范進(jìn)學(xué)

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240)

信訪行為之權(quán)利與功能分析*

范進(jìn)學(xué)

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240)

從信訪制度演進(jìn)發(fā)展與權(quán)利屬性看，信訪行為自始就具有民主監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)之雙重功能。信訪制度改革不能忽略信訪制度的元問題即信訪行為中所蘊(yùn)藏的權(quán)利及其功能。從信訪行為的權(quán)利屬性分析，建議與批評(píng)權(quán)屬于民主監(jiān)督的范疇；而控告除具有民主監(jiān)督的功能外，更兼具權(quán)利救濟(jì)之功能；取得賠償權(quán)本身是權(quán)利救濟(jì)的核心內(nèi)容。信訪行為的雙重功能在1978年改革開放前后是有較大差異的，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與完善，民主監(jiān)督的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化，而權(quán)利救濟(jì)的功能則需要逐步式微與消失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與救濟(jì)功能之最終分離，讓信訪制度回歸其民主監(jiān)督的軌道上。這可能才是信訪制度改革之方向。

信訪行為 憲法權(quán)利 民主監(jiān)督 權(quán)利救濟(jì)

信訪制度自20世紀(jì)50年代初創(chuàng)建至今，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的有益補(bǔ)充，然而，該制度在現(xiàn)實(shí)政治生活中卻日益遠(yuǎn)離制度創(chuàng)建時(shí)的初衷，時(shí)至今日成為中央改革的目標(biāo)。十八大三中全會(huì)《決定》提出“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”十八大四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！睂W(xué)者們也基于不同的角度針對(duì)信訪制度的存廢或完善提出了許多具有價(jià)值的觀點(diǎn)。然而，在筆者看來，當(dāng)下圍繞信訪制度進(jìn)行的改革可能忽略了信訪制度的元問題即信訪行為中所蘊(yùn)藏的權(quán)利及其功能。只有弄清楚信訪制度自身的元問題，才能有的放矢地改革。不能僅僅看到信訪制度所呈現(xiàn)出來的表征現(xiàn)象就匆匆開藥方，否則事倍功半。

一、信訪行為中的憲法權(quán)利分析

“信訪”本身是一種行為，即來信來訪或走訪的行為。根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院修改后的《信訪條例》之規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！?上述信訪的定義，涉及信訪行為的方式與信訪行為的權(quán)利內(nèi)容。信訪行為方式包括網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、書信、傳真、電話、短信、走訪等；信訪行為的權(quán)利內(nèi)容則包括提出建議、意見或投訴請(qǐng)求。實(shí)際上，關(guān)于信訪行為的權(quán)利內(nèi)容，1995年國(guó)務(wù)院制定的《信訪條例》規(guī)定得非常明確，該條例第8條規(guī)定：“信訪人對(duì)下列信訪事項(xiàng)，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出：(一)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議和要求；(二)檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為；(三)控告侵害自己合法權(quán)益的行為；(四)其他信訪事項(xiàng)?！币罁?jù)該條例，信訪行為中的權(quán)利包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、要求權(quán)、檢舉揭發(fā)權(quán)、控告權(quán)，這些權(quán)利均屬于公民的民主監(jiān)督權(quán)，是一種憲法上公民的基本權(quán)利。信訪行為中控告權(quán)與取得賠償權(quán)是由1954年憲法第97條所規(guī)定的：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”；1975年憲法第27條第三款重申了公民的控告權(quán)；1978年憲法第55條除了重申公民的控告權(quán)之外，還首次確認(rèn)了公民的憲法申訴權(quán)。而對(duì)信訪行為中的批評(píng)、建議權(quán)之基本權(quán)利屬性，最早則是由1957年11月19日國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》所確認(rèn)的，該《指示》指出：“在我們的國(guó)家里，人民群眾通過向政府機(jī)關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求，表示各種愿望，對(duì)各項(xiàng)工作提出意見，對(duì)一些工作人員提出批評(píng)，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法?！?981年中共中央辦公廳《關(guān)于防止和糾正對(duì)待人民群眾來信來訪進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)問題的通知》中也確認(rèn)“人民群眾通過來信來訪揭發(fā)問題，提出批評(píng)和建議，是黨和國(guó)家賦予的民主權(quán)利”。1982年4月中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》第2條明確規(guī)定：“人民群眾通過來信來訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國(guó)家工作人員的一種方式。各級(jí)黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利?！?/p>

綜上，1982年憲法第41條則將信訪行為中關(guān)于上述憲法、法規(guī)、文件中所涉及的公民基本權(quán)利完整地概括為三大類：“批評(píng)和建議的權(quán)利”、“申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”以及取得賠償權(quán)。值得指出的是，有學(xué)者將上述信訪行為中的權(quán)利稱作“信訪權(quán)”是值得商榷的，因?yàn)闊o論“來信”還是“來訪”，都只是公民實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利的一種行為方式，隨著電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)的普及發(fā)展，“信訪”這種傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的方式，有可能被終止，而代之以其他的民主監(jiān)督、民主參與與溝通的方式，難道到那時(shí)“信訪權(quán)”也一同消失嗎？顯然不能，消失的只是行使權(quán)利的方式，而權(quán)利本身依然是存在的。

(一)批評(píng)權(quán)與建議權(quán)

憲法上公民的“批評(píng)權(quán)”是指公民在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤提出批評(píng)意見。[1]P231在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的批評(píng)權(quán)是一項(xiàng)重要的民主監(jiān)督權(quán)利，是人民主權(quán)在制度運(yùn)行中的載體。人民主權(quán)或主權(quán)在民是憲法基本原則，其核心是人民與政府的關(guān)系，即人民是國(guó)家權(quán)力的主體與來源，政府的一切權(quán)力都是人民的同意與授權(quán)的, 政府是受人民的委托而進(jìn)行管理國(guó)家，政府及其工作人員都是人民的代理人和公仆。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”(第2條)，因此“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”(憲法第27條第2款)。政府的唯一目的就是維護(hù)公共利益和促進(jìn)人民的福祉。既然國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員是由人民選舉產(chǎn)生并向人民負(fù)責(zé),是人民的公仆，因此人民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行批評(píng)，就是每一個(gè)公民行使其憲法上所規(guī)定的民主權(quán)利的應(yīng)有之義。任何一個(gè)批評(píng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的公民，都是在行使自己作為“人民”一份子的民主監(jiān)督權(quán)。這種批評(píng)權(quán)既可以通過“來信”的方式，也可通過“來訪”或“走訪”的形式。所以，憲法之所以把“批評(píng)”的權(quán)利確認(rèn)為“公民的基本權(quán)利”，其目的在于監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。選舉權(quán)只是選舉這一特定時(shí)刻的民主權(quán)利，而選舉之后，公民個(gè)人是國(guó)家管理中的被管理者，這時(shí)對(duì)國(guó)家政府的監(jiān)督最直接、便利的方式就是批評(píng)權(quán)的行使，通過批評(píng)，實(shí)現(xiàn)憲法第27條第2款所規(guī)定的憲法義務(wù)，達(dá)致憲法監(jiān)督之目的。所以，有學(xué)者提出“選舉權(quán)是特定時(shí)刻的民主形式，批評(píng)權(quán)是日常時(shí)期的民主形式”[2]的觀點(diǎn)是極具合理性的。

