彭 澎

(中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院，北京 100088)

基層治理法治化的邏輯構(gòu)成與結(jié)構(gòu)范疇研究*

彭 澎

(中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院，北京 100088)

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化是農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中基層治理變革的主要方向，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。法治化改變的是傳統(tǒng)的基層治理理念，創(chuàng)造的是全新的基層治理思維，關(guān)注的是構(gòu)建農(nóng)村基層規(guī)范的治理秩序和穩(wěn)定的治理格局。推進(jìn)基層治理法治化能夠很好地將現(xiàn)代法治的理念、思維、結(jié)構(gòu)和制度凝聚到基層治理的整體框架中來，將法治的治理模式植入到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，能夠在農(nóng)村構(gòu)建起法治化的基層治理規(guī)則，能夠真正實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的宏觀愿景與整體目標(biāo)?；鶎又卫矸ㄖ位w系具有鮮明的治理要素與法治元素，具有自身獨(dú)特的邏輯構(gòu)成和結(jié)構(gòu)范疇。

基層治理法治化 邏輯構(gòu)成 結(jié)構(gòu)范疇

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化與黨中央近年來關(guān)于加強(qiáng)國家與社會(huì)治理的政策精神高度吻合。從黨的十八大提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用”到黨的十八屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平”再到黨的十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，這一系列中央政策內(nèi)容的變化體現(xiàn)了國家和社會(huì)治理內(nèi)涵的不斷深化，也愈加突出了法治在國家和社會(huì)治理體系中的核心地位與基本功能，表明了法治是國家和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的根本體現(xiàn)與關(guān)鍵主軸。推進(jìn)治理法治化成為當(dāng)前國家治理變革的主題詞，成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵字。農(nóng)村基層治理是國家和社會(huì)治理體系中的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心場域。因而，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化、構(gòu)建全民共建共享的基層治理法治格局，是農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中基層治理模式轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要目標(biāo)和發(fā)展方向，是新時(shí)期加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)和推進(jìn)基層治理體制改革的戰(zhàn)略使命與基本任務(wù)，也是農(nóng)村加強(qiáng)基層法治建設(shè)、推動(dòng)政治現(xiàn)代化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)政治文明的必然要求與客觀趨勢。

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化是現(xiàn)代農(nóng)村基層治理變革的方向、目標(biāo)和內(nèi)容，既需要在遵從農(nóng)村現(xiàn)有政治、社會(huì)資源的基礎(chǔ)上對(duì)治理體制進(jìn)行制度整合和結(jié)構(gòu)改善，還需要在堅(jiān)持農(nóng)村法治框架下對(duì)治理模式進(jìn)行法治革新與法治改造。基層治理法治化具有自身獨(dú)特的邏輯構(gòu)成和結(jié)構(gòu)范疇，深入挖掘基層治理法治化體系中的治理要素與法治元素才能為推進(jìn)農(nóng)村治理法治化提供支撐路徑。

一、基層治理法治化的邏輯構(gòu)成

1.治理的內(nèi)在要素：法治立場——基層治理法治化邏輯的根本基礎(chǔ)?；鶎又卫砹鍪窃谕七M(jìn)農(nóng)村基層治理過程中所具備的一種代表基層治理發(fā)展宗旨、體現(xiàn)基本價(jià)值的態(tài)度，是正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待基層治理的主觀心態(tài)，決定了基層治理體制建構(gòu)的目標(biāo)和方向?；鶎又卫矸ㄖ位窃诨鶎又卫淼倪\(yùn)行中探索法治化的規(guī)范路徑，或者說是在法治的框架內(nèi)來尋求基層治理的規(guī)范狀態(tài)。法治化鮮明體現(xiàn)了農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本立場，在治理過程中強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)施和法律的遵守，強(qiáng)調(diào)法治在治理中發(fā)揮根本性的引導(dǎo)、規(guī)范和約束作用，突出形成基層治理的法治秩序和法治狀態(tài)。農(nóng)村基層治理的體制構(gòu)建與具體運(yùn)行是現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中基層社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀必然，是長期以來農(nóng)村基層管理制度的深刻變革，它本身就聚集了很多的問題，顯示了推進(jìn)的難度，還面臨著農(nóng)村政治體制與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制不相適應(yīng)而帶來的困難。從現(xiàn)實(shí)來看，基層治理在制度建立與實(shí)踐操作的具體過程中也會(huì)產(chǎn)生很多問題，出現(xiàn)諸多壓力，甚至產(chǎn)生很多矛盾，有的地方甚至釀成了危機(jī)和沖突。但是，有一條必須始終堅(jiān)守，那就是農(nóng)村基層治理不能脫離法治的框架，不能逾越法律的規(guī)制，必須堅(jiān)守法治化的基層治理立場，即誰都不能超越以憲法明確的農(nóng)村基層群眾性自治制度為核心所構(gòu)筑的基層治理的憲法性法治體制，誰都不能忽視或者漠視村民在基層治理中享有的民主自治的憲法性基本權(quán)利，誰都不能違背現(xiàn)代法治的基本要求、濫用國家權(quán)力對(duì)基層治理進(jìn)行干擾和影響?！胺傻臋?quán)威在社會(huì)的各個(gè)方面都存在并得到一致的認(rèn)可與尊重，以政黨和團(tuán)體為代表的任何權(quán)力組織和社會(huì)組織都只在法律沒有規(guī)范的特別事物下具有主動(dòng)決定權(quán)，都受到法律的規(guī)制，都沒有侵越法律的空間。”[1]P124堅(jiān)守法治化的基層治理立場，強(qiáng)調(diào)在治理中全面而正確地實(shí)施法律，嚴(yán)格按照憲法和其他法律的要求，實(shí)現(xiàn)基層治理的實(shí)體正義和程序公正，不能以違反法治的方式來達(dá)到治理制度的目標(biāo)，不能以損害法治的方式來實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)變，在涉及社會(huì)主體和村民的自治權(quán)利時(shí)，也絕不能以犧牲一方的權(quán)利去滿足另一方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！胺梢?guī)則是會(huì)發(fā)生變化的，特別是社會(huì)中新的技術(shù)的產(chǎn)生、新的工具的運(yùn)用或者新的社會(huì)組織的形成都會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)則的變動(dòng)與變化。社會(huì)越發(fā)展，技術(shù)越進(jìn)步，法律規(guī)則就必須越精細(xì)。對(duì)法律規(guī)則變化產(chǎn)生作用的因素還包括歷史的發(fā)展、文化的進(jìn)步以及社會(huì)力量的變動(dòng)，它們在不經(jīng)意之間或許改變了法律準(zhǔn)則，抑或刺激了法律的變化，或暫緩了法律的變化和構(gòu)造了法律的變化?！盵2]P339法治化的基層治理立場不是機(jī)械簡單地遵守法律，也不是僵硬的法治觀，還體現(xiàn)為一種基層治理的法治價(jià)值觀念和基本發(fā)展取向，即治理與法治之間的良性互動(dòng)，治理制度的模式設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行也有自己追求的目標(biāo)和價(jià)值，也將會(huì)影響到國家法律的變化，帶來法治的發(fā)展與進(jìn)步。

