曹德軍
中國外交轉(zhuǎn)型與全球公共物品供給
曹德軍
中國崛起受惠于全球公共產(chǎn)品所帶來的發(fā)展紅利。當全球秩序出現(xiàn)混亂、中國自身實力顯著增強的時候,外部壓力與自我期許會促進中國式全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)動力。十八大以來,隨著中國外交從韜光養(yǎng)晦走向奮發(fā)有為,參與全球治理的積極性愈發(fā)凸顯。隨著新型公共產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn),中國已經(jīng)從全球公共產(chǎn)品消費大國轉(zhuǎn)向供給大國,不僅極大提升我國的國際影響力,也以王道姿態(tài)惠及他國,承擔超越狹隘利益的全球責任。
十八大以來,中國外交逐步進入奮發(fā)有為的新常態(tài),在全球公共產(chǎn)品供給方面取得了一系列重要成果。其中,“命運共同體”“一帶一路”“亞投行”三大戰(zhàn)略性新措施,勾勒出中國積極參與全球治理,貢獻全球公共物品的戰(zhàn)略布局。
首先,倡議“命運共同體”理念,促進區(qū)域秩序和諧。2012年十八大報告正式寫入“人類命運共同體”新概念。此后,中國領(lǐng)導人多次強調(diào)建設“命運共同體”“亞太命運共同體”“中國—東盟共同體”,將其提升為具有戰(zhàn)略意義的新舉措。命運共同體的責任感體現(xiàn)在多個維度,從公共產(chǎn)品角度看中國在國際救援中的積極表現(xiàn)就是一例。典型事例為中國在2015年也門戰(zhàn)亂中幫助13個國家撤出部分僑民,國際社會對中國一片贊譽。2015年,太平洋島國發(fā)生地震之際,中國緊急動用高分一號、高分二號等衛(wèi)星對南太平洋島國瓦努阿圖首都及周邊地區(qū)受災狀況進行觀測,幫助災區(qū)及時掌握災情。2014年馬航墜機事件發(fā)生,中國也調(diào)用10顆衛(wèi)星為搜尋工作提供了大量數(shù)據(jù)。另外,在2015年舉行的聯(lián)合國發(fā)展峰會上,中國宣布實施其援助南方國家的一系列新計劃,包括設立南南合作援助基金并首期提供20億美元,力爭使對最不發(fā)達國家的投資到2030年達到120 億美元,免除最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小國、島國2015年到期未還的政府間無息貸款債務等。
其次,通過“一帶一路”戰(zhàn)略促進周邊互聯(lián)互通。自“一帶一路”倡議發(fā)出以來,國際社會對此給予了高度關(guān)注與積極響應,沿線國家中,已經(jīng)有60多個國家明確表示支持和積極參與建設,貿(mào)易投資項目迅猛發(fā)展,金融合作已經(jīng)起步,人文合作陸續(xù)展開,生態(tài)環(huán)保合作已經(jīng)啟動,一系列合作已結(jié)出早期果實?!耙粠б宦贰表椖恐荚趯崿F(xiàn)亞洲、非洲和歐洲各國之間的互聯(lián)互通,加強這些地區(qū)的聯(lián)系,并促進各國間的合作。英國國際發(fā)展部門的尚塔努·密特拉(Shantanu Mitra)估計,“一帶一路”項目將惠及全球63%的人口,并將為全球GDP貢獻2.1萬億美元?!耙粠б宦贰背h并非僅僅著眼于中國自身經(jīng)濟增長和消化過剩潛能,而是希望中國崛起的紅利能夠惠及周邊地區(qū),實現(xiàn)跨區(qū)域互聯(lián)互通和經(jīng)濟一體化,不僅促進亞洲基礎(chǔ)設施更新?lián)Q代,更是在此基礎(chǔ)上增加相互信任與合作,為整體亞洲的大發(fā)展、大繁榮打下堅實基礎(chǔ)。在“一帶一路”沿線,中國的積極努力已經(jīng)開始塑造區(qū)域公共產(chǎn)品的供給格局,產(chǎn)生了良好效果。
第三,創(chuàng)設“亞投行”,為區(qū)域發(fā)展供給資金?!皝喭缎小笔侵袊苓呁饨坏挠忠粦?zhàn)略性大舉措,是中國經(jīng)濟從產(chǎn)品輸出走向資本輸出的標志性大事件,也是中國改善現(xiàn)有國際體系不合理性的一次重大“戰(zhàn)略試水”。中國提議建設“亞投行”是中國對現(xiàn)行世界金融體系進行補充性變革的一次成功嘗試。中國對于“亞投行”的戰(zhàn)略定位一方面是“新的一極”,會引發(fā)與西方金融霸權(quán)體系的一定程度的相互競爭,發(fā)生有利于新興國家利益的變化。另一方面是對既有美國主導的世界金融體系的補充和完善,并非取而代之。這將為中國在走向世界強國的過程中對待既有世界體系提供一個樣本。實際上,在“亞投行”啟動前后,中國已經(jīng)主導提議成立“金磚五國開發(fā)銀行”,籌備建立“上海合作組織銀行”,設立“絲路基金”等類似的金融機構(gòu)和基金,具有同樣的意義。2015年6月29日,《亞洲基礎(chǔ)設施投資銀行協(xié)定》在北京簽署。習近平主席在會見出席簽字儀式的各國代表團團長時說:協(xié)定的簽署標志著亞洲基礎(chǔ)設施投資銀行籌建邁出具有歷史意義的步伐,展示了各方莊嚴承諾,體現(xiàn)了各方團結(jié)合作、開放包容、共謀發(fā)展的務實行動。
