楊志勇

中國債務(wù)風(fēng)險總體可控
——結(jié)合中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析

楊志勇

中國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，這本來沒什么大的爭議，但是少數(shù)國際機(jī)構(gòu)沒有看到中國政府債務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)變化，得出了錯誤的結(jié)論。為此，我們有必要進(jìn)一步澄清中國政府的債務(wù)問題。結(jié)合中國政府資產(chǎn)負(fù)債表，對債務(wù)風(fēng)險問題做更深入的解釋，可以讓債務(wù)風(fēng)險總體可控的說法更具說服力。同時，我們也應(yīng)該從資產(chǎn)和負(fù)債動態(tài)變化的視角，用發(fā)展的眼光來分析中國政府的債務(wù)風(fēng)險。

中國地方債管理制度已發(fā)生深刻變化

地方債一直是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年新預(yù)算法未生效之前，地方政府沒有發(fā)債權(quán)，直接舉債必須得到中央政府的許可，這樣地方直接舉債的種類有限，規(guī)模有限，只有國債轉(zhuǎn)貸、財(cái)政部代發(fā)的地方債、財(cái)政部批準(zhǔn)的地方自主發(fā)債試點(diǎn)等少數(shù)幾種地方政府直接債務(wù)。地方直接債務(wù)的透明度較高，有限的債務(wù)規(guī)模往往難以滿足地方政府投資和發(fā)展的需要，由此衍生出地方政府的其他債務(wù)融資形式?？傮w上看，地方政府直接債務(wù)問題不復(fù)雜，復(fù)雜的是地方政府其他形式的債務(wù)融資。這類地方債問題的復(fù)雜性曾導(dǎo)致地方債神秘的面紗長期很難揭開。

在地方缺乏發(fā)債權(quán)的時候，地方政府的融資需求有相當(dāng)部分是借助于地方融資平臺和國有企業(yè)才得以滿足的。這些融資平臺以及負(fù)有地方政府融資使命的國有企業(yè)在市場中運(yùn)作，結(jié)果各有不同。有的完全適應(yīng)市場情況，最后做到了自主經(jīng)營自負(fù)盈虧，有的甚至演變成上市公司，這樣的企業(yè)負(fù)債一般不會轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。與此同時，也有不少企業(yè)由于承擔(dān)地方政府的職能，無法自負(fù)盈虧，有的甚至債臺高筑，最后就可能轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)。到底有多少企業(yè)的債務(wù)可能轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)？有多少契約債務(wù)需要地方政府來承擔(dān)？在企業(yè)債務(wù)對外披露不完全以及政企關(guān)系也不夠規(guī)范的條件下，由于很難獲得準(zhǔn)確的企業(yè)債和政企關(guān)系信息，不同人對地方債問題的嚴(yán)重性認(rèn)識有很大的偏差。從理論上看，只要政府可以干預(yù)國有企業(yè)，無論是直接還是間接，地方政府債務(wù)都可以借助國有企業(yè)債務(wù)的形式存在。這是地方債問題復(fù)雜性的根源?，F(xiàn)實(shí)中，并非所有的地方國有企業(yè)債務(wù)都是地方政府債務(wù)。負(fù)債融資是企業(yè)融資的正常方式之一，因此，只要有地方國有企業(yè)存在，就會有對應(yīng)的地方國有企業(yè)債務(wù)。簡單地將地方國有企業(yè)債務(wù)等同于地方債，肯定夸大了地方債規(guī)模及風(fēng)險。

事實(shí)上，不僅僅是外部人很難獲得地方政府的債務(wù)信息，在地方政府和國有企業(yè)界限不清時，就是中央政府也很難獲得準(zhǔn)確的債務(wù)信息；地方政府對于債務(wù)信息的也不見得準(zhǔn)確，有的地方財(cái)政部門統(tǒng)攬債務(wù)，信息比較全面，不少地方則做不到這一點(diǎn)。近年來，隨著審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)和財(cái)政部地方債務(wù)管理制度的日趨嚴(yán)格，地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)界限已越來越清楚，而且地方債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已越來越全面。這是地方債管理制度變化的結(jié)果。照理，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險質(zhì)疑的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，但是，一些人特別是某些國際機(jī)構(gòu)仍然懷疑中國政府的債務(wù)規(guī)模并得出錯誤結(jié)論，誤導(dǎo)市場和社會。它們看待中國問題的方法是過去的方法，用這樣的方法來分析當(dāng)今中國債務(wù)問題，顯然有失偏頗。中國地方債務(wù)管理制度自新預(yù)算法實(shí)施以來，已發(fā)生深刻變化，特別是新增地方政府債務(wù)以及各類“隱性債務(wù)”的治理，在規(guī)范的債務(wù)管理制度之外再形成新的地方政府債務(wù)已經(jīng)很難，因此，對于中國地方政府債務(wù)，當(dāng)以用新的眼光來加以看待。

