□陳娟

戶籍制度改革與中小城市公共服務(wù)供給
——湖州市的實踐探索與路徑構(gòu)建思考

□陳娟

新一輪戶籍制度改革的目標(biāo)設(shè)定是將戶籍制度與城市化戰(zhàn)略和其他制度聯(lián)動改革，削弱戶籍制度的附加功能，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化;城市公共服務(wù)供給無疑成為戶籍制度改革的重要內(nèi)容。在深度剖析湖州市新一輪改革實踐的基礎(chǔ)上，探討新形勢下戶籍制度改革與中小城市公共服務(wù)供給面臨的深層次矛盾，并提出深化戶籍制度改革、推動中小城市公共服務(wù)供給的路徑構(gòu)建思考。

戶籍制度;居住證;常住人口;城市公共服務(wù)供給;湖州

一、城市化進(jìn)程中戶籍制度的功能承載與改革轉(zhuǎn)型

(一)城市化進(jìn)程中戶籍制度基本功能的弱化與附加功能的固化

現(xiàn)行戶籍制度是以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為基礎(chǔ)、將社會成員以戶籍身份為標(biāo)準(zhǔn)劃分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元割據(jù)的一系列制度設(shè)計總和，①熊萬勝:《新戶籍制度改革與我國戶籍制度的功能轉(zhuǎn)型》，《社會科學(xué)》，2015年第2期。戶籍的人口登記和社會管控等基本功能與福利待遇分配等附加功能綜合在一起，使戶籍成為城鄉(xiāng)身份識別、人口流動限制和公共資源再分配的重要制度設(shè)計。改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下資源要素的自由平等配置、社會結(jié)構(gòu)領(lǐng)域內(nèi)大規(guī)模持續(xù)性的遷徙流動和城市(鎮(zhèn))化進(jìn)程的快速推進(jìn)，戶籍作為人口統(tǒng)計和社會管控的功能在事實上已經(jīng)逐漸失去效力，以戶口為載體的社會管制模式也逐漸被以身份證和居住證為載體的新型人口管理模式取代。②陳學(xué)法、丁浩:《走出農(nóng)民市民化的困境:戶籍與土地管理制度創(chuàng)新》，《江蘇社會科學(xué)》，2015年第3期。伴隨著糧油等供應(yīng)制度退出歷史舞臺，附著在戶籍上的一些舊有資源分配功能也逐漸弱化。但人口登記和社會管控基本功能的弱化并不能導(dǎo)致戶籍制度的自然消亡。相反，在現(xiàn)有體制模式下，依附在戶籍上的義務(wù)教育、最低生活保障、勞動就業(yè)、醫(yī)療保險等福利供給功能卻依然直接或間接維續(xù)并固化，成為戶籍制度承載的重要功能。③詳見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。伴隨著城市化步伐的加快，戶籍作為一種身份標(biāo)識和準(zhǔn)入門檻，愈發(fā)成為發(fā)達(dá)地區(qū)城市政府公共財政支出和公共服務(wù)差異性供給的重要依據(jù)和調(diào)控杠桿;城市的行政級別越高、人口規(guī)模越大，戶籍的福利分配功能也就越固化。

在中央政府的推動下，地方政府已經(jīng)展開了多輪戶籍制度改革;但出于維護(hù)地方利益和城市發(fā)展需要，改革多是圍繞戶籍制度的淺表功能(如人口登記等)進(jìn)行的以降低進(jìn)城準(zhǔn)入門檻為表征的政策調(diào)試，突出體現(xiàn)在中小城市“最低條件、全面放開”、一般性城市“取消限額、條件準(zhǔn)入”和特大城市“筑高門檻、開大城門”為特征的不同標(biāo)準(zhǔn)的制度改革。①吳開亞、張力:《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》，2010年第6期。由于改革沒有觸及到戶籍制度承載的核心資源分配功能，“戶口”依然是城市公共服務(wù)全覆蓋和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革不可跨越的制度藩籬。令人憂心的是，由地方政府操刀的戶籍制度改革其自帶的區(qū)域性和差異性特質(zhì)，進(jìn)一步致使本省戶籍和外來戶籍、省域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口在義務(wù)教育、醫(yī)療保險、社會保障、失業(yè)救濟(jì)等公共服務(wù)資源差異化供給的固化。戶口承載的公共資源配置功能從根本上得不到解除，直接導(dǎo)致戶籍制度改革呈現(xiàn)出改不動和內(nèi)卷化的局面。②吳業(yè)苗:《從“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”到“打工內(nèi)卷化”:人的城鎮(zhèn)化困境與訴求》，《河北學(xué)刊》，2016年第5期。

