張 芳,蘇向輝,孫 挺,王保力,那 拉,門建芳,郭 迪,馬 瑛

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

0 引言

當(dāng)前在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大背景下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革效應(yīng)已釋放殆盡。自十七屆三中全會首次提出建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營以來，國家相繼發(fā)布了一系列政策文件，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展指明了方向。其中， 2014年11月國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出“三權(quán)分置”的重大創(chuàng)新， 2015年1月發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》成為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。然而，我國農(nóng)地市場尚處于初級階段，發(fā)育緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性并存在諸多缺陷。培育完善農(nóng)地市場、構(gòu)建適合區(qū)情的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，是當(dāng)前面臨的重大挑戰(zhàn)。已有研究成果多是針對成都、重慶等發(fā)達(dá)地區(qū)，目前還沒有對新疆等地域廣闊、欠發(fā)達(dá)而又獨(dú)具特色的多民族地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐考察，造成學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐需要[1-2]。

近兩年新疆開展了一系列試點(diǎn)工作，呼圖壁縣全力推進(jìn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)制度改革，2014年被確定為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)改革與建設(shè)試點(diǎn)， 2015年被自治區(qū)確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)試點(diǎn)，是全疆唯一的金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營試點(diǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣市。調(diào)研組于2016年5～7月對新疆呼圖壁縣參與土地流轉(zhuǎn)的250戶農(nóng)戶采用入戶問卷調(diào)查，對縣農(nóng)經(jīng)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、村委會、合作社、種植大戶、招商租賃公司和涉農(nóng)企業(yè)代表人進(jìn)行訪談，深入考察該縣2015年農(nóng)村土地交易市場試點(diǎn)實(shí)施情況及實(shí)踐效果，揭示試點(diǎn)實(shí)施面臨的現(xiàn)實(shí)困境，探索構(gòu)建適宜邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制。

1 新疆呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

呼圖壁縣隸屬昌吉回族自治州(86°5′E～87°8′E， 43°7′N～45°20′N)，位于新疆自治區(qū)中北部，歐亞大陸腹地，準(zhǔn)噶爾盆地南緣，總面積9 721.6km2，轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)。2015年末戶籍總?cè)丝?1.5萬人，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)137.9億元，比上年增長11.3%。呼圖壁縣為鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)出臺了一系列惠農(nóng)政策，其中《呼圖壁縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和服務(wù)指導(dǎo)意見(試行)》為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。具體流轉(zhuǎn)情況如下。

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大

2015年全縣流轉(zhuǎn)土地面積為1.37萬hm2，較上年同期增加了2 233.33hm2，占集體所有農(nóng)用地總面積的3.10%。如表1所示，2011～2015年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)經(jīng)營面積從4 808.13hm2逐年增加到1.252 633萬hm2(占全區(qū)耕地總面積的40.94%)，流轉(zhuǎn)的土地面積不斷擴(kuò)大。

表1 2011～2015年呼圖壁縣近4年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積

1.2 以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)形式多樣

呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣，有轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓等。2015年農(nóng)地轉(zhuǎn)包面積1.056 38萬hm2(占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的84%)，出租面積655.8hm2，互換面積373.87hm2，股份合作面積740hm2，轉(zhuǎn)讓面積僅為192.87hm2。雖然呼圖壁縣家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.252 633萬hm2，但以土地入股形式的合作社不多，僅占流轉(zhuǎn)面積6%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式主要以轉(zhuǎn)包為主。

1.3 流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，流入方和流出方有所差異

呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)，過去主要是在該鎮(zhèn)村范圍內(nèi)農(nóng)戶之間進(jìn)行，現(xiàn)在呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍已逐步擴(kuò)大，結(jié)合實(shí)地調(diào)查結(jié)果，從流入方和流出方來看，流入方更傾向于在行政村這一區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)地， 97.2%的流入方在村內(nèi)流轉(zhuǎn)。流出方則主要集中在本村、外村和跨市區(qū)流轉(zhuǎn)， 50.9%的農(nóng)戶在村內(nèi)流轉(zhuǎn)， 15.8%的農(nóng)戶在該鎮(zhèn)其他村流轉(zhuǎn)， 1.8%的農(nóng)戶在該縣其他鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，還有31.6%的農(nóng)戶在其他市區(qū)流轉(zhuǎn)。

