn)產(chǎn)成功的搬遷企業(yè)，免交一定期限內(nèi)行政事業(yè)性收費，部分返還地方所得稅。

第五，專門制定針對危險化工企業(yè)搬遷的政策。老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中涉及部分危險化工企業(yè)，對這部分企業(yè)要制定專門的政策和標(biāo)準(zhǔn)，嚴格遵守《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全許可實施辦法》，包括立項前的安全審查、建設(shè)中的安全設(shè)施審查及竣工后的驗收等，消除搬遷過程中存在的安全隱患，維護該類企業(yè)的權(quán)益。

(三)對搬遷企業(yè)的地方政府予以財政及政策上的支持

基于大量原來上交地方稅的企業(yè)搬遷，棚戶區(qū)改造大量資金的投入，雖然有國家財政的支持，對搬遷企業(yè)所在地的地方政府財政收入和支出影響無疑是巨大的，地方政府的負責(zé)人在完成企業(yè)搬遷的重大任務(wù)時，還得考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展、維護地方穩(wěn)定。年終考核時，如果將該地區(qū)與同城其他地區(qū)平等對待，而沒有從政策上、財力上給以更多關(guān)懷與支持，是不公平的。所以，為更好的調(diào)動地方政府負責(zé)人的積極性，免除其后顧之憂，在進行城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷之時，省級、市級政府應(yīng)對地方政府就搬遷后地方政府的考核予以特殊考慮。

(四)建立多部門聯(lián)合的企業(yè)搬遷爭議處理機制，確立各方權(quán)益的維護體系

老工業(yè)基地企業(yè)搬遷工作規(guī)模巨大，涉及面廣，涉及了政治、經(jīng)濟、文化、安全、環(huán)境、生化等諸多領(lǐng)域的，需要理論界加大對其爭議處理機制的實證研究，實踐中更需政府相關(guān)部門、企業(yè)、企業(yè)員工共同努力、團結(jié)協(xié)作。

地方雙方政府需建立專門的包括財政、教育、社保、衛(wèi)生等多部門聯(lián)合爭議處理機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多方調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，全盤考慮，發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用和政策、財政支持；聯(lián)合企業(yè)把握方向、分析市場、共同規(guī)劃、共謀發(fā)展；在充分考慮和維護各企業(yè)員工和涉及居民權(quán)益的同時，引領(lǐng)他們立足大局，甚至犧牲小我，成就國家的整體布局和規(guī)劃，促進國家和地區(qū)的長遠發(fā)展。

[注釋]

①秦安琪.企業(yè)搬遷情形下勞動合同解除問題巧究[D].南京大學(xué)，2012.

②中共青島市委黨校36期中青班課題組.青島老城區(qū)企業(yè)搬遷改造中的問題與對策[J].青島行政學(xué)院學(xué)報，2010(3).

* 湖南省2016年度社科評審委員會課題《城區(qū)老工業(yè)基地企業(yè)搬遷中的權(quán)益問題研究》(課題編號：XSPYBZZ021)階段性成果。

F279.27；F249.26

A

2095-4379-(2017)33-0020-03

黃艷群(1971-)，女，湖南化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，教師，副教授，研究方向：經(jīng)濟法。