(二)新一輪戶籍制度改革與功能轉(zhuǎn)型

黨的十八大以來，戶籍制度改革的步伐逐漸加快，改革的目標(biāo)定位逐漸由“社會管制”向“基本公共服務(wù)全覆蓋”轉(zhuǎn)變。2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確指出，在繼續(xù)落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件既定政策的同時，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，在出臺就業(yè)培訓(xùn)和義務(wù)教育等方面的政策和措施“不與戶口性質(zhì)掛鉤”，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。③2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)進(jìn)一步明確指出，要以人為本，建立積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序的新型戶籍管理制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，在2020年努力實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。此外，重點(diǎn)突出“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，穩(wěn)步推進(jìn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到全部常住人口”;逐漸完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，尊重農(nóng)民意愿，不以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等作為進(jìn)城落戶條件。④詳見《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。

從政策內(nèi)容和目標(biāo)設(shè)定上看，本輪改革力在推動“戶籍”制度的功能轉(zhuǎn)型:一是人口管制模式的轉(zhuǎn)型。在社會管理上力圖打破“農(nóng)”和“非農(nóng)”身份限制以及“二元”戶籍模式下的“人戶分離”，以居住證的形式統(tǒng)一為“一元化”管理，在形式上實現(xiàn)“戶隨人走”，并考慮構(gòu)建以居住證為載體的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。這種變化既反映了改革開放以來社會結(jié)構(gòu)變遷的客觀事實，也順應(yīng)了大規(guī)模社會流動中有效進(jìn)行社會管理和公共服務(wù)的需要。二是資源配置模式的轉(zhuǎn)型。突出戶籍改革的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。從政策內(nèi)容上看，本輪改革的重點(diǎn)是通過戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地制度改革、財政體制改革等相關(guān)配套戰(zhàn)略的統(tǒng)籌推進(jìn)，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化。在實踐領(lǐng)域，自2012年始至2016年9月，安徽、浙江、重慶、江蘇、四川、上海、北京等30個省(市)陸續(xù)出臺了深化戶籍制度改革的政策方案，普遍取消了“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)差別，同時以“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“合法穩(wěn)定住所”、“參加城鎮(zhèn)社會保險年限”和“居住年限”、“積分”等指標(biāo)不同程度地嘗試構(gòu)建新的戶口遷移制度。新一輪戶籍制度改革邁進(jìn)深入推進(jìn)階段。

二、公共服務(wù)全覆蓋:湖州市的戶籍制度改革實踐

浙江省處于改革的前沿陣地，承擔(dān)了大量的國家改革試點(diǎn)任務(wù)，戶籍制度改革便是其中之一。從2012年起，浙江省先后在湖州、嘉興、溫州等11個地市率先開啟了試點(diǎn)探索，湖州市的改革力度最大，效果也最為明顯。作為一個地級城市，湖州市在梳理2013年德清縣戶籍制度改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，經(jīng)過2014年的精心整頓和2015年的全面實施，于2016年全面取消了戶籍的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”差異，統(tǒng)一為居住證制度，率先在全省乃至全國統(tǒng)一了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給。與此聯(lián)動，湖州市在轄區(qū)內(nèi)完成了土地制度改革，為深化戶籍制度改革和公共服務(wù)全覆蓋進(jìn)一步掃清障礙。

(一)建立以居住證為載體的戶口登記和管理制度，為基本公共服務(wù)全覆蓋提供前提

以常住人口而非戶籍人口為統(tǒng)計對象的居住證制度的實施，是公共服務(wù)全覆蓋的前提和基礎(chǔ)。為此，湖州市在居民登記上徹底取消“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。通過注銷重復(fù)戶口、補(bǔ)錄各類無戶口人員，2015年底將全市263萬戶籍人口全部統(tǒng)一登記為居民戶口，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口在戶口性質(zhì)上的平等。此外，打破戶口遷移控制區(qū)限制，創(chuàng)建以居住地登記為基本原則、“合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所”為基本條件的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口遷移制度，消除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性和政策性障礙，并對外省籍人員同樣適用。在此基礎(chǔ)上，健全人口信息管理制度，在省公安廳的技術(shù)支持下，借助現(xiàn)代信息科技，進(jìn)一步做好戶口數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)換準(zhǔn)備工作，推進(jìn)管理和服務(wù)精準(zhǔn)有效。