中國需要通過各種方式以實際行動展示中國的政策和對國際秩序的期許,而供應公共產(chǎn)品成為可選擇的最優(yōu)方案之一。中國供應安全公共產(chǎn)品不是強加于人,不是為了擠壓他國貢獻,而是力所能及承擔具有優(yōu)勢的公共產(chǎn)品供給責任。對于一個既是崛起大國又是發(fā)展中大國的國家,中國參與全球公共物品供給存在各種機遇與挑戰(zhàn),對此中國正積極規(guī)避風險,在優(yōu)勢領(lǐng)域牽頭建立全球公共產(chǎn)品。
首先,中國—東盟安全互信機制是中國參與東亞安全公共產(chǎn)品的重要內(nèi)容。2003年10月8日,中國與東盟10國在巴厘島簽署了關(guān)于加入《東盟友好合作條約》的文件,由此宣告了中國—東盟安全互信機制的正式建構(gòu)。中國和東盟攜手建構(gòu)的安全機制是一個建立在雙邊和多邊基礎(chǔ)上的通過政治手段解決安全問題的磋商機制。面對共同的安全問題,中國和東盟各國保持“彼此獨立、主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和民族特征”“采用和平手段解決分歧與爭端”“放棄使用武力或武力威脅”“在締約國家內(nèi)實行有效的合作”。在安全問題的解決上,“不使用武力或者以武力相威脅,任何時候都要通過友好磋商來解決它們之間的爭端”,“首先要建立一個由各締約國派出一名部長級代表組成的高級理事會,負責受理已經(jīng)出現(xiàn)而有可能破壞本地區(qū)和平與和諧的爭端或情況。其次,爭端出現(xiàn)后,爭端各方通過直接談判仍然得不到解決的情況下,高級理事會仍將受理這種爭端或情況,向有爭議的雙方建議適當?shù)慕鉀Q辦法,例如斡旋、調(diào)停、調(diào)查或和解,并且在爭端各方直接進行談判之前,高級理事會也可以直接斡旋,或者在爭議各方統(tǒng)一的情況下直接組成調(diào)停、調(diào)查或和解委員會。最后,高級理事會認為必要時可以建議采取適當?shù)拇胧苑乐鼓骋粻幎嘶蚯闆r惡化”。
其次,推動上海合作組織成立。冷戰(zhàn)結(jié)束后,在中國政府的倡議和大力推動下,中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦五國在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽署了關(guān)于在邊境地區(qū)加強軍事領(lǐng)域信任的《上海協(xié)定》和《莫斯科協(xié)定》,將消除軍事領(lǐng)域的威脅作為第一目標,承諾共同維護地區(qū)和平,“上海五國”機制由此誕生。次年,五國簽署了有關(guān)在邊境地區(qū)裁減軍事力量的協(xié)定。為維護地區(qū)穩(wěn)定和更好地加強在恐怖主義、分裂主義、極端主義勢力方面的合作,“上海五國”于2001年6月15日,同烏茲別克斯坦總統(tǒng)一道,共同宣布在“上海五國”會晤機制的基礎(chǔ)上建立上海合作組織,正式簽署《上海合作組織成立宣言》和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》,規(guī)定了有關(guān)合作的具體方式和程序,為聯(lián)合打擊“三股勢力”、加強多邊性軍事互信與安全合作奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。上海合作組織成員國總面積3000多萬平方公里,約占歐亞大陸的3/5;人口大約14.9億,約占世界人口的1/4,它的成立不但對于地區(qū)的政治穩(wěn)定與安全產(chǎn)生巨大影響,而且將大大地推動世界安全合作的發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)成員國之間簽訂的協(xié)議,中國、俄羅斯以及中亞國家已經(jīng)徹底解決了長達7000多公里的歷史遺留邊界問題,在重大地區(qū)和熱點問題上,上海合作組織也多次闡述對阿富汗、巴以、伊拉克、朝鮮半島核問題等的立場,探討解決地區(qū)爭端與維護世界和平的方法與途徑,推動不穩(wěn)定因素的和平化解決。