對(duì)于公民憲法上的批評(píng)權(quán)，就字義而言，第41條未作任何限制，第一款第一句關(guān)于批評(píng)與建議權(quán)之后使用的是分號(hào)“；”，“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”顯然是對(duì)公民有權(quán)提出的申訴、控告或者檢舉的限制。但批評(píng)權(quán)屬于言論表達(dá)自由，批評(píng)權(quán)的運(yùn)用有可能侵犯被批評(píng)人的人格尊嚴(yán)與合法權(quán)益問題，所以，按照體系解釋方法，批評(píng)者應(yīng)當(dāng)遵守憲法第38條關(guān)于“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”的相關(guān)義務(wù)規(guī)定以及憲法第51條關(guān)于“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”之一般義務(wù)規(guī)定。

從憲法第41條規(guī)定看，公民提出批評(píng)的對(duì)象是“任何國(guó)家機(jī)關(guān)”和“任何國(guó)家工作人員”：就“任何國(guó)家機(jī)關(guān)”而言，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)及其工作部門；就“任何國(guó)家工作人員”而言，包括上述各機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人及普通工作人員。批評(píng)是公民憲法上的基本政治權(quán)利，而接受批評(píng)則是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須承擔(dān)的憲法義務(wù)。批評(píng)權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)的最基本前提，如果作為國(guó)家主人的人民連批評(píng)公仆的基本權(quán)利都沒有的話，何談“當(dāng)家作主”？可以說，公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員由于工作上的失誤或過錯(cuò)提出如何尖銳批評(píng)皆不為過，都是公民行使其當(dāng)家作主的民主權(quán)利的體現(xiàn)。即使不妥當(dāng)?shù)呐u(píng)甚至怒罵，國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員都應(yīng)當(dāng)加以包容。毛澤東早在1962年《在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話》中就指出：“讓群眾講話，哪怕是罵自己的話，也要人家講。罵的結(jié)果，無非是自己倒臺(tái)，不能做這項(xiàng)工作了，降到下級(jí)機(jī)關(guān)去做工作，或者調(diào)到別的地方去做工作，那又有什么不可以呢？”還說：“讓人講話，天不會(huì)塌下來，自己也不會(huì)垮臺(tái)?！盵3]P18、43其實(shí)，如何對(duì)待公民的批評(píng)檢驗(yàn)一個(gè)政府是否是法治政府、責(zé)任政府的試金石。如果像有的地方政府針對(duì)公民的批評(píng)動(dòng)輒動(dòng)用國(guó)家機(jī)器抓捕批評(píng)者①，那么這樣的政府已經(jīng)走到了人民的對(duì)立面。因此，作為一個(gè)人民的政府，必須“要?jiǎng)?chuàng)造條件讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府”②。

憲法上的公民“建議權(quán)”是指“公民通過一定的形式向國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出合理化建議”的權(quán)利。[4]P231這里的公民建議權(quán)是一種狹義的建議權(quán)，僅僅是針對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員所提出的合理性看法、意見和建議。建議權(quán)是公民參與國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)權(quán)利的重要組成部分。根據(jù)憲法第2條關(guān)于“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定，公民如何參國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的民主管理？從具體實(shí)施管理活動(dòng)的主體看，管理的主體自然是國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家工作人員，如果是這樣，公民可以做什么？畢竟，現(xiàn)代的國(guó)家與社會(huì)管理不是純粹的專業(yè)管理，它更多地涉及到公共事務(wù)的管理，政府不再是一臺(tái)自動(dòng)售貨機(jī)，公民也不是這臺(tái)自動(dòng)售貨機(jī)的被動(dòng)消費(fèi)者。對(duì)于公共事務(wù)的管理，“政府應(yīng)該與人民攜手解決公共問題”。[5]P10公民除了通過非政府組織如工會(huì)、婦聯(lián)等以及基層民主與群眾自治組織參與管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)外，其中一個(gè)重要的路徑就是向國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員就國(guó)家事務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)中存在的問題提出自己的主張、看法與合理性建議。公民的意見與建議權(quán)是憲法上的公民積極自由，其對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，換言之，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須履行憲法上義務(wù)，即必須“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。對(duì)于公民提出的建議，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須予以回應(yīng)或反饋，不能置之不理或不管不問，任其自生自滅。譬如公民個(gè)人針對(duì)國(guó)家的法律、法規(guī)或規(guī)章向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)曾提出過若干修改或廢止的建議案，迄今均未給予回應(yīng)或反饋。這種做法均是對(duì)公民憲法基本權(quán)利的不尊重甚或侵犯，是對(duì)憲法第27條第2款所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員憲法義務(wù)的違反。

公民的批評(píng)權(quán)或建議權(quán)是基于公民的義務(wù)與責(zé)任向國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員提出的，具有強(qiáng)烈的民主監(jiān)督性質(zhì)，這類權(quán)利均不涉及個(gè)人利益問題，因而不會(huì)帶有權(quán)利救濟(jì)的特征，這也是與第二類中的申訴權(quán)、控訴權(quán)之區(qū)別所在，因而在信訪中屬于純粹民主監(jiān)督的范疇，它不能納入信訪行為的權(quán)利救濟(jì)功能。

(二)申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)

