鄭善和（上海市司法局局長）

矛盾糾紛多元化解機(jī)制下人民調(diào)解的創(chuàng)新與發(fā)展

鄭善和（上海市司法局局長）

人民調(diào)解作為“東方經(jīng)驗(yàn)”，在預(yù)防和化解社會矛盾、維護(hù)社會和諧方面發(fā)揮著重要作用，是矛盾糾紛多元化解機(jī)制中重要和基礎(chǔ)的一環(huán)。新形勢下，人民調(diào)解工作應(yīng)與時俱進(jìn)，不斷適應(yīng)人民群眾的新期待和社會形勢發(fā)展的新要求。

一、準(zhǔn)確理解和審視矛盾糾紛多元化解機(jī)制下人民調(diào)解的創(chuàng)新與發(fā)展

多元化糾紛解決機(jī)制的合理性在于社會成員對糾紛解決方式需求的多樣性。在此語境下，準(zhǔn)確理解和認(rèn)真審視人民調(diào)解作為我國訴訟程序之外化解矛盾、消除糾紛的手段在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的作用發(fā)揮以及發(fā)展趨勢，顯得尤為重要和迫切。

（一）從價值看定位——人民調(diào)解是矛盾糾紛多元化解機(jī)制中重要和基礎(chǔ)的一環(huán)

人民調(diào)解因其中立性、專業(yè)性、便捷性、低成本性等優(yōu)勢，受到廣大群眾青睞，但更為重要和深層次的原因是它作為植根于我國歷史傳統(tǒng)并被長期實(shí)踐證明有效的糾紛解決方式，不僅符合當(dāng)前社會大眾的價值觀念和訴訟意識，也體現(xiàn)了中華民族追求和諧和法治的理想。一是人民調(diào)解契合我國悠久的“和合文化”傳統(tǒng)。自古以來，中國傳統(tǒng)的“中庸之道”“博愛仁政”“以和為貴”思想深刻影響著民眾的訴訟觀念。面對糾紛時，人們往往更多地選擇私下協(xié)調(diào)解決，而不是對簿公堂①曾憲義：《關(guān)于中國傳統(tǒng)調(diào)解制度的若干問題研究》，《中國法學(xué)》，2009年第4期。。這些文化傳統(tǒng)都成為中國獨(dú)具風(fēng)采的“調(diào)解”思想底蘊(yùn)，造就了中華民族放眼長遠(yuǎn)、追求和諧的糾紛解決藝術(shù)?，F(xiàn)代中國的人民調(diào)解制度被譽(yù)為“東方之花”，成為中國社會治理經(jīng)驗(yàn)的一張名片，正是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解的目標(biāo)不僅僅是解決一時一地的糾紛，更重要的是注重當(dāng)事人長期關(guān)系的維護(hù)，以及長遠(yuǎn)的合作機(jī)會，它與人們長期形成的和合文化基因是一脈相承的。二是人民調(diào)解體現(xiàn)法治時代精神的價值。人民調(diào)解作為一項(xiàng)具有深厚中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的法律制度，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人在法律的大環(huán)境下談判，并最大限度地利用法律資源，不僅不排斥法律，甚至要求法律體系的發(fā)達(dá)、完善和調(diào)解人員的專業(yè)化，人民調(diào)解也不排斥本身的法律化，通過不斷的規(guī)范，提升自身發(fā)展能力。在法律框架下調(diào)解的同時，人民調(diào)解特有的優(yōu)勢為剛性的法治模式增添了許多柔性化的因素，符合善治的理念，人民調(diào)解又是對本土資源的有效利用，體現(xiàn)了法治本土化時代精神的傳承②關(guān)保英、陳書筍：《論人民調(diào)解的法治價值》，參見吳軍營主編：《人民調(diào)解理論與社會管理創(chuàng)新》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版，第7頁。。三是人民調(diào)解符合創(chuàng)新社會治理發(fā)展的方向。社會治理主體的多元化，已成為一種世界性趨勢。社會治理發(fā)展的方向是由自上而下的威權(quán)力量為主導(dǎo)的工作模式，朝著政府調(diào)控機(jī)制與社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)，政府行政功能與社會自治功能互補(bǔ)，政府管理力量與社會協(xié)調(diào)力量互動的方向發(fā)展，其要義就在于淡化政府自上而下的行政管理，更多地運(yùn)用平等的協(xié)商、疏導(dǎo)、勸說、教育等方式來解決社會問題。人民調(diào)解作為一種群眾自治性解決糾紛的制度，屬于社會自治的范疇，有利于推動政府轉(zhuǎn)變職能，引導(dǎo)社會力量來解決社會問題，符合創(chuàng)新社會治理發(fā)展的方向。