第三,在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,中國積極推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理。互聯(lián)網(wǎng)的無界性給各主體在網(wǎng)絡空間中的攻擊行為帶來了極大的便利, 而匿名性則提供了最好的掩護。這不僅使得私人主體的犯罪風險降低,更是催動了國家間網(wǎng)絡戰(zhàn)的白熱化,網(wǎng)絡軍備競賽和網(wǎng)絡過濾便顯得理所當然,從而進一步加劇網(wǎng)絡環(huán)境的惡化?;ヂ?lián)網(wǎng)與各項事務的交融態(tài)勢強化了網(wǎng)絡安全的重要性?;ヂ?lián)網(wǎng)可以用來顛覆政府和進行文化傳播,也可以控制核電站的運行與指揮打仗。當前,全球互聯(lián)網(wǎng)治理平臺的數(shù)量越來越多,但主要以聯(lián)合國框架下的政府間平臺以及區(qū)域性政府間平臺為主。聯(lián)合國框架下政府間平臺主要包括國際電信聯(lián)盟(ITU)、世界貿(mào)易組織(WT2)、信息社會世界峰會(WSIS)、聯(lián)合國科技促進發(fā)展委員會(CSTD)、國際刑警組織等。區(qū)域性政府間平臺主要包括歐盟、歐洲理事會、經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)、亞太經(jīng)合組織(APEC)、八國集團(G8)、二十國集團(G20)、亞太電信組織(APT)、東盟(ASEAN)、上海合作組織等。非政府間平臺可分為全球性平臺以及區(qū)域性平臺。主要的全球性平臺包括互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)、互聯(lián)網(wǎng)域名地址分配機構(gòu)(ICANN)、計算機事件響應與安全工作組論壇(FIRST)、國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(ISOC)、互聯(lián)網(wǎng)工程任務組(IETF)、國際商會(ICC)、全球萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)等。盡管中國的參與比較晚,但是已經(jīng)在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮重大作用。尊重網(wǎng)絡主權(quán)是中國向國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系貢獻的一個重要概念,體現(xiàn)了以中國為代表的發(fā)展中國家秉持在尊重各國網(wǎng)絡主權(quán)基礎(chǔ)上開展國際互聯(lián)網(wǎng)治理的意愿。在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會開幕式上,國家主席習近平提出推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的四項原則:尊重網(wǎng)絡主權(quán)、維護和平安全、促進開放合作、構(gòu)建良好秩序。這是國際互聯(lián)網(wǎng)治理的中國方案。
首先,中國積極參與氣候治理,主動減排限排。2015年6月,中國向聯(lián)合國提交了“自主貢獻”方案,確定了中國國內(nèi)碳減排的目標和路線圖。該方案提出,中國碳排放將在2030年左右達到峰值,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。根據(jù)中國的“自主貢獻”方案,中國需要碳排放強度下降率維持在3.6%至4.1%,而美國和歐盟1990年以來的碳排放強度下降年均幅度為2.3%,即使表現(xiàn)突出的英國和德國也僅僅為3%和2.5%。2015年9月25日,習近平與奧巴馬共同發(fā)布了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》,重申兩國在應對氣候變化方面的重要作用,并承諾在全球氣候治理中加強協(xié)作,共同致力于推動全球經(jīng)濟實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)聲明,中國的氣候治理將更加主動。一是中國將在2017年建立全國性的碳排放交易系統(tǒng),涵蓋發(fā)電、鋼鐵和水泥等行業(yè)。二是中國計劃撥出200億人民幣(約31億美元)幫助發(fā)展中國家應對氣候變化,此舉是對“氣候變化南南合作基金”的重大資金支持。中國對發(fā)展中國家的資金支持,將對發(fā)達國家對于“綠色氣候基金”的注資形成一定的壓力,有助于實質(zhì)性地啟動“綠色氣候基金”。