2.治理的本質(zhì)要素：法治思維——基層治理法治化邏輯的基本前提?；鶎又卫硭季S是在基層治理中認(rèn)識(shí)農(nóng)村社會(huì)、對(duì)待治理主體、解決社會(huì)問題所具備的觀察視角，是在基層治理中應(yīng)當(dāng)一以貫之的能夠體現(xiàn)一種思想理念的思考方法與價(jià)值認(rèn)知。具備某種思維才能夠在紛繁復(fù)雜的基層治理現(xiàn)實(shí)中堅(jiān)持一定的價(jià)值理念，影響制度構(gòu)建和行為實(shí)踐。農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，法治成為社會(huì)的價(jià)值共識(shí)和行為規(guī)范，成為最基本的理性思維。權(quán)力控制和權(quán)利保障是法治的基本精神，也是一種重要的已形成共識(shí)的法治思維，是法治體制運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。法治最根本的作用就是通過規(guī)范性的體制來控制國家權(quán)力，防止國家公共權(quán)力的擴(kuò)張和亂為。在法治的治理思維里，無論是國家的構(gòu)成，還是政府的機(jī)構(gòu)，亦或是社會(huì)的運(yùn)行，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)就是讓國家和社會(huì)治理框架中不存在也不會(huì)存在沒有被限制和控制的權(quán)力。法治主義者們在思維深處都始終不相信權(quán)力會(huì)正確適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行，始終對(duì)權(quán)力保持著極高的警惕，始終注重通過構(gòu)筑法治體制來管住國家公共權(quán)力的擴(kuò)張和權(quán)力行使者們的利欲私心。形構(gòu)法治化的基層治理思維，是要用法治本身具有的權(quán)力制約和權(quán)利保障精神，來認(rèn)識(shí)和對(duì)待農(nóng)村基層治理中的體制構(gòu)建、模式設(shè)計(jì)、行為操作等具體問題，保證基層治理中公共權(quán)力不會(huì)被擴(kuò)展和濫用、村民的民主自治權(quán)利能得到切實(shí)地尊重和保障。在基層治理框架中，以民主為內(nèi)容的選舉、管理、監(jiān)督等基層治理內(nèi)容是國家“還權(quán)于民”的體現(xiàn)，按照國家憲法法律制度的規(guī)定，村莊一級(jí)屬于民眾自治的范疇，村民自治的形成本身就是防止和反對(duì)國家公共權(quán)力延伸到村莊，這就是一種體現(xiàn)法治思維的基層治理制度的設(shè)計(jì)。以基層群眾性自治為主體的農(nóng)村基層治理實(shí)踐從開始之初就顯現(xiàn)了法治的基本精義，即通過憲法法律的方式賦予村民在村莊的民主自治權(quán)利，防止和排除國家公共權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)利的侵蝕和破壞，賦予村民相對(duì)自主的治理空間，排除國家權(quán)力的滋擾，并予以體制上的保障，這就是法治思維在基層治理實(shí)踐中的展現(xiàn)，彰顯了法治主義的光芒。當(dāng)前，形構(gòu)法治化的基層治理思維，推進(jìn)基層治理法治化，在堅(jiān)持已有的法治治理體制和框架下，要進(jìn)一步地規(guī)范和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共權(quán)力的行使，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力向下悄然轉(zhuǎn)移，同時(shí)對(duì)基層治理中必要的國家權(quán)力存在空間進(jìn)行應(yīng)有的約束，防止其對(duì)村民權(quán)利的覬覦，以實(shí)現(xiàn)真正的基層自治。在基層治理過程中形構(gòu)法治化的基層治理思維，才能完整體現(xiàn)基層治理的法治標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基層治理的法治狀態(tài)。

3.治理的基本要素：法治原則——基層治理法治化邏輯的關(guān)鍵主旨?；鶎又卫碓瓌t是基于治理主體對(duì)基層治理的制度價(jià)值和行為本質(zhì)進(jìn)行深刻認(rèn)識(shí)而形成的根本要求和基本預(yù)期，是建立在治理理論具有完備的邏輯、治理體制具有完善的結(jié)構(gòu)的一種良好運(yùn)行狀態(tài)之上的制度內(nèi)在要求的認(rèn)知，并且體現(xiàn)和貫穿于基層治理的體制建設(shè)、行為實(shí)踐和歷史發(fā)展之中?；鶎又卫砩婕暗睫r(nóng)村基層政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，要面對(duì)和處理紛繁復(fù)雜的各類問題，協(xié)調(diào)和維持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本關(guān)系，其中村民基層民主和自治治理權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障問題是以農(nóng)村基層群眾性自治為載體的基層治理制度的基本問題，它貫穿于基層治理的始終，影響到基層治理的制度構(gòu)建和行為結(jié)構(gòu)，成為了農(nóng)村基層治理的基本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于這一問題的認(rèn)識(shí)態(tài)度和處理方法就成為農(nóng)村基層治理必須始終堅(jiān)持的基本原則。而權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障問題同樣是法治的基本問題，是法治需要認(rèn)真對(duì)待和正確解決的問題，也是法治的一個(gè)基本原則。因而，在對(duì)待農(nóng)民群體在農(nóng)村基層治理中的民主自治權(quán)利問題上，基層治理與法治具有相同問題要解決，法治的權(quán)利本位觀念以及權(quán)利保障原則和基層治理制度設(shè)計(jì)的初衷高度一致，可以認(rèn)為，作為基層民主法治體制重要組成部分的以基層群眾性自治為象征的基層治理制度應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)和落實(shí)法治原則的最好體現(xiàn)。法治的基本理論圍繞正確處理國家權(quán)力與公民權(quán)利的相互關(guān)系，提煉出權(quán)利的本質(zhì)和權(quán)利的價(jià)值，有機(jī)協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)生活中因權(quán)利與權(quán)力而產(chǎn)生的各類問題，避免相互之間的錯(cuò)位而帶來社會(huì)問題，這樣一種態(tài)度和立場由此作為法治體制構(gòu)建與運(yùn)行的基本原則。遵守法治化的基層治理原則是要求在基層治理過程中強(qiáng)化對(duì)法治的認(rèn)知以準(zhǔn)確把握處理各類權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)繩，將體現(xiàn)法治基本原理、彰顯法治基本主張的尊重人性、以人為本的理念和法治制度崇尚平等、自由、公正等實(shí)現(xiàn)人類幸福的設(shè)想與農(nóng)村基層治理權(quán)利的行使以及國家對(duì)農(nóng)村基層治理給予的制度保障等融合起來，都考慮到這些因素本身的合法性和得到群眾的贊同度，將體現(xiàn)法治基本精神和基本價(jià)值的運(yùn)行規(guī)則落實(shí)到基層治理的具體實(shí)踐中去?！傲椫髁x的宗旨在于保障社會(huì)生活中個(gè)人都能在符合其人性尊嚴(yán)和人權(quán)的社會(huì)條件中生活，”[3]P119而法治是實(shí)現(xiàn)立憲宗旨的唯一路徑。以基層群眾性自治為象征的基層治理制度強(qiáng)調(diào)的是支持和保障村民行使自己享有立憲基礎(chǔ)之上的民主自治權(quán)利，尊重人性，主張平等，崇尚民主，這不僅是一種憲法基本權(quán)利的體現(xiàn)，也是一種憲法基本原則的法治彰顯，基層治理制度本身所具有的權(quán)利保障的本質(zhì)特征是法治基本原則的具體化和生活化。