(二)通過“確權(quán)增利”改革，實現(xiàn)戶籍制度與土地制度改革聯(lián)動

前幾年“以土地?fù)Q戶口”的改革舉措已經(jīng)帶來明顯弊端。湖州市另辟蹊徑，“以農(nóng)村利益可保留、城鎮(zhèn)利益可享受”為基本原則，“先確權(quán)再戶改”，以戶籍制度改革帶動土地制度聯(lián)動改革。主要包括:(1)做好“確權(quán)固權(quán)”，對農(nóng)民的宅基地、土(林)地承包經(jīng)營權(quán)和村集體資產(chǎn)依法梳理、確權(quán)、頒發(fā)權(quán)證，做到“三權(quán)到戶、權(quán)跟人走”，保障農(nóng)民合法權(quán)益。截止2016年7月，湖州市的農(nóng)房宅基地確權(quán)登記發(fā)證已完成年度目標(biāo)任務(wù)，村級集體資產(chǎn)股份合作制改革全面結(jié)束，整個農(nóng)村確權(quán)工作也進(jìn)入掃尾階段。(2)將土地權(quán)益盤成“活權(quán)活錢”，出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織固權(quán)交易制度，建立產(chǎn)權(quán)交易平臺和交易規(guī)則，推進(jìn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)活力，鼓勵農(nóng)民“帶著資產(chǎn)進(jìn)城”。以德清市為例，截止2016年7月，德清市全部農(nóng)村已經(jīng)基本建立產(chǎn)權(quán)交易中心，交易農(nóng)戶4.8萬戶，土地流轉(zhuǎn)累計發(fā)放抵押貸款8.47億元。(3)堅持“自主選擇”原則，充分尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自主選擇是否進(jìn)城鎮(zhèn)落戶，不片面追求城市(鎮(zhèn))化規(guī)模。與“以土地?fù)Q戶口”相比，湖州的改革措施大大增加了農(nóng)民的獲得感，更具操作性和可行性，也更能夠得到民眾的認(rèn)可和擁護(hù)。改革中沒有出現(xiàn)上訪等不安定因素，社會秩序穩(wěn)定，成為湖州市戶籍制度改革的亮點(diǎn)之一。

(三)將戶籍制度改革與多部門協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋

除土地制度改革外，湖州市戶籍制度改革的最大亮點(diǎn)就是把城鄉(xiāng)公共服務(wù)全覆蓋作為戶籍制度改革的重要聯(lián)動舉措，內(nèi)容主要包括:(1)通過跨部門的信息整合和政策配套改革實現(xiàn)統(tǒng)籌聯(lián)動。湖州市以消除依附于戶口性質(zhì)的差別待遇為導(dǎo)向，一改之前的公安系統(tǒng)獨(dú)立操作，由公安部門牽頭組成綜合協(xié)調(diào)部門，全面梳理與戶口性質(zhì)掛鉤的民政、社保、衛(wèi)計、教育、醫(yī)療、公安等26個職能部門的33大項政策，并做好與戶口脫鉤后城鄉(xiāng)公共服務(wù)并軌的配套政策制定。同時，明確規(guī)定今后出臺政策將不再與戶口性質(zhì)掛鉤，確保城鄉(xiāng)居民共享公共服務(wù)的權(quán)利，協(xié)同推進(jìn)戶籍制度改革。(2)做好擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面需增加的財政預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計，湖州市本輪戶籍制度改革約花費(fèi)21384.5余萬元，在現(xiàn)有常住人口規(guī)模下，公共福利政策調(diào)整新增財政支出預(yù)計達(dá)到14700萬/年。(3)做到新居民公共服務(wù)全覆蓋。針對外籍人口的遷徙，湖州市規(guī)定凡滿足“合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)”基本條件，均可以申請戶口遷移并給予準(zhǔn)入。按照“消除差異率先并軌、縮小差異逐步并軌、承認(rèn)差別維持現(xiàn)狀”的思路，在不減少城鎮(zhèn)居民福利的情況下，以原戶籍居民、持《浙江省居住證》新居民和持《浙江省臨時居住證》新居民三個類別，提供分級、分層次的社會保障等福利待遇，解決新居民在醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、勞動就業(yè)等方面的實際困難，推動基本公共服務(wù)向新居民延伸，逐步實現(xiàn)全覆蓋。