《辭?！穼?duì)“申訴”的定義是:“公民對(duì)有關(guān)的問題向國(guó)家機(jī)關(guān)申述意見、請(qǐng)求處理的行為有兩種：(1)訴訟上的申訴。即當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對(duì)已發(fā)生法律效力的判決和裁定不服, 依法向?qū)徟袡C(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提出重新處理的要求。(2)非訴訟上的申訴。如我國(guó)《憲法》規(guī)定,我國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。參見‘行政申訴’”。而《辭?！穼?duì)“行政申訴”的定義是“當(dāng)事人認(rèn)為自己的權(quán)益或利益因國(guó)家行政機(jī)關(guān)違法行為或處分不當(dāng)而遭受損害時(shí),依法向原處分機(jī)關(guān)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)提出制止違法行為、撤銷或變更原處分、或賠償損失的請(qǐng)求”。[6]P2087因此，申訴權(quán)一般是指當(dāng)自己的合法權(quán)益受到國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵犯時(shí)，公民有權(quán)向國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴的權(quán)利。這種權(quán)利分為訴訟申訴權(quán)與非訴申訴權(quán)，訴訟申訴權(quán)是指公民個(gè)人認(rèn)為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判確有錯(cuò)誤時(shí)，依法向司法機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)要求重新審查處理的權(quán)利；非訴申訴權(quán)是指公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服，向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，要求重新處理的權(quán)利。我國(guó)1975年憲法第55條關(guān)于“公民在權(quán)利受到侵害的時(shí)候，有權(quán)向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴”的規(guī)定，就是對(duì)公民憲法上申訴權(quán)的高度概括。從申訴權(quán)的定義與權(quán)利屬性看，它既是一種民主監(jiān)督權(quán)，更是一種權(quán)利救濟(jì)權(quán)。公民個(gè)人的合法權(quán)益受到國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員的侵害后，針對(duì)侵害事實(shí)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出，這本身就是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的一種監(jiān)督，這種監(jiān)督由于是由利害關(guān)系人提出的，因而這種監(jiān)督更明顯、直接，監(jiān)督效力更強(qiáng)；然而，這種監(jiān)督又不同于第一類的批評(píng)權(quán)與建議權(quán)，申訴權(quán)提出的前提是個(gè)人的權(quán)利受到侵害，所以它直接與利益相關(guān)，權(quán)利侵害即利益受損，因而申訴的目的除了起到民主監(jiān)督外，更主要的目的是獲得權(quán)利的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)矯正正義：當(dāng)?shù)谝恍苑缮系膶?shí)體權(quán)利受到侵害后，即引起第二性法律上的救濟(jì)權(quán)利的產(chǎn)生，對(duì)造成權(quán)利侵害的錯(cuò)誤司法裁判或行政決定必須予以撤銷，侵權(quán)行為必須得到制止，公民個(gè)人所受到的權(quán)利損害必須予以補(bǔ)償。

憲法上設(shè)定控告權(quán)是有其歷史淵源的。1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第6條規(guī)定：“除司法系統(tǒng)及公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行其職務(wù)外，任何機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體不得對(duì)任何人加以逮捕、審問或處罰，而人民則有用無論何種方式控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)利”；1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定“人民有不論用任何方式控告失職的任何公務(wù)人員之權(quán)?！?949年《共同綱領(lǐng)》第19條第2款規(guī)定：“人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為?！毙轮袊?guó)的第一部憲法即1954年憲法第97條將公民控告權(quán)正式確認(rèn)為公民的基本權(quán)利，該條規(guī)定：“公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。”1978年憲法第55條同樣作了確認(rèn)：“公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，有權(quán)向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出控告。”1982年憲法第41條最終作出了規(guī)定。從我國(guó)憲法性文件與憲法條款規(guī)定分析，提出控告權(quán)的主體是建國(guó)前是人民或人民團(tuán)體，建國(guó)后憲法確認(rèn)為“公民”；控告的對(duì)象是任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員；控告的具體內(nèi)容是“違法失職行為”。至于“違法失職行為”侵害的對(duì)象是提出控告的公民個(gè)人還是其他公民，建國(guó)后的四部憲法均未明確規(guī)定。學(xué)理上往往是把違法失職行為的侵害人與控告人視為一體，譬如有學(xué)者指出：控告權(quán)是指“公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為對(duì)自己造成損害時(shí)，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行揭發(fā)和指控的權(quán)利”[7]P237，或“控告權(quán)是指公民向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)告發(fā)侵害自己的權(quán)利或利益的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員違法失職行為的權(quán)利”。[8]P278也有學(xué)者對(duì)此作出了區(qū)分：控告權(quán)“應(yīng)可包括公民針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員的各種違法或失職行為的控告權(quán)以及公民針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員對(duì)其個(gè)人合法權(quán)益的不法侵害的控告權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利”。[9]P147筆者認(rèn)為，這種權(quán)利區(qū)分是合乎憲法字義解釋與原意解釋的。按照憲法關(guān)于有權(quán)提出控告權(quán)的主體之規(guī)定，只要是公民個(gè)人針對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員的“違法失職行為”提出的控告，皆屬于憲法上的控告權(quán)，因而，不論國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員之公務(wù)上的違法失職行為是否給提起控告的公民個(gè)人權(quán)利造成侵害；如果因公務(wù)上的違法失職行為給個(gè)人權(quán)利導(dǎo)致侵害行為，受侵權(quán)人當(dāng)然可以提起控告；即使公務(wù)上的違法失職行為對(duì)國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益或其他個(gè)人的合法的權(quán)益帶來了構(gòu)成侵害，非具有利害關(guān)系的公民個(gè)人也有權(quán)提起控告。但《信訪條例》則把“控告侵害自己合法權(quán)益的行為”的事項(xiàng)作為信訪的范圍，似乎是對(duì)憲法規(guī)定的公民控告權(quán)內(nèi)容的縮減。同時(shí)，大多學(xué)者也認(rèn)同了控告是針對(duì)侵害自己合法權(quán)益提出的權(quán)利。從控告性質(zhì)看，不僅僅是對(duì)公務(wù)上的違法失職行為之民主監(jiān)督，更是一種權(quán)利受侵害后的權(quán)利救濟(jì)，而且控告之首要功能在于權(quán)利的救濟(jì)。

我國(guó)憲法第41條規(guī)定的檢舉權(quán)是公民的基本權(quán)利，即公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出檢舉的權(quán)利。在一些規(guī)范性文件中，往往是把“檢舉、揭發(fā)”并列，而新華詞典關(guān)于“檢舉”的解釋也是指“揭發(fā)違法犯罪者”，[10]P475實(shí)際上是將“檢舉”與“揭發(fā)”字義等同。按照字義解釋，憲法上的檢舉權(quán)，權(quán)利主體是“公民”；檢舉的對(duì)象是“任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”；檢舉的內(nèi)容是公務(wù)上的“違法失職行為”。上述三個(gè)基本特征其實(shí)是申訴、控告、檢舉的一般共性。但是，三種權(quán)利之具體指向決定了它們之間的差異：“申訴”具體指向的是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯(cuò)誤的裁決或行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決定，是審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的違法失職行為，目的是維護(hù)當(dāng)事人自己的合法權(quán)益；“控告”具體指向是對(duì)權(quán)利造成侵害的公務(wù)上的違法失職行為，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利侵害事實(shí)，一般情況下，其目的也是出于維護(hù)控告者自身的合法權(quán)益；“檢舉”具體指向是違法失職行為本身，至于是否構(gòu)成“權(quán)利侵害”后果或已經(jīng)造成權(quán)利侵害后果不構(gòu)成檢舉的必備要件，其目的往往是出于檢舉人的社會(huì)正義感或維護(hù)社會(huì)公共利益而與自身利益無關(guān)。法律文本上所使用的“檢舉”逐漸為“舉報(bào)”概念所取代。③檢舉權(quán)是公民憲法上的基本權(quán)利，行使檢舉權(quán)起到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督作用。因而，檢舉權(quán)功能在于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國(guó)家公權(quán)力的民主監(jiān)督。

