王娜娜

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的環(huán)境制約

王娜娜

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)良好，糧食產(chǎn)量在連續(xù)12年持續(xù)增產(chǎn)基礎(chǔ)上略有回落但保持穩(wěn)定，不過由于市場(chǎng)的需求在不斷地變化和升級(jí)，我們國內(nèi)生產(chǎn)的一些農(nóng)產(chǎn)品滿足不了市場(chǎng)的需求，也即農(nóng)業(yè)的供給滿足不了市場(chǎng)需求的變化和升級(jí)。例如，一方面民眾對(duì)安全食品的需求不斷增加，但另一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥等化學(xué)品的使用量日益增多。大量化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)入大氣、水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，化學(xué)殘留難以降解且逐年累積，使得環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品安全問題因此日益加劇。2017年中央1號(hào)文件提出農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方面在供給側(cè)，其中資源環(huán)境壓力大成為影響改革的突出問題。可見，環(huán)境制約成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的重要障礙。

環(huán)境制約狀況及原因分析

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)用地及勞動(dòng)力條件的改變

土地使用權(quán)的變更以及中國式的城市擴(kuò)張方式，對(duì)化肥農(nóng)藥的使用造成間接影響。高質(zhì)量土地的減少迫使人們使用更多的農(nóng)藥化肥提高土地單位面積產(chǎn)量，以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化。

農(nóng)村大量勞動(dòng)力外流。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間的收入差距拉大，吸引了大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，且這些人口大多是20-45歲之間的勞動(dòng)力人口。人口的變動(dòng)，一方面延長(zhǎng)了食品供應(yīng)鏈，增加了食品安全風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，原本依靠人工的除草等農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)，由于缺少人手，只得轉(zhuǎn)為依賴除草劑等農(nóng)藥產(chǎn)品，可節(jié)約勞動(dòng)力的農(nóng)藥、化肥的使用量大量增加；一些傳統(tǒng)的低能耗、低污染、低排放的資源節(jié)約方法因?yàn)閯趧?dòng)力短缺被舍棄，精耕細(xì)作所要求的農(nóng)事操作方法及施肥程序不再被遵循，簡(jiǎn)單地被施用化肥所取代。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶動(dòng)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理和生產(chǎn)方式的變革，化肥、農(nóng)藥尤其是氮肥的使用量大量增加，使得農(nóng)業(yè)面源污染不斷加重。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變更

種養(yǎng)分離。種養(yǎng)結(jié)合是我國歷史上維持農(nóng)業(yè)系統(tǒng)生態(tài)平衡，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。但近階段，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展不均衡，可以提供生態(tài)天然養(yǎng)料的養(yǎng)殖業(yè)等愈來愈趨向?qū)I(yè)化，種植業(yè)只得依靠化肥等工業(yè)化學(xué)產(chǎn)品維持土壤肥力。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中合作減少，競(jìng)爭(zhēng)性增加。農(nóng)藥的施用需要農(nóng)戶們的配合一致，集體施用低毒、少殘留的農(nóng)藥，才能取得良好的效果。否則，在其他農(nóng)戶施用威力大、殺蟲立竿見影的農(nóng)藥的情況下，大量害蟲會(huì)被趕到不施用或少施用農(nóng)藥的農(nóng)戶的土地上，沒有農(nóng)戶愿意承受這樣的損失，結(jié)果造成村里有大量施用高毒農(nóng)藥的農(nóng)戶，其讓村民也被迫噴灑同樣的農(nóng)藥，形成施用農(nóng)藥行為的惡性循環(huán)。而從長(zhǎng)期來看，隨著農(nóng)藥施用的加劇，一些病蟲害暫時(shí)得到了控制，卻也破壞了自然生態(tài)平衡，害蟲的天敵也一同被消滅，使過去未構(gòu)成嚴(yán)重危害的病蟲害大量發(fā)生，且之前的病蟲害發(fā)生次數(shù)并未減少，反而形成抗藥性，大量繁殖，只得更加頻繁地施用殺傷力更大、種類更多的農(nóng)藥。

3.政府監(jiān)管的有限性

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身具有規(guī)模小、分散化等特點(diǎn)，政府制定的很多農(nóng)藥管理規(guī)范很難得到有效實(shí)施，政府機(jī)構(gòu)農(nóng)藥檢測(cè)的力度和廣度有限，突擊檢查成為主要手段，存在諸多日常監(jiān)管盲區(qū)，農(nóng)戶違規(guī)施用農(nóng)藥、化肥付出的罰金等成本較低；另一方面，農(nóng)藥、化肥的施用涉及環(huán)境、生物學(xué)、食品安全等多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，相比其他監(jiān)管領(lǐng)域，其復(fù)雜程度令政府能力更顯不足。

4.各類經(jīng)營主體混亂，市場(chǎng)規(guī)范性較差

政府對(duì)農(nóng)藥、化肥企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管控不嚴(yán)，農(nóng)藥企業(yè)、化肥生產(chǎn)企業(yè)之間無序競(jìng)爭(zhēng)，很多小企業(yè)多以仿制和復(fù)配為主，缺乏自主創(chuàng)新能力，大打價(jià)格戰(zhàn)。農(nóng)藥流通企業(yè)由于大多規(guī)模小且分散，甚至很多無證無照的鄉(xiāng)村農(nóng)藥化肥經(jīng)營點(diǎn)，造成價(jià)格體系和經(jīng)銷體系混亂無序。加之，政府監(jiān)管體系的不足，供需雙方信息不對(duì)稱，知識(shí)產(chǎn)權(quán)難以得到有效保護(hù)，假冒偽劣商品橫行。農(nóng)藥、化肥的供應(yīng)方面的諸多問題加劇了農(nóng)藥、化肥的施用混亂狀況，也加大了政府監(jiān)管的難度。