三、戶籍制度改革與城市公共服務(wù)供給面臨的深層次矛盾

本輪戶籍制度改革致力于以居住證制度為突破口，為基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化掃清制度障礙。湖州市的戶籍制度改革更進(jìn)一步，從制度制定、政策協(xié)同、財政保障等各個領(lǐng)域都做了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，并取得實質(zhì)性進(jìn)展。雖然作為一項任務(wù)而言，“戶籍”制度改革本身會在中央和省級政府的推動下在較快時間內(nèi)完成，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會大規(guī)模流動長期持續(xù)、社會治理難度增加的態(tài)勢下，因戶籍制度變革而引發(fā)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等結(jié)構(gòu)性配套改革難題，仍以戶籍的形式直接或間接地表現(xiàn)出來，成為亟需解決的深層次矛盾。

(一)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性不均衡與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之間的矛盾

一是城市公共服務(wù)的戶籍化供給造成常住居民公共服務(wù)獲得成本過高，城市化能力不足。戶籍制度改革的首要目標(biāo)是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城市化進(jìn)程。由于現(xiàn)行城市公共服務(wù)供給和公共財政支出的標(biāo)準(zhǔn)還是與戶籍制度掛鉤，①甘行瓊、劉大帥:《論戶籍制度、公共服務(wù)均等化與財政體制改革》，《財政研究》，2015年第3期。城市公共服務(wù)供給仍以戶籍人口為依據(jù)，大量的常住人口在基本公共服務(wù)的獲得和共享方面是缺失的。②江依妮、張光:《財政資源錯配:戶籍區(qū)隔下的地方公共服務(wù)供給》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2016年第4期。因此，很多公共服務(wù)并沒有真正覆蓋到常住居民，特別是那些個人稟賦較低、從事較低層次工作的常住人口?；蛘呒词褂兴采w，也與本地人差距懸殊。在城市化過程中當(dāng)義務(wù)教育、住房、就業(yè)保障、醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老等公共服務(wù)需自己獨(dú)自承擔(dān)時，常住居民的城市生活成本和壓力無疑大大增加，造成城市化能力不足。常住居民出于既擔(dān)心不能穩(wěn)定就業(yè)又難以割舍原籍農(nóng)村利益的考量，在城市落戶的意愿就不強(qiáng)烈。一些中小城市雖然能夠?qū)崿F(xiàn)基本社會保障服務(wù)全覆蓋，但是由于其自身就業(yè)機(jī)會有限，基本公共服務(wù)質(zhì)量偏低，并沒有得到外來人員的青睞，反而造成工作在城市、戶口在農(nóng)村的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。③余穎慧:《基于我國半城鎮(zhèn)化問題下的基本公共服務(wù)均等化研究》，《經(jīng)營管理者》，2011年第17期。湖州市的數(shù)據(jù)也顯示，本輪戶籍制度改革推進(jìn)以來，并沒有造成人口大批涌入，在德清還出現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍人口比例下降的現(xiàn)象。

二是發(fā)達(dá)城市周邊因土地價值攀升造成“逆城市化”。在城市新居民公共服務(wù)缺失的同時，城市周邊發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民則擔(dān)心農(nóng)村福利損失而不愿進(jìn)城。近些年由于城市化進(jìn)程中土地等資源要素價值的不斷攀升，農(nóng)村戶籍居民的相對利益優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。在江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)，“農(nóng)民”已然成為一個褒義詞，發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。農(nóng)村土地的出讓收益以及村集體股權(quán)的分紅，使得離城越近的農(nóng)民越不愿意把戶口遷出，反而出現(xiàn)等待拆遷和集體利益分紅等大量的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。④沈東:《“非轉(zhuǎn)農(nóng)”:逆城市化的本土實踐與現(xiàn)實反思》，《福建論壇》，2016年第5期。同時，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐的加快，特別是城市周邊農(nóng)村因村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，富裕的農(nóng)村已經(jīng)做到了公共服務(wù)全覆蓋。加之交通、信息技術(shù)的便利，城鄉(xiāng)差距已經(jīng)很小，基于現(xiàn)實利益考量，農(nóng)民的進(jìn)城愿望不明顯。湖州更是如此:湖州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平較高(2015年湖州市城鄉(xiāng)居民收入比僅為1.73∶1)，依托杭州、上海等大城市的輻射，借助生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)村基本公共服務(wù)已由村集體收入做到全覆蓋，“就地城市化”成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的首選，農(nóng)村戶口反而優(yōu)于城市戶口。