綜上，雖然申訴權(quán)、控告權(quán)與檢舉權(quán)皆具有“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的民主監(jiān)督功能，但申訴與控告二權(quán)利之功能主要在于權(quán)利救濟(jì)，或者說，它們通過權(quán)利救濟(jì)而間接實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督目的；然而，檢舉權(quán)則不具有權(quán)利救濟(jì)之功能，僅僅具有民主監(jiān)督之效。

(三)取得賠償權(quán)

憲法第41條關(guān)于取得賠償權(quán)規(guī)定得非常明確，即“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。公民取得賠償權(quán)是由1954年憲法第97條確立的，該條規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利?！痹摍?quán)利在1975年與1978年兩次修改憲法時(shí)均被取消，到了1982年修改憲法時(shí)才重新確認(rèn)。這一規(guī)定，“有利于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員克服官僚主義，改進(jìn)工作作風(fēng)；有利于及時(shí)糾正工作中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，從而保證了公民的合法權(quán)利不受侵害。”[11]P2381986年《民法通則》第121條針對(duì)職務(wù)侵權(quán)作出了明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！薄秶?guó)家賠償法》第2條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摲ǚ謩e就行政賠償、刑事賠償?shù)馁r償范圍、賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償程序、賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等作出了具體明確規(guī)定。因此，憲法第41條中規(guī)定“依據(jù)法律規(guī)定”取得賠償權(quán)，實(shí)指依照《民法通則》、《國(guó)家賠償法》等具體法律獲得實(shí)際賠償。取得賠償權(quán)是信訪行為中的申訴權(quán)、控告權(quán)之必然結(jié)果權(quán)利。

二、信訪行為的功能辨識(shí)

從信訪制度演進(jìn)發(fā)展與權(quán)利屬性看，信訪行為自始就具有民主監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)之雙重功能。我國(guó)信訪制度是1951年6月7日政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱“五一決定”)而正式確立起來的，它對(duì)信訪行為包括人民提出意見、批評(píng)以及控告機(jī)關(guān)或工作人員作出了規(guī)定；1957年11月又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》(以下簡(jiǎn)稱“五七指示”)。無論“五一決定”還是“五七指示”，均把人民群眾的信訪視為密切聯(lián)系群眾，傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督的工作方法，對(duì)人民提出意見、建議與批評(píng)認(rèn)真對(duì)待，必須及時(shí)辦理，或采納或解釋；而對(duì)提出的控告則認(rèn)真檢查處理。從信訪行為的權(quán)利屬性分析，建議與批評(píng)權(quán)屬于民主監(jiān)督的范疇；而控告除具有民主監(jiān)督的功能外，更兼具權(quán)利救濟(jì)之功能，取得賠償權(quán)本身是權(quán)利救濟(jì)的核心內(nèi)容。不過，信訪行為的雙重功能在1978年改革開放前后是有較大差異的，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與完善，民主監(jiān)督的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化，而權(quán)利救濟(jì)的功能則需要逐步式微與消失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與救濟(jì)功能之最終分離，讓信訪制度回歸其民主監(jiān)督的軌道上。這可能才是信訪制度改革之方向。

(一)監(jiān)督、參與、溝通與群眾路線

從我國(guó)最初確立信訪制度的目的看，主要是落實(shí)黨的群眾路線，以確保政權(quán)的合法性。黨的群眾路線的核心就是黨與政府不能脫離人民群眾，而要密切聯(lián)系群眾和依靠群眾，隨時(shí)聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，一切為了群眾，全心全意為人民服務(wù)；群眾路線的基本理念是黨與政府手中的權(quán)力來自于人民群眾，是人民群眾授予的，黨的干部都是人民的勤務(wù)員，是人民的公仆，必須接受人民的監(jiān)督。黨的群眾路線是共產(chǎn)黨取得新中國(guó)勝利的法寶。1941年毛澤東《在陜甘寧邊區(qū)參政會(huì)的演說》中就指出：“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨?！盵12]P8091943年毛澤東告誡說：“共產(chǎn)黨員應(yīng)該緊緊地和民眾在一起，保衛(wèi)人民，猶如保衛(wèi)你們自己的眼睛一樣，依靠人民，猶如依靠自己的父母兄弟姊妹一樣?！盵13]P451944年毛澤東在審閱一篇社論時(shí)指出：“一切問題的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，不解決民眾的問題，什么都無從談起?！盵14]P2021956年鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出：“黨必須密切聯(lián)系群眾和依靠群眾，而不能脫離群眾，不能站在其中之上；每一個(gè)黨員必須養(yǎng)成為人民服務(wù)、向群眾負(fù)責(zé)、遇事同群眾商量和同群眾共甘苦的工作作風(fēng)?！盵15]P217江澤民在黨的十六大報(bào)告中指出：“我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。在任何時(shí)候任何情況下，都必須堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?！盵16]P572胡錦濤則指出：“群眾利益無小事。凡是涉及群眾的切身利益和實(shí)際困難的事情，再小的也要竭盡全力去辦。”[17]P372因此，黨與國(guó)家對(duì)人民群眾之所以重視，是因?yàn)樗P(guān)乎著政權(quán)的合法性與正當(dāng)性問題，人民群眾對(duì)黨與政府的支持與擁護(hù)對(duì)政權(quán)合法性認(rèn)同的唯一尺度，如果黨與政府一旦脫離群眾，就會(huì)導(dǎo)致官僚主義，走向人民群眾的對(duì)立面，而失去人民的支持，就會(huì)喪失政權(quán)的合法性與正當(dāng)性，因此，這是黨與政府始終警惕、防范并加以克服的?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此一直保持高度的警覺，鄧小平在1962年擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話中就說過：“我們進(jìn)了城，執(zhí)了政，是做官呢，還是當(dāng)人民的勤務(wù)員呢？這個(gè)問題是毛澤東同志過去多次講過的。”[15]P304現(xiàn)實(shí)往往是，一旦做了官，就會(huì)逐漸遠(yuǎn)離群眾，成為高高在上的人，長(zhǎng)此以往，就會(huì)失去民心，從而可能會(huì)失去政權(quán)的合法性。所以，習(xí)近平總書記上臺(tái)伊始就在黨的十八屆一中全會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，時(shí)刻把群眾安危冷暖放在心頭，及時(shí)準(zhǔn)確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透。”在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中再次指出：“如果我們脫離群眾，失去人民的掩護(hù)和支持，最終也會(huì)走向失敗。……虛心向群眾學(xué)習(xí)，誠(chéng)心接受群眾監(jiān)督，始終植根人民、造福人民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)?！奔热稽h的群眾路線是政權(quán)合法性的來源，那么貫徹落實(shí)黨的群眾路線，就是各代領(lǐng)導(dǎo)人都必須高度重視的一條歷史經(jīng)驗(yàn)。黨與政府倡導(dǎo)的群眾路線，實(shí)質(zhì)是人民民主監(jiān)督。毛澤東在1945年回答黃炎培提出的中國(guó)歷史上存在的“周期律”問題時(shí)，就把共產(chǎn)黨能夠走出歷史周期律的新路歸結(jié)為“民主”：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”人民如何監(jiān)督政府才不至于政府始終不脫離群眾？ 換言之，如何貫徹與落實(shí)群眾路線？這總要有一個(gè)路徑與管道，才能使黨、政府始終“經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督”(五四憲法第17條)。這條管道就是1951年確立的信訪制度。當(dāng)然，群眾可以通過選舉出來的人大代表或各種社會(huì)團(tuán)體、組織等反映問題，提出意見和建議，但信訪渠道卻反映了社會(huì)基層民眾、草根群眾的聲音，而且這種聲音更直接、更真實(shí)、更經(jīng)常，所以，黨和政府對(duì)人民群眾的來信來訪一貫重視，從毛澤東、劉少奇建議設(shè)立專門的機(jī)關(guān)處理信訪到政府發(fā)布《五一指示》與《五七指示》，從1982年《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》到1995年國(guó)務(wù)院頒布《信訪條例》再到2000年成立副部級(jí)的“國(guó)家信訪局”，從2005年新修改的《信訪條例》頒布到2014年《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，都說明了群眾信訪在國(guó)家政治生活的重要地位與突出作用。

