沈根龍 仲海寧

（江蘇省教育考試院，南京 210024）

國家教育考試監(jiān)考人員聘任機(jī)制創(chuàng)新研究

沈根龍 仲海寧

（江蘇省教育考試院，南京 210024）

本文針對(duì)國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的問題，在分析監(jiān)考流程日趨復(fù)雜、監(jiān)考追責(zé)范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)考?jí)毫Σ粩嘣黾?、監(jiān)考報(bào)酬增長停滯等成因的基礎(chǔ)上，提出了監(jiān)考人員聘任機(jī)制社會(huì)化轉(zhuǎn)型的設(shè)想，并分析了轉(zhuǎn)型面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出了完善監(jiān)考誠信建設(shè)、加大違法懲戒力度、建立監(jiān)考人員準(zhǔn)入機(jī)制、完善考務(wù)管理流程等應(yīng)對(duì)措施。

國家教育考試；監(jiān)考人員；聘任機(jī)制；考試管理

監(jiān)考是國家教育考試考務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)，直接影響著國家教育考試的質(zhì)量和公平。多年來，為了確?？荚嚱M織安全平穩(wěn)，廣大擔(dān)任監(jiān)考工作的一線教師作出了巨大的貢獻(xiàn)。僅以江蘇自學(xué)考試項(xiàng)目為例，2016年江蘇省共設(shè)置了110個(gè)考區(qū)、280個(gè)考點(diǎn)、19 926個(gè)考場，監(jiān)考人員數(shù)量達(dá)48 816人。然而，近年來隨著國家教育考試事業(yè)的不斷發(fā)展，監(jiān)考人員選聘工作卻日趨困難。一方面，基層教師承擔(dān)監(jiān)考工作的意愿持續(xù)降低；另一方面，一些通過行政途徑安排參與監(jiān)考的教師在工作中存在消極情緒。有效化解監(jiān)考人員聘任的難題，推動(dòng)考務(wù)工作的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前國家教育考試工作的一個(gè)重要課題。

1 國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的成因分析

長期以來，我國國家教育考試考務(wù)人員的聘任采取政府主導(dǎo)、層層聘任的模式。在分地（市）或縣（區(qū)）設(shè)置考區(qū)的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人擔(dān)任考區(qū)主任，并由考區(qū)主任聘任考點(diǎn)主考、副主考。包括監(jiān)考人員在內(nèi)的考務(wù)工作人員，均由考點(diǎn)主考、副主考共同選聘、培訓(xùn)和管理。在國家教育考試產(chǎn)生和發(fā)展的各個(gè)階段，這種自上而下的聘任模式發(fā)揮了積極的作用，有效地保證了考試工作的正常開展。然而，近年來隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，國家教育考試的安全保密形勢日趨嚴(yán)峻，考務(wù)工作的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)也日益增加，加之各類市場化考試的沖擊，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

1.1 監(jiān)考流程日趨復(fù)雜

為防止違紀(jì)舞弊行為發(fā)生，強(qiáng)化監(jiān)考過程管理，近年來，國家教育考試的安全保密措施不斷升級(jí)，監(jiān)考流程的復(fù)雜程度也不斷提高。首先，為確保試卷袋違規(guī)拆啟后無法復(fù)原，自2012年普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試起，考試機(jī)構(gòu)采取在試卷袋外面加封防偽塑料膜的措施。為此，在試卷領(lǐng)取環(huán)節(jié)，監(jiān)考工作增加了檢查試卷袋、答題卡袋密封膜是否破損的工作。在試卷啟封、當(dāng)眾驗(yàn)示的環(huán)節(jié)，監(jiān)考工作還增加了新的驗(yàn)示內(nèi)容。其次，為杜絕考生攜帶手機(jī)等違禁物品進(jìn)入考場，自2013年起，在全國碩士研究生招生考試和普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試中全面推廣使用金屬探測器。在考生入場環(huán)節(jié)，增加了監(jiān)考人員對(duì)考生進(jìn)行違禁物品檢查的環(huán)節(jié)。最后，為有效打擊替考等違規(guī)作弊行為，維護(hù)高等教育自學(xué)考試的公平公正，自2016年起，我國開始在考生參加每門課程考試時(shí)采集筆跡信息，為此，監(jiān)考工作增加了筆跡采集卡的發(fā)放、檢查、提醒、回收、封裝等內(nèi)容。此外，國家教育考試標(biāo)準(zhǔn)化考場視頻監(jiān)控錄像定時(shí)回放制度的實(shí)施，也客觀地增加了場外監(jiān)考人員的工作環(huán)節(jié)和工作量。