(二)公共服務(wù)改革成本與城市財政承載能力之間的矛盾

戶籍制度改革的首要目標(biāo)，是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就必須實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋和均等化。戶籍制度的改革難點(diǎn)也正體現(xiàn)在這里。作為增量改革，戶籍制度改革的前景只能是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利待遇，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。⑤蔡昉:《戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會福利制度統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》，2010年第12期。但目前中央和地方政府之間關(guān)于基本公共服務(wù)的財政事權(quán)和支出責(zé)任并不明晰，出現(xiàn)了財政資金與公共政策相分離的狀況，即中央政府規(guī)定改革的政策目標(biāo)和工具手段，但政策執(zhí)行和財政支出由地方政府買單。①許經(jīng)勇:《推進(jìn)戶籍制度改革面臨的深層次問題》，《吉首大學(xué)學(xué)報》，2013年第11期。這種“事權(quán)下移，財權(quán)上移”的改革模式使得地方政府普遍以財政承載能力有限而缺乏動力。

湖州也面臨著這個難題。近年來湖州市逐步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)了基本公共服務(wù)的均等化，這些增量改革的提前完成，為全面推進(jìn)戶籍制度改革掃清了財政障礙。當(dāng)前本次改革的財政預(yù)算比預(yù)想中的要少，阻力也相對較小。但筆者了解到，改革的21384.5余萬元財政支出主要是由湖州市財政和下級地方政府承擔(dān)，省級政府的扶持可忽略不計，中央政府更是沒有。據(jù)湖州市政府測算，改革后短期內(nèi)每年的財政投入為大約14737.6萬元，未來隨著外來流動人口在城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)和享受住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及其他社會福利方面的需求增加，以及老齡化程度的加快，政府還需要增投更多資金。當(dāng)?shù)毓賳T普遍擔(dān)憂，雖然目前改革成本的經(jīng)費(fèi)投入還能夠承擔(dān)，但未來在沒有外來財力幫扶的情況下，僅靠本地政府獨(dú)自承擔(dān)，即使完成了戶籍管理制度改革任務(wù)，后續(xù)系統(tǒng)性改革也終將放緩甚至停滯。

(三)公共服務(wù)區(qū)域性覆蓋與整體性供給間的協(xié)調(diào)矛盾

相對于其他地方性改革，湖州的超前性主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)向常住居民全覆蓋。但其基本前提是湖州市基本公共服務(wù)體系的提前形成和較好的惠民政策，以及對外來人口的包容。以義務(wù)教育為例，湖州市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)中的學(xué)生有60%以上都是外來務(wù)工子女。由于城鄉(xiāng)差異不是很明顯，“本地居民就地城市化”和“新居民本地化”的成本相對來說不是很高，因此，政策協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)相對比較容易。但也仍然面臨著區(qū)域性覆蓋與整體性改革之間的矛盾，突出體現(xiàn)在:

一是區(qū)域發(fā)展不平衡下的基本公共服務(wù)全覆蓋問題。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，越是發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，新居民落戶的意愿就越強(qiáng)烈，城市承載能力和財政支出壓力就越大。這也是戶籍制度改革面臨的最大阻力?！吨袊鞘邪l(fā)展報告》(2013)的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共服務(wù)成本約為13.1萬元，2030年前我國大約有3.9億農(nóng)業(yè)人口需要市民化，所需公共成本約51.1萬億元。②張國勝、陳瑛:《我國戶籍制度改革的演化邏輯與戰(zhàn)略取向——以農(nóng)民工為例的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2014年第5期。在當(dāng)前中央和地方財政支出責(zé)任劃分不明晰，財政轉(zhuǎn)移支付制度仍與戶籍制度匹配的情形下，地方政府特別是發(fā)達(dá)地區(qū)政府改革戶籍的動力明顯不足。隨著城市人口的增多，公共服務(wù)全覆蓋的財政支出在沒有中央扶持的情況下，即使是中小城市，考慮到城市未來公共服務(wù)承載能力和社會秩序維護(hù)能力等因素，也會逐漸減弱深入改革的動力。筆者在調(diào)研中了解到，作為三線城市的湖州，在依據(jù)國務(wù)院文件制定戶籍制度改革方案的過程中，也已經(jīng)悄悄起草積分制，以應(yīng)對未來城市承載能力不足的問題。