2016年末，全國地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，中央財(cái)政國債余額12萬億元，均控制在年度債務(wù)限額之內(nèi)。按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計(jì)算，中國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，遠(yuǎn)低于60%的《馬約》警戒線。實(shí)際上最早設(shè)立這個警戒線的歐盟國家自身早已突破，其他不少發(fā)達(dá)國家也已經(jīng)突破，有的甚至超過200%，但債務(wù)支付危機(jī)并未因此而發(fā)生。中國的債務(wù)余額水平很低，本來僅僅憑此就可以判斷中國政府債務(wù)風(fēng)險仍處于安全區(qū)間，債務(wù)風(fēng)險總體可控的說法完全能夠成立。

外界對中國政府債務(wù)問題的擔(dān)心還有另一個原因，即前幾年中國債務(wù)增長較快。確實(shí)，如果這種增長速度長期保持，那么債務(wù)風(fēng)險就會日趨嚴(yán)重，但是如果快速增長之后債務(wù)規(guī)模仍未達(dá)到風(fēng)險警戒線，那么債務(wù)風(fēng)險肯定還在可控范圍之內(nèi)。如果債務(wù)增長速度在放慢，那么未來的債務(wù)風(fēng)險問題實(shí)際上也不太可能發(fā)生。2017年，中國仍實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)規(guī)模限制，中央財(cái)政國債余額限額141408.35億元；地方政府一般債務(wù)余額限額115489.22億元；地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額72685.08億元。因此，從未來趨勢來看，債務(wù)增長速度已經(jīng)得到控制。因此，僅僅從債務(wù)一側(cè)就可以得出中國不易發(fā)生政府債務(wù)支付危機(jī)的結(jié)論。

中國政府資產(chǎn)是應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的堅(jiān)實(shí)后盾

剖析政府債務(wù)風(fēng)險，除了分析債務(wù)規(guī)模之外，還應(yīng)該關(guān)注政府收入和政府資產(chǎn)這兩個指標(biāo)。如果一國政府當(dāng)年收入足以滿足當(dāng)年包括債務(wù)在內(nèi)的支出需求，那么債務(wù)危機(jī)不可能爆發(fā)；如果一國政府資產(chǎn)數(shù)額較大，且可以變現(xiàn)，變現(xiàn)之后足以覆蓋債務(wù)規(guī)模，那么債務(wù)危機(jī)同樣很難發(fā)生。政府資產(chǎn)是應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的堅(jiān)實(shí)后盾。

現(xiàn)代國家經(jīng)常通過擴(kuò)張性財(cái)政政策來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，收不抵支實(shí)屬常見，因此僅從收入指標(biāo)上看，往往不能得出債務(wù)危機(jī)不能發(fā)生的結(jié)論。財(cái)政赤字率3%的警戒線如果不突破的話，那么債務(wù)可持續(xù)性通常不會是問題，債務(wù)危機(jī)一般不會發(fā)生。事實(shí)上，3%也只是一個歐盟國家內(nèi)部妥協(xié)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，只要債務(wù)可持續(xù)性能夠得到保證，適當(dāng)?shù)耐黄埔膊粫惺裁磫栴}。中國財(cái)政赤字率維持在3%的水平上，也沒有突破3%這一警戒線。由此可見，中國政府財(cái)政本身就是一種穩(wěn)健財(cái)政。

即使財(cái)政收不抵支，缺口較大，只要政府可以順利通過發(fā)債融資，那么財(cái)政危機(jī)也不可能發(fā)生。再退一步來看，如果政府有足夠的資產(chǎn)可以變現(xiàn)以應(yīng)對包括償債在內(nèi)的政府其他支出的需要，那么政府應(yīng)對債務(wù)危機(jī)可以做到游刃有余?？梢哉f，政府資產(chǎn)是應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的一道重要防線。擁有大量資產(chǎn)也正好是中國政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢。這也是中國政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對能力遠(yuǎn)超過其他許多國家之處。大量國有資產(chǎn)在特定條件下是可以轉(zhuǎn)化為政府的可支配財(cái)力的。事實(shí)上，中國財(cái)政赤字率相對較低，即使要應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險，將大量國有資產(chǎn)變現(xiàn)也沒多大的必要。

