林 俐

(中共四川省委黨校 四川行政學院，四川成都 610071)

下“繡花”功夫攻堅“插花式”貧困

林 俐

(中共四川省委黨校 四川行政學院，四川成都 610071)

“插花式”貧困；脫貧攻堅； “繡花”功夫

在打響脫貧攻堅戰(zhàn)的早期階段，四川聚焦“四大片區(qū)”脫貧攻堅主戰(zhàn)場，取得重大階段性成效。四川農(nóng)村貧困人口由2014年底的497.65萬人減少到2016年底的272萬人，貧困發(fā)生率由7.7%下降至4.3%。但在剩余貧困人口中，過半為“插花式”貧困戶，插花地區(qū)貧困人口分布零星、范圍廣大，貧困成因復雜，為確保實現(xiàn)2020 年前所有貧困人口全部脫貧的目標，扶貧不能留死角，必須重視插花貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作。針對插花貧困地區(qū)扶貧面臨的政策受限、幫扶力量弱、幫扶手段少等難題，研究針對性辦法措施，切實落實“三個一”幫扶的要求，選派幫扶力量，增加扶貧資金投入，創(chuàng)新政策機制，盤活農(nóng)村資源，下更細的“繡花”功夫，應對“插花式”貧困挑戰(zhàn)。

一、四川省插花貧困地區(qū)貧困狀態(tài)和特征

插花貧困地區(qū)是指在集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅主戰(zhàn)場之外一些相對貧困的縣、鄉(xiāng)、村，分散、孤立地看某一地區(qū)，“插花式”貧困人口不多，但全省匯集起來數(shù)量就很大。依據(jù)四川省建檔立卡數(shù)據(jù)，2014年底，秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、大小涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)這“四大片區(qū)”的貧困人口為335.13萬人，占全省貧困人口總數(shù)的67.34%，片區(qū)外貧困人口為162.52萬人，占全省貧困人口總數(shù)的32.66%。十八大以來，四川聚焦“四大片區(qū)”脫貧攻堅主戰(zhàn)場，實現(xiàn)減貧198.1萬人，占全省減貧脫貧總數(shù)的50.4%，*四川省人民政府網(wǎng)站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2017/5/23/10423520.shtml取得巨大成績。但要確保 2020 年前所有貧困人口全部脫貧，任務依然十分艱巨。全省剩余貧困人口中，過半為“插花式”貧困戶，據(jù)統(tǒng)計，目前全省150多個縣的26251個非貧困村中，貧困人口達49.3萬戶146.9萬人，占全省272萬貧困人口總數(shù)的54%，平均每個非貧困村有18.8戶貧困戶。*資料來源：四川省扶貧移民局插花地區(qū)貧困分布零星、范圍廣大、存在隱蔽、成因復雜，“插花式”貧困正成為橫亙在脫貧攻堅道路上的一只“攔路虎”。

(一)貧困分布零星分散，被“發(fā)達”掩蓋的相對貧困狀況凸顯

貧困戶并不僅僅存在于貧困縣、貧困村中，在那些非貧困縣、非貧困村中也“散落”著不少貧困人口。以綿陽市為例，貧困人口的分布情況是片區(qū)外比片區(qū)內(nèi)多、插花式貧困比集中連片貧困多；插花貧困總量不小，但分布范圍不集中，點狀分散，自貢市2015年底建檔立卡貧困戶有70725人，卻零散分布在1103個村中；瀘州市江陽區(qū)無貧困村，但區(qū)內(nèi)卻有2466戶7466位貧困者零星分布在13個鎮(zhèn)街、77個村?？傮w來看，插花地區(qū)較集中連片特困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平更高，但貧困發(fā)生率依然較高，貧困人口收入與當?shù)仄骄较嗖詈艽?，相對貧困問題非常突出。