二是區(qū)域間的政策如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的問題。目前全國已經(jīng)有30多個省(市)在推進(jìn)戶籍制度改革，但各省戶籍制度改革的標(biāo)準(zhǔn)和制度設(shè)定不盡相同;即使是在同一省域內(nèi)，各大、中小城市的落戶門檻和公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)也是不完全相同。還以湖州為例，湖州市各城區(qū)和郊區(qū)、縣在最低保障標(biāo)準(zhǔn)上也沒有做到完全統(tǒng)一(城區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)664元/月，三區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)615元/月)。人口的長期流動以及在跨省、跨地區(qū)流動中各地的社會保障、醫(yī)療保障不統(tǒng)一以及如何對接、協(xié)調(diào)，成為各地戶籍制度改革無法回避的難題。③侯力:《戶籍制度改革的新突破與新課題》，《人口學(xué)刊》，2014年第6期。隨著戶籍制度改革的深入推進(jìn)，這一問題將會逐漸顯性化并上升為全國性的公共服務(wù)均等化難題。

四、深化戶籍制度改革、推動

中小城市公共服務(wù)供給的路徑思考

(一)建立以居住證為載體的基本公共服務(wù)供給體系，推動戶籍制度的功能回歸

戶籍制度功能回歸的直接體現(xiàn)是不再將公民的“戶籍身份”作為城市乃至全國公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)，再直接點(diǎn)就是“戶籍是戶籍，公共服務(wù)供給是公共服務(wù)供給”，①童光輝、趙海利:《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)均等化:財政支出責(zé)任及其分擔(dān)機(jī)制——以城市非戶籍人口為中心》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2014年第11期。戶口的原始功能就是為社會管理和服務(wù)提供決策依據(jù)，而不是公共服務(wù)供給的功能載體。戶口與公共服務(wù)供給之間并不一定要有必然的聯(lián)系，打破二者之間的掛鉤和聯(lián)動，是居住證制度實施的直接出發(fā)點(diǎn)。居住證制度的重要意義在于，將常住居民與城市公共福利掛鉤，使基本公共服務(wù)以居住證為載體向城市新居民覆蓋，這種改革做法也得到了新居民的認(rèn)可?？梢灶A(yù)見的是，在深入戶籍制度改革的過程中，基本公共服務(wù)全覆蓋和均等化將會以居住證作為重要實施載體，居住證制度將會成為戶籍制度改革過程中的一種重要的過渡性制度安排。隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)全覆蓋和均等化的逐步實現(xiàn)，原依附于戶籍上的公共福利差異將會逐漸消失，戶籍的附加功能也將終結(jié)。

居住證制度已經(jīng)在逐步推進(jìn)，目前浙江等省份以“家庭戶”和“集體戶”為特征的居住證制度已經(jīng)覆蓋了所有城鎮(zhèn)的常住人口(包括外來新居民)，至少從形式上已經(jīng)取消了傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)戶”和“非農(nóng)業(yè)戶”城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)了形式上的平等。這就為基本公共服務(wù)全覆蓋創(chuàng)造了前提條件。雖然這在初期不能完全實現(xiàn)一旦獲得居住證就可以享受所有社會福利和權(quán)利，但相對于原戶籍制度而言，基本福利和權(quán)利的準(zhǔn)入門檻已經(jīng)大大降低并且在操作上走向簡化。因此，結(jié)合2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，加快居住證管理制度建設(shè)，將居住證與教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)真正掛鉤，賦予居住證持有者即“人”而不是“戶籍”在居住地的基本公共服務(wù)權(quán)益，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。這樣，以居住證為載體的公共服務(wù)全覆蓋模式，將會有力推動基本公共服務(wù)(社會福利)脫離戶籍，最終推動戶籍制度的消亡。

