(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164)

環(huán)評審批的司法審查之困境與克服*

阮麗娟

(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164)

環(huán)評審批是環(huán)保部門依職權(quán)作出的具有高度科技專業(yè)性的行政行為，法院如何審查高度科技專業(yè)性行政行為值得關(guān)注。通過分析我國的62起環(huán)評行政訴訟案件可以發(fā)現(xiàn)：在實(shí)體審查方面，法院往往以欠缺相關(guān)的知識與技術(shù)為由，采取尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性判斷的態(tài)度；在程序?qū)彶榉矫妫ㄔ簝H審查程序是否形式合法，而不過問程序是否實(shí)質(zhì)合法或是否正當(dāng)。司法審查的退讓使得針對環(huán)評審批的司法監(jiān)督名存實(shí)亡，環(huán)評審批權(quán)在“科技專業(yè)性”的遮掩下不斷被濫用。為制約行政權(quán)，確保環(huán)評預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞功能的發(fā)揮，法院應(yīng)將審查的重點(diǎn)放在程序上，在程序?qū)彶橹凶裱?dāng)行政程序標(biāo)準(zhǔn)，同時，亦應(yīng)在實(shí)體審查中確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)評審批；司法審查；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評；行政訴訟

環(huán)境損害一旦發(fā)生，往往難以消除和恢復(fù)或者雖能消除和恢復(fù)但耗資巨大。環(huán)境影響評價(以下簡稱：環(huán)評)作為從源頭預(yù)防和減輕環(huán)境污染的“閥門”，是環(huán)境保護(hù)法的重要制度。*我國《環(huán)境影響評價法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度?！痹?017年我國《行政訴訟法》被修訂之前，規(guī)劃環(huán)評被視為抽象行政行為，不屬于我國《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查范圍。因此，筆者于本文中的研究對象為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，以下所稱環(huán)評限定為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評。在大部分國家和地區(qū)環(huán)評文件是由建設(shè)單位編制的情形下，勢必需要一道對環(huán)評文件進(jìn)行行政審批的控制程序。環(huán)評審批是環(huán)保部門根據(jù)有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對環(huán)評文件的編制、內(nèi)容、結(jié)論，環(huán)評文件可否作為該項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)期間環(huán)境管理依據(jù)，建設(shè)項(xiàng)目是否符合環(huán)境要求，以及在項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)期間應(yīng)當(dāng)注意的問題等方面進(jìn)行審查而作出的審批。環(huán)評審批是行政機(jī)關(guān)依法作出的區(qū)別于項(xiàng)目許可程序的獨(dú)立行政行為，其屬于司法審查的對象在理論界和實(shí)務(wù)界已無爭議。其中存在的問題關(guān)鍵是法院如何審查環(huán)評審批這一高度科技專業(yè)性行政行為，方能既嚴(yán)守司法權(quán)與行政權(quán)的分工，又有效監(jiān)督行政權(quán)依法行使，從而確保環(huán)評不被架空，不淪為形式，充分發(fā)揮其預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞的功能。

一、直面真相：環(huán)評案件裁判文書解讀

為客觀真實(shí)全面反映環(huán)評案件的審判現(xiàn)狀，筆者以“事實(shí)”與“理由”的關(guān)鍵詞皆為“環(huán)境影響評價”，在中國裁判文書網(wǎng)上搜索到自2007年1月1日至2016年11月10日所有的行政判決書共計242份。經(jīng)過篩選、剔除建設(shè)單位未評先建被行政處罰的案件、單純申請環(huán)評信息公開的案件、起訴規(guī)劃部門的案件后，其中，公民個人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷環(huán)保部門的違法環(huán)評批復(fù)的案件共62件，筆者于本文中即以這62件案例作為分析對象。

(一)裁判結(jié)果分析：原告屢屢敗訴

在公民個人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷環(huán)保部門的違法環(huán)評批復(fù)的62起案件中，原告勝訴的案件僅3起，勝訴率4.8%。這62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均敗訴；2013年13件，原告敗訴12件，僅1起案件原告勝訴；2014年26件，原告敗訴24件，僅2起案件原告勝訴；2015年14件，原告均敗訴；2016年7件，原告皆敗訴。

原告為何會屢屢敗訴？難道是環(huán)保部門依法作出的環(huán)評審批決定無可挑剔，對項(xiàng)目環(huán)評的監(jiān)管無可置疑？據(jù)報道，環(huán)評亂象叢生，環(huán)評造假、未批先建現(xiàn)象普遍，本應(yīng)作為環(huán)境風(fēng)險過濾器、安全閥的環(huán)評制度，卻屢屢成為“大漏斗”。*王社坤：《堵住環(huán)評造假，方有環(huán)保公信》，《人民日報》2013 年1月30日第 005 版。環(huán)評案件屬于典型的“民告官”，在我國，因各種利益的干擾、各種權(quán)力的介入，“民告官”的行政訴訟呈現(xiàn)原告的勝訴率低即被告的敗訴率低，10年前被告敗訴率占30%左右，至2014年我國《行政訴訟法》修訂(修訂后的我國《行政訴訟法》以下簡稱：新《行政訴訟法》)時下降到10%左右。*《中國民告官案原告勝訴率從10年前30%降至10%》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1001-25976290.html，2016年12月3日訪問。然而，隨著新《行政訴訟法》試圖破解民告官案件的立案、審理、執(zhí)行“三難”的努力，各地“民告官”案件原告勝訴率有所提升，如廣州2016年1月至6月行政訴訟原告的勝訴率為17.54%。而環(huán)評案件同樣作為行政案件，不僅原告勝訴率遠(yuǎn)低于行政訴訟平均勝訴率，并且勝訴率在2015年、2016年均為零，并沒有隨著我國《行政訴訟法》和我國《環(huán)境保護(hù)法》的修訂有所提升，而是降低了。*我國《環(huán)境保護(hù)法》年修訂以后，以7個條文即第19條、第41條、第44條、第56條、第61條、第63條、第65條規(guī)范環(huán)評及其審批行為。到底是什么原因致使環(huán)評案件中的原告屢屢敗訴，只能從裁判文書尋找答案。