（二）從歷史看現(xiàn)實(shí)——人民調(diào)解要在傳承中轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新

在糾紛解決的歷史長河中，糾紛解決機(jī)制經(jīng)歷了一個否定之否定過程：從原發(fā)性的社會性機(jī)制到強(qiáng)勢的司法體制，再由強(qiáng)勢的司法體制走向現(xiàn)代的社會性機(jī)制，即多元矛盾糾紛化解機(jī)制③范愉：《當(dāng)代中國非訴訟糾紛解決機(jī)制的完善與發(fā)展》，《學(xué)海》，2003年第1期。。同樣，人民調(diào)解在我國的發(fā)展，也經(jīng)歷了一個否定之否定的過程。新中國成立以后，人民調(diào)解得到了迅猛發(fā)展，在80年代到達(dá)頂峰。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年人民調(diào)解組織調(diào)解民間糾紛816.58萬件，同期，民事訴訟案件為77.89萬件④參見朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告——數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)體系》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第460～461頁。。從80年代開始，我國在法制建設(shè)過程中出現(xiàn)了過度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的現(xiàn)象，人民調(diào)解招致批評⑤參見陳弘毅：《調(diào)解、訴訟與公正——對現(xiàn)代自由社會和儒家傳統(tǒng)的反思》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2001年第3期。，一度受到冷落。與此同時，頗具特色的人民調(diào)解制度對于社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新的糾紛也表現(xiàn)出種種的不適應(yīng)，其直接結(jié)果就是人民調(diào)解的作用全面下降，調(diào)解民間糾紛數(shù)量下降一半以上。到21世紀(jì)初，“訴訟爆炸”和“訴訟后遺癥”成為頗為棘手的問題，人民調(diào)解制度重新受到重視。在建設(shè)社會主義和諧社會的呼聲下，基于社會治安綜合治理的總體需要和觀念轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解的地位和意義又一次得到高度重視，進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展時期。但是縱觀人民調(diào)解的興衰史，其衰落既有社會轉(zhuǎn)型變遷以及訴訟萬能主義的興起帶來的影響，也有自身制度建設(shè)方面的缺陷，更有適應(yīng)性的缺失。在新的歷史時期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變化，行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛興起，人民調(diào)解依然面臨著很多挑戰(zhàn)，人民調(diào)解制度本身仍需要進(jìn)行重新定位和構(gòu)建，以便發(fā)揮其社會功能，適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的時代要求。

