馬蕓蕓

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之思考

馬蕓蕓

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

我國新行政訴訟法第26條規(guī)定了經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度是為了解決過去復(fù)議案件“高維持率”的現(xiàn)象，但這一制度在實(shí)務(wù)和學(xué)理界均存在較大爭議，我國并無專門的復(fù)議機(jī)關(guān)和人員解決復(fù)議案件，難以應(yīng)對實(shí)行立案登記制后行政案件數(shù)量猛增這一巨大壓力，該制度的合理性有必要進(jìn)一步探析。

行政訴訟；行政復(fù)議機(jī)關(guān)；共同被告

一、引言

與行政訴訟相比，行政復(fù)議制度的優(yōu)勢在于其專業(yè)性、效率更高，而該制度飽受爭議的一點(diǎn)在于復(fù)議機(jī)關(guān)變成了“維持會”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國84387件中作出維持決定的有49941件，維持率為59.18%[1]。新行政訴訟法（以下簡稱“新法”）為解決這一高維持率的現(xiàn)象，更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度解決糾紛的作用，于第26條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時(shí)與原告作共同被告制度，但該制度面臨許多新的問題。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之存在問題

1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)面對巨大的工作壓力

我國行政訴訟過去采用的立案審查制造成了立案難的問題。為解決這一問題，新法采用了立案登記制。這導(dǎo)致大量行政糾紛案件涌入法院，法院的工作壓力也與日俱增。這其中，行政復(fù)議案件的數(shù)量也同樣激增，而我國并無專門解決行政復(fù)議案件的機(jī)關(guān)和工作人員。并且新法第26條對原25條的改變導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)不論作出維持決定或者是改變決定，都面對著作被告的風(fēng)險(xiǎn)，因此行政復(fù)議機(jī)關(guān)一方面要處理其日常事務(wù)，另一方面要解決行政糾紛并對行政行為作出復(fù)議決定，另一方面還要出庭應(yīng)訴，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員有限，并且并非所有人員都具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也并非只具有解決行政糾紛這一職能，這無疑會導(dǎo)致降低行政復(fù)議案件的質(zhì)量及人員緊張、工作壓力大等問題出現(xiàn)。

2.復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度在管轄制度上的尷尬處境

復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告確定管轄?wèi)?yīng)適用《行政訴訟法》第18條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）第8條。此類規(guī)定會增加復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)出庭應(yīng)訴的困難，一般來說，復(fù)議機(jī)關(guān)大多是原行政行為作出機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)，當(dāng)然存在例外情形在此先不予討論，相對人對復(fù)議機(jī)關(guān)決定不服時(shí)若選擇向最初作出行為的機(jī)關(guān)所在地法院起訴，那么復(fù)議機(jī)關(guān)則要到該地應(yīng)訴，這對于復(fù)議機(jī)關(guān)是國務(wù)院部門或省政府這一層級的被告來說，其去往各地應(yīng)訴將耗費(fèi)大量的人力、時(shí)間。相反，復(fù)議申請人選擇向作為復(fù)議機(jī)關(guān)的國務(wù)院部門所在地的法院起訴，又導(dǎo)致進(jìn)京訴訟案件增多，不利于將糾紛化解在基層[2]。

3.舉證責(zé)任與復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度的沖突

“若干解釋”第9條規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性。作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任?！痹摋l規(guī)定表明復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，對于原行政行為的合法性既可以共同承擔(dān)舉證責(zé)任也可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證，若原行政機(jī)關(guān)不積極舉證，復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告也可以舉證，但實(shí)質(zhì)上復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政機(jī)關(guān)作出行政行為進(jìn)行舉證非常困難。復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為兩個(gè)不同的機(jī)關(guān)，二者并不存在直接必然的聯(lián)系，在原行政機(jī)關(guān)消極舉證的情況下復(fù)議機(jī)關(guān)不具備舉證責(zé)任上的優(yōu)勢。

此外，“若干解釋”中的第6條第2款中關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的內(nèi)涵發(fā)生變化，“改變”只限于復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果，而不再包括改變原行政行為的依據(jù)、事實(shí)或證據(jù)。若復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為適用的依據(jù)，而作出維持決定，復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)作共同被告，但此時(shí)依據(jù)“若干解釋”第9條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議程序承擔(dān)舉任，此時(shí)，法院僅審查復(fù)議程序的合法性對該維持決定作出及原行為合法性并無意義，法院應(yīng)當(dāng)對復(fù)議機(jī)關(guān)適用新的依據(jù)而維持決定的合法性也進(jìn)行審查。并且舉證責(zé)在復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的依據(jù)而做出維持決定情況下，原行政機(jī)關(guān)同樣不占舉證優(yōu)勢，第9條中復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)共同舉證這一規(guī)定難以落實(shí)。

三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之解決建議

行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度存在適用中問題，但新法剛生效不久，以修法的方式解決問題并不現(xiàn)實(shí)，故應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對該制度進(jìn)行完善。第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮在行政復(fù)議和訴訟中各角色的作用。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議階段中要注重對原行政行為的審查，切實(shí)發(fā)揮出行政復(fù)議解決行政糾紛的作用。特別要重視對工作人員開展學(xué)習(xí)相關(guān)法律的培訓(xùn)等工作，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)和工作人員的專業(yè)性和工作水平，以此來提高復(fù)議決定的質(zhì)量。在行政訴訟中，復(fù)議機(jī)關(guān)同原行政機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)也同樣要積極承擔(dān)舉證責(zé)任，加強(qiáng)同原行政機(jī)關(guān)的溝通交流，避免在審理過程中出現(xiàn)意見不一致而影響法院審理的情況。此外，必要時(shí)行政機(jī)關(guān)可設(shè)立專門出庭應(yīng)訴的機(jī)構(gòu)，這樣便于對復(fù)議決定的合法性進(jìn)行說明，增強(qiáng)出庭應(yīng)訴的專業(yè)性。

第二，可以通過司法解釋改變復(fù)議機(jī)關(guān)被追加為共同被告的規(guī)定?！叭舾山忉尅钡?條規(guī)定維持復(fù)議決定的原告只起訴原機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)的，由法院告知其追加被告，原告不同意追加的，法院應(yīng)另一機(jī)關(guān)列為共同被告。該條規(guī)定實(shí)際上干預(yù)了原告的選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)尊重原告對被告的選擇，保障原告可以獨(dú)立行使訴權(quán)。因此，應(yīng)修改該條規(guī)定，原告不同意追加的，法院不得強(qiáng)行將另一機(jī)關(guān)為共同被告。這在一定程度上降低行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的概率，減輕了行政復(fù)議機(jī)關(guān)面對的復(fù)議量大、出庭應(yīng)訴量大的壓力。以符合作為行政法基本原則的比例原則的要求[3]。

[1]王春業(yè).論復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的困境與解決.南京社會科學(xué),2015年第7期.

[2]沈?？?復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度之檢視.法學(xué),2016年第6期.

[3]董金鑫.第三國強(qiáng)制規(guī)范在法院地國的適用研究，中國人民大學(xué)出版社,2016年版第117頁.

馬蕓蕓（1994～），女，漢族，遼寧遼陽人，中國政法大學(xué)，研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。