(二)法院裁判原告敗訴的理由歸納

通過閱讀裁判文書，筆者發(fā)現(xiàn)，原告訴請法院依法撤銷環(huán)保部門的違法環(huán)評批復(fù)的理由主要有以下幾個方面：一是作為環(huán)評審批部門的被告沒有審批權(quán)限；*存在這種情況的案件包括劉立娥訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2013)房行初字第95號；邢淑芳訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2013)房行初字第97號；龍?zhí)舵?zhèn)馬家坪村第六村民小組訴嘉禾縣環(huán)境保護(hù)局案，(2015)郴環(huán)行終字第7號；伍權(quán)等訴湛江市環(huán)境保護(hù)局案，(2015)湛開法行初字第31號；谷萬寶等十二人訴盤錦市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)盤中行終字第00023號。二是環(huán)評文件的編制弄虛作假，如捏造環(huán)評數(shù)據(jù)、公眾參與造假等，而審批部門審查不嚴(yán)；*存在這種情況的案件包括劉衛(wèi)東訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第29號；深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會訴深圳市人居環(huán)境委員會案，(2013)深中法行終字第382號；楊本先訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第30號；何從武等訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)西中行終字第00115號；金建萍等訴河南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)中行初字第169號；彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)雨行初字第00006號。三是環(huán)評審批違反相關(guān)程序規(guī)定，如未告知利害關(guān)系人；*存在這種情況的案件包括程保芳訴信陽市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)信中法行終字第64號；盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)保局案，(2013)杭蕭行初字第6號；王坤杰訴昆山市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)蘇中環(huán)行終字第0001號；夏春官等訴東臺市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)鹽環(huán)行終字第0002號；張家軍訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)長中行終字第00038號；耿宏旭訴洛陽市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)洛行終字第121號；郭成亮等訴寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)銀行終字第25號；沈靜訴湖北省環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)鄂江漢行初字第00178號。四是環(huán)評機(jī)構(gòu)無相關(guān)資質(zhì)或與建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)；*存在這種情況的案件包括深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會訴深圳市人居環(huán)境委員會案，(2013)深中法行終字第382號；彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)雨行初字第00006號。五是參加評審的專家不符合法律規(guī)定；*深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會訴深圳市人居環(huán)境委員會案，(2013)深中法行終字第382號。六是應(yīng)編制環(huán)境影響報告書，而僅編制環(huán)境影響報告表或僅填寫環(huán)境影響登記表。*存在這種情況的案件包括林靜訴蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2015)姑蘇環(huán)行初字第00002號；羅某某等訴湘潭縣環(huán)境保護(hù)局案，(2015)潭中行終字第87號。

針對原告認(rèn)為“作為環(huán)評審批部門的被告沒有審批權(quán)限”，法院往往依據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章認(rèn)定被告具有審批權(quán)限。*例如，在(2013)房行初字第95號劉立娥訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案中，法院通過解釋《北京市環(huán)保局關(guān)于調(diào)整下放環(huán)保審批權(quán)限的通知》認(rèn)定被告擁有審批權(quán)。僅在谷萬寶等十二人訴盤錦市環(huán)境保護(hù)局一案中，法院認(rèn)為被上訴人作為被委托人只能以委托人的名義實(shí)施具體行政行為，以自己的名義作出的批復(fù)行為非其法定職權(quán)，應(yīng)判決撤銷其批復(fù)行為，但該項(xiàng)目早已建成通車，撤銷該具體行政行為將給公共利益造成重大損失，因此不宜撤銷該批復(fù)行為。*參見遼寧省盤錦市中級人民法院(2014)盤中行終字第00023號行政判決書。

針對原告主張被告審批環(huán)評文件時未征求公眾意見違反法定程序要求撤銷該批復(fù)行為，法院如何裁判取決于其對我國《行政許可法》第47條第1款中“重大利益關(guān)系”的理解。有的法院直接認(rèn)為環(huán)評批復(fù)沒有直接涉及他人重大利害關(guān)系，因而被告未告知原告有關(guān)聽證的權(quán)利，并未違反我國《行政許可法》有關(guān)聽證的規(guī)定，而判決原告敗訴。*參見湖南省長沙市中級人民法院(2014)長中行終字第00038號行政判決書。有的法院則認(rèn)為：“關(guān)于原告訴稱被告在作出行政批復(fù)過程中未保障陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，由于原告未提供具體的法律規(guī)定，該主張亦不成立?！?參見河南省信陽市中級人民法院(2014)信中法行終字第64號行政判決書。有的法院認(rèn)為：“《環(huán)境影響評價法》第16條第2款第(一)項(xiàng)的規(guī)定可視為在環(huán)境保護(hù)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行行政許可時對于‘重大利益關(guān)系’這一法律概念的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而進(jìn)一步判斷是否屬于可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)在于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》是否將該建設(shè)項(xiàng)目列入編制環(huán)境影響報告書的范圍。本案中的行政許可授益對象并不需要編制環(huán)境影響報告書，而僅應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表，對其進(jìn)行行政許可不必適用《行政許可法》第47條之規(guī)定。故對原告提出昆山市環(huán)保局未依法履行行政許可聽證權(quán)利告知程序的主張不予支持?！?參見江蘇省蘇州市中級人民法院(2014)蘇中環(huán)行終字第0001號行政判決書。有的法院認(rèn)為：“雖然現(xiàn)行法律、法規(guī)對《行政許可法》第47條規(guī)定的‘重大利益關(guān)系’未作明確界定，但根據(jù)通常理解，對相鄰利害關(guān)系人的生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重?fù)p害、妨礙，且違反法律禁止性規(guī)定或超過利害關(guān)系人必要的容忍限度的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為具有重大利益關(guān)系。環(huán)保部門在審查和作出這類事關(guān)重大民生權(quán)益的行政許可時，未告知原告陳述、申辯和聽證的權(quán)利違反法律規(guī)定?！?夏春官等訴東臺市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)鹽環(huán)行終字第0002號。

有些法院對于環(huán)評審批存在程序違法的事實(shí)雖予以確認(rèn)，但往往以“公告環(huán)節(jié)中的瑕疵問題，并不足以影響本案被訴具體行政行為的合法性”，*何從武等訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)西中行終字第00115號。“被訴具體行政行為程序上存在的瑕疵不足以導(dǎo)致上訴人環(huán)境影響評價公眾參與權(quán)和知情權(quán)的喪失，上訴人也未能證明本案被訴具體行政行為及建設(shè)項(xiàng)目可能會對其居住環(huán)境造成危害”，*耿宏旭訴洛陽市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)洛行終字第121號?！?不予聽證的行為不符合程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，屬行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”，*沈靜訴湖北省環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)鄂江漢行初字第00178號?！碍h(huán)評審批雖然在程序上存在瑕疵，但并不構(gòu)成嚴(yán)重程序違法”等為由，*張家軍訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)長中行終字第00038號。判決不支持原告的訴訟請求。僅在盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)保局案中，法院審理后在判決書中明確：“蕭山區(qū)環(huán)保局于收到審批申請的同日即作出被訴《審查意見函》，對案涉環(huán)評報告書予以批準(zhǔn)，其行為明顯違反《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第22條關(guān)于環(huán)評審批行政機(jī)關(guān)在審批環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)行公示和公眾調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序，判決撤銷被告作出的環(huán)評審批具體行政行為。”