（三）從比較看借鑒——從世界ADR研究最新成果中創(chuàng)新人民調(diào)解發(fā)展思路

非訴訟糾紛解決方式是矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要方面。在當(dāng)今各國興起的ADR（Alternative Dispute Resolution）⑥ADR源自美國，從字面含義為“替代性（或代替性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為非訴訟糾紛解決方式。原特指美國現(xiàn)代的代替性糾紛解決方式，主要包括民事糾紛（包括家事、商事、勞動等）解決機(jī)制。當(dāng)前，ADR的范圍已經(jīng)向行政爭議解決和刑事和解等公共領(lǐng)域擴(kuò)大。運(yùn)動，被賦予了“將司法制度從無力負(fù)擔(dān)、無法接近、背離現(xiàn)實(shí)與過度制度化的被動狀態(tài)中拯救出來”的使命⑦［澳］娜嘉·亞歷山大主編，王福華譯：《全球調(diào)解趨勢》，中文版序，中國法治出版社2011年版。，為多元化解機(jī)制提供了借鑒。盡管不同國家及不同類型的ADR所涉及的理念、政策和目標(biāo)存在相當(dāng)大的差異，但仍具有共同的發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)在：一是ADR法律地位不斷提高，調(diào)解的利用率在迅速增加。目前，多數(shù)國家對于ADR都采取鼓勵、促進(jìn)其發(fā)展的政策，前置性（強(qiáng)制性）ADR程序逐漸增多（如德國實(shí)行起訴前強(qiáng)制調(diào)解制度⑧參見章武生、張大海：《論德國的起訴前強(qiáng)制調(diào)解制度》，《法商研究》，2004年第6期。），鼓勵性措施也不斷推出。如美國制定ADR法，并規(guī)定，“在正式的調(diào)解期日到來之前，當(dāng)事人雙方要將己方的爭點(diǎn)及與爭點(diǎn)有關(guān)的主要證據(jù)提交調(diào)解委員會，對于未能按期提供材料的一方將被處以罰款”⑨參見范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，中國人民大學(xué)出版社2016年第3版，第65頁。，推動調(diào)解解決糾紛已成為世界范圍內(nèi)運(yùn)用最廣泛的解紛方式，如以高訴訟著稱的美國，90%以上的糾紛都是通過非訴訟方式包括調(diào)解等途徑解決的。二是ADR的應(yīng)用范圍及功能不斷擴(kuò)大。ADR服務(wù)領(lǐng)域拓展到社會生活各個領(lǐng)域，包括以往一些禁止或限制采用ADR的領(lǐng)域，如行政爭議、刑事案件，乃至公共領(lǐng)域的決策活動，都開始鼓勵當(dāng)事人積極利用ADR，而政府部門、民間團(tuán)體和社會各界，也都在嘗試創(chuàng)立各種新的ADR，在環(huán)境污染、產(chǎn)品責(zé)任、交通事故、醫(yī)療糾紛、大規(guī)模侵權(quán)等新型糾紛處理中，ADR更顯示出獨(dú)特作用。此外，在線糾紛解決機(jī)制（ODR）也在不斷興起。三是ADR的法制化、規(guī)范化。在保持ADR多元化、適應(yīng)性、靈活性的同時，ADR規(guī)范化、制度化也在有條不紊地進(jìn)行。其主要目標(biāo)包括國家通過立法或政策對ADR予以促進(jìn)、鼓勵和保障，也包括通過實(shí)體化程序法對ADR的運(yùn)行進(jìn)行必要的管理規(guī)制和制約。對市場化運(yùn)作的營利性與非營利性ADR都需要接受法律和國家的規(guī)制，有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和法定登記備案程序，主要通過行業(yè)自律獲得公信力和生存空間⑩參見范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，中國人民大學(xué)出版社2016年第3版，第66頁。。

二、上海市人民調(diào)解工作的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

在全球化背景下，在利益格局發(fā)生深刻變革的情況下，新型組織、新型社區(qū)、新的業(yè)態(tài)、新的人群不斷出現(xiàn)，公民與法人、公共機(jī)構(gòu)之間的矛盾糾紛不斷攀升，矛盾糾紛的表現(xiàn)形式也更多呈現(xiàn)出行業(yè)性、專業(yè)性特點(diǎn)。近年來，上海市司法局積極適應(yīng)形勢變化，做好傳統(tǒng)民間糾紛預(yù)防和化解的同時，在拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域上作了一些探索。

（一）積極介入社會熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛的調(diào)處，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解成為主要增長點(diǎn)