4.治理的重點(diǎn)要素：法治方法——基層治理法治化邏輯的核心主張?；鶎又卫矸椒ㄊ菍?shí)現(xiàn)治理效果和目標(biāo)的方式與手段。法治化的基層治理方法將法治的行為方式與基層治理的運(yùn)行機(jī)制統(tǒng)一起來，通過法治來改善和規(guī)范基層治理的框架與流程，使得基層治理在運(yùn)行過程中能夠彰顯法治的價(jià)值與精神。農(nóng)村基層治理需要處理紛繁復(fù)雜的各類關(guān)系，必須要通過法治的方法對(duì)各類社會(huì)行為進(jìn)行規(guī)范、對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制以及對(duì)權(quán)利的行使表達(dá)法治態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為：“政府的機(jī)關(guān)構(gòu)造、民主選舉和行政行為只是涉及一個(gè)法律部門的事，其實(shí)仔細(xì)思考，這種認(rèn)識(shí)是相當(dāng)簡單的?！盵4]P20那應(yīng)該是屬于整個(gè)法治的事情。同樣，在現(xiàn)代社會(huì)的法治背景中，離開法治去進(jìn)行社會(huì)治理，或者說離開社會(huì)治理去空談法治，都是不全面的。過去很長一段時(shí)間，在對(duì)待農(nóng)村基層治理問題時(shí)，都基本忽視它的法治方法和法治意義，沒有看到基層治理的法治需求，只基于政治學(xué)基本理論去注重強(qiáng)調(diào)它的政治內(nèi)涵。事實(shí)上，基層治理不只是一個(gè)政治命題，還離不開法治的關(guān)注，實(shí)踐中的基層治理不能沒有法治方法、法治框架的支持與保障。法治“是以對(duì)政治行為進(jìn)行規(guī)制、對(duì)政治活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范為手段和途徑來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家政治生活、政治領(lǐng)域和政治制度加以干預(yù)和影響的目標(biāo)的。”[5]P175從某種意義上說，以法治方法為象征的法治化程度決定了現(xiàn)代農(nóng)村基層治理的水平和層次，決定了基層治理的基本現(xiàn)狀與發(fā)展未來。法治通過自身獨(dú)特的制度功能與運(yùn)行機(jī)制作用于基層治理的行為細(xì)節(jié)和微觀程序，形成基層治理的法治方法，從而能整體性地優(yōu)化治理行為，為構(gòu)筑起完整的法治化的農(nóng)村基層治理體制提供基礎(chǔ)。以農(nóng)村基層群眾性自治制度為主體的基層治理不僅是國家基層政治制度的重要組成部分，也是國家基層民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容。農(nóng)村基層自治本身是基層法治的基本體現(xiàn)，是體現(xiàn)國家基層的法治實(shí)施狀態(tài)、法治建設(shè)進(jìn)程的重要指標(biāo)。因而，以基層自治為重要載體的農(nóng)村治理必須要遵循法治化的治理方法，才能將基層自治制度所包含的民主、自治等現(xiàn)代政治文明的內(nèi)容在實(shí)踐中得到保障和實(shí)現(xiàn)?！懊裰鞑皇桥既坏募で樾袨椋皇峭话l(fā)的無序主張，恰好相反，民主是有明確目標(biāo)的理性實(shí)踐，民主的目標(biāo)就是政治發(fā)展的方向，因此，為了讓民主在運(yùn)行過程中實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，它本身需要一套方法論的指引，需要一種合乎民主原理的方法理論來指導(dǎo)?！盵6]P5基層治理方法的法治化是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的重要基礎(chǔ)，將法治的方法與理念嵌入基層治理的具體行為之中，既彰顯了法治與基層自治在制度體制與運(yùn)行規(guī)則上具有一致的價(jià)值追求和互通的運(yùn)作機(jī)理，又抓住了法治在基層治理中的權(quán)威作用。