針對原告以環(huán)評文件的編制弄虛作假、審批部門對于文件內(nèi)容的真實(shí)性和合法性未予以審查為由訴請撤銷環(huán)評批復(fù)，法院往往以“虛假信息的出現(xiàn)，反映了公眾意見調(diào)查過程中的真實(shí)情況，不能據(jù)此否認(rèn)公眾意見調(diào)查全部真實(shí)性”，*劉衛(wèi)東訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第29號?！皟H僅是筆誤，更正即可”而判決不支持原告訴訟請求；*彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳：(2014)雨行初字第00006號。或?qū)υ尜|(zhì)疑環(huán)評文件不真實(shí)、有缺漏的主張不予審查，簡單地以“該審批意見認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法”為由判決不支持原告訴訟請求。*金建萍等訴河南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)中行初字第169號。有的法院甚至認(rèn)為環(huán)評文件的真實(shí)性并非法院審查的對象，法院審查客體僅是環(huán)保部門的批復(fù)行為。*谷萬寶等十二人訴盤錦市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)盤中行終字第00023號。

對于原告“環(huán)評機(jī)構(gòu)無相關(guān)資質(zhì)或與建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)”的主張，法院主要審查環(huán)評機(jī)構(gòu)是否具有評價權(quán)限，評價資質(zhì)證書是否有效等，并認(rèn)為環(huán)評機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位是否有利益關(guān)聯(lián)，是否因利益關(guān)聯(lián)影響環(huán)評文件的公正性、客觀性和合理性等事實(shí)問題應(yīng)由原告舉證證明，原告舉證不能即敗訴。*在彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案[(2014)雨行初字第00006號]中，對二原告認(rèn)為環(huán)評機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目建設(shè)單位屬關(guān)聯(lián)企業(yè)，編制的環(huán)境影響評價報告表缺乏公正性、客觀性和合理性的問題，法院以環(huán)評機(jī)構(gòu)擁有中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價資質(zhì)證書為由認(rèn)定其具有環(huán)評資格，并認(rèn)為在二原告沒有舉出事實(shí)依據(jù)證實(shí)前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其環(huán)評報告的公正性、客觀性和合理性。

盡管環(huán)評審批爭議進(jìn)入訴訟階段已障礙不大，但法院如何審查該類案件卻至關(guān)重要，目前來看，法院在審理此類案件時，不僅審查標(biāo)準(zhǔn)各異，而且出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。絕大多數(shù)法院基本上無條件遵循行政機(jī)關(guān)的判斷，使得原告屢屢敗訴。

二、真相背后：“法律理性”與“專業(yè)理性”在環(huán)評案件中的對抗

環(huán)評的科技專業(yè)性不僅使環(huán)評審批面臨挑戰(zhàn)，亦使立法者難以為審批部門如何行動提供詳盡的規(guī)范依據(jù)，法律對行政機(jī)關(guān)規(guī)制活動的約束減弱，依法行政在一定程度上被裁量行政所替代。從依法治國的角度看，法院依法審查行政權(quán)是憲法賦予的職權(quán)，亦是憲法所課予的責(zé)任?？v使行政權(quán)的行使涉及高科技性的專業(yè)判斷，亦應(yīng)遵守依法行政原則。若法院面對專業(yè)知識只能尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，則顯然有悖于法治社會的精神，致使公民的權(quán)利得不到有效保障。法院審查環(huán)評審批面臨的困境來源于此種決策的科技專業(yè)性。

(一)環(huán)評審批具有科技專業(yè)性

在環(huán)境法上，環(huán)境問題的成因和應(yīng)對無不牽涉科學(xué)的影子，在規(guī)范與制度層面也往往涉及高度復(fù)雜性的科技專業(yè)知識。環(huán)境破壞后的修復(fù)、避免環(huán)境過度負(fù)擔(dān)的預(yù)防以及控制經(jīng)濟(jì)活動等環(huán)境保護(hù)措施，皆必須對環(huán)境現(xiàn)狀與未來、人類特定活動對環(huán)境影響的程度等進(jìn)行自然科學(xué)上的分析與預(yù)測，由此，環(huán)境問題具有濃厚的科技性。*葉俊榮：《憲法位階的環(huán)境權(quán)》，載葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第139頁?？萍缄P(guān)聯(lián)性是環(huán)境法的首要特征，已是環(huán)境法學(xué)界的共識。與其它部門法相比，環(huán)境法是一般法律規(guī)范和法律化的科學(xué)技術(shù)規(guī)范的綜合體，是社會性與科學(xué)性高度統(tǒng)一的法律規(guī)范，是法律作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的工具與運(yùn)用生態(tài)規(guī)律調(diào)控環(huán)境的有機(jī)結(jié)合。*呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)》，法律出版社2004年版，第66頁。而環(huán)境法的這一特征在環(huán)評領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，環(huán)評審批中所要處理的環(huán)境問題亦往往具有濃厚的科技知識。比如，對建設(shè)項(xiàng)目是否會造成環(huán)境影響，造成多大環(huán)境影響，應(yīng)采取何種預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，使用何種跟蹤監(jiān)測方法等等判斷均涉及極強(qiáng)的專業(yè)知識和科學(xué)技術(shù)。我國《環(huán)境影響評價法》第4條和第6條中有關(guān)“為決策提供科學(xué)依據(jù)”、“鼓勵和支持對環(huán)境影響評價的方法、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行科學(xué)研究”、“提高環(huán)境影響評價的科學(xué)性”的規(guī)定亦顯示了環(huán)評審批的高度科技性，環(huán)評審批決定的作出必須運(yùn)用科技專業(yè)知識。

目前，盡管我國行政官員的專業(yè)化程度不斷提高，但面對高度專業(yè)性的環(huán)評領(lǐng)域亦可能仍是“霧里看花”。專家對那些與環(huán)境影響相關(guān)的特定領(lǐng)域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和法規(guī)政策運(yùn)行規(guī)律有較深的研究和了解，這使得專家在環(huán)評中必然發(fā)揮重要的作用。因此，面對建設(shè)單位報送的委托環(huán)評機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評文件，環(huán)保部門可以選擇先委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評估，評估機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是提供科學(xué)、客觀的評估報告及環(huán)評文件編制質(zhì)量的說明，并對評估結(jié)論負(fù)責(zé)。*《國家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“環(huán)保總局受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書后，認(rèn)為需要進(jìn)行技術(shù)評估的，由環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)對環(huán)境影響報告書進(jìn)行技術(shù)評估，組織專家評審。評估機(jī)構(gòu)一般應(yīng)在30日內(nèi)提交評估報告，并對評估結(jié)論負(fù)責(zé)。”同時，為建立和完善項(xiàng)目審批集體把關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)評審批的公正性和準(zhǔn)確性，各環(huán)保部門往往成立環(huán)評審查委員會，審查可能對環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，即對環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)的技術(shù)評估報告、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、環(huán)評文件的質(zhì)量等進(jìn)行審查，最后做出“予以批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)”的環(huán)評批復(fù)，并函復(fù)建設(shè)單位。不管是環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)評估報告的作出，還是審批部門環(huán)評批復(fù)的出爐，往往需要組織專家對專業(yè)性問題發(fā)表意見，對科學(xué)問題加以判斷。為充分發(fā)揮專家在環(huán)境影響評價審查工作中的技術(shù)支持作用，環(huán)保部(原環(huán)?？偩?于2003年發(fā)布了《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》，對入選專家?guī)斓膶＜覘l件予以限定：必須是在本專業(yè)或者本行業(yè)有較深造詣，熟悉本專業(yè)或者本行業(yè)的國內(nèi)外情況和動態(tài)；熟悉國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，掌握環(huán)境影響評價審查技術(shù)規(guī)范和要求；具有高級專業(yè)技術(shù)職稱，從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作五年以上。