2011年發(fā)布的《人民調(diào)解法》允許社會團(tuán)體和其他組織“參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛”，為特定區(qū)域的人民調(diào)解組織和基層工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)等群眾團(tuán)體、行業(yè)組織設(shè)立新型人民調(diào)解組織保留了制度空間。近年來，上海市司法局會同市高級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市房地局、市衛(wèi)生局、市人保局、上海保監(jiān)局等部門先后聯(lián)合下發(fā)關(guān)于民事糾紛、輕傷害案件、治安案件委托人民調(diào)解和人民調(diào)解參與房地產(chǎn)物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議等規(guī)范性文件。2016年，又與市知識產(chǎn)權(quán)局緊密協(xié)作，出臺《關(guān)于本市開展知識產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》。一些區(qū)縣還結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，開展了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、舊區(qū)改造、商會的商事糾紛等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作。從數(shù)據(jù)來看，人民調(diào)解化解矛盾糾紛總量平穩(wěn)增長，從2011年23萬件增長到2015年33萬件?來自于上海市司法局基層處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。，常見糾紛如婚姻、家庭、鄰里糾紛總量基本保持穩(wěn)定，維持12～13萬件左右，行業(yè)性、專業(yè)性糾紛除個別類型在不同年份有波動外，受案數(shù)量均有明顯上升，2015年首次突破20萬件，達(dá)到21.89萬件，占人民調(diào)解全部糾紛受理總量的66.1%，成為主要增長點(diǎn)。盡管行業(yè)性、專業(yè)性糾紛保持快速增長的趨勢，但是人民調(diào)解發(fā)揮的作用與其定位還有很大差距，發(fā)展空間仍很巨大。以房地產(chǎn)物業(yè)糾紛為例，2015年，本市人民調(diào)解組織受理房地產(chǎn)物業(yè)糾紛18163件，同比增加5.2%，但平均到每個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月僅8件左右，顯然，這與上海巨大的物業(yè)糾紛發(fā)生實(shí)際總量（從近年來數(shù)據(jù)來看，全市勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)每年收案量都在10萬件左右）相比，還有巨大差距。

（二）大力完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系，化解矛盾糾紛的社會化水平有了顯著提高

目前全市各區(qū)縣均建立聯(lián)合人民調(diào)解委員會，促進(jìn)人民調(diào)解向矛盾糾紛頻發(fā)的行業(yè)、區(qū)域延伸。各區(qū)縣普遍建立了駐法院“人民調(diào)解窗口”，以及房地產(chǎn)物業(yè)、醫(yī)患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、婦女權(quán)益保護(hù)等專業(yè)人民調(diào)解組織。一些區(qū)縣還在個體工商業(yè)者協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會、殘疾人聯(lián)合會及“兩新”組織聚集的特定區(qū)域建立了各類行業(yè)性調(diào)委會，調(diào)解涉及該行業(yè)、該領(lǐng)域發(fā)生的糾紛。通過與相關(guān)部門、行業(yè)合作，整合各類社會資源，拓展完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，為人民調(diào)解組織化解新時期大量涌現(xiàn)的行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。截至2016年底，全市共有人民調(diào)解委員會6640家，專職人民調(diào)解員8983名。其中，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織323家，配備專職調(diào)解員620名?？傮w上看，依托于區(qū)縣、街鎮(zhèn)、村居委建立的人民調(diào)解組織均已成立，基本上保持穩(wěn)定，而行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織增加較快，但總體數(shù)量仍然偏少，與行業(yè)性、專業(yè)性糾紛增長速度以及在受理糾紛總量中占比還很不匹配，無論數(shù)量與質(zhì)量，遠(yuǎn)不能滿足推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的需要。

（三）不斷加強(qiáng)人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)，人民調(diào)解的公信力不斷提升

推進(jìn)制度建設(shè)規(guī)范化，下發(fā)《上海市司法局關(guān)于人民調(diào)解統(tǒng)計(jì)工作的若干規(guī)定》《上海市司法局關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉的若干意見》《上海市人民調(diào)解員行為規(guī)范》等文件，健全了崗位責(zé)任制、糾紛登記統(tǒng)計(jì)制度、調(diào)解工作獎懲制度。統(tǒng)一調(diào)解文書格式，對調(diào)解協(xié)議書全面實(shí)行指導(dǎo)備案制，與法院聯(lián)合開展調(diào)解協(xié)議書評比活動。加強(qiáng)薪酬發(fā)放規(guī)范化，制定了《上海市防止民間糾紛激化獎勵辦法》。以人民調(diào)解工作室為載體，通過政府購買服務(wù)方式面向社會選聘專職人民調(diào)解員，實(shí)現(xiàn)調(diào)解員來源的多樣化。