1.2 追責(zé)范圍不斷擴(kuò)大

認(rèn)真履行監(jiān)考工作職責(zé)是國家教育考試監(jiān)考人員應(yīng)盡的義務(wù)。1988年國務(wù)院頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、1995年頒布的《中華人民共和國教育法》均明確了對(duì)考試工作人員違紀(jì)、違法行為給予行政處分乃至追究刑事責(zé)任的條款[1-2]。近年來，隨著國家法律法規(guī)和規(guī)章制度的健全，對(duì)監(jiān)考人員失職、瀆職、違紀(jì)的追究范圍不斷擴(kuò)大。例如，與《國家教育考試違規(guī)處理辦法》（教育部令第18號(hào)）相比，修改后的教育部令第33號(hào)，對(duì)因“考試工作人員未認(rèn)真履責(zé)”“視情節(jié)輕重分別給予相應(yīng)的行政處分”的追責(zé)條款，由原先的9條增加為10條，將“未認(rèn)真履行職責(zé)，造成所負(fù)責(zé)考場出現(xiàn)秩序混亂、作弊嚴(yán)重或者視頻錄像資料損毀、視頻系統(tǒng)不能正常工作的”情況，列入追責(zé)范圍。同時(shí)，將造成國家教育考試試題、答案及評(píng)分參考損毀的行為，也列入“視情節(jié)輕重，分別給予責(zé)任人和有關(guān)負(fù)責(zé)人行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”的追責(zé)范圍[3]。追責(zé)范圍的不斷擴(kuò)大，使得許多考務(wù)工作人員對(duì)監(jiān)考工作顧慮重重。

1.3 監(jiān)考?jí)毫Σ粩嘣黾?/h3>

監(jiān)考人員工作壓力的增加主要來自于兩個(gè)方面。一方面，國家教育考試網(wǎng)上巡查系統(tǒng)的開通，使得各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)均可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控考場情況。為此，教育部令第33號(hào)增加了“考試工作人員通過視頻發(fā)現(xiàn)考生有違紀(jì)、作弊行為的，應(yīng)當(dāng)立即通知在現(xiàn)場的考試工作人員，并應(yīng)當(dāng)將視頻錄像作為證據(jù)保存”的條款，明確了通過視頻監(jiān)控發(fā)現(xiàn)舞弊行為后的工作流程。然而，一些地區(qū)的教育行政部門對(duì)該規(guī)定層層加碼，規(guī)定凡是考場外通過視頻發(fā)現(xiàn)違紀(jì)、作弊行為，而考場內(nèi)監(jiān)考人員未能發(fā)現(xiàn)的，被認(rèn)定為監(jiān)考失職。這無形增加了監(jiān)考人員的思想壓力。另一方面，2015年第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》，首次明確將考試作弊規(guī)定為一種具體的犯罪行為[4]。在查處違紀(jì)舞弊的過程中，考生面對(duì)入刑所帶來的壓力，極有可能與監(jiān)考人員發(fā)生矛盾。然而，監(jiān)考人員在承擔(dān)考試作弊入刑所需要的執(zhí)法權(quán)力方面應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，一直沒有可操作的細(xì)則，這也進(jìn)一步增加了監(jiān)考人員的工作壓力。

1.4 監(jiān)考報(bào)酬增長停滯

長期以來，高等教育自學(xué)考試、成人高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試等國家教育考試項(xiàng)目一直存在考點(diǎn)設(shè)置難的問題。為了緩解這一矛盾，教育部制定的《高等教育自學(xué)考試考務(wù)工作規(guī)定》《高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試考務(wù)工作規(guī)定》等文件，均規(guī)定承擔(dān)國家教育考試工作是全日制中學(xué)等各級(jí)各類學(xué)校的職責(zé)和任務(wù)[5-6]。然而，學(xué)校層面的職責(zé)和任務(wù)在具體分解到監(jiān)考教師個(gè)人時(shí)，卻沒有計(jì)入教師的工作量。兩者之間的脫節(jié)使得教師承擔(dān)監(jiān)考工作成為一種額外的付出。由于國家教育考試收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作涉及面廣，很多項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已多年未作調(diào)整，因此監(jiān)考費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也無法作出相應(yīng)調(diào)升。如江蘇省在全國碩士研究生招生考試、成人高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試以及普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試報(bào)名費(fèi)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，分別是2004年、2005年和2007年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與近年來穩(wěn)步提升的教師收入以及其他社會(huì)化考試高昂的監(jiān)考費(fèi)用相比，國家教育考試監(jiān)考報(bào)酬對(duì)教師的吸引力日趨下降。

2 國家教育考試監(jiān)考人員聘任機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)型和潛在風(fēng)險(xiǎn)