新中國(guó)成立后，人民群眾當(dāng)家做了主人，參與國(guó)家管理與建設(shè)的積極性空前高漲，他們懷著對(duì)新政權(quán)的極大熱情和信任，在當(dāng)時(shí)的條件下，群眾通過向國(guó)家機(jī)關(guān)寫信或走訪，反映問題，提出要求，因而是黨和政府“傾聽群眾呼聲，接受群眾監(jiān)督”即落實(shí)黨的群眾路線最直接、最有效的方式。在《五一指示》發(fā)布前夕的5月16日，毛澤東就針對(duì)人民群眾的來信要求各級(jí)黨委與政府黨組“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的人，處理這些信件。”[18]P164劉少奇在1951年2月北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話中也指出：“各級(jí)人民政府和協(xié)商委員會(huì)要建立專門的有能力的機(jī)關(guān)來適當(dāng)處理人民向政府所提出的每個(gè)要求，答復(fù)人民的來信，并用方便的辦法接見人民?！盵19]P85離毛澤東作出批示的后的第22天，政務(wù)院就發(fā)布了《五一指示》。該指示首先表明人民政府的性質(zhì)是“各級(jí)人民政府是人民自己的政府，各級(jí)人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員”；其次要求人民政府必須履行的職責(zé)是“應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)”；再次是“鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。最后表明信訪的意見：一是各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理，只有認(rèn)真負(fù)責(zé)地處理了人民所提出的問題，滿足了人民的要求，獲得人民群眾的稱贊；二是批評(píng)了對(duì)人民來信來訪不夠重視尤其是采取敷衍應(yīng)付或馬虎拖延態(tài)度的工作作風(fēng)，這樣做的結(jié)果是引起了人民群眾不滿，疏遠(yuǎn)了人民政府與人民群眾之間的關(guān)系。從《五一指示》的目的看，顯然就是希望通過信訪制度來落實(shí)黨的群眾路線。6年之后的1957年，國(guó)務(wù)院在《五七指示》中，把處理人民來信和接待人民來訪即信訪行為看作是“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常的重要政治任務(wù)”；把“人民群眾通過向政府機(jī)關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求，表示各種愿望，對(duì)各項(xiàng)工作提出意見，對(duì)一些工作人員提出批評(píng)”視為是“人民的一種民主權(quán)利”，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法，因此，要求國(guó)家機(jī)關(guān)一定要保護(hù)人民的這種民主權(quán)利，傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督。《五七指示》把認(rèn)真地處理人民來信和接待人民來訪視為是“經(jīng)常地同成千上萬的群眾建立聯(lián)系”的溝通管道與紐帶，通過這條管道，政府就可以“了解各階級(jí)、階層的情緒和要求”，可以及時(shí)解決當(dāng)前工作中一些突出的問題，從而“能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。”

1981年中共中央辦公廳《關(guān)于防止和糾正對(duì)待人民群眾來信來訪進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)問題的通知》中明確指出：“人民群眾通過來信來訪揭發(fā)問題，提出批評(píng)和建議，是黨和國(guó)家賦予的民主權(quán)利。各級(jí)黨、政、群組織和黨員、干部都要自覺地接受群眾的監(jiān)督，對(duì)人民群眾提出的意見，應(yīng)該熱忱歡迎，有則改之，無則加勉，絕不應(yīng)護(hù)短。”1982年中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，該文件把人民群眾的信訪同樣視為“各級(jí)黨委和政府的一項(xiàng)經(jīng)常性的政治任務(wù)”，把“人民群眾通過來信來訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴”，視為是“憲法規(guī)定的民主權(quán)利”和“人民群眾參與管理和監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國(guó)家工作人員的一種方式”。各級(jí)黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利。1989年中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》中指出：近來，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次對(duì)信訪工作提出重要意見，肯定了信訪工作在黨和政府工作中的重要地位，明確了信訪工作的基本任務(wù)和要求。江澤民同志指出：“信訪工作是我們黨和政府發(fā)揚(yáng)民主，體察民情，聯(lián)系群眾的重要渠道。”李鵬同志指出：“人民來信，是人民對(duì)黨和政府信任的表現(xiàn)，是他們向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映意見的重要渠道。高度重視和認(rèn)真處理人民來信，是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)盡的責(zé)任，是密切聯(lián)系群眾的重要環(huán)節(jié)?！眴淌疽仓赋觯骸靶旁L工作是我們黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的一項(xiàng)重要工作?！?995年《信訪條例》制定的目的就是“保持各級(jí)人民政府同人民的密切聯(lián)系”，要求“各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作， 認(rèn)真處理來信、接待來訪， 傾聽人民群眾的意見、建議和要求， 接受人民群眾的監(jiān)督， 努力為人民服務(wù)”。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中把“推動(dòng)信訪工作制度改革，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”視為是“進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果”。上述法規(guī)或文件，關(guān)于信訪行為的功能定位，始終是民主監(jiān)督、民主參與與黨群、干群之間的信息溝通，可見，信訪行為這一功能是一貫的，從設(shè)立制度至今一直未變。

(二)權(quán)利救濟(jì)與法外干預(yù)