(二)科技專業(yè)性帷幕下審批權(quán)的異化

理論上，環(huán)保行政管理部門是環(huán)境公共利益的代言人，法律賦予其環(huán)評審批權(quán)，通過否定不合理甚至不合法的環(huán)評文件，防止或減輕建設(shè)項(xiàng)目可能給生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人的個人，會“據(jù)理力爭”能給自己帶來利益的事。行政權(quán)力好比一柄雙刃劍，在進(jìn)行環(huán)境管制發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能的同時，亦可能因權(quán)力異化成為環(huán)境污染的制造者或?yàn)槲廴菊摺氨ｑ{護(hù)航”。環(huán)評審批決定因具有科技專業(yè)性，其是否正確很大程度上取決于專家意見是否科學(xué)、客觀、公正。因此，專家意見在環(huán)評審批中具有舉足輕重的地位，而行政機(jī)關(guān)可以通過“俘獲” 專家，使專家出具其需要的“專家意見”，為自身權(quán)力異化提供“遮羞布”?！靶姓賳T傾向于將自己扮演成專家，或選擇左右專家意見的產(chǎn)生，因?yàn)樾姓Q策若被認(rèn)定是依據(jù)科學(xué)結(jié)論作出的，即使決策有誤，他們可以利用所謂的專業(yè)知識為自己的決定辯護(hù)，即使決定是出于非科學(xué)的考慮，而不承擔(dān)決策選擇失誤的責(zé)任。”*Dale Jamieson, Uncertainty and Risk Assessment： Scientific Uncertainty and the Political Process, 545 The Annals of The American Academy of Political and Social Science 35. (1996).而且，“科學(xué)權(quán)威有可能并且確實(shí)被盜用于獲利目的，這主要是因?yàn)橥庑谐３２荒馨烟摷賹W(xué)說與這種權(quán)威性的真正主張區(qū)別開來”。*任定成：《科學(xué)人文讀本(大學(xué)卷)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第149頁。專家評審程序理論上是對環(huán)評報告中的專業(yè)知識的把關(guān)，而環(huán)評實(shí)踐顯示，科學(xué)評價在決策時間、資金贊助、范疇界定以及信息不充足等限制下，只能生產(chǎn)出有限的知識供決策參考，但更多的“不確定”與“未知”反而成為企業(yè)、行政機(jī)關(guān)消極面對環(huán)境風(fēng)險，拒絕改善污染的理由與不同利益行動者據(jù)以各自表述的爭辯工具，而掌握論述權(quán)的一方，主導(dǎo)了科學(xué)知識的生產(chǎn)、詮釋與解讀，也影響了管制政策的走向。

近年來，環(huán)評領(lǐng)域已成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是由于制度執(zhí)行不到位，審批部門利用環(huán)評審批權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租；二是審批部門直屬單位直接參與環(huán)評中介服務(wù)，政社沒有分開。環(huán)評腐敗還包括環(huán)保系統(tǒng)個人向企業(yè)介紹環(huán)評機(jī)構(gòu)，違規(guī)收取中介費(fèi)；*陳澤偉：《環(huán)保部門權(quán)力凸顯成腐敗易發(fā)多發(fā)“高危地帶”》， http://news.ifeng.com/mainland/200904/0427_17_1127322.shtml，2016年11月28日訪問。在建設(shè)項(xiàng)目審批等業(yè)務(wù)中收取咨詢費(fèi)、評審費(fèi)、專家費(fèi)等。這些利益關(guān)系會影響環(huán)評機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)和審批部門工作人員的立場、觀點(diǎn)和原則，使環(huán)評的科學(xué)性、客觀性和公正性落空。在科技專業(yè)性的帷幕之下，審批權(quán)異化的原因主要是地方政府行政干預(yù)及審批部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)聯(lián)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，保護(hù)環(huán)境這一目標(biāo)被湮沒于地方政府多元化的目標(biāo)追求中。在短時期內(nèi)，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在難以協(xié)調(diào)的矛盾，在兩種利益出現(xiàn)沖突時，地方政府往往選擇追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境甚至犧牲環(huán)境的做法屢見不鮮。受政績考核指標(biāo)的影響，行政干預(yù)環(huán)評審批現(xiàn)象比較普遍，行政干預(yù)環(huán)評審批是影響環(huán)評有效性和公正性的重要因素。作為環(huán)評審批部門的地方環(huán)保行政管理部門與地方政府合謀，隨意對項(xiàng)目審批“開綠燈”，對環(huán)評違法行為“睜一只眼閉一只眼”，環(huán)評“淪為”項(xiàng)目建設(shè)前的一道手續(xù)，環(huán)評批復(fù)變成項(xiàng)目建設(shè)的“通行證”。*任景明：《從頭越—國家環(huán)境保護(hù)管理體制頂層設(shè)計探索》，中國環(huán)境出版社2013年版，第104頁。某些地方環(huán)保行政管理部門甚至成為政府的“說客”，到上級環(huán)評審批部門及其委托的技術(shù)評估中心為其項(xiàng)目游說。*同上注，任景明書，第105頁。

目前，很多審批部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)存在千絲萬縷的聯(lián)系，許多取得環(huán)評資質(zhì)的機(jī)構(gòu)原本就是隸屬于審批部門的事業(yè)單位，或者是政府其他行業(yè)主管部門的下屬事業(yè)單位。審批部門在面對如此親密關(guān)系的環(huán)評機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評文件時，自然會手下留情，出現(xiàn)“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”的現(xiàn)象也就不足為怪了。中央第三巡視組專項(xiàng)巡視反饋意見提出：“環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場‘紅頂中介’現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送。全國環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評機(jī)構(gòu)，以其部門背景在環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場取得競爭優(yōu)勢，有的業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致公共利益與部門利益沖突，違反《環(huán)境影響評價法》?！蓖瑫r，該巡視組明確要求：“限期完成環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場。”*《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》規(guī)定：“部直屬單位的8家環(huán)評機(jī)構(gòu)率先在2015年12月31日前脫鉤，省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6 月30日、12月31日前全部脫鉤?！?/p>