為吸納社會(huì)力量支持和參與人事考試事業(yè)，2012年以來，山東省青島市、內(nèi)蒙古自治區(qū)先后面向社會(huì)公開選拔聘用了一批兼職人員，在人事考試中承擔(dān)監(jiān)考或督查任務(wù)，有效地緩解了人事考試監(jiān)考人員聘任難的問題[7-8]。這也為國家教育考試監(jiān)考人員聘任機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)型提供了有益的借鑒。實(shí)現(xiàn)監(jiān)考人員聘任模式由政府主導(dǎo)向市場引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，有助于吸引更多的社會(huì)人員擔(dān)任國家教育考試的監(jiān)考人員，從而有效地改善教育考試的資源配置，提高考務(wù)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和質(zhì)量。然而，國家教育考試監(jiān)考人員選聘機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)型也面臨著兩個(gè)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 違規(guī)成本降低的風(fēng)險(xiǎn)

長期以來，國家教育考試的監(jiān)考人員均由在職教師擔(dān)任。一方面，廣大教師具有良好的思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備監(jiān)考人員的聘任條件；另一方面，由于我國關(guān)于教師獎(jiǎng)懲已經(jīng)形成了一整套較為完備的法律體系，其中與監(jiān)考工作明確相關(guān)的有《中華人民共和國教育法》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》。此外，《中華人民共和國教師法》《教師資格條例》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章，也都明確了教師因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任[9-12]。因此，教師在擔(dān)任國家教育考試監(jiān)考人員期間一旦違規(guī)，可以由所在學(xué)?；蚪逃姓块T根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分或者解聘，甚至追究其刑事責(zé)任，違規(guī)成本較高。然而，對(duì)于社會(huì)化招聘的監(jiān)考人員而言，由于教育行政部門和學(xué)校不具備人事管理權(quán)，對(duì)尚未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的違紀(jì)違法行為也沒有相應(yīng)的處分權(quán)，因此，社會(huì)化招聘的監(jiān)考人員違規(guī)成本較低。如果對(duì)監(jiān)考人員的處分僅限于扣發(fā)監(jiān)考費(fèi)、免去監(jiān)考資格，顯然法律的威懾力不夠。

2.2 管理成本增加的風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)考人員的社會(huì)化聘任帶來的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是考試機(jī)構(gòu)的管理流程更加復(fù)雜，管理成本顯著上升。首先，監(jiān)考人員的選聘職能將由目前的考點(diǎn)上移至考試機(jī)構(gòu)，與聘任校內(nèi)教師擔(dān)任監(jiān)考人員相比，社會(huì)人員的聘任流程將更加復(fù)雜，管理成本也更加高昂。其次，由于監(jiān)考人員流動(dòng)性增加，各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)任務(wù)將更加繁重。最后，為了防范監(jiān)考人員遲到、曠工、脫崗等意外風(fēng)險(xiǎn)，考試機(jī)構(gòu)采取各種預(yù)防措施而支付的費(fèi)用將顯著提高。

3 完善制度保障，推進(jìn)監(jiān)考人員聘任機(jī)制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

國家教育考試監(jiān)考人員聘任機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)型需要完善的制度保障。在法律層面，要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，加快社會(huì)誠信機(jī)制建設(shè)，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)懲戒，切實(shí)提升監(jiān)考人員的違規(guī)成本。在管理層面，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的監(jiān)考人員準(zhǔn)入機(jī)制，不斷完善考務(wù)管理流程，將可能出現(xiàn)的問題消除在萌芽狀態(tài)。

3.1 完善監(jiān)考誠信建設(shè)

鑒于國家教育考試的高利害性，合格的監(jiān)考人員必須做到誠實(shí)守信，為此，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)大力完善監(jiān)考誠信建設(shè)。一是要大力推進(jìn)法規(guī)制度的完善，將道德約束與法律約束有機(jī)結(jié)合，使考試機(jī)構(gòu)在收集監(jiān)考人員個(gè)人誠信信息時(shí)有法可依。二是要建立科學(xué)有效的監(jiān)考人員誠信管理體系，建立完備的道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)規(guī)范和機(jī)制，建立監(jiān)考人員信用檔案。三是建立有效的失信懲戒機(jī)制，對(duì)于失信人員，要堅(jiān)決清理出監(jiān)考隊(duì)伍，并使其付出代價(jià)，名譽(yù)掃地。

3.2 加大違法懲戒力度

鑒于目前各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章中監(jiān)考違紀(jì)違法行為處分的適用對(duì)象仍以國家工作人員和在職教師為主的現(xiàn)狀，應(yīng)在推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂完善的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)《考試法》的出臺(tái)，明確國家考試各法律主體，包括考試機(jī)構(gòu)、考生、監(jiān)考人員以及其他相關(guān)單位和人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。對(duì)監(jiān)考人員違法行為的懲處作出明確規(guī)定，切實(shí)提升監(jiān)考人員的違紀(jì)與違法成本。