1.4 流轉(zhuǎn)參與主體多元化

現(xiàn)今呼圖壁縣流轉(zhuǎn)參與主體日趨多元，既有一般農(nóng)戶，也有農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、涉農(nóng)科研機(jī)構(gòu)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。如圖2所示,呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向，總體來看，流轉(zhuǎn)向農(nóng)戶、合作社、企業(yè)的面積在逐年遞增，不過流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶的始終占主導(dǎo)地位。2015年，新增縣級以上專業(yè)合作示范社48家，總計(jì)達(dá)到199家，招商引資力度也在不斷加大。截止2015年底，流轉(zhuǎn)的1.37萬hm2土地中，轉(zhuǎn)入合作社5 581.07hm2(占流轉(zhuǎn)總面積的40.73%)，轉(zhuǎn)入專業(yè)大戶4 940.8hm2(占30.05%)，轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)546.67hm2(占3.99%)。

1.5 流轉(zhuǎn)期限和價格差異顯著

流轉(zhuǎn)給招商租賃企業(yè)/公司、示范性專業(yè)合作社的農(nóng)地，流轉(zhuǎn)合同通過政府和村委會的正規(guī)程序簽訂，主要用于經(jīng)營效益較高的經(jīng)濟(jì)作物、特色瓜果、花卉苗圃等，具有一定的產(chǎn)業(yè)化鏈條，一般流轉(zhuǎn)期限較長、價格較高且呈分階段上浮態(tài)勢。如東灘村一隊(duì)將186.67hm2的土地流轉(zhuǎn)給江蘇天潤苗木公司 1.2萬元/hm2，流轉(zhuǎn)期限15年，3年一復(fù)簽，價格上漲1 500元/hm2。流轉(zhuǎn)給部分合作社、專業(yè)大戶的農(nóng)地，主要種植棉花、玉米等經(jīng)濟(jì)效益一般且市場風(fēng)險大的作物，流轉(zhuǎn)合同通過政府和村委會的正規(guī)程序簽訂，流轉(zhuǎn)價格較高，但流轉(zhuǎn)期限較短。如紅柳塘村523.33hm2的土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)丶t運(yùn)來合作社1.125萬元/hm2，流轉(zhuǎn)期限3年。農(nóng)戶間、農(nóng)戶與部分非正規(guī)合作社流轉(zhuǎn)農(nóng)地，合同私下協(xié)商而定，流轉(zhuǎn)期限短、價格低。流轉(zhuǎn)價格一般為6 750元/hm2，調(diào)研統(tǒng)計(jì)， 67%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地期限為3年以下， 23.1%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)年限是3～5年。

2015年呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模、范圍均較之前有所擴(kuò)大，參與主體多元，流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，趨于多樣化，流轉(zhuǎn)價格呈上漲趨勢，但私下流轉(zhuǎn)居多，故流轉(zhuǎn)年限以短期為主，中長期較少。呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)還處于起步階段，農(nóng)地市場的有效運(yùn)行受到諸多因素的制約，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 少數(shù)民族聚居村莊農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民陷入邊緣化

二十里店鎮(zhèn)二十里店村是一個維吾爾族聚居村，該村將366.67hm2土地一次性流轉(zhuǎn)給苗木合作社和企業(yè)。解放出來的勞動力一部分從事牛羊肉產(chǎn)業(yè)，另一部分發(fā)展以維吾爾風(fēng)情農(nóng)家樂為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，其余勞動力與用工合作社、企業(yè)簽訂用工協(xié)議。但受限于農(nóng)民自身經(jīng)營能力，春季又遇畜牧疫情，村畜牧養(yǎng)殖業(yè)遭受重創(chuàng)。加之少數(shù)民族文化程度普遍偏低(青壯年中小學(xué)文化程度占絕大部分)、文化適應(yīng)性差，不能完成技能培訓(xùn)，剩余勞動力因無法適應(yīng)當(dāng)下嚴(yán)格規(guī)范的勞動力用人市場而逐漸陷入邊緣化[3-4]。全村能在一線生產(chǎn)的青壯年勞動力共530余人，其中275人閑散在家僅靠土地租金獲得收入維持生計(jì)，占比達(dá)52%。富余勞動力風(fēng)險短期內(nèi)不明顯，但長期來看會加重村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并引發(fā)各種社會問題。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈低供需水平下的供過于求狀態(tài)

呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)未形成穩(wěn)定、平衡的供應(yīng)機(jī)制。從供給方來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效供給不足：一是呼圖壁縣人均二輪承包地約0.49hm2，在市場行情樂觀、沒有自然災(zāi)害情況下農(nóng)戶可實(shí)現(xiàn)自給自足； 二是缺乏農(nóng)村社會保障機(jī)制，農(nóng)民文化程度普遍偏低、自身技能不足，轉(zhuǎn)出土地后，無穩(wěn)定職業(yè)，農(nóng)田打工具有季節(jié)性，收入不穩(wěn)定，生活無保障； 三是農(nóng)民有傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營思想及風(fēng)險規(guī)避特征，對現(xiàn)行法律政策認(rèn)知遠(yuǎn)不足，缺乏轉(zhuǎn)型升級當(dāng)新型農(nóng)民的素質(zhì)和思想準(zhǔn)備，不愿意輕易放棄農(nóng)地使用權(quán)。從需求方來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效需求不足：一是由于農(nóng)業(yè)比較利益低，且自然和市場風(fēng)險大，現(xiàn)行配套政策不合理，對需求方造成諸多限制[5]。二是政府支持不到位，融資難度大，極大地挫傷了農(nóng)地流入方的積極性。作為理性經(jīng)濟(jì)人，若可以更有效提高收入，農(nóng)民非常愿意放棄農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，且近兩年呼圖壁縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受市場、自然因素影響多處于虧損狀態(tài)，農(nóng)民有意愿轉(zhuǎn)出土地，但因缺乏合適的轉(zhuǎn)入方而無法轉(zhuǎn)出。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場最終呈現(xiàn)出低供需水平下供過于求狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致市場競爭機(jī)制失效。

2.3 市場價格機(jī)制不健全

目前呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚處于初期建設(shè)階段，還未形成合理的土地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制，僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉(zhuǎn)價格，缺乏相應(yīng)的價格估算標(biāo)準(zhǔn)和完備的地價評估體系，嚴(yán)重忽視了農(nóng)民主體的權(quán)益[6]。由于農(nóng)戶自身素質(zhì)偏低、信息渠道不通暢等原因，對流入方給出的流轉(zhuǎn)價格，無法做出合理估算和理性判斷，從而處于劣勢地位，無法平衡流轉(zhuǎn)雙方利益[7]。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是以農(nóng)戶與熟人、非正規(guī)合作社之間的私下口頭協(xié)議的小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，租金多不進(jìn)行合理、動態(tài)調(diào)整，廉價轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重制約市場對農(nóng)地資源的優(yōu)化配置功能。

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化條件不成熟

一是承包合同不完善，且呼圖壁縣土地確權(quán)工作還未完全結(jié)束，承包經(jīng)營權(quán)證尚未發(fā)放到農(nóng)戶手中。二是流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺作用有限?？h級層面產(chǎn)權(quán)交易平臺還在建設(shè)中，試點(diǎn)在探索中前行，各部門有畏難情緒不愿牽頭。呼圖壁縣5個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已建成農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，僅集體機(jī)動地發(fā)包、建設(shè)工程招投標(biāo)等項(xiàng)目通過平臺交易，且交易量較少。三是缺乏專業(yè)有效的中介組織，如資產(chǎn)評估、委托代理、法律咨詢、土地保險和土地融資等機(jī)構(gòu)，造成土地流轉(zhuǎn)信息不通暢，土地流轉(zhuǎn)被限制在既定的范圍和規(guī)模之內(nèi)[8]。四是農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍力量薄弱，村民小組的財(cái)務(wù)、資金代管存在一定困難，農(nóng)村財(cái)務(wù)的支出和票據(jù)規(guī)范有待加強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)人員匱乏，缺乏現(xiàn)代化的工作手段。五是市場準(zhǔn)入機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)前缺乏對外來流轉(zhuǎn)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險大[9]。流轉(zhuǎn)后缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)，流轉(zhuǎn)業(yè)主若經(jīng)營失誤，無法履約，常常一跑了之，給農(nóng)戶造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.5 二、三產(chǎn)業(yè)拉動力不足，農(nóng)民再就業(yè)市場發(fā)育不完善