信訪行為除了民主監(jiān)督、民主參與與民主溝通的功能外，還有另一個(gè)重要功能就是權(quán)利救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)的渠道除法律上的救濟(jì)之外，還存在著法外救濟(jì)，換言之，信訪救濟(jì)是通過法律途徑無法獲得權(quán)利救濟(jì)而采取的一種非法律上的救濟(jì)。信訪制度創(chuàng)建之初，權(quán)利救濟(jì)涉及的主要是群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的控告行為以及提出的合理要求。凡是群眾的合理要求，當(dāng)時(shí)可以滿足的，就予以滿足。這種滿足可以說是一種政策上的權(quán)利救濟(jì)。申訴、控告等權(quán)利既具有“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督功能，更具有權(quán)利救濟(jì)的功能。從信訪制度的發(fā)展歷史看，信訪行為的權(quán)利救濟(jì)功能在1978年改革開放前后是大不同的。改革開放前的信訪行為由于還處于國(guó)家計(jì)劃時(shí)代，權(quán)利訴求與救濟(jì)手段具有那個(gè)時(shí)代的特征：訴求范圍狹窄，救濟(jì)手段多為政策上的法外干預(yù)；而改革開放之后，隨著改革的發(fā)展與深入，觸及的利益范圍普遍擴(kuò)大，從征地拆遷、企業(yè)改制到教育醫(yī)療、勞動(dòng)與社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等，信訪問題均較為突出，而權(quán)利救濟(jì)的手段未改法外干預(yù)的性質(zhì)。

信訪行為中的權(quán)利救濟(jì)功能是常態(tài)的，非常態(tài)的是權(quán)利救濟(jì)上的法外干預(yù)。一般而言，改革開放之前，我國(guó)法律體系還很不完備，許多法律未制定，鄧小平在1978年中共中央工作會(huì)議閉幕上的講話中就指出：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，許多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變?！盵20]P144像刑法、民法、訴訟法、工廠法、森林法、草原法、環(huán)境法、勞動(dòng)法等各種必要的法律都缺乏。由于法律不完善，所以在公民的權(quán)利救濟(jì)手段上常常采用人治的方式而非法治。即使在法律較為完備的時(shí)期，只要是信訪行為，信訪人往往感覺是在法律救濟(jì)無望的前提下，才采取這種希望法外干預(yù)的形式滿足自己的訴求。

信訪行為中的權(quán)利救濟(jì)大多依靠法外干預(yù)的方式，也是與信訪制度設(shè)立中的問題有關(guān)，即突出“領(lǐng)導(dǎo)人”對(duì)于信訪的領(lǐng)導(dǎo)作用?！段逡恢甘尽肪鸵蟾骷?jí)政府“領(lǐng)導(dǎo)人”“應(yīng)經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)”信訪工作；《五七指示》則進(jìn)一步要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)“都必須有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管機(jī)關(guān)的處理人民來信和接待人民來訪工作?！辈⒄J(rèn)為“機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人重視和親自動(dòng)手去抓，是做好處理人民來信和接待人民來訪工作的關(guān)鍵”。1963年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》要求“中央各部門和省、市、自治區(qū)黨委、人委，都要有一位領(lǐng)導(dǎo)同志主管這項(xiàng)工作”，具體做法是，根據(jù)全國(guó)來信來訪工作會(huì)議的建議，確定中央各部門由一位部長(zhǎng)，省、市、自治區(qū)的黨委由一位書記，人委由一位省長(zhǎng)或者市長(zhǎng)，管理人民來信來訪工作。1982年《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》規(guī)定“各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常研究和解決信訪工作中的問題，要有一位負(fù)責(zé)同志主管信訪工作。黨委和政府的負(fù)責(zé)同志要經(jīng)常閱處人民群眾來信，定期接待來訪群眾”。由領(lǐng)導(dǎo)人主管親抓的信訪工作，從其開始就帶有濃烈的道德人治色彩，甚至是一種道德救贖。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，“領(lǐng)導(dǎo)人”的作用往往勝過一切制度設(shè)置，畢竟我國(guó)是一個(gè)黨政一體的政治體制，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威往往勝于法律權(quán)威，權(quán)力干預(yù)比任何法律救濟(jì)都靈驗(yàn)；而領(lǐng)導(dǎo)人也往往把自己作為群眾的道德救世主，展示自己為民做主的正義形象，所以常常在“目的正當(dāng)即手段正當(dāng)”的支配下，越權(quán)或越級(jí)干預(yù)信訪事項(xiàng)。一旦讓信訪者通過法外干預(yù)嘗到了甜頭，則會(huì)鼓勵(lì)更多的群眾“信訪”而不“信法”。

三、信訪制度改革之可能路徑

關(guān)于信訪制度的改革，從中央到地方、從政府到學(xué)者，基本認(rèn)同“信訪法治化”的改革方向。事實(shí)上，“法治化”的確是一條好的路徑，譬如關(guān)于“信訪法治化”的思路就是：訴訟與信訪分離、建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度、網(wǎng)上受理信訪制度、人民建議征集制度、制定《信訪法》等。[21]然而，我們必須意識(shí)到，在我國(guó)，信訪制度改革遠(yuǎn)非上述“法治化”措施所能解決的，從根本上認(rèn)識(shí)信訪制度改革，還是回到信訪制度的元問題，在我國(guó)的根本政治制度即人大制度主導(dǎo)的憲制框架下，進(jìn)行檢視與改革。

(一)實(shí)現(xiàn)信訪行為功能分離

前文所論，信訪制度創(chuàng)建伊始迄今，信訪行為同時(shí)具有民主監(jiān)督、民主參與、民主溝通與權(quán)利救濟(jì)的兩大基本功能。隨著2010年我國(guó)社會(huì)主義法律體系的形成以及全面依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，由法外權(quán)力干預(yù)以尋求公民權(quán)利救濟(jì)的歷史應(yīng)該宣告結(jié)束，而讓信訪行為回歸到純粹的民主監(jiān)督、民主參與與民主溝通之路上，徹底實(shí)現(xiàn)信訪行為兩種功能的分離。