審批部門和評估機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系也存在問題。政府的行政支持是保證環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)客觀公正性的關(guān)鍵，作為代理人，評估機(jī)構(gòu)一般會站在審批部門的立場，為其提供科學(xué)、客觀的技術(shù)評估報告。*同前注，任景明書，第104頁?，F(xiàn)實(shí)中，作為代理人的評估機(jī)構(gòu)卻是委托人環(huán)保部門的下屬單位。環(huán)境評估因此成了下級受上級“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。因此，這樣做無法克服審批部門權(quán)力異化的問題，評估機(jī)構(gòu)往往會根據(jù)上級的意圖得出“理想”的評估報告。評估機(jī)構(gòu)是受審批部門委托做技術(shù)評估的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于審批部門，才能客觀評價一份環(huán)評報告是否有效。*王山山：《媒體揭環(huán)評造假亂象：審批部門因個人私利開綠燈》，http://env.people.com.cn/n/2014/0401/c1010-24788386.html，2016年11月20日訪問。沒有公開、公平、公正的評估程序?yàn)閷＜要?dú)立客觀表達(dá)意見提供保障，行政機(jī)關(guān)“俘獲”專家似乎輕而易舉?！皩I(yè)”的見解有可能淪為專斷，行政機(jī)關(guān)也可能以“專業(yè)”名義，利用專家為自己的偏好服務(wù)，回避公眾的批評。

(三)司法權(quán)制約行政權(quán)：“法律理性”與“專業(yè)理性”的對抗

既然環(huán)評審批這一行政行為是基于環(huán)保部門的專業(yè)判斷而作出的，并且還存在行政機(jī)關(guān)“俘獲”專家以致異化審批權(quán)的現(xiàn)象，那么，法院作為“法律”的代言人能否或如何對抗行政機(jī)關(guān)基于“專業(yè)”作出的行政決策呢？傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為涉及政治或高度科技或管理專業(yè)性，司法審查應(yīng)盡量克制不予干涉，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在國家權(quán)力的譜系中屬于民主正當(dāng)性最薄弱的一環(huán)，因此不適宜從事政治爭議性高的判斷，且法官雖然受過法律專業(yè)訓(xùn)練，但不可能全知全能，對高度技術(shù)性或管理專業(yè)性的決策，其審查權(quán)限受到了限制。換言之，隨著科技的高速發(fā)展和應(yīng)用，認(rèn)定法律規(guī)范所規(guī)定的要件往往需要進(jìn)行高度的專門技術(shù)性判斷，“作為外行的法院若以自己的判斷優(yōu)先于擁有專家的行政機(jī)關(guān)的判斷，則是非常不適當(dāng)?shù)模踔潦欠浅ＮｋU的。因此，對專門技術(shù)性問題，應(yīng)該尊重?fù)碛杏嘘P(guān)方面專家的行政機(jī)關(guān)的判斷，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)”。*楊建順：《論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，《法商研究》2003年第1期。

然而，司法是正義的最后一道防線，也是守護(hù)權(quán)利最堅固的堡壘?？陀^上，現(xiàn)代行政活動已基本離不開科學(xué)知識的支持，如果法院一遇到專業(yè)問題便無原則地尊重行政機(jī)關(guān)的決定，那么，依法行政將只能停留于“紙面”之上，個人的自由和權(quán)利就缺乏保障。因?yàn)?，司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具。正如黑爾(Hare)所說：“司法審查的主要理由之一是，所有國民都關(guān)心行政機(jī)關(guān)的依法行政問題；如果對違法行為持聽之任之的態(tài)度，法治原則將會遭到破壞?！?The Law of Standing in Public Interest Adjudication in Judicial Review in International Perspective(Andenas ed,2000),P.312.轉(zhuǎn)引自[荷]湯姆·茲瓦：《從分權(quán)角度對訴訟資格制度的比較研究》，余凌云、郎小鳳譯，載浙江大學(xué)公法與比較法研究所編：《公法研究(第二輯)》，商務(wù)館2004年版，第398頁?！八痉▽彶椴粌H在其實(shí)際應(yīng)用時可以保障個人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力?！?王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第556頁。如今，各國法院對專業(yè)性問題的審查態(tài)度已有變化，尤其在環(huán)評案件中，并非完全尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷而絕對不予審查。行政行為即使專業(yè)也必須受到法治的監(jiān)督，即使專業(yè)也不能免于法院的審查，如果法院只要碰到專業(yè)問題就必須尊重和退讓，那么在當(dāng)今管制事務(wù)日益專業(yè)化與復(fù)雜化的趨勢下，法院面臨越來越多的專業(yè)問題，勢必只能束手無策，而這顯然不符合法治社會的要求。

法院在審查環(huán)評審批時，面臨著兩難困境：如果進(jìn)行完全的實(shí)質(zhì)審查，法院畢竟是審判機(jī)構(gòu)，而環(huán)評審批的合理與否涉及眾多科技專業(yè)因素，這不僅對法院的審查能力是個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且有違分權(quán)制衡的精神，進(jìn)而使司法審查的正當(dāng)性基礎(chǔ)發(fā)生動搖；若進(jìn)行純粹的程序?qū)彶?，則追求形式上的合法性對于行政機(jī)關(guān)而言并非難事，司法將無法起到阻止環(huán)評成為純粹文書作用的功能。如何化解這一難題，各國學(xué)界及司法實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索。在一些行政訴訟和環(huán)評法制均較為先進(jìn)的國家和地區(qū)，法院開始進(jìn)行更深的介入，即對環(huán)評程序?qū)嵤┚哂袑?shí)質(zhì)性內(nèi)涵的司法審查，這相對集中地體現(xiàn)為對行政機(jī)關(guān)規(guī)避較高密度程序裝置的司法審查控制和環(huán)評審查程序?qū)嵸|(zhì)合法性的矯正。*參見唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術(shù)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第259頁。

我國環(huán)評審批司法審查的實(shí)踐正好反映了上述困境：一方面，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)毫無疑問比法院具有更多的專業(yè)知識，在認(rèn)定涉案環(huán)境影響評價是否符合環(huán)保要求及專業(yè)技術(shù)規(guī)范時，法院若詳盡就環(huán)評審批所涉及的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審查，不僅在技術(shù)上難以完成，也有違行政權(quán)與司法權(quán)的分工；*李君明訴環(huán)保局環(huán)境影響評價批復(fù)撤銷案，(2011)深龍法行初字第100號。另一方面，法院對環(huán)評審批中的程序問題，僅進(jìn)行形式審查，且往往判定“程序不違反法律規(guī)定”、“程序輕微違法不影響實(shí)體決定”、“ 程序輕微違法不足以影響被訴行政行為的合法性”、“程序輕微違法不足以影響原告的權(quán)利”。 然而，目前的環(huán)評審批因欠缺充分有效的公眾參與程序，其決定的正當(dāng)性受到較多的質(zhì)疑。同時，環(huán)評文件由建設(shè)單位作出，是針對建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境影響所做的調(diào)查說明，其調(diào)查方式及數(shù)據(jù)結(jié)論的真實(shí)性、可靠性、完整性有待環(huán)評審批部門審查，但是審批部門所作出的環(huán)評審批決定普遍缺乏綜合評述，未充分履行說明理由義務(wù)。法院對于環(huán)評審批部門未搜集甚至有意忽略建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)地相關(guān)環(huán)境信息，未充分考量全部風(fēng)險、權(quán)衡相關(guān)權(quán)益作出的環(huán)評審批決定，也以涉及專業(yè)知識應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷為由不予審查的做法是站不住腳的；就其本質(zhì)而言，是司法權(quán)對于行政權(quán)行使某種程度的讓步，然而這種做法并無憲法明文授權(quán)。同時，因?qū)τ诃h(huán)評程序權(quán)的法律保障較為缺乏，無法保障與環(huán)評關(guān)系密切的民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