(二)完善土地制度改革，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供有力保障

土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利，也是農(nóng)民進(jìn)城的重要啟動“資產(chǎn)”。在當(dāng)前城市公共服務(wù)供給沒有實現(xiàn)對所有居住人全覆蓋和均等化的情況下，土地作為農(nóng)民的最低生活保障功能在短期內(nèi)仍無法取代，不能因為城鎮(zhèn)化而被剝奪;同樣，農(nóng)民帶著土地資產(chǎn)進(jìn)城也是提高城市化質(zhì)量的有益保障，這已經(jīng)成為本輪戶籍制度改革深入推進(jìn)的重要前提。因此，戶籍制度改革必須與農(nóng)村土地制度改革有效聯(lián)動，確保農(nóng)民市民化期間的土地權(quán)益受到有效保證和保護(hù)。對此，以下這些問題需要從戰(zhàn)略上思考并探求解決之道:(1)進(jìn)一步健全土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營機(jī)制。在合理確權(quán)的基礎(chǔ)上，健全經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和交易機(jī)制，進(jìn)一步提高土地資源的利用效率和資本轉(zhuǎn)化效能，釋放土地資源紅利，增加農(nóng)民的“進(jìn)城資產(chǎn)”。(2)加快研究物權(quán)固化后的土地承包繼承和流轉(zhuǎn)機(jī)制。需要提前研究和探索2028年后新一輪土地承包是否需要重新確權(quán)與流轉(zhuǎn);確權(quán)后農(nóng)村新生居民如何獲得土地物權(quán);土地物權(quán)與集體股權(quán)能否以及如何繼承等問題，減少農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。(3)加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。通過農(nóng)村土地物權(quán)化、資本化、市場化，實現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)之間的合理配置，減少因制度不統(tǒng)一所導(dǎo)致的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象，有效緩解社會矛盾。

(三)合理劃分公共服務(wù)的支出責(zé)任，為城市公共服務(wù)供給提供制度保障

戶籍制度改革最亟待解決的就是統(tǒng)一戶口后公共服務(wù)供給方面的財政事權(quán)和責(zé)任支出機(jī)制。當(dāng)前公共服務(wù)供給中的“事權(quán)下放、財權(quán)上移”的財政事權(quán)劃分體制，已經(jīng)不能給予城市政府充分的激勵和動力。財政支出責(zé)任的不合理也成為流入地城市主動利用戶籍制度規(guī)避支出責(zé)任特別是公共福利支出的主要原因。②李曉飛:《中國戶籍制度變遷“內(nèi)卷化”實證研究》，《廣東社會科學(xué)》，2013年第1期。國務(wù)院2016年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中明確指出，要建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。深化戶籍制度改革應(yīng)以此為契機(jī)，研究改革中各主體的財政事權(quán)支出責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。就此，筆者建議:(1)中央和省級政府——應(yīng)對最基本的公共服務(wù)及跨省新居民在流入地城市定居所需公共服務(wù)給予整體性統(tǒng)籌和保障，重點(diǎn)是義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。對這些屬于資源再分配性質(zhì)的整體性公共服務(wù)，中央政府應(yīng)在統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上合理劃分與省級政府共同承擔(dān)的財政分擔(dān)比例和支出責(zé)任，維護(hù)整體性和地域性公共服務(wù)供給穩(wěn)定。(2)流入地城市政府——重點(diǎn)考慮進(jìn)城落戶人員在城市(鎮(zhèn))居住所需要的城市擴(kuò)容、公共設(shè)施建設(shè)和社會秩序管理成本，如學(xué)校建設(shè)、公共交通、醫(yī)院、就業(yè)、最低生活保障等支出，保障城市的承載力和地區(qū)財政能力，同時做好常住人口的預(yù)測和規(guī)劃。(3)企業(yè)——嚴(yán)格按照國家《勞動法》與行業(yè)規(guī)范，提供同等標(biāo)準(zhǔn)工資待遇和相關(guān)福利保障和權(quán)益，承擔(dān)其應(yīng)有的社會責(zé)任，為增強(qiáng)新居民的市民化能力助一臂之力。(4)進(jìn)城居民個人——主動承擔(dān)必須的生活成本和各種保險繳納。通過構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機(jī)制，分類化解戶籍制度后改革時代公共服務(wù)支出的財政需求，減輕流入地城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)和壓力。