（四）努力加大政府購買力度，人民調(diào)解保障水平獲得初步改善

2014年會同市綜治辦、市財(cái)政局等12部門印發(fā)了《關(guān)于完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見》，重點(diǎn)解決了政府購買人民調(diào)解服務(wù)項(xiàng)目、人民調(diào)解員辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等瓶頸性問題。目前，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要包括三個方面：市、區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的人民調(diào)解指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)，區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居村委調(diào)委會補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，人民調(diào)解員補(bǔ)貼?？傮w上看，上海人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障較為到位，在全國處于較好水平，也極大促進(jìn)了人民調(diào)解工作的作用發(fā)揮。以醫(yī)患糾紛為例，由于得到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的高度重視，加強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)保障力度，受案數(shù)量得到大幅攀升，2011年推行后同比增長50%以上，以后每年增長基本保持在10%以上，調(diào)解糾紛占到醫(yī)患糾紛總量的57%左右，成功率達(dá)到83%?？傮w上看，人民調(diào)解工作保障水平有了很大提高，但由于政府的經(jīng)費(fèi)保障主要針對傳統(tǒng)的村、居人民調(diào)解工作，總體上還是偏低。目前，人民調(diào)解員辦案補(bǔ)貼，根據(jù)案件疑難程度每件補(bǔ)貼20～500元不等，同時也僅僅醫(yī)患糾紛建立了專家咨詢制度，每件案件為1000元，這對專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、時間周期相對較長、調(diào)處難度大的行業(yè)性、專業(yè)性糾紛調(diào)解工作來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在專業(yè)性人民調(diào)解工作領(lǐng)域，優(yōu)秀的人民調(diào)解員比較匱乏，在一定程度上影響了調(diào)解的成效。

三、推進(jìn)人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展的思考與實(shí)踐

推動調(diào)解解決糾紛已成為世界范圍內(nèi)運(yùn)用最廣泛的糾紛解決方式。要聚焦提高人民調(diào)解的權(quán)威性和公信力，探索國際上較為通行的ADR，加強(qiáng)并充分發(fā)揮人民調(diào)解行業(yè)協(xié)會在各類糾紛化解中的作用。

（一）堅(jiān)持聚焦需求，全力打造一站式綜合型調(diào)解服務(wù)平臺

人民調(diào)解的生命在于市場需求，在多元化糾紛解決機(jī)制中，人們的訴求多樣化，可選擇的解決糾紛途徑也更加多樣化。作為立足基層的人民調(diào)解，如何完善引導(dǎo)機(jī)制，使當(dāng)事人能夠更加便利地獲得人民調(diào)解服務(wù)，成為一個十分迫切的現(xiàn)實(shí)問題。中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2015〕60號）提到，要加強(qiáng)專業(yè)性矛盾糾紛化解平臺建設(shè)，探索建立“一站式”糾紛解決服務(wù)平臺，完善實(shí)體化運(yùn)作機(jī)制，切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)。建立專業(yè)人民調(diào)解中心，有助于整合人民調(diào)解資源，增強(qiáng)化解相關(guān)領(lǐng)域矛盾糾紛的能力。目前，上海市已有浦東、閔行、松江、金山、徐匯等區(qū)建立了專業(yè)人民調(diào)解中心。下一步，要繼續(xù)大力推進(jìn)一站式綜合調(diào)解平臺建設(shè)，力爭將人民調(diào)解中心打造成一站式的聚合物業(yè)、醫(yī)患、交通、消費(fèi)、知識產(chǎn)權(quán)等各類專業(yè)人民調(diào)解的大平臺，為群眾提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)的調(diào)解服務(wù)。