3.3 建立監(jiān)考人員準(zhǔn)入機(jī)制

在監(jiān)考人員聘任流程上，應(yīng)堅(jiān)持公開選拔、擇優(yōu)聘任的原則，在思想品德、保密觀念、信用狀況、文化程度、健康狀況、年齡條件、表達(dá)能力等方面，明確申請(qǐng)聘任的條件。對(duì)審核合格的監(jiān)考申請(qǐng)人進(jìn)行嚴(yán)格的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，確保其了解國家教育考試工作的政策法規(guī)、紀(jì)律要求、工作職責(zé)、業(yè)務(wù)技能等。對(duì)參加培訓(xùn)的監(jiān)考人員進(jìn)行必要的考核，考核合格后方可聘用。在聘任對(duì)象上，可以先面向政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體的在編人員以及國有大型企業(yè)正式職工開展選聘工作，再逐步推廣至普通高校在校學(xué)生、社會(huì)其他人員。

3.4 完善考務(wù)管理流程

監(jiān)考人員社會(huì)化聘任機(jī)制的推行，對(duì)考點(diǎn)而言意味著監(jiān)考人員由熟人變?yōu)槟吧?，原有基于校?nèi)教師的監(jiān)考人員管理流程也需要作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。一是要強(qiáng)化考前培訓(xùn)、試卷領(lǐng)取、分發(fā)、回收、清點(diǎn)、整理、封裝全流程的監(jiān)考人員身份識(shí)別。二是要全程加強(qiáng)面向監(jiān)考工作的監(jiān)督考核，確保監(jiān)考人員遵守監(jiān)考紀(jì)律，不發(fā)生擅離職守、閱讀書報(bào)、聊天、抄題、做題、念題，甚至檢查、暗示考生答題等違規(guī)行為。三是加強(qiáng)監(jiān)考人員的身份核查，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，切實(shí)維護(hù)監(jiān)考環(huán)節(jié)的公平公正。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)聘任機(jī)制的社會(huì)化轉(zhuǎn)型是解決當(dāng)前國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的有效路徑，各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)應(yīng)在認(rèn)真分析面臨風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從法律和管理兩個(gè)層面完善制度保障，推動(dòng)監(jiān)考人員聘任機(jī)制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

[1]高等教育自學(xué)考試暫行條例[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_2737.html．

[2]中華人民共和國教育法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_ 226193.html．

[3]教育部關(guān)于修改《國家教育考試違規(guī)處理辦法》的決定[EB/OL]. [2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/ 201201/t20120105_170438.html．

[4]中華人民共和國刑法修正案（九）[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm．

[5]教育部關(guān)于印發(fā)《高等教育自學(xué)考試考務(wù)工作規(guī)定》的通知[EB/ OL].[2017- 07- 16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/ 200901/t20090105_64145.html．

[6]教育部關(guān)于印發(fā)《高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試考務(wù)工作規(guī)定》的通知 [EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/200903/t20090308_64195.html．

[7]內(nèi)蒙古自治區(qū)人事考試中心.內(nèi)蒙古人社廳招聘人事考試社會(huì)監(jiān)考人員公告[EB/OL].[2017-07-16].http://www.neimengrc.com/ news/103474.html．

[8]青島市人力資源社會(huì)保障局人事考試中心.關(guān)于面向社會(huì)公開招聘市人事考試監(jiān)考人員的啟事[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.qingdao.gov.cn/n172/n1524/121029112533435664.html．

[9]中華人民共和國教師法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/tnull_1314.html．

[10]教師資格條例[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/s78/ A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3178.html．

[11]教育行政處罰暫行實(shí)施辦法[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/199803/t19980306_ 81873.html．

[12]事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.gov.cn/flfg/2012-09/03/content_2215755.htm．

Research on Appointment Mechanism Innovation of National Education Examinations Proctors

SHEN Genlong,ZHONG Haining
（Jiangsu Provincial Education Examination Authority,Nanjing 210024,China）

With the development of the modernized information and the network technology in recent years,it is difficult to appoint teachers to be invigilator in the national education examination.In view of this problem,the article has made some studies on its causes that the supervision process is becoming more and more complicated, the scope of the supervision and examination is expanding,the supervision pressure is increasing,and the growth of the supervision fee increases,and puts forward the idea of socialization innovation transformation of the appointment mechanism of invigilator.Then,the article analyzes some potential risks in this process and puts forward some concrete measures,such as improving the integrity of the supervision and examination,increasing the strength of illegal punishments,establishing the access mechanism for examiners,and improving the management process of examinations.

National Education Examination;Proctors;Appointment Mechanism;Examination Management

周黎明）

G405

A

1005-8427（2017）10-0060-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.10.009

沈根龍（1964—），男，江蘇省教育考試院自學(xué)考試處，副處長；

仲海寧（1977—），男，江蘇省教育考試院命題中心，副研究員。