(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，助推城市公共服務(wù)全覆蓋

改革開放以來，財政轉(zhuǎn)移支付一直被視為中央扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重要手段。隨著中西部人口大規(guī)模涌入發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，地域性的基本公共服務(wù)類財政轉(zhuǎn)移支付制度就顯得不合時宜。相反，以具體的“公共服務(wù)事項”和“常住人口”為導(dǎo)向的專項轉(zhuǎn)移支付機(jī)制就愈發(fā)顯得迫切。這既對緩解城市常住人口的公共服務(wù)供給有著非常重要的意義，同時也是實現(xiàn)城市公共服務(wù)全覆蓋和均等化的重要手段。雖然相對于中西部地區(qū)來說，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)和財政實力都較為豐厚，但隨著流入人口的增加以及城市公共服務(wù)需求的大量增加，其面臨的巨大財政投入和資金缺口，越來越需要專項轉(zhuǎn)移支付的扶持。為激勵其更好地接納流入人口和保證基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，需要中央建立與常住人口掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。事實上，流入城市的常住人口基本上來自中西部地區(qū)，中央對這些人的財政轉(zhuǎn)移支付，既可以在一定程度上減輕流入地城市的公共財政支出負(fù)擔(dān)，也能逐漸淡化“戶籍”對公共服務(wù)供給的制約和影響，減輕放開城市戶口對城市基本公共服務(wù)支出增加造成的財政壓力，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供更有利的變量。

(五)以常住居民為主體，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌公共服務(wù)的區(qū)域性覆蓋與整體性供給

公共服務(wù)區(qū)域性覆蓋與整體性供給統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面臨的階段性難題是，本地戶籍農(nóng)民獲取城市(鎮(zhèn))公共服務(wù)較為容易，外來人口仍然較為困難。當(dāng)前各地戶籍制度改革增進(jìn)城市(鎮(zhèn))化水平的統(tǒng)籌區(qū)域范圍最多也只能達(dá)到省級層面，做到省域內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。湖州市的戶籍制度改革雖然向前跨越了一步，但由于新居民遷入的不多，改革成果惠及面不是很明顯。隨著新居民本地化程度的提升，新居民基本公共服務(wù)全覆蓋、本地居民與新居民的融合、流入地城市的承載能力等諸多問題將會日益凸顯。

因此，深化戶籍制度改革必須以常住居民特別是新居民為主體，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌公共服務(wù)的區(qū)域性覆蓋與整體性供給。正如一位學(xué)者所言，任何有關(guān)戶籍制度的改革努力，如果不能切實以農(nóng)民工為主體的外來人口為重點(diǎn)，就容易變成表面功夫。①于建嶸、李人慶:《我國城鄉(xiāng)戶籍制度改革的誤區(qū)和路徑》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期。在這方面，要結(jié)合建立以居住證為載體的公共服務(wù)供給體系，將公共服務(wù)的地域性供給轉(zhuǎn)化為人的供給，在合理制定各級政府公共服務(wù)供給職責(zé)分工和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)上，將基本公共服務(wù)作為全體人民的基本權(quán)益由中央政府和省級政府統(tǒng)籌提供，并不因為其跨域性的流動而有所增加或減少，更不因戶籍的不同而強(qiáng)制性地出現(xiàn)差異和非均衡。在區(qū)域性與整體性協(xié)調(diào)的過程中，動態(tài)調(diào)整義務(wù)教育、社會保障等專項轉(zhuǎn)移支付的屬地性差異，根據(jù)常住人口的規(guī)模增加流入地城市基本公共服務(wù)財政支出比重，縮減新居民與流入地居民在基本公共服務(wù)供給上的差異，推動新居民與流入地居民之間社會融合和基本公共服務(wù)區(qū)域間的均衡，真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的“廣覆蓋”和“均等化”?！?/p>

(責(zé)任編輯:石洪斌)

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1007－9092(2017)05－0077－007

2017－07－05

陳娟，中共浙江省委黨校/浙江行政學(xué)院公共管理教研部副教授，浙江省“科學(xué)發(fā)展觀和浙江發(fā)展研究中心”成員，主要研究領(lǐng)域為城市治理、公共服務(wù)供給。

國家社科青年項目“城市公共服務(wù)分類供給的機(jī)制建設(shè)與路徑完善研究”(編號:13CZZ053)的階段性研究成果