信訪行為中的權(quán)利救濟(jì)往往是一種法外的權(quán)利救濟(jì)，就信訪人而言，其權(quán)利救濟(jì)在他看來無法通過法內(nèi)救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的前提下才采用走訪的，其意圖很清楚，就是希望獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，并通過更大的權(quán)力干預(yù)達(dá)到信訪的權(quán)利救濟(jì)目的；而有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)則可能處于社會(huì)秩序穩(wěn)定或同情憐憫或其他動(dòng)機(jī)而對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。不管何種原因，信訪行為中的法外權(quán)利救濟(jì)功能，隨著社會(huì)主義法律體系的形成與完善以及全面依法治國(guó)方略的實(shí)施，業(yè)已失去存在的理由。如果國(guó)家法律體系還不健全完善的情形下，采取一定程度的法外權(quán)利救濟(jì)還有其空間的話，那么在法律體系形成后，這種空間已經(jīng)不容其存在，關(guān)鍵是這種法外救濟(jì)行為違背依法治國(guó)的法治原則，法治原則要求任何人都沒有法律外的權(quán)力，任何人都要受制于法律。尤其是作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，遵守法律的底線，運(yùn)用法治思維與法治方式是全面依法治國(guó)下的必然要求。習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中明確指出：“各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治”，“要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成依法辦事、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境?！盵22]P92在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中重申：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對(duì)憲法法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，也不要去干預(yù)依法自己不能干預(yù)的事情，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?014年10月，習(xí)近平在《求是》雜志上撰文指出“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任?，F(xiàn)在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)，認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權(quán)壓法。這種現(xiàn)象不改變，依法治國(guó)就難以真正落實(shí)。必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’?！?提出“要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據(jù)”。[23]他告誡領(lǐng)導(dǎo)干部如果“仍然習(xí)慣于人治思維、迷戀于以權(quán)代法，那十個(gè)有十個(gè)要栽大跟頭?！盵24]P125習(xí)近平提出的“依法辦事、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維與法治方式為解決信訪行為中的法外權(quán)利救濟(jì)提供了法律救濟(jì)途徑，也是涉法涉訴與信訪相分離的信訪制度改革的主要依據(jù)，為信訪行為兩種功能分離的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的法治支撐。一旦以法治約束住了“關(guān)鍵少數(shù)”，那么信訪行為中的法外權(quán)利救濟(jì)才真正做到釜底抽薪，對(duì)信訪者而言，如果沒有了法外救濟(jì)的心理預(yù)期，那么就容易尋求法內(nèi)的權(quán)利救濟(jì)。具體而言，就是信訪行為中的申訴權(quán)、控告權(quán)及其取得賠償權(quán)需要依據(jù)法律，運(yùn)用法律手段予以實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)涉法涉訴的信訪人轉(zhuǎn)向法律救濟(jì)時(shí)，信訪制度才可能實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型，徹底轉(zhuǎn)向民主監(jiān)督、民主參與與民主溝通的軌道。

只有在民主監(jiān)督、參與與溝通的意義上談?wù)撔旁L制度，它才有存在的價(jià)值與保留之必要。所以，當(dāng)信訪制度不再承載權(quán)利救濟(jì)功能的時(shí)候，信訪制度才是可欲、可期的。在該意義上，筆者不同意完全“取消信訪說”。信訪制度本來的主要目的就是起到黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人了解民情民意、傾聽人民的意見與建議的、以此能夠經(jīng)常保持與人民的密切聯(lián)系、接受人民的監(jiān)督的作用，從該目的與功能考察，信訪制度在民主監(jiān)督方面相較目前其他群眾監(jiān)督制度，或許更富有成效。通過信訪制度，可以更好的保障憲法所確認(rèn)的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)等基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(二)建構(gòu)人大主導(dǎo)的信訪制度

由人大主導(dǎo)的信訪制度的觀點(diǎn)，早在2005年于建嶸就提出過，他主張“可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作”。[25]筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)是值得重視的，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)由人大主導(dǎo)的信訪制度。

目前我國(guó)信訪制度受理機(jī)構(gòu)不僅遍及各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，而且中央機(jī)關(guān)黨委辦公廳也設(shè)立了相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)，地方黨委與政府聯(lián)合設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體與企事業(yè)單位也有相應(yīng)的信訪對(duì)口機(jī)構(gòu)，從而形成了黨政共管、多級(jí)管理的信訪體制格局。這種信訪體制看似皆有機(jī)構(gòu)處理解決信訪問題，但可能帶來的缺陷是：信訪請(qǐng)求受理主體混亂，各信訪機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，對(duì)信訪訴求相互扯皮，信訪成本高而效率低下，并人為地導(dǎo)致信訪人 “多頭信訪”、“重復(fù)信訪”、“越級(jí)信訪”的普遍現(xiàn)象。如果改變目前這種信訪管理體制，建構(gòu)由人大主導(dǎo)的信訪制度，就可能消解上述存在的問題。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，這是由我國(guó)憲法所確立并保障的。憲法第2條、第3條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是我國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。也就是人們常說的人大監(jiān)督下的“一府兩院”憲制。各級(jí)人大機(jī)關(guān)既然是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，而“一府兩院”均由人大選舉，并向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，那么我國(guó)這種政治憲制注定了各級(jí)人大機(jī)關(guān)必然是人民行使其權(quán)力最直接、最具權(quán)威的機(jī)關(guān)，言為直接，是指人大是由人民民主選舉出來的代表直接組成的，它直接受制于人大，而“一府兩院”則是由人大代表組成的人大選舉產(chǎn)生的，屬于人民間接選舉的；言為權(quán)威，是指人大有權(quán)監(jiān)督由它選舉產(chǎn)生的“一府兩院”，因而具有最高的法律主權(quán)。由于信訪人主要是人民群眾，按照憲法第41條之規(guī)定，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的批評(píng)和建議權(quán)以及對(duì)違法失職行為的檢舉權(quán)的行使，或直接向自己所在選區(qū)的人大代表提出，或直接向人民自己行使權(quán)力的機(jī)關(guān)即各級(jí)人大提出，再由人大相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核實(shí)情況，如情況屬實(shí)，則向信訪人所批評(píng)、建議或檢舉的機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員進(jìn)行質(zhì)詢或監(jiān)督，由于人大監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)是憲法上賦予的職權(quán)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都必須接受人大的監(jiān)督，因而信訪人通過人大實(shí)施批評(píng)、建議、檢舉等憲法權(quán)利是不僅完全符合我國(guó)憲制，而且具有最高的權(quán)威性。所以，作為民主監(jiān)督、民主參與與民主溝通的信訪制度應(yīng)當(dāng)由人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)即人大來主導(dǎo)。為此，建議在各級(jí)人大之下設(shè)立信訪委員會(huì)這樣一類機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)公民信訪事務(wù)。人大信訪委可以在各地設(shè)立信訪受理中心，就近受理信訪事務(wù)，統(tǒng)一解答信訪問題。對(duì)信訪所反映的重大問題，可以根據(jù)憲法與組織法規(guī)定，組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)所涉及問題進(jìn)行專門調(diào)查與監(jiān)督。