法院對環(huán)評案件采取以上審查標(biāo)準(zhǔn)，使得作為被告的行政機(jī)關(guān)幾乎在所有的案件中都能勝訴。環(huán)評案件中，司法權(quán)的退讓使得司法權(quán)制約行政權(quán)的功能幾乎不復(fù)存在。司法權(quán)對于行政權(quán)在環(huán)境保護(hù)等高度復(fù)雜的科學(xué)與技術(shù)事務(wù)中的監(jiān)督流于形式，無法有效制約行政權(quán)，司法未對環(huán)評運(yùn)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行積極應(yīng)對。行政權(quán)恣意、濫用的現(xiàn)象時有發(fā)生，使得環(huán)評制度的功能難以得到發(fā)揮。

三、走出困境：環(huán)評審批司法審查標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

司法要在有限度的范圍內(nèi)對行政權(quán)進(jìn)行審查，既要實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的有力制衡，又要避免對行政權(quán)的過度干預(yù)，因此司法審查的“標(biāo)準(zhǔn)”至關(guān)重要。在行政訴訟的審判實(shí)踐中，法官應(yīng)當(dāng)本著有限審查的原則，依據(jù)案件的具體類型選擇恰當(dāng)?shù)膶彶榉绞剑咨平鉀Q行政爭議，避免“過”和“不及”的雙重危險。*江必新：《司法審查強(qiáng)度問題研究》，《法治研究》2012 年第10期。在環(huán)評審批司法審查案件中，應(yīng)以審查標(biāo)準(zhǔn)作為行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”，審查標(biāo)準(zhǔn)既不能過于寬松，致使司法權(quán)抑制行政權(quán)濫用功能流于形式，也不能過于嚴(yán)格，導(dǎo)致司法權(quán)過度侵入行政權(quán)，動搖司法審查的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(一)審查標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的前提：厘清環(huán)評審批司法審查的功能

因?yàn)榄h(huán)評審批的科技專業(yè)性，環(huán)評審批決定是否正確更多地依賴于專家和項(xiàng)目開發(fā)地附近居民知識、信息的有效輸入，而這主要通過公正的程序在個案中實(shí)現(xiàn)，使得立法事先監(jiān)督的功能大大減弱，由此引發(fā)的是行政活動的范圍實(shí)際上大大擴(kuò)張。*[德]埃貝哈特·施密特-阿斯曼、烏爾海?！ぐ偷纤咕庍x：《德國行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社2006年版，第54頁。環(huán)評審批有效性、正當(dāng)性的獲取過程對“行政程序”有著嚴(yán)重的依賴。環(huán)評所考慮的環(huán)境影響涉及科學(xué)問題，而科學(xué)上的“唯一正確答案”難以獲得，只有通過程序機(jī)制構(gòu)建才能使環(huán)境審批決定獲得正當(dāng)性，并且環(huán)評涉及多種利益主體之間多種利益關(guān)系的調(diào)整和衡量，這種既深且廣的利益處理過程，唯有借助于程序設(shè)計來獲得廣泛的認(rèn)同。環(huán)保行政管理部門必須在有限的知識下考慮決策及開發(fā)項(xiàng)目可能涉及的損害與利益，決定是否批準(zhǔn)。這使環(huán)境決策充滿預(yù)測與價值判斷的色彩，對于追求“正確性”的行政決策是一種新的挑戰(zhàn)。因此，對各種不同的意見加以溝通、討論，從中選擇兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的最佳方案，并在個案中決定應(yīng)承受多大程度的風(fēng)險，才是環(huán)評的規(guī)范重點(diǎn)。根據(jù)環(huán)保部的部署，在項(xiàng)目環(huán)評的受理和審批中，未來要將建設(shè)單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實(shí)性及公眾意見采納情況作為審查重點(diǎn)。*王爾德：《環(huán)評制度改革再起步：2015 年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)全脫鉤》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2012 年9 月11 日第 017 版。

正因?yàn)榄h(huán)評審批決定的正當(dāng)性依賴程序機(jī)制，法院對于環(huán)評審批權(quán)行使的監(jiān)督應(yīng)集中于行政決策作出的過程。正如葉俊榮教授所言：“在當(dāng)代行政國家下，行政行為的程序要求才是立法及司法真正可以控制行政專家的重要手段?！?參見葉俊榮：《環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序》，三民書局(臺北)1993 年版，第196-198頁。應(yīng)通過司法審查對于法規(guī)范的解釋與適用，賦予法院更為積極的角色，調(diào)整環(huán)評審批決策過程中公權(quán)力機(jī)關(guān)、專家學(xué)者以及民眾三方之間的互動關(guān)系，促使科學(xué)理性與社會理性展開交流。法院通過審查環(huán)評審批決定以實(shí)現(xiàn)制衡行政權(quán)防止其異化的目的，其具體功能有三種：一是確保專家不受審批機(jī)關(guān)的“俘獲”，不受物質(zhì)利益的驅(qū)動，而是站在客觀、中立的態(tài)度為科學(xué)“代言”；二是環(huán)評審批決定要在充分衡量各種利益后作出；三是確保項(xiàng)目開發(fā)利益相關(guān)者的廣泛有效參與。公眾廣泛參與環(huán)評及審批程序，不僅有助于環(huán)評審批決定的有效性、正當(dāng)性，監(jiān)督行政權(quán)不至于以“專業(yè)知識”之名被濫用，而且有利于其自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。目前公眾參與環(huán)評，特別是通過鼓勵公眾提起訴訟來推動和發(fā)展環(huán)評，已經(jīng)成為美國公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理的重要途徑。法院通過司法審查監(jiān)督行政權(quán)，亦有助于強(qiáng)化公眾有效參與環(huán)評。