（二）堅(jiān)持補(bǔ)齊短板，充分發(fā)揮人民調(diào)解行業(yè)協(xié)會在調(diào)解體系中的作用

人民調(diào)解組織從本質(zhì)上看，是自治性、群眾性組織，屬于社會自治的范疇。人民調(diào)解協(xié)會在調(diào)解體系中具有舉足輕重的地位。從各國ADR機(jī)制來看，調(diào)解行業(yè)協(xié)會在推廣調(diào)解或其他替代性糾紛解決方式(ADR)，鼓勵會員與有關(guān)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)團(tuán)體合作，促進(jìn)交流有關(guān)調(diào)解及其他替代性糾紛解決方式(ADR)的數(shù)據(jù)及意見，開展教育與培訓(xùn)等方面做了大量卓有成效的工作，發(fā)揮了不可替代的作用，甚至可以直接受理案件參與調(diào)解。從上海來看，盡管上海成立了人民調(diào)解協(xié)會，但在組織機(jī)構(gòu)、機(jī)制構(gòu)建、職能作用發(fā)揮、運(yùn)作方式等方面仍然存在短板，不僅與西方國家的行業(yè)協(xié)會及調(diào)解會組織相比有很大的差距，與本市其他法律服務(wù)行業(yè)中較為成熟的律師協(xié)會、公證協(xié)會也有不少差距。下一步，要補(bǔ)齊這個短板，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會化運(yùn)作相結(jié)合，支持人民調(diào)解組織行業(yè)協(xié)會在更大范圍發(fā)揮作用。

（三）堅(jiān)持主動對接，努力實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與其他矛盾糾紛化解方式的良性互動

一是加強(qiáng)社區(qū)調(diào)解與行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的銜接。目前，社區(qū)調(diào)解組織完備，人員豐富，主要分布在村居委，有利于糾紛的排查和發(fā)現(xiàn)。同時，在化解糾紛過程中，邀請當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)人民調(diào)解員介入，有利于化解糾紛。二是完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動工作機(jī)制。根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”的要求，充分發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢，鞏固以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的基層調(diào)解工作格局，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。建立健全告知引導(dǎo)制度，對適宜通過人民調(diào)解方式化解的矛盾糾紛，告知人民調(diào)解的特點(diǎn)和優(yōu)勢，引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇人民調(diào)解。建立健全矛盾糾紛移交委托等銜接工作制度，規(guī)范移交委托程序。三是加強(qiáng)人民調(diào)解與訴訟、仲裁、信訪、自我協(xié)商等方式的銜接。各種糾紛解決機(jī)制的主體和功能定位不同，做好銜接和配合，可以優(yōu)化糾紛解決體制。同時，積極推動人民調(diào)解與相關(guān)職能部門聯(lián)動銜接機(jī)制。

（四）堅(jiān)持立足長遠(yuǎn)，積極探索人民調(diào)解可持續(xù)和創(chuàng)新發(fā)展道路

人民調(diào)解工作保障主要來自政府的財(cái)政保障。目前，糾紛的主體和形式已經(jīng)從公民與公民之間的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛，發(fā)展到公民與法人、公共機(jī)構(gòu)以及市場主體與市場主體之間的矛盾糾紛，表現(xiàn)形式也更多呈現(xiàn)出行業(yè)性、專業(yè)性特點(diǎn)，化解的難度不斷增大，周期也在變長，所需投入增多。目前保障水平難以滿足專業(yè)人才的待遇要求，但又不可能無限增加，大規(guī)模的聘請專業(yè)性人才加入人民調(diào)解員隊(duì)伍有一定的難度。一方面，要順應(yīng)現(xiàn)代社會矛盾糾紛日益專業(yè)化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢，借鑒醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)，推廣建立專業(yè)人員咨詢制度，引導(dǎo)各類專業(yè)人員參與人民調(diào)解工作，同時完善相應(yīng)的咨詢程序和指導(dǎo)方式，確保調(diào)解結(jié)果客觀公正，提高人民調(diào)解組織調(diào)解疑難復(fù)雜矛盾糾紛的權(quán)威性。另一方面，借鑒國外一些公益性調(diào)解組織通行的做法，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)探索實(shí)行人民調(diào)解適當(dāng)收費(fèi)，即不以營利為目的，但可以通過收費(fèi)滿足場地、專家咨詢等維持調(diào)解機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展的費(fèi)用支出需要。同時要始終關(guān)注社會矛盾糾紛的發(fā)展變化，對新型、熱點(diǎn)矛盾糾紛保持足夠敏感，以開放的心態(tài)加強(qiáng)對市場化調(diào)解組織以及ODR(在線糾紛解決)等前沿理論問題的研究和思考，確保人民調(diào)解長遠(yuǎn)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：張文靜）