新疆整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度比較滯后。呼圖壁縣二產(chǎn)不發(fā)達(dá)，三產(chǎn)在初步建設(shè)階段，缺少二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)機(jī)會，農(nóng)民工的培訓(xùn)和就業(yè)市場發(fā)育還不成熟，剩余勞動力轉(zhuǎn)移難度大，嚴(yán)重滯后于當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策及實(shí)際流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。而對流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村即便是針對后期規(guī)劃發(fā)展需要對其進(jìn)行相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，所得職業(yè)資格證也只是暫且擱置，并沒有直接對口的工作解決其就業(yè)問題，因此80%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后依舊靠打工維持生計(jì)，但雇傭具有季節(jié)性，通過再雇傭形式成為農(nóng)業(yè)工人實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的也只是一小部分，而那些未被雇傭且轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差的農(nóng)民，就只獲得了土地流轉(zhuǎn)的租金收入，造成其實(shí)際收入水平下降并成為農(nóng)村無業(yè)者，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的勞動力有效轉(zhuǎn)移[10]。

3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化有效運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

3.1 前提：做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

“三權(quán)分置”的重大體制創(chuàng)新，遵循我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑依賴性，充分考慮了制度變遷非正式規(guī)則的客觀影響，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必然選擇和合理化探索[11]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)狀決定了農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)已經(jīng)不再是一種債權(quán)，而是一種具有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[12]。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，新疆等邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要繼續(xù)做好確權(quán)工作，如期給農(nóng)戶頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。并進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，確保集體土地使用權(quán)用益物權(quán)的完整性，將產(chǎn)權(quán)真正落實(shí)到農(nóng)民。

3.2 核心：建立合理的市場價格機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格受農(nóng)地自然條件、市場經(jīng)濟(jì)、國家政策環(huán)境等多方面因素的綜合影響。合理的價格機(jī)制是農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的核心。第一，要建立符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地流轉(zhuǎn)價格評估體系，對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、人員對流轉(zhuǎn)價格進(jìn)行科學(xué)評估，評估結(jié)果作為產(chǎn)權(quán)交易雙方?jīng)Q策咨詢的重要依據(jù)及交易價格的重要衡量尺度。第二，將農(nóng)民定價權(quán)視為農(nóng)地流轉(zhuǎn)定價機(jī)制的核心，村政府要定期組織培訓(xùn)，提升農(nóng)民的自身素質(zhì)，改變以往僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉(zhuǎn)價格的傳統(tǒng)方式，確立農(nóng)民依據(jù)市場供需、競爭等自主確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的談判地位，讓農(nóng)民成為定價的參與主體，使流轉(zhuǎn)價格市場化得以充分體現(xiàn)[13]。第三，建立公開透明的地價信息機(jī)制，在流轉(zhuǎn)信息平臺上要及時根據(jù)市場變化更新農(nóng)地基準(zhǔn)地價，公布承包地交易狀況、價格、主體等信息，以及對于流轉(zhuǎn)年限較長的農(nóng)地實(shí)行價格浮動。政府要充分做好對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的動態(tài)監(jiān)測工作[14]。

3.3 助推器：完善市場化中介組織條件

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的交易活動，完善的市場中介機(jī)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)交易活動高效運(yùn)行的重要助推器。首先，根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)實(shí)際情況，從硬件設(shè)施建設(shè)及土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)平臺，建立省(自治區(qū))、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級聯(lián)動模式。其次，培育獨(dú)立自主的市場中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)[15]，為流轉(zhuǎn)雙方有效提供土地資產(chǎn)評估、法律政策咨詢、信息傳導(dǎo)和預(yù)測、風(fēng)險擔(dān)保服務(wù)、土地融資信托、糾紛調(diào)解等服務(wù)。再次，要嚴(yán)把中介組織成員及農(nóng)經(jīng)部門配置人員素質(zhì)關(guān)[16]，嚴(yán)格審查其從業(yè)資格，培養(yǎng)和吸收優(yōu)秀的專業(yè)人才，有效服務(wù)于流轉(zhuǎn)雙方。