(二)致貧因素多維復雜，因病致貧特別突出

缺資金、缺技術、缺勞力等集中連片貧困地區(qū)的多重致貧原因，在“插花式”貧困地區(qū)同樣凸顯，但因病、因殘致貧的比例高于四大片區(qū)和全省平均數(shù)。依據(jù)2014年底的建檔立卡數(shù)據(jù)，因病致貧占比“四大片區(qū)”為38.1%，片區(qū)外為56.8%。部分插花貧困地區(qū)這一占比更加明顯，如內(nèi)江市現(xiàn)有貧困人口中因病致貧占78.6%，*四川省人民政府網(wǎng)站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2015/8/12/10348298.shtml現(xiàn)階段新農(nóng)合保險、大病救助等政策雖然緩解了部分貧困戶的看病難題，但在醫(yī)療水平提升、醫(yī)療費用大幅提高的情形下，低水平的常規(guī)保障難以解決因患病帶來的沉重負擔，貧困戶因病負債，支出性貧困比較普遍。

(三)土地資源稀缺，村級集體經(jīng)濟薄弱

雖然從總體上來看插花貧困地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟地理位置上比集中連片特困地區(qū)更具優(yōu)勢，但人多地少，基于四川省城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，農(nóng)業(yè)不強的現(xiàn)實，插花貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既沒有規(guī)模經(jīng)濟效益，又缺乏農(nóng)業(yè)科技力量支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率仍然較低，90%左右的青壯年外出打工，缺失勞動力數(shù)量高，土地撂荒現(xiàn)象嚴重。村級集體經(jīng)濟發(fā)展遲緩，現(xiàn)有增收手段有限，對貧困戶帶動幫扶能力不足。

二、攻堅“插花式”貧困面臨的難題

受分布廣泛、成因復雜、扶貧工作“先難后易”部署安排等多重因素影響， “插花式”貧困攻堅戰(zhàn)基本處于推動困難的尷尬境地。

(一)扶貧政策受限制，扶貧資金缺口大

相鄰的貧困村易地扶貧搬遷，每戶補助好幾萬元，貧困戶從半山腰搬到了平壩上的農(nóng)民新村，住上了配套設施齊全的新房。而非貧困村貧困戶沒法享受這個好政策，常年住在高山險坡上，想搬卻搬不下來?！柏毨С潭炔幌嗌舷拢瑸槭裁捶龀终咛焐系叵?？”*扶貧不能留“死角”，人民日報2016-9-18(10)由于扶貧資源有限，除了普惠政策、到戶項目可以覆蓋到非貧困村貧困戶，其他方面的政策難以使插花貧困地區(qū)貧困戶受益。打響脫貧攻堅戰(zhàn)前期階段，資金、項目等重點投向了片區(qū)內(nèi)貧困縣、貧困村，片區(qū)內(nèi)貧困縣、貧困村在道路、基礎設施、公共設施、文化衛(wèi)生、水土改良、農(nóng)業(yè)科技幫扶等方面項目多，片區(qū)外貧困縣、貧困村項目少，非貧困縣、非貧困村沒有扶貧項目。沒有“貧困村”的牌子,也就意味著得不到相應的財政支持，非貧困村里的貧困戶無法得到關注，投入相對不足。筆者在綿陽調(diào)研的時候了解到，財政專項扶貧資金的撥付，片區(qū)內(nèi)的縣遠遠大于片區(qū)外的縣。如北川、平武等縣，2016年財政專項扶貧資金達3500萬，不屬于片區(qū)內(nèi)但貧困人口最多的三臺縣只有1200萬元。這種“厚此薄彼”雖有一定的現(xiàn)實合理性，但隨著脫貧攻堅力度日益增強，很多貧困村面貌變化大，發(fā)展條件越來越好，相比之下，起點差異不大的一些非貧困村，既無緣享受扶貧政策紅利，又得不到市縣財力的有力扶持，發(fā)展條件沒有改善，客觀上延遲了插花貧困地區(qū)貧困戶脫貧摘帽的進程。

(二)幫扶力量弱，內(nèi)生動力不足

2017年4月前，四川省“五個一”幫扶機制只覆蓋到貧困村，“插花式”貧困戶一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幫扶，缺少“第一書記”、駐村農(nóng)技員等專業(yè)幫扶力量。由于非貧困村不是聚焦的對象，對散居在非貧困村的貧困人口脫貧工作重視力度不夠，幫扶安排上認識不到位，一個干部幫扶幾個貧困戶的“一拖幾”方式讓幫扶人力不從心；依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幫扶對基層公務員的能力要求很高，但恰恰基層公務員能力有限，慰問式扶貧被迫成為主要幫扶方式。由于扶貧幫扶流于形式，貧困戶