(二)環(huán)評審批司法審查標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

在法條用語模糊、不確定的情形下，行政機(jī)關(guān)如何解釋和執(zhí)行法律，法院如何審查行政機(jī)關(guān)的法律適用，尤其是適用何種審查標(biāo)準(zhǔn)，是各國行政法日趨關(guān)心的問題。*于洋：《高度專業(yè)性行政行為的司法審查路徑——源于李君明訴環(huán)保局環(huán)境影響評價批復(fù)撤銷案的思考》，載章劍生主編：《公法研究》(第15卷)，浙江大學(xué)出版社2016年版。我國法院對環(huán)評審批決定的審查為避免“過”和“不及”的雙重危險，充分發(fā)揮制約行政權(quán)的功能，又不招致過度侵入行政權(quán)的批判，必須重新確立審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.在實(shí)體審查中確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)

司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法判斷是針對真與假、是與非、曲與直等問題,根據(jù)特定的證據(jù)(事實(shí))與既定的規(guī)則(法律)，通過一定的程序進(jìn)行認(rèn)識。*孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。其對于積極運(yùn)行的行政權(quán)的合法性和合理性進(jìn)行判斷是法治的題中之義。然而，我國的行政訴訟一直關(guān)注行政行為的合法性審查，忽略了合理性審查。法治實(shí)踐表明，通過合法性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制政府權(quán)力雖然仍有必要，但其效用已遞減至極低限值，故應(yīng)突破傳統(tǒng)法治主義預(yù)設(shè)的合法性窠臼，輔以合理性(或正當(dāng)性)標(biāo)準(zhǔn)，塑造合法性審查和合理性審查并用的二元審查標(biāo)準(zhǔn)體系。*參見江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》，《中國社會科學(xué)》2012 年第 7 期。如今，現(xiàn)代法治已由“形式法治”向“實(shí)質(zhì)法治”轉(zhuǎn)變，司法審查必須重視行政行為的合理性審查，方能契合法治國家的本質(zhì)。

法院對環(huán)評審批決定進(jìn)行實(shí)體審查時，特別注重合法性審查，而對于該環(huán)評審批決定是否合理，法院則以欠缺相關(guān)的知識與技術(shù)，難以進(jìn)行有效的調(diào)查取證，而且如何進(jìn)行合理性審查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確為理由，往往采取尊重行政機(jī)關(guān)專業(yè)性判斷的態(tài)度，不評判環(huán)評審批決定的合理性。盡管環(huán)評審批屬于高度專業(yè)性的行政行為，但審批機(jī)關(guān)必須是在擁有完整充分且正確的信息，以及盡可能充分了解并考量全部風(fēng)險后作出決策，如此才認(rèn)為其享有專業(yè)判斷的裁量，法院對此判斷應(yīng)予以尊重，而并非不加審查的全盤接受。行政機(jī)關(guān)雖然對“是否有重大環(huán)境影響”有優(yōu)先解釋權(quán)，但是如果其決策的基礎(chǔ)過于薄弱，欠缺分析性資料支持，那么法院還是可以介入審查，甚至推翻行政機(jī)關(guān)的決定。*National Parks & Conservation Association v.Babbit,241 F.3d722(9th Cir.2001).

為了防止環(huán)評審批部門權(quán)力異化，法院應(yīng)審查環(huán)評審批決定作出的合理性。判斷是否合理的方法有兩種：一是判斷是否將與項(xiàng)目開發(fā)的相關(guān)因素納入考量或考量了不該考量的因素；二是判斷是否有明顯錯誤。換言之，法院在審查時，既要進(jìn)行合法性審查，又要進(jìn)行合理性審查，可要求環(huán)評審批部門提供充分的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，證明其是依據(jù)法律，并在充分考慮各種因素，衡量各種利益的基礎(chǔ)上作出環(huán)評審批決定的。正如美國Stevens大法官所強(qiáng)調(diào)的：“法院必須先仔細(xì)審查過相關(guān)案卷證據(jù)，確信行政機(jī)關(guān)對于‘是否有重大環(huán)境影響’的決定是基于對相關(guān)因素的合理評估，才能夠尊重行政機(jī)關(guān)的決定，否則司法審查將喪失意義?！?參見黃丞儀：《環(huán)境決策、司法審查與行政合理性》，載黃丞儀主編：《2010行政管制與行政爭訟》，“中央研究院”法律學(xué)研究所(臺北)專書(14)，第388頁。當(dāng)然，為避免法院以自己的價值判斷代替行政機(jī)關(guān)的價值判斷，導(dǎo)致司法過度干預(yù)行政，除非是明顯的錯誤或者明顯未充分考慮環(huán)境價值，否則，法院不能因?yàn)閮r值選擇不同就改變行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。

對于法院如何確定環(huán)評審批部門“是否將與項(xiàng)目開發(fā)的相關(guān)因素納入考量或考量了不該考量的因素”或“是否有明顯錯誤”，法院應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)評審批部門對其作出的審批決定是否充分履行了說明理由義務(wù)，盡量以原告及被告提出的事實(shí)、證據(jù)、資料為范圍，避免積極行使職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，從原告、被告提交的證據(jù)進(jìn)行判斷。在具體的案件審判中，法院應(yīng)許可原告和被告各自引入專家學(xué)者進(jìn)行辯論，以澄清隱藏于“科技”背后的真相。涉及高度科技專業(yè)的訴訟并非只有環(huán)評案件，法院基本上只要處理好舉證責(zé)任分配及證明度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，當(dāng)事人自然會想盡辦法，以使法官明了的方式出示證據(jù)與論理。既然行政機(jī)關(guān)配備了專業(yè)人才，自然可以要求其以簡單易懂的方式在法庭中進(jìn)行舉證說理，不應(yīng)容許行政機(jī)關(guān)以法院不懂專業(yè)知識為借口而規(guī)避舉證責(zé)任。面對行政機(jī)關(guān)片面的證據(jù)出示與說理，法院可能欠缺抗衡的知識基礎(chǔ)，難以發(fā)現(xiàn)問題。對此，可以通過允許原告和被告各自引入專家學(xué)者進(jìn)行辯論，協(xié)助法院審查環(huán)評文件或行政機(jī)關(guān)所宣稱的專業(yè)陳述是否真的站得住腳。事實(shí)上，原告和被告各自引入的專家之間對于環(huán)評文件的專業(yè)攻防是無法避免的。在美國的司法運(yùn)作中，科學(xué)知識之提供，是必須靠原、被告自行提供專家陳述的，在法庭上其科學(xué)知識之證言需要經(jīng)過交互詰問的程序，判斷其可靠性的依據(jù)在于是否經(jīng)過同僚的檢驗(yàn)與認(rèn)可。*參見張英磊：《多元移植與民主轉(zhuǎn)型過程中“我國”環(huán)評司法審查之發(fā)展》，臺灣大學(xué)法律學(xué)院法律學(xué)研究所(臺北)2009年博士論文，第322頁。

2.在程序?qū)彶橹凶裱?dāng)行政程序標(biāo)準(zhǔn)