3.4 內(nèi)生動力：健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場競爭與價格調(diào)控

(1)拉動市場供給。一是加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)宣傳與教育。提升農(nóng)民的文化素質(zhì)、政策認(rèn)知及法律意識，使其具備轉(zhuǎn)型升級當(dāng)新一代農(nóng)民的素質(zhì)和思想準(zhǔn)備。二是弱化土地的生存保障功能[17]，建立完善呼圖壁縣農(nóng)村醫(yī)保、養(yǎng)老保險、就業(yè)、社會救濟(jì)、最低生活保障等制度，鼓勵農(nóng)民積極參與流轉(zhuǎn)。三是建立促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移長效機(jī)制。加強(qiáng)地區(qū)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)觀光旅游等二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，對農(nóng)民采取“訂單式”職業(yè)技能培訓(xùn)，形成新型就業(yè)吸納機(jī)制[18]，有效實(shí)現(xiàn)剩余勞動力的外向型、內(nèi)向型轉(zhuǎn)移。四是建立農(nóng)民利益補(bǔ)償和風(fēng)險保障機(jī)制，特別是對流轉(zhuǎn)土地面積較大、流轉(zhuǎn)時間較長的農(nóng)戶給予一定數(shù)額的承包費(fèi)補(bǔ)貼。五是推進(jìn)戶籍制度改革，使進(jìn)城勞動力在教育、醫(yī)療、社保等方面與城市居民的待遇相同。

(2)刺激市場需求。一是加強(qiáng)培育和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。擴(kuò)大經(jīng)營主體范圍，積極培育種植大戶、專業(yè)合作社，引進(jìn)招商租賃公司和涉農(nóng)企業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所的推廣與引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)作用，政策上扶持人才、技術(shù)、資金等資源向農(nóng)村流動。二是加大投融資支持力度。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在流入農(nóng)地后需要大量的資金支持，政府要引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)延伸和發(fā)展對農(nóng)村的金融服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難問題。三是完善和推廣農(nóng)業(yè)保險。政府應(yīng)該建立各種農(nóng)業(yè)保險，保障流轉(zhuǎn)主體的利益，以此來對抗農(nóng)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，刺激有意愿進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。只有打破當(dāng)前邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)低供需水平下的供過于求狀態(tài)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求機(jī)制，才能進(jìn)一步有效形成對經(jīng)營權(quán)市場的競爭機(jī)制和價格調(diào)控機(jī)制。

3.5 保障：加強(qiáng)政府宏觀管理調(diào)控能力

隨著我國農(nóng)村土地制度的重大變革，邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)各級政府強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)引導(dǎo)作用，提高駕馭與管理社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力尤顯重要[19]。政府要不越位、不缺位、不錯位。從法律上構(gòu)建農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制[20]，讓少數(shù)民族有充分的話語權(quán)，有自主利益表達(dá)機(jī)會。各級政府要將農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估列入決策程序，科學(xué)完善評估辦法，落實(shí)好農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估機(jī)制試點(diǎn)各項(xiàng)工作。建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機(jī)制，對經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況等嚴(yán)格審查，避免外來強(qiáng)勢資本進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場形成壟斷，導(dǎo)致新型相對貧富懸殊現(xiàn)象。嚴(yán)格規(guī)范合作社僅為套取國家政府支持資金而大面積流轉(zhuǎn)土地行為，做好監(jiān)督農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營主體補(bǔ)貼申報(bào)程序、補(bǔ)貼審核等工作，確保財(cái)政支持有的放矢。

4 結(jié)語

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)涉及面大，政策性強(qiáng)，黨和國家面對這一復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題一直持慎重的態(tài)度。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的有效運(yùn)行需要政府的宏觀把控和培育完善的市場機(jī)制以及良好的市場外部環(huán)境。對于邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育現(xiàn)狀相對于當(dāng)前土地經(jīng)營制度創(chuàng)新是滯后的，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，在對農(nóng)地市場化現(xiàn)狀充分把控的前提下，在所取得的成就中汲取經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)實(shí)困境和問題癥結(jié)中探索性地尋找突破點(diǎn)，需要經(jīng)歷一個復(fù)雜而緩慢的漸進(jìn)過程，改革還有很長的路要走。

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