二、基層治理法治化的結(jié)構(gòu)范疇

1.法治的根本元素：法治模式——基層治理法治化結(jié)構(gòu)的基本重任?；鶎又卫砟Ｊ桨殡S鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制的變化經(jīng)歷了重大的變革，盡管已經(jīng)基本形成穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在很多的問題和困境，治理模式一直仍處于轉(zhuǎn)型的探索之中。基層治理模式建構(gòu)在傳統(tǒng)的農(nóng)村宏觀管理體制之上，治理變革的探索也并沒有涉及到宏觀體制的改革，而這種宏觀體制與法治治理的現(xiàn)代要求有一定的距離，或者說并不能完全體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)法治治理的基本標(biāo)準(zhǔn)，因而具有局限性，阻礙了農(nóng)村基層治理模式的深層次變革?；鶎又卫碜兏锸寝r(nóng)村市場化進(jìn)程中基層治理現(xiàn)代化的必然途徑，變革的目標(biāo)就是要構(gòu)建一種體現(xiàn)法治要求、符合法治精神、實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的現(xiàn)代治理模式。以基層群眾性自治為主的農(nóng)村治理制度作為基層民主法治制度的重要部分，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法治的基本理念和價(jià)值本質(zhì)，所以，基層治理的發(fā)展必須植根于法治的時(shí)代背景、制度環(huán)境和宏觀語境下來認(rèn)識(shí)，挖掘和釋放基層治理模式所蘊(yùn)藏的深刻的法治內(nèi)涵。當(dāng)前，執(zhí)政權(quán)、行政權(quán)、自治權(quán)是基層治理權(quán)力體系的主要組成部分，在法治的框架下，三權(quán)之間實(shí)際上可以體現(xiàn)國家整體層面的權(quán)力關(guān)系，可以形成相互之間的權(quán)力制衡模式，特別是突出對(duì)基層國家權(quán)力的限制與規(guī)制，從而保障基層社會(huì)享有最基本的民主自治權(quán)利，即村民享有憲法賦予的民主選舉權(quán)利和自治治理權(quán)利，在行使這一憲法性權(quán)利過程中，作為國家權(quán)力代表的基層政府行政權(quán)和黨組織執(zhí)政權(quán)應(yīng)當(dāng)要符合憲法要求，為村民自治權(quán)利提供保障，同時(shí)明確基層國家權(quán)力的行使范圍，防止對(duì)村民自治權(quán)利的侵害和破壞，形成基層治理的法治秩序。構(gòu)建法治化的基層治理模式是強(qiáng)化基層治理中存在的“權(quán)力制約與權(quán)利保障”的法治結(jié)構(gòu)、法治內(nèi)容、法治秩序和法治責(zé)任。基層政府的“行政權(quán)”、黨組織的“執(zhí)政權(quán)”和村民的“民主自治權(quán)”是基層治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)容，法治化的基層治理模式是將這三權(quán)之間的關(guān)系按照法治的基本要求進(jìn)行規(guī)范，堅(jiān)決杜絕現(xiàn)實(shí)中存在的“執(zhí)政權(quán)”和“行政權(quán)”對(duì)“民主自治權(quán)”的過度干預(yù)，切實(shí)讓村民在自治范圍內(nèi)享有真正的“民主自治權(quán)”，關(guān)鍵在于明確“執(zhí)政權(quán)”和“行政權(quán)”在基層行使的范圍、方式，將其納入法治化規(guī)范的范疇。法治是基層治理模式的基本運(yùn)行框架，這與基層治理制度作為法治制度之一的地位屬性是高度一致的。“以自治為本質(zhì)象征的村民自治制度是國家法治制度的典型代表，因?yàn)樗P(guān)注的是村民的主體地位，保障的是村民的基本權(quán)利?！盵7]P15農(nóng)民群體是基層治理的主體，盡管基層民主和農(nóng)村治理來自于國家自上而下的推動(dòng)，但在農(nóng)村市場化和現(xiàn)代化發(fā)展的時(shí)期，如果沒有農(nóng)民群體的廣泛參與，不發(fā)揮主體治理作用，基層治理目標(biāo)在基層是無法實(shí)現(xiàn)的。“政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的基本特征，政治參與的制度化層次和水平直接影響到政治的穩(wěn)定。而現(xiàn)代政治發(fā)展中政治參與不斷擴(kuò)大的一個(gè)表現(xiàn)就是村民參與政治的實(shí)現(xiàn)，因而村民參與政治的制度化程度以及村民參與政治的體系化空間成為影響現(xiàn)代國家政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素?！盵8]P37構(gòu)建法治化的基層治理模式就是強(qiáng)化和突出農(nóng)民群體的治理主體地位，明確村民享有的基本治理權(quán)利，實(shí)現(xiàn)村民治理地位的法治回歸，還原以基層群眾性自治為主的基層治理制度的法治本色，這體現(xiàn)了農(nóng)村基層民主法治發(fā)展的方向。

2.法治的發(fā)展元素：法治文化——基層治理法治化結(jié)構(gòu)的實(shí)踐重心?，F(xiàn)代政治文明的發(fā)展在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，更重要的是加快了現(xiàn)代政治文化的傳播。同時(shí)，政治文化在現(xiàn)代社會(huì)的廣泛傳播，也推進(jìn)了現(xiàn)代政治文明的發(fā)展速度。文化是現(xiàn)代政治不斷向前發(fā)展的動(dòng)力源泉?！吧鐣?huì)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵因素中，法律推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度超越了其他物質(zhì)的因素，而文化推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度則超越了法律的作用?！盵9]P308。作為現(xiàn)代政治文明標(biāo)志的法治發(fā)展就體現(xiàn)了文化的力量。制度是法治體制的外在表現(xiàn)形式，而文化則是法治價(jià)值的根本精神?！拔幕且I(lǐng)社會(huì)發(fā)展的旗幟，是社會(huì)發(fā)展的象征，它可以讓社會(huì)形成高度的認(rèn)同，而這樣一種認(rèn)同可以凝聚大多數(shù)人的意志，可以影響大多數(shù)人的行為，成為一股統(tǒng)一的力量?！盵10]P23“人類社會(huì)法治的建設(shè)與發(fā)展，不能僅僅只靠建立一種合適的制度，制度只能短暫的把民眾拽進(jìn)法治的體制之中，不能根本地實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)，最主要的是要在社會(huì)中形成讓大家所普遍理解和認(rèn)同的法治文化，讓它既能夠代表法治社會(huì)發(fā)展的共同目標(biāo)，又能體現(xiàn)不同民眾的個(gè)人意志，這樣才能讓人們形成法治的共同意見和共同認(rèn)識(shí)?！盵11]P108法治文化匯集了法治最基本的價(jià)值主張和精神理念，在強(qiáng)化社會(huì)對(duì)法治理念認(rèn)同的同時(shí)，推進(jìn)法治制度的不斷完善發(fā)展。法治文化在國家和社會(huì)治理的發(fā)展中同樣能夠居于靈魂的位置、可以發(fā)揮推進(jìn)的作用。“自治是現(xiàn)代民主法治的重要內(nèi)容，是由民眾自己決定、管理和監(jiān)督自己的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。西方國家的自治產(chǎn)生較早，制度較完善，但西方自治的成功不是完全因?yàn)榫哂斜容^健全的民主組織和法治體制，關(guān)鍵在于西方具有較為濃重的民主法治思想和廣為傳播且深入人心的法治文化理念?！?。[12]P491因而，早在鄉(xiāng)村建設(shè)如火如荼開展的民國時(shí)期，有學(xué)者就談到：“通過建設(shè)民主法治來實(shí)現(xiàn)民有、民治、民享的目標(biāo)，要學(xué)習(xí)西方，既要加快政治建設(shè)，建立完善的民主法治體制框架，使其與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，同時(shí)更要在社會(huì)中形成民主法治的文化氛圍，以文化來凝聚民眾對(duì)法治的理解和認(rèn)同，以文化來匯聚民眾建設(shè)法治的熱情，以此才能構(gòu)筑民主法治的根本基礎(chǔ)?！盵13]P12推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化是構(gòu)筑基層治理的法治體制，基層治理離不開法治作為基礎(chǔ)和保障，基層治理中的國家權(quán)力運(yùn)行需要規(guī)范和約束，需要形成基層治理的法治秩序和法治框架，這些都是構(gòu)建基層治理法治體制的重要內(nèi)容，但基層法治體制不是空中樓閣，它需要建立在一定的社會(huì)文化基礎(chǔ)之上。因而，導(dǎo)入基層治理的法治文化是基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！懊裰鞯乃枷肜砟钊缒転槊癖娝J(rèn)識(shí)，以此具有自己的民主觀念和民主信仰，并將滿懷熱情地參與到民主的偉大實(shí)踐中，很顯然，構(gòu)建良好的民主政治制度在這個(gè)國家將會(huì)變得相對(duì)容易。如果在國家的文化中能具有民主的價(jià)值觀念和基本信念，文化經(jīng)久不息、永久流傳，那么這個(gè)國家建立起穩(wěn)定的民主政治制度將具有非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵14]P72對(duì)于國家和社會(huì)的發(fā)展來說，“科學(xué)對(duì)推進(jìn)國家發(fā)展的作用很大，民主對(duì)推進(jìn)國家發(fā)展的作用很大，但相比較文化而言，文化底蘊(yùn)的培育和文化內(nèi)涵的提煉對(duì)推進(jìn)國家和社會(huì)發(fā)展的作用則比科學(xué)和民主更大更重要?！盵15]P52