正如德國聯(lián)邦憲法法院法官Simon所說的,“也許只有經(jīng)由程序法，才能防止法與技術(shù)之間，成為司法之無人之境”。*宋華琳：《制度能力與司法節(jié)制——論對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第1期。環(huán)評是“程序型管制措施”，環(huán)評審批是否正確取決于正當(dāng)程序中多元價值的溝通與互動，正確的決定基本上取決于只有正確的程序才能產(chǎn)生正確的決定這一前提性判斷。因此，我國法院對于環(huán)評審批不能完全尊重環(huán)保部門的決定，而是應(yīng)將審查的重點(diǎn)放在程序上，即法院對于環(huán)評審批的控制，對行政行為的程序?qū)彶閺?qiáng)度應(yīng)該高于實(shí)體審查。在美國，在環(huán)境領(lǐng)域因涉及科學(xué)與專業(yè)問題，法院實(shí)際所采取的審查方式，并非真正介入科學(xué)的議題，而是從程序面向盡到其監(jiān)督、制衡的職責(zé)。這又促使行政機(jī)關(guān)為避免其決定被法院推翻，積極進(jìn)行信息的搜集、分析、尋求公眾的評論以及詳細(xì)地進(jìn)行解釋與說明。*康文尚：《試析美國環(huán)境影響評估制度的行政監(jiān)督》，《“中研院”法學(xué)期刊》第11期(2012年9月)。

我國環(huán)評審批司法審查實(shí)踐中，在程序?qū)彶榉矫?，關(guān)于程序是否合法，法院僅審查程序是否形式合法，至于程序是否實(shí)質(zhì)合法或是否正當(dāng)并不過問；對于程序瑕疵，不論大小，皆以不影響實(shí)體決定為由判決維持原行政行為。盡管環(huán)評以程序?yàn)楹诵模覈ㄔ涸趯彶闀r依然延續(xù)“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)做法。比如，法院在對公眾參與進(jìn)行審查時，往往對有關(guān)公眾參與(尤其是要求告知和聽證的權(quán)利)的法律條款特別是其中的不確定法律概念(比如“重大利益”)的解釋完全尊重行政機(jī)關(guān)的理解，使得公眾參與成為一個可有可無、若隱若現(xiàn)的“畫餅”。在形式合法性的層面，這些判決并無大的問題，但從司法促進(jìn)環(huán)評審批決定的科學(xué)正確性和調(diào)整多種利益的功能發(fā)揮的角度看，除了立法本身的剛性提高可以為司法提供武器外，司法機(jī)關(guān)本身也可在公眾參與方式的選擇裁量、公眾評論機(jī)會的賦予、公眾意見處理反饋情況等問題上有更深的介入。*參見前注，唐明良書，第258頁。

綜上所述，在對環(huán)評審批進(jìn)行司法審查時，法院應(yīng)在恪守權(quán)力分立界限的基礎(chǔ)上，在不介入行政機(jī)關(guān)決策裁量的固有權(quán)限下，以正當(dāng)行政程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，主要通過程序控制，確保司法權(quán)與行政權(quán)之間應(yīng)有的平衡，同時，使行政機(jī)關(guān)的決策更具正當(dāng)性、專業(yè)合理性以及為公眾所信賴。盡管我國《憲法》并沒有正當(dāng)程序條款，但我國法院已經(jīng)在許多案件中，在法律對正當(dāng)程序未作明確規(guī)定的情況下，要求行政機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序的原則辦事。*沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個初步考察》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。法院對環(huán)評審批的程序?qū)彶?，主要從三個層面切入。一是審查環(huán)評信息是否充分公開，以提供公眾有效監(jiān)督行政行為與維護(hù)自身權(quán)益的前提條件。盡管相關(guān)法律已規(guī)定了環(huán)境信息公開的內(nèi)容和方式，但因?yàn)檫^于粗略，所以應(yīng)由法院在具體個案中對于環(huán)評信息是否充分公開進(jìn)行審查，有必要對信息公開的相關(guān)法律條文作出符合正當(dāng)行政程序的解釋，使得信息充分公開，必須足以為公眾(尤其是利害關(guān)系人)所知悉。*參見田開友、阮麗娟：《環(huán)境影響評價司法審查的正當(dāng)性闡釋》，《吉首大學(xué)學(xué)報》2015年第1期。二是審查公眾是否有效參與。對于公眾是否有效參與的判斷，法院應(yīng)重點(diǎn)審查公眾范圍的確定是否合理、公眾參與的方式是否恰當(dāng)以及公眾意見是否被有效回應(yīng)和吸納。三是審批機(jī)關(guān)的組織是否正當(dāng)，即行政機(jī)關(guān)是否為適當(dāng)?shù)膶徟鷻C(jī)關(guān)，評估專家的產(chǎn)生及構(gòu)成是否適當(dāng)。

四、結(jié) 語

環(huán)評審批的科技專業(yè)性要求決策者借助專家意見以提升決策的正確性，為控制行政權(quán)被濫用，解決環(huán)評審批公正性受損和偏離的問題，僅依靠完善環(huán)評制度是不夠的，必須由司法機(jī)關(guān)審查環(huán)評審批決定的作出是否合法合理，方能制約行政決策權(quán)的異化，從而提高環(huán)評的實(shí)效。環(huán)評審批有效性、正當(dāng)性的獲取過程對“行政程序”有著嚴(yán)重的依賴。環(huán)評所考慮的環(huán)境影響涉及科學(xué)問題，而科學(xué)上的“唯一正確答案”難以獲得，并且環(huán)評涉及多種利益主體之間多種利益關(guān)系的調(diào)整和衡量,只有通過程序機(jī)制構(gòu)建才能使環(huán)境審批決定獲得正當(dāng)性。正因?yàn)榄h(huán)評審批決定的正當(dāng)性依賴程序機(jī)制，法院對于環(huán)評審批權(quán)行使的監(jiān)督應(yīng)集中于行政決策作出的過程。從程序建制的功能來看，環(huán)境行政上的程序建制，本應(yīng)有相應(yīng)的司法審查制度與之相配合，否則將使程序建制的功能大打折扣。縱使環(huán)境行政上正當(dāng)程序的規(guī)定，有助于權(quán)利保障、人性尊嚴(yán)的維護(hù)及行政效能的提高，但若法院整體功能并沒有提升，或?qū)Τ绦蛉跃S持相當(dāng)有限的審查，甚至毫無介入的余地，那么整個程序機(jī)制的運(yùn)行，即無法真正發(fā)揮功能。*同前注，葉俊榮書，第196-197頁。因此，對涉及科技專業(yè)性的環(huán)評審批，法院不僅應(yīng)審查其決定作出的合理性，而且更重要的是，應(yīng)從環(huán)評審批的程序正當(dāng)性切入加以審查，如此，方能保障人民的權(quán)利、提升行政效率、促進(jìn)環(huán)評預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞功能的發(fā)揮。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

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1005-9512-(2017)10-0150-11

阮麗娟，常州大學(xué)史良法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評價的司法審查研究”(項(xiàng)目編號：13XFX010)的研究成果之一。