同時,習近平在巴黎氣候大會上宣布了中國對于發(fā)展中國家新的支持方案(10—100—1000計劃),即為發(fā)展中國家建立10個低碳經(jīng)濟示范區(qū)域,在發(fā)展中國家中開展100個減緩和適應氣候變化的項目,為發(fā)展中國家提供1000個氣候變化培訓的項目名額等。同時,中國將繼續(xù)為發(fā)展中國家在清潔能源、防災減災、生態(tài)保護、氣候適應型農(nóng)業(yè)、低碳智慧城市建設等領(lǐng)域提供項目合作和打造融資平臺。在承擔全球責任、減排技術(shù)創(chuàng)新和支持發(fā)展中國家等方面,中國將繼續(xù)強化其角色,在全球氣候治理領(lǐng)域起到更大作用。
第二,防治傳染病,全面參與全球公共衛(wèi)生治理。在全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型進程中,中國是關(guān)鍵的一員。從目前來看,中國在全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型進程中既是貢獻者,又是接受者;既是規(guī)則的制定者,也是被規(guī)則規(guī)制的對象。這種雙重身份決定了中國參與全球衛(wèi)生治理的安全邏輯應該向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。2006年11月中國候選人陳馮富珍成功當選為世界衛(wèi)生組織總干事。這是中國首次提名競選并成功當選聯(lián)合國專門機構(gòu)最高領(lǐng)導職位,也是中國開展全球公共衛(wèi)生外交所獲取的重大勝利。中國在全球?qū)用嫔系墓残l(wèi)生治理主要集中在:一方面,全面參與全球性公共衛(wèi)生安全機制的建構(gòu)。中國與世界衛(wèi)生組織充分合作,共同解決了“非典”危機。在“后非典”時代,中國更加重視與世界衛(wèi)生組織的合作。中國還在聯(lián)合國框架內(nèi)提出了一系列有關(guān)公共衛(wèi)生安全的動議。另一方面,中國對全球公共衛(wèi)生合作慷慨資助。第60屆世界衛(wèi)生大會上,中國政府決定向世界衛(wèi)生組織捐款800萬美元,幫助非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。這筆捐款主要用于幫助非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家建立、健全疾病監(jiān)測網(wǎng)絡,提高疾病防治能力和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。
第三,加強對聯(lián)合國經(jīng)費投入,積極促進全球公共產(chǎn)品融資。
聯(lián)合國是全球公共物品的知識庫的經(jīng)理,其自身就是一個全球公共物品。但一方面聯(lián)合國承擔著重大的責任和使命,另一方面卻沒有足夠的人力和資金去履行,這種長期的不匹配已經(jīng)阻礙了組織的前行。整個聯(lián)合國系統(tǒng)的預算每年一共才大約400億美元,相比起其遍布世界的1200多個分支機構(gòu),無疑捉襟見肘。近年來中國對聯(lián)合國的經(jīng)費投入日益增大,其比重從2001年的1.54%上升到2010年的3.19%,翻了一番,是所有大國中增速最快和增幅最明顯的國家。
此外,中國在第70屆聯(lián)合國大會及其系列峰會上對提供全球公共產(chǎn)品作出了廣泛的承諾和表態(tài)。在環(huán)境方面,中國將推動“中國氣候變化南南合作基金”盡早投入運營,支持其他發(fā)展中國家應對氣候變化。在社會發(fā)展方面承諾,中國將向聯(lián)合國婦女署捐款1000萬美元,用于支持落實后2015發(fā)展議程的相關(guān)目標;今后5年內(nèi),中國將幫助發(fā)展中國家實施100個“婦幼健康工程”和100個“快樂校園工程”,邀請3萬名發(fā)展中國家婦女來華參加培訓,并在當?shù)嘏嘤?0萬名女性職業(yè)技術(shù)人員。在和平與安全方面向聯(lián)合國贈送了“和平尊”,承諾設立為期10年、總額10億美元的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金,支持聯(lián)合國工作。中國還采取了一系列的實際行動,例如,中國宣布將設立“南南合作援助基金”,首期提供20億美元支持發(fā)展中國家落實后2015發(fā)展議程;繼續(xù)增加對最不發(fā)達國家的投資,力爭2030年達到120億美元;將免除對有關(guān)最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務;將設立國際發(fā)展知識中心,同各國一道研究和交流適合各自國情的發(fā)展理論和發(fā)展實踐。
作者單位:北京大學國際關(guān)系學院