3.法治的關(guān)鍵元素：法治秩序——基層治理法治化結(jié)構(gòu)的發(fā)展重務(wù)。治理現(xiàn)代化是包括基層群眾性自治制度在內(nèi)的社會(huì)主義民主政治制度的發(fā)展目標(biāo)，通過法治來規(guī)范治理以形成治理運(yùn)行的法治秩序是治理現(xiàn)代化的標(biāo)志，而構(gòu)建農(nóng)村基層治理的法治秩序成為基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義政治文明的基本指標(biāo)。法治之所以能成為治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)關(guān)鍵在于法治能夠形成一種基層治理的秩序，這種秩序能夠?qū)⒎稚⒃谵r(nóng)村基層的村民利益和多元化的農(nóng)村社會(huì)主體有序整合形成穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，而這種治理結(jié)構(gòu)能夠形成基層治理目標(biāo)與方向的共識(shí)，基本上代表著基層治理的政治主張，由此產(chǎn)生規(guī)范的基層治理秩序。法治最重要的特性在于反對(duì)國家權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的無限侵蝕，通過規(guī)范化的制度將個(gè)人權(quán)利從國家權(quán)力強(qiáng)制性的操控之下解脫出來以形成最大化實(shí)際享有程度的規(guī)范行使?fàn)顟B(tài)，以形成權(quán)利獲得保障和實(shí)際運(yùn)行的良好秩序。法治最重要的價(jià)值在于能夠防范民主弱性的暴露，防止民主對(duì)個(gè)人權(quán)利的背離和誤擊，以形成民主實(shí)現(xiàn)的秩序狀態(tài)，防止民主的無序和混亂。這一點(diǎn)在基層治理現(xiàn)代化發(fā)展中尤為重要。民主是基層治理的重要特色，但同樣不能離開法治的規(guī)范和保障，只有法治才能構(gòu)筑基層民主治理的規(guī)范秩序。“民主最初是在反對(duì)一切專斷權(quán)力的過程中產(chǎn)生的，但民主自身若不受到限制和規(guī)范的話很容易演變成另一種新的專斷的權(quán)力?！盵16]P28因此，在現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)中，民主是重點(diǎn)內(nèi)容，法治則是關(guān)鍵基礎(chǔ)，既能釋放民主的活力，又能防止民主的弱點(diǎn)。法治化的治理結(jié)構(gòu)能形成規(guī)范的秩序，既保障民主的實(shí)現(xiàn)，又保護(hù)民主的優(yōu)性，使得民主是真實(shí)的治理狀態(tài)，使得民主能夠發(fā)揮治理的效果。在近代以來的政治發(fā)展中，民主和法治是防止政治專斷的基本制度，農(nóng)村由于“存在著公共權(quán)力活動(dòng)或者公共權(quán)力有行使的目的而被視為政治”[1]P296，因而，在民主是基層治理重要內(nèi)容的前提下，法治則成為基層治理的基礎(chǔ)保障，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的基本環(huán)節(jié)?；鶎又卫淼姆ㄖ沃刃蛟从谠趯?duì)農(nóng)村公共權(quán)力進(jìn)行有序規(guī)范和有效規(guī)制基礎(chǔ)上形成的權(quán)力運(yùn)行的法治化結(jié)構(gòu)，是防止公共權(quán)力對(duì)村莊內(nèi)個(gè)人權(quán)利侵蝕的制度化狀態(tài)，不僅是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是基層政治發(fā)展的表現(xiàn)。在基層治理的法治秩序中，民主無法脫離法治而單獨(dú)存在，法治也無法遠(yuǎn)離民主而孤軍奮戰(zhàn)?；鶎又卫矸ㄖ沃刃虻淖钪饕獌r(jià)值在于發(fā)揮基層治理法治化制度機(jī)制的效果，來為農(nóng)村基層國家權(quán)力的運(yùn)行行為設(shè)定規(guī)則和框架，保障農(nóng)民以民主為代表的政治權(quán)利和治理利益的充分實(shí)現(xiàn)，使基層民主不會(huì)流于形式，而能體現(xiàn)為村民的真實(shí)感受和實(shí)實(shí)在在的制度現(xiàn)實(shí)，使得以民主為核心的平等、自治、自由等基層治理目標(biāo)能夠得到實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村市場化發(fā)展使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和體系處于轉(zhuǎn)型和變遷的過程之中，社會(huì)利益關(guān)系越來越復(fù)雜，社會(huì)利益聯(lián)系越來越密切，社會(huì)利益變動(dòng)越來越頻繁，社會(huì)利益重組越來越便捷，而利益的非理性、不確定性使得利益的沖突和摩擦成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村基層治理要消除這些弊端，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定有序，構(gòu)筑基層治理的法治秩序成為必然，基層治理法治化能夠帶來基層政治的法治化，進(jìn)而推進(jìn)基層政治現(xiàn)代化?！柏毟F落后的國家是極度不穩(wěn)定的國家，不穩(wěn)定并不完全是因?yàn)槠錃v史落后的原因，而是由于其推進(jìn)由落后向發(fā)達(dá)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)過程中，沒有形成與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)和體制，又增加了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化帶來的新的不穩(wěn)定。”[8]P37農(nóng)村市場化帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型必然要求推進(jìn)基層治理模式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，才能形成與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的治理體制，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的穩(wěn)定，治理模式轉(zhuǎn)變和治理體制轉(zhuǎn)型都傾向于構(gòu)筑基層治理的新型秩序，法治成為基層治理秩序構(gòu)筑的目標(biāo)，也是基層治理秩序構(gòu)筑的基礎(chǔ)，“法治本身就是政治秩序的法律化，是規(guī)制公共權(quán)力、防止權(quán)力異化帶來政治不穩(wěn)定的政治規(guī)則和政治制度”[17]P12，法治不僅是實(shí)現(xiàn)基層治理秩序的基本制度，也成為基層治理秩序的重要內(nèi)容。