(三)及時(shí)制定統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)信訪法》

目前我國(guó)信訪法律體系是以國(guó)務(wù)院《信訪條例》為核心、以地方性法規(guī)為主、并以國(guó)家信訪局等機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)章文件為輔的法規(guī)文件體系。作為國(guó)務(wù)院的《信訪條例》只是一部行政法規(guī)，規(guī)范的只是各級(jí)行政機(jī)關(guān)受理處理信訪的問題，附則中也僅規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的信訪工作參照本條例執(zhí)行，至于信訪人向人大、人民法院、人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)提出的信訪，《信訪條例》在“信訪事項(xiàng)的提出”一章的第15條規(guī)定：“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規(guī)定?！倍鴹l例上面幾條規(guī)定是信訪人提起的程序以及應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)，其他諸如受理的范圍、受理的程序、信訪事項(xiàng)的辦理及法律責(zé)任等均未涉及。此外，各省、直轄市、自治區(qū)皆由地方人大常委會(huì)通過制定了本地區(qū)的《信訪條例》，其空間效力僅僅在本地方有效。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也聯(lián)合印發(fā)或頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》、《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，國(guó)家信訪局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范聯(lián)合接訪工作的意見》等等。

從上述信訪法規(guī)體系看，存在的問題日益明顯：規(guī)范位階效力低、法出多門、內(nèi)容重復(fù)、法的普遍性缺失：(1)規(guī)范位階效力偏低。除了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)外，皆是地方性法規(guī)與部門規(guī)章文件。信訪事項(xiàng)雖然關(guān)系政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，但信訪行為中的各項(xiàng)權(quán)利卻是公民的基本權(quán)利，公民的基本權(quán)利由行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門規(guī)章文件加以規(guī)制是不妥當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)按照《立法法》的要求，應(yīng)由法律予以規(guī)范和保障。(2)法出多門，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。信訪行為除了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)外，地方權(quán)力機(jī)關(guān)、公安部、國(guó)家信訪局均是信訪行為規(guī)范設(shè)立的主體，甚至中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳等黨委辦事機(jī)構(gòu)與政府辦事機(jī)構(gòu)也聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)制信訪行為。法出多門，則缺乏對(duì)信訪事項(xiàng)統(tǒng)一的權(quán)威解釋，每一個(gè)規(guī)范制定主體聲稱自己的解釋主體，從而當(dāng)各類規(guī)范性文件出現(xiàn)矛盾與沖突時(shí)，就缺乏統(tǒng)一的規(guī)則解釋機(jī)構(gòu)。(3)內(nèi)容重復(fù)。無論國(guó)務(wù)院的《信訪條例》還是地方性法規(guī)、部門規(guī)章文件等都是圍繞著信訪原則、信訪受理的范圍、信訪事項(xiàng)的辦理與督促、信訪程序、信訪機(jī)構(gòu)、信訪法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)制，每一項(xiàng)規(guī)定都在重復(fù)著其他規(guī)定的內(nèi)容。內(nèi)容重復(fù)導(dǎo)致重復(fù)立法，進(jìn)而帶來制度資源浪費(fèi)。由于以上問題的存在，使得規(guī)制信訪的規(guī)范性文件的普遍性與權(quán)威性程度普遍偏低，因此，應(yīng)當(dāng)把制定一部《中華人民共和國(guó)信訪法》提到議事日程中來，正如國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴所說：“信訪工作迫切需要一部核心的、基礎(chǔ)性的法律來統(tǒng)領(lǐng)，推動(dòng)形成一個(gè)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、相互配套、覆蓋廣泛的信訪工作法律制度體系，確保信訪工作能在法制框架內(nèi)依法有序運(yùn)行?！盵26]

注釋：

① 參見2006年重慶“彭水詩案”與2009年“靈寶事件”。

② 參見溫家寶2010年政府工作報(bào)告。

③ 我國(guó)1979年《刑事訴訟法》第59條規(guī)定了“檢舉”權(quán)，而1996年修改后的《刑訴法》則將“檢舉”改為“舉報(bào)”，即第84條規(guī)定“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報(bào)案或者舉報(bào)。”而1997年修改后的《刑法》第254條同樣使用了“舉報(bào)人”。 此外，由最高人民檢察院制定的《關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》、《獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)有功人員暫行辦法》、《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》等均使用了“舉報(bào)”概念。

[1] 《憲法學(xué)》編寫組.憲法學(xué)[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 侯健.誹謗罪、批評(píng)權(quán)與憲法的民主之約[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2011，4.

[3] 建國(guó)以來毛澤東文稿第十冊(cè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996.

[4] 《憲法學(xué)》編寫組.憲法學(xué)[M].北京：人民出版社，2011.

[5] [美]弗蘭克·貝內(nèi)斯特.重建公民間聯(lián)系：地方政府的角色是什么？[M].載王巍、牛美麗.公民參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

[6] 辭海編輯委員會(huì).辭海[M].上海：上海辭書出版社，1989.

[7] 蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2004.

[8] 謝鵬程.公民基本權(quán)利[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999.

[9] 林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M].北京：法律出版社，2001.

[10] 商務(wù)印書館辭書研究中心.新華詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

[11] 蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2004.

[12] 毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[13] 毛澤東文集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1996.

[14] 毛澤東文集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1996.

[15] 鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[16] 江澤民文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，2006.

[17] 十六大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005.

[18] 毛澤東文集(第6卷)[M].北京：人民出版社，1999.

[19] 劉少奇選集(下)[M].北京：人民出版社，1985.

[20] 鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[21] 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見[N]以及國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴.把信訪納入法治化軌道[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-02(7).

[22] 十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

[23] 習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家[J].求是，2015，1.

[24] 中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[25] 于建嶸.信訪制度改革與憲政建設(shè)[J].二十一世紀(jì)，2005，2.

[26] 舒曉琴.把信訪納入法治化軌道[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-02(7).

(責(zé)任編輯：孫培福)

The Right to Petition Behavior and Function Analysis

FanJin-xue

(Kaiyuan Law School of Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200240)

Petition behavior from the beginning has double functions of democratic supervision and right relief in the institutional evolution and right attribute. Petition system reform can't ignore the original problem of the petition system which that contain rights and its function. In analyzing petition behavior right attribute, the right of suggestions and the right to criticize belongs to the category of the democratic supervision; And the right to sue have the function of the democratic supervision, in addition have a function of right remedy； Achieving the right to compensation itself is the core content of right remedy. The dual function of petition behavior is a bigger difference before and after the reform and opening up in 1978, as the formation of the socialist legal system with Chinese characteristics and perfection, democratic supervision functions need to be further strengthened, and the function of the right remedy to gradually decline and disappear, and then realize the function of supervision and relief the final separation, make a petition behavior system to return to the orbit of democratic supervision. This may be the direction of institutional reform.

petition behavior; constitutional rights; democratic supervision;right remedy

1002—6274(2017)02—017—11

本文是教育部人文社科基地重大項(xiàng)目“權(quán)利與政治研究”(12JJD820001)的階段性成果之一。

范進(jìn)學(xué)(1963-)，男，山東臨朐人，法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、法理學(xué)。

DF02

A