對(duì)策建議

1.在社會(huì)環(huán)境評(píng)估的基礎(chǔ)上，推廣、實(shí)施環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)

提高農(nóng)戶其對(duì)規(guī)范施用農(nóng)藥、化肥的理解，使其學(xué)習(xí)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，可從源頭上避免減少其不恰當(dāng)?shù)氖┧?、施肥行為。為達(dá)到理想的效果，在推廣環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)時(shí)，有必要提前進(jìn)行社會(huì)環(huán)境評(píng)估，了解影響農(nóng)戶施藥、施肥的相關(guān)因素，評(píng)判不同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施效果等。在提升農(nóng)民生態(tài)環(huán)境安全意識(shí)，建立農(nóng)村環(huán)保主體的基礎(chǔ)上推廣新技術(shù)，提高農(nóng)戶農(nóng)藥、化肥施用相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)的針對(duì)性，避免大量培訓(xùn)資源的浪費(fèi)和新技術(shù)的不適應(yīng)性。擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，對(duì)影響農(nóng)戶認(rèn)知的農(nóng)藥、化肥經(jīng)營人員等也進(jìn)行相關(guān)農(nóng)藥、化肥管理和使用培訓(xùn)，讓他們?cè)诙?、懂化肥的基礎(chǔ)上向農(nóng)戶傳授施用方法和技術(shù)。

2.激勵(lì)與控制并舉

激勵(lì)政策可以有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管中的不足。補(bǔ)助、補(bǔ)貼政策，例如測(cè)土配方補(bǔ)助政策、土壤有機(jī)質(zhì)補(bǔ)助政策、施用有機(jī)肥料補(bǔ)貼政策等，可以對(duì)農(nóng)戶施用生物農(nóng)藥、有機(jī)肥料等具有正外部性的行為形成激勵(lì)，有利于其規(guī)范化自身行為。同時(shí)，政府應(yīng)該承擔(dān)起監(jiān)管者的角色。以最新出臺(tái)的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》為例，一要嚴(yán)格全過程管理，二要明確生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)農(nóng)藥安全和有效性負(fù)責(zé)，三要對(duì)制售假冒偽劣農(nóng)藥等違法行為加大懲戒力度?？傊环矫?，在削減重復(fù)行政審批的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)藥、化肥經(jīng)營資格的行政許可，嚴(yán)控濫用農(nóng)藥、化肥；另一方面，加大抽檢檢測(cè)力度，并深入開展違規(guī)銷售、濫用農(nóng)藥、化肥治理，采取征收稅收、收取罰金等多種形式保證各主體嚴(yán)格執(zhí)行銷售使用有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊銷售非法農(nóng)藥、化肥，超限量使用農(nóng)獸藥等行為。

3.進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)藥、化肥市場(chǎng)

在我國大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)藥、化肥經(jīng)銷商等肩負(fù)買藥、指導(dǎo)農(nóng)民用藥雙重角色，并逐漸主導(dǎo)農(nóng)民用藥，規(guī)范農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)銷售市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)業(yè)的綠色化生產(chǎn)至關(guān)重要。農(nóng)藥、化肥市場(chǎng)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展、完善行業(yè)協(xié)會(huì)，使其與消費(fèi)者、各種社會(huì)組織一起參與到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定與動(dòng)態(tài)認(rèn)證等環(huán)節(jié)中來，政府更多地?fù)?dān)負(fù)起標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和監(jiān)管等任務(wù)。整合資源，促進(jìn)形成一批具有規(guī)模效益的農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，提高整個(gè)行業(yè)利潤率的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)藥等產(chǎn)品的提質(zhì)創(chuàng)新。對(duì)農(nóng)藥等連鎖經(jīng)營企業(yè)實(shí)行總店負(fù)責(zé)制，簡(jiǎn)化直營分店的經(jīng)營許可審批程序。完善各級(jí)質(zhì)量檢測(cè)機(jī)制，充實(shí)、完善必備執(zhí)法裝備和檢測(cè)手段，加大檢測(cè)和問責(zé)力度，將責(zé)任落實(shí)到人，違規(guī)必究。

4.建立健全可追溯體系

建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯管理綜合服務(wù)平臺(tái)。將農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、銷售等環(huán)節(jié)納入信息化管理；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地、加工地、認(rèn)證信息、藥物殘留等系列信息進(jìn)行記錄，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系。規(guī)范合同簽訂機(jī)制，食品加工商與農(nóng)產(chǎn)品提供方、倉儲(chǔ)保管商與銷售者等各主體之間通過合同關(guān)系明確彼此的權(quán)利義務(wù)，以此建立責(zé)任可追溯體系與召回制度，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院研究生院農(nóng)發(fā)系/中國社會(huì)科學(xué)院情報(bào)研究院