4.法治的基礎(chǔ)元素：法治村民——基層治理法治化結(jié)構(gòu)的建構(gòu)重責(zé)。在人類政治文明的發(fā)展過程中，當(dāng)政治制度已經(jīng)確定并構(gòu)建起運(yùn)行體制后，該制度能否發(fā)揮作用和達(dá)到預(yù)期的設(shè)想，關(guān)鍵就是制度運(yùn)行的主體發(fā)揮決定作用了。英國著名學(xué)者格爾斯在論述這一問題時(shí)曾說到，現(xiàn)代國家最典型的標(biāo)志就是建立起了現(xiàn)代的國家制度，這些制度都具有特定目標(biāo)和實(shí)施意圖，都是能深刻影響到國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的生活，制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于得到真實(shí)的實(shí)施、有效的運(yùn)行和具體的運(yùn)用，而決定現(xiàn)代制度實(shí)施狀況的主要因素最終都取決于運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人要具有符合現(xiàn)代化要求的素質(zhì)、品格和能力?！艾F(xiàn)代制度不管多么美好，現(xiàn)代管理方式不管多么完美，現(xiàn)代技術(shù)手段不管多么先進(jìn)，如果由一群不具有現(xiàn)代意識(shí)卻具有傳統(tǒng)思維的人來操作和實(shí)施的話，這些現(xiàn)代的東西都將成為一堆廢紙。”[6]P5有學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)國家的國民或者一個(gè)社會(huì)內(nèi)的人的文明程度在一定層面上是衡量這個(gè)國家或者社會(huì)文明程度的決定性因素，一個(gè)國家的國民或者一個(gè)社會(huì)內(nèi)的人的政治意識(shí)、政治素質(zhì)和政治能力是衡量這個(gè)國家或者社會(huì)政治發(fā)展水平的決定性因素。[18]P260同時(shí)，還有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代國家中民主政治的核心特征和根本基礎(chǔ)是政治參與的廣泛實(shí)現(xiàn)并不斷擴(kuò)大化，而政治參與的真正實(shí)現(xiàn)和逐步擴(kuò)大不是空中樓閣，它有一個(gè)最基本的條件就是民眾參與政治應(yīng)當(dāng)具有一定的知識(shí)、能力和水平。[19]P107同樣，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化在構(gòu)筑法治的基層治理制度、健全法治的基層治理框架和形成法治的基層治理秩序之外，最為重要的是要抓住基層治理的主體，即村民作為基層治理的主體應(yīng)當(dāng)具有法治的觀念、精神、知識(shí)和能力。從一定程度上說，村民的法治化程度是衡量基層治理法治化程度的主要指標(biāo)，村民的法治化內(nèi)涵決定了基層治理法治化的推進(jìn)成效與實(shí)現(xiàn)狀況。法治村民除了自身具有主體獨(dú)立性、行為自主性、個(gè)體自由性等基本的法治條件外，還要具有兩個(gè)層次的法治內(nèi)涵：一是具備良好的法治意識(shí)、理性的法治思維、積極的法治熱情和深厚的法治素養(yǎng)，這屬于精神層面的法治內(nèi)涵；二是具有一定的法治知識(shí)，能夠認(rèn)識(shí)到如何在基層治理的法治框架中有效規(guī)范和正確發(fā)揮自己的作用，特別是能夠認(rèn)識(shí)到基層治理領(lǐng)域中國家權(quán)力運(yùn)行的法治軌道，正確處理個(gè)體民主自治權(quán)利與國家權(quán)力之間的法治關(guān)系，這屬于知識(shí)層面的法治內(nèi)涵。兩者對(duì)于法治村民的形成都具有十分重要的意義。傳統(tǒng)歷史上，農(nóng)民生活的鄉(xiāng)土社會(huì)地域狹小、結(jié)構(gòu)簡單、習(xí)俗樸實(shí)，再加上綿延幾千年的中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化的直接影響，村民普遍具有保守的觀念和封閉的性格，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理模式和管理體制產(chǎn)生了極大的影響，傳統(tǒng)村民的政治觀念和治理思維與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的教育模式具有相適應(yīng)的特征。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，客觀上對(duì)農(nóng)村的傳統(tǒng)體制、傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)思維帶來改變，表現(xiàn)最明顯的就是深受市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，村民的價(jià)值觀念、認(rèn)知模式和理念思維產(chǎn)生了深刻變化，直接體現(xiàn)在對(duì)村內(nèi)事物管理和村莊社群治理的態(tài)度和行為上。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的政治體制和治理模式發(fā)生了根本性的變革，以自治為核心的基層群眾性自治制度的建立極大程度地激發(fā)了村民參與政治和參加治理的熱情與激情，并且伴隨基層政治制度發(fā)展和治理能力提升提出了更高的參與要求，而現(xiàn)實(shí)中治理模式和治理實(shí)踐仍具有一定的滯后性，使得村民參與治理的設(shè)想與政治生活的實(shí)踐產(chǎn)生差距，特別是村民還普遍缺少現(xiàn)代法治知識(shí)、理念和思維的教育與培訓(xùn)，村民參與治理的現(xiàn)實(shí)主張與自身參與治理的知識(shí)供給存在一定的距離。有學(xué)者認(rèn)為：“盡管無法證明高水平的教育是形成或者提高民主層次的充分條件，但至少從現(xiàn)有政治發(fā)展的進(jìn)程來看，它是民主產(chǎn)生和民主發(fā)展的必要條件。”[20]P416列寧認(rèn)為：“政治是建構(gòu)在知識(shí)基礎(chǔ)之上的，沒有知識(shí)的人是無法參與政治的。”[21]P60有學(xué)者也說過：“現(xiàn)代化的民主是與現(xiàn)代化的教育相配套的，沒有知識(shí)的人越多，民主的現(xiàn)代化就越難。”[22]P37“受教育程度越高的人或者知識(shí)水平越高的人，參與政治的能力越高，參與政治的積極性也越高?！盵23]P137因而，大家都認(rèn)識(shí)到一個(gè)重要的問題：人是推進(jìn)民主政治發(fā)展的主體，而人是否具有一定的知識(shí)和能力則是能否推進(jìn)民主政治發(fā)展的決定因素?？梢哉f，公民個(gè)體在現(xiàn)代政治和民主法治方面所受的教育程度決定了他認(rèn)識(shí)、理解、掌握和運(yùn)用民主法治的水平和能力，也由此決定了通過他的行為實(shí)踐對(duì)推進(jìn)民主法治發(fā)展所能發(fā)揮的作用范圍和貢獻(xiàn)程度?，F(xiàn)代民主法治的政治結(jié)構(gòu)要不斷發(fā)展和進(jìn)步需要大量具有現(xiàn)代民主法治知識(shí)和思維的民眾來推進(jìn)，而現(xiàn)代民主法治知識(shí)和思維既包括對(duì)待、認(rèn)識(shí)、理解和接受現(xiàn)代法治的一種精神、態(tài)度和立場，也包括了解、掌握和運(yùn)用現(xiàn)代法治的一種能力、水平和素質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為：“現(xiàn)代國家提高公民政治素質(zhì)的最佳方式就是教育，現(xiàn)代國家實(shí)現(xiàn)公民政治參與的最佳路徑也是教育?！盵24]P593“教育可以為民眾參與政治實(shí)踐提供必需的基本知識(shí)和行為技術(shù)，更能為民眾參與政治實(shí)踐提供必不可少的現(xiàn)代政治與民主法治的基本價(jià)值理念和思維觀念。教育可以提供知識(shí)，更能深化認(rèn)識(shí)?！盵19]P107法治村民是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的關(guān)鍵要素，塑造和培養(yǎng)符合基層治理法治化要求的法治村民成為重中之重?！稗r(nóng)民是一個(gè)特殊的群體，它在鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)展過程中承載著傳統(tǒng)、代表著歷史，具有一定穩(wěn)定性和封閉性的農(nóng)民群體要在現(xiàn)代社會(huì)中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從處于現(xiàn)代化邊緣的群體轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量，只有通過持續(xù)性的知識(shí)教育和文化培訓(xùn)才能加以完全改變。”[25]P50培育現(xiàn)代的法治村民，首先要理解和領(lǐng)會(huì)現(xiàn)代法治治理的價(jià)值主張和基本理念，具有理性的治理精神、寬容的治理品格和妥協(xié)的治理胸懷，具有對(duì)村落社群政治共同體的高度認(rèn)同和對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)推進(jìn)現(xiàn)代治理的責(zé)任態(tài)度；其次要熟悉現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治治理的基本規(guī)范和現(xiàn)代農(nóng)村政治參與的基本知識(shí)，具有參與政治和參加治理的技術(shù)與能力；最后要具有法治治理的信仰和情感，具有法治治理的思維和意識(shí)。