從資產(chǎn)方面來看，中國政府的運(yùn)行是相當(dāng)穩(wěn)健的。中國政府資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過負(fù)債，這是應(yīng)對各種債務(wù)風(fēng)險最值得稱道的。根據(jù)中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心的初步研究結(jié)果，若計(jì)入社?；鹑笨诘膮⒖贾担ò?0萬億元計(jì)），政府凈資產(chǎn)規(guī)模的波動區(qū)間為40萬億元至50萬億元；若不計(jì)入社?；鹑笨诘膮⒖贾担畠糍Y產(chǎn)規(guī)模的波動區(qū)間為50萬－60萬億元。這支持中國政府的總資產(chǎn)完全可以覆蓋總負(fù)債且還有較大空間的判斷。中國需要正式編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，通過報表分析可以更清楚地看清政府財(cái)務(wù)狀況。因此，從研究的視角來看，我們所關(guān)心的不僅僅是數(shù)據(jù)本身，不同的會計(jì)原則意味著不同的估算結(jié)果。上述凈資產(chǎn)波動區(qū)間是在低估資產(chǎn)和高估債務(wù)的條件下即基于謹(jǐn)慎性的原則估算出來的，結(jié)果支持了中國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控的判斷。

當(dāng)然，中國各地情況千差萬別，局部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險問題必須引起高度重視。不能簡單地因?yàn)榭傮w風(fēng)險可控就忽略了局部地區(qū)可能的債務(wù)風(fēng)險。雖然這樣的地區(qū)數(shù)量少，但是由于社會各界可能對不同地區(qū)的債務(wù)狀況了解不夠，很容易地將局部地區(qū)的情況推演到全國。預(yù)防債務(wù)風(fēng)險的傳染效應(yīng)，必須將風(fēng)險控制在局部地區(qū)內(nèi)。預(yù)算法規(guī)定的地方發(fā)債權(quán)只賦予省級政府，這意味著省級政府應(yīng)該在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍統(tǒng)籌資金，防范風(fēng)險。一個地區(qū)的資產(chǎn)變現(xiàn)不足以抵債，可以在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決，這可以大大提高地方應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的能力，實(shí)現(xiàn)的財(cái)政的穩(wěn)定。

編制中國政府資產(chǎn)負(fù)債表需要注意的問題

與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國需要有規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制。這樣的體制實(shí)質(zhì)上是分級財(cái)政管理體制，即在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級財(cái)政相對獨(dú)立。這勢必要求賦予省以下財(cái)政發(fā)債權(quán)。目前的地方發(fā)債權(quán)只限于省級政府是符合情況的，它能夠適應(yīng)地方債管理制度規(guī)范化進(jìn)程的要求，可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌地方債務(wù)管理事務(wù)。但從現(xiàn)實(shí)來看，有發(fā)債需求的更多是市縣政府。各級地方政府要發(fā)債，信用評級就是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。而要做好信用評級工作，政府綜合財(cái)務(wù)報告的編制就顯得至關(guān)重要。政府資產(chǎn)負(fù)債表又是其中最重要的內(nèi)容。

政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險，需要對自身財(cái)務(wù)狀況有充分的了解。政府資產(chǎn)負(fù)債表可以最直觀地反映政府財(cái)務(wù)信息。從實(shí)踐上看，政府資產(chǎn)負(fù)債表還處于試編階段。其中有許多技術(shù)問題需要解決。政府會計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、會計(jì)制度等一整套制度規(guī)范或許要完善或需要盡快制定出來。

估算政府資產(chǎn)的目的不是要全面盤點(diǎn)資產(chǎn)，而且技術(shù)難度也不易解決。從報表編制的目的來看，不是所有的政府資產(chǎn)都需要在資產(chǎn)負(fù)債表上得到反映。只有那些可能動用的政府資產(chǎn)價值才有必要加以估算。政府資產(chǎn)價值的估算只能基于一系列假設(shè)之上。從應(yīng)對風(fēng)險的目標(biāo)出發(fā)，謹(jǐn)慎性原則必須堅(jiān)持。資產(chǎn)價值盡量選擇低值，而負(fù)債盡量選擇高值，這樣的原則可以最大限度地避免高估政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險能力的風(fēng)險。從理論上看，所有的政府資產(chǎn)都可以變現(xiàn)，但是不同類型的資產(chǎn)應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的能力有差別。能夠?yàn)檎峁┴?cái)力的資產(chǎn)（財(cái)力性政府資產(chǎn)）和主要為政府提供服務(wù)而存在的政府資產(chǎn)（服務(wù)性政府資產(chǎn)）在政府可支配財(cái)力的形成上有很大的差別。前者如國有經(jīng)濟(jì)、國有資源提供了財(cái)力但自身仍然可以存在；后者如政府辦公大樓可以變現(xiàn)，但是變現(xiàn)后就會影響公共服務(wù)的提供，又如政府存款也可以用于應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險，但會影響政府職能的行使。因此，需要對政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，以對政府應(yīng)債能力作出合理的估計(jì)。