5.法治的核心元素：法治組織——基層治理法治化結(jié)構(gòu)的運(yùn)行重舉。組織是現(xiàn)代政治發(fā)展的鮮明標(biāo)志。基層治理組織是基層治理體制和管理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)單元，它凝聚和匯合了民眾的治理利益，在基層治理體系中具有自己特殊的地位，發(fā)揮著重要作用。村民的民主自治權(quán)利是靜態(tài)的法定權(quán)利，村民的民主自治行為是動(dòng)態(tài)的參與政治的行動(dòng)，基層治理組織則是將村民靜態(tài)權(quán)利轉(zhuǎn)變成動(dòng)態(tài)行動(dòng)必不可少的載體。古希臘政治學(xué)家亞里士多德認(rèn)為：“人盡管是獨(dú)立的個(gè)體，但具有聚居而生的特性和聚群而行的本性，聚合才能體現(xiàn)出人的天性，而社會(huì)組織的存在則是人類能夠完成聚合的重要原因?！盵2]P125有學(xué)者認(rèn)為：“組織的出現(xiàn)是人類文明的體現(xiàn)，人類的政治活動(dòng)需要通過組織的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，人類享有的權(quán)利變成現(xiàn)實(shí)是通過組織的行為來完成的，組織不僅是人們政治行為的載體，也是國家政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！盵8]P37人是政治的動(dòng)物，體現(xiàn)在人具有自己的利益表達(dá)和政治主張，并為實(shí)現(xiàn)這些政治利益而付之于行動(dòng)，而單個(gè)的個(gè)體政治行為是微弱和有限的，通過組織匯聚一定的利益主張采取整體的行動(dòng)則能產(chǎn)生巨大的政治效應(yīng)，因而，組織是人的政治本性得以實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)，是人的政治抱負(fù)得以實(shí)現(xiàn)的載體。在農(nóng)村基層治理過程中，治理組織是村民民主自治權(quán)利變成現(xiàn)實(shí)行為的橋梁。村民委員會(huì)是村民自治組織，但也不是孤立地在實(shí)施鄉(xiāng)村治理，它是在和村黨支部、村民大會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社會(huì)組織等其他村內(nèi)組織相互聯(lián)系、相互作用的互動(dòng)狀態(tài)下來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理的目的，這是農(nóng)村治理組織的橫向分類，還有農(nóng)村治理組織的縱向分類，沿著縣、鄉(xiāng)、村的縱向坐標(biāo)，參與基層治理的組織還包含更多。這些基層組織在橫向和縱向的范圍內(nèi)如何發(fā)揮各自的作用，實(shí)現(xiàn)各自基層治理的目標(biāo)，得依靠基層組織完善的網(wǎng)絡(luò)體系。建立基層治理的法治組織及法治組織體系是推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的重要路徑，抓住了治理組織的法治建設(shè)就抓住了基層治理法治化的核心。任何個(gè)體的治理主張都是通過組織的行為來實(shí)現(xiàn)，因此，治理組織的法治化可以實(shí)現(xiàn)基層治理行為的法治化，也可以倒逼村民治理行為的法治化。從組織結(jié)構(gòu)、組織體系和組織模式等方位來構(gòu)筑基層治理的法治組織，遵循法治的分權(quán)原理與制約精神來設(shè)計(jì)和規(guī)范基層治理組織的行為模式，依照法治保障民眾權(quán)利與限制公共權(quán)力的制度要求來設(shè)定治理組織的行為框架。法治組織在推進(jìn)基層治理法治化的過程中發(fā)揮著無可替代的作用，成為基層治理法治化的重要內(nèi)容。從一定程度上說，法治型的基層治理組織具有鮮明的法治原則和自治立場，自治權(quán)利和治理利益實(shí)現(xiàn)的效能更強(qiáng)大；法治型的基層治理組織具有強(qiáng)烈的法治熱情和參與熱度，自治權(quán)利和治理利益實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢更明顯；法治型的基層治理組織具有強(qiáng)勁的法治地位和治理能力，自治權(quán)利和治理利益實(shí)現(xiàn)的難度更減少；法治型的基層治理組織具有規(guī)范的法治制度和行為范式，自治權(quán)利和治理利益實(shí)現(xiàn)的渠道更權(quán)威。法治組織體現(xiàn)的是一種治理能力、治理水平、治理制度和治理權(quán)威。從法治建設(shè)的自身特征和特有屬性來看，構(gòu)建基層治理的法治組織不僅符合基層治理法治化發(fā)展的需要，也契合了基層法治建設(shè)的要求，而恰好農(nóng)村法治是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化不可或缺的環(huán)境和背景，因而，法治組織可以從兩個(gè)方面直接作用到基層治理的法治化過程。法治發(fā)展的歷史表明，法治的實(shí)現(xiàn)不僅需要公民個(gè)體的行為實(shí)踐，更需要社會(huì)組織的廣泛行動(dòng)。法治的標(biāo)志不僅體現(xiàn)在一個(gè)國家整體政治權(quán)力分權(quán)制衡的宏觀體制設(shè)計(jì)上，更體現(xiàn)在社會(huì)組織通過法定的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國家政治權(quán)力的實(shí)際制約和有效規(guī)制上。法治的效應(yīng)不僅體現(xiàn)在對(duì)政治權(quán)力技術(shù)性和程序性的操控上，更體現(xiàn)在政治社會(huì)運(yùn)行的手段和方式上，即體現(xiàn)在社會(huì)組織對(duì)政治權(quán)力的控制和對(duì)政治行為的規(guī)范上。長時(shí)間以來，農(nóng)村市場化發(fā)展成就了鄉(xiāng)村社會(huì)利益多元、主體多元和觀念多元的復(fù)雜現(xiàn)狀，越發(fā)需要健全的鄉(xiāng)村組織來參與政治和參加治理以滿足農(nóng)村多元的利益需求，而這也就越發(fā)需要構(gòu)建法治型的治理組織來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織的健全和完善以滿足組織的治理目的。因而，在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景下，利益關(guān)系的平衡、利益主張的規(guī)范和利益空間的維持都急需通過對(duì)治理組織的法治修繕來實(shí)現(xiàn)，法治組織契合農(nóng)村公民社會(huì)成熟的需要，通過基層治理組織的法治化能夠?yàn)橥七M(jìn)基層治理的法治化探尋一條更穩(wěn)定更穩(wěn)健的現(xiàn)實(shí)道路。

三、結(jié) 語

幾十年以來，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上助推基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的趨勢已經(jīng)相當(dāng)明顯，轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會(huì)層面，也體現(xiàn)在鄉(xiāng)村政治和農(nóng)村治理層面，預(yù)示著農(nóng)村原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制和社會(huì)形態(tài)會(huì)發(fā)生悄然的格局變化，意味著農(nóng)村原有的治理模式、治理結(jié)構(gòu)和治理體系會(huì)進(jìn)行深層次的整合與重組，帶來農(nóng)村基層治理的變遷和發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化則代表著基層治理變遷的方向，也成為基層治理發(fā)展的重要路徑。伴隨著農(nóng)村市場化改革步伐的加快和農(nóng)村體制改革力度的加深，其對(duì)基層治理、鄉(xiāng)村政治和農(nóng)村法治帶來的影響將會(huì)不斷增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)對(duì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、制度健全、秩序和諧與權(quán)利享有的現(xiàn)代生活狀態(tài)的追求和渴望越來越強(qiáng)烈，客觀上使得基層治理法治化的建設(shè)和發(fā)展會(huì)成為未來很長一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村基層治理變革的任務(wù)和途徑?；鶎又卫矸ㄖ位皇腔鶎又卫砟Ｊ降耐耆镄潞椭匦聵?gòu)建，恰好相反，推進(jìn)基層治理法治化必須緊緊把握和利用我國農(nóng)村現(xiàn)有的社會(huì)資源、治理資源和政治資源，對(duì)不太符合現(xiàn)代治理要求的傳統(tǒng)資源進(jìn)行法治化的改造和重塑，對(duì)符合現(xiàn)代治理方向但還達(dá)不到要求的傳統(tǒng)資源進(jìn)行法治化的改善和升級(jí)。法治立場、法治思維、法治原則、法治方法是基層治理法治化體系的邏輯構(gòu)成，是衡量基層治理法治化的重要指標(biāo)，這些治理要素需要進(jìn)行重點(diǎn)的培育和再建；法治模式、法治文化、法治秩序、法治村民、法治組織是基層治理法治化體系的結(jié)構(gòu)范疇，是推進(jìn)基層治理法治化的重要載體，這些法治元素需要進(jìn)行重點(diǎn)的修繕和補(bǔ)充?；鶎又卫淼姆ㄖ位且豁?xiàng)系統(tǒng)工程和綜合工程，抓住了法治立場、法治思維、法治原則、法治方法、法治模式、法治文化、法治秩序、法治村民和法治組織，就抓住了這一系統(tǒng)的核心和要件，就抓住了這一體系的關(guān)鍵和主旨?；鶎又卫矸ㄖ位菚r(shí)代發(fā)展的必然，它具有相當(dāng)強(qiáng)的穩(wěn)定性，治理法治化更加強(qiáng)調(diào)制度，“更注重方式，而相對(duì)缺少意識(shí)形態(tài)上的關(guān)懷和爭論”[26]P56，而這也恰好符合農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的基本追求，即形成穩(wěn)定健全、長治久安的基層治理制度，這也是國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

on the Logical composition and the Structural Category of the Rural Grassroots Governance in the Rule of Law

PengPeng

(Institute of Legal History in China University of Political Science and Law， Beijing 100088)

Promoting the Grassroots Governance in the Countryside not only is the main direction of grass-roots governance reform in the process of rural modernization, and also is the realization of rural grass-roots governance system and an important symbol of modernization of governance capacity. The rule of law changes the traditional grass-roots governance concept, creating a new grass-roots governance thinking, concerned about the construction of rural grassroots norms of governance order and stable governance pattern. Promoting the rule of law at the grass-roots level governance can be a good idea of modern rule of law, thinking, structure and system to the grassroots governance of the overall framework. The governance model of the rule of law will be implanted into all aspects of grass-roots governance. It Can be built in the countryside rule of law from the grass-roots governance rules. It Can truly realize the grass-roots governance modernization of the macro vision and overall objectives. The grass-roots system of governance has a distinct governance elements and rule of law elements, and has its own unique logical structure and structure.

the rural grass-roots self-government in the rule of law；the logical composition；the structural category

1002—6274(2017)02—067—09

本文系2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中基層治理的模式轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”(14CZZ028)的階段性成果。

彭 澎(1981-)，男，湖南湘陰人，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院法學(xué)博士后，湖南省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向?yàn)榉ㄖ闻c經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家權(quán)力運(yùn)行與鄉(xiāng)村基層治理。

DF03

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