估算政府資產(chǎn)需要注意合理界定會計(jì)主體。中央銀行就必須小心對待。中央銀行是貨幣發(fā)行銀行。中國人民銀行是國務(wù)院（中央人民政府）的組成部分，但是其所擁有的資產(chǎn)不能簡單地統(tǒng)計(jì)在政府資產(chǎn)的范圍內(nèi)。一些信息只能在政府資產(chǎn)負(fù)債表的附注之中體現(xiàn)。資產(chǎn)價值的估算范圍需要突出中國特色。土地為地方政府提供了大量可支配財(cái)力，完全忽略不計(jì)會嚴(yán)重低估地方政府的承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險的能力。以什么樣的價格計(jì)算土地資產(chǎn)，涉及估算方法的選擇問題。這同樣是個問題，不同的政府資產(chǎn)需要根據(jù)不同資產(chǎn)的屬性選擇適宜的方法。

政府負(fù)債規(guī)模的估算，需要在認(rèn)可審計(jì)署債務(wù)審計(jì)和財(cái)政部對政府負(fù)債規(guī)模的基礎(chǔ)之上作出判斷。政府的直接負(fù)債不是問題，重點(diǎn)應(yīng)放在或有負(fù)債和隱性負(fù)債上。關(guān)注政府資產(chǎn)負(fù)債表，僅僅關(guān)心政府凈值是不夠的，更應(yīng)該注意報表編制的假設(shè)、方法的選擇。中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心采用高估或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的辦法，對社?；鹑笨谶x擇最大值，即最大限度地高估政府負(fù)債，得到的數(shù)據(jù)表明中國政府資產(chǎn)完全能夠覆蓋負(fù)債，政府凈值也超過了55萬億元。

政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措?？瓷先ズ懿黄鹧鄣膱蟊砭幹?，卻能為國家治理提供最重要、最基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)信息，有利于治理決策。分析政府資產(chǎn)負(fù)債表，需要有發(fā)展的眼光。完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表編制會有數(shù)據(jù)滯后問題存在。在一般情況下，這不是什么大問題，但是在特殊時期，資產(chǎn)和負(fù)債可能發(fā)生劇烈變動時，就不能掉以輕心，而應(yīng)該盡量記錄最新的信息，即使不夠全面不足以編制更新年份的政府資產(chǎn)負(fù)債表，也值得對這些殘缺信息進(jìn)行分析，以填補(bǔ)政府財(cái)務(wù)最新情況的空白。債務(wù)風(fēng)險會變化，未來專項(xiàng)債券種類擴(kuò)大的問題，需要加以警惕。健全地方債務(wù)管理制度，需要有相應(yīng)的制度創(chuàng)新，以防范可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險。地方政府不是不能發(fā)債，而應(yīng)該是在自己能夠承擔(dān)完全責(zé)任的前提下發(fā)債。

需要注意的是，僅有政府資產(chǎn)負(fù)債表還不足以充分判斷政府的財(cái)政風(fēng)險，因?yàn)椴皇撬械馁Y產(chǎn)的變現(xiàn)條件都一樣，流動性差異也很大。因此，綜合評估財(cái)政風(fēng)險，需要的是構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報告體系。政府資產(chǎn)負(fù)債表是整個政府綜合財(cái)務(wù)報告體系中最重要的一個，必須加以重視。

總之，中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制相當(dāng)復(fù)雜，既需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，又要服務(wù)于實(shí)踐的需要。該項(xiàng)目的研究可以為當(dāng)前應(yīng)對財(cái)政金融風(fēng)險提供有力的支撐。從數(shù)據(jù)上看，中國政府資產(chǎn)完全可以覆蓋負(fù)債，但目前中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究更重要意義在于政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法的探索上，旨在為全國和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制提供參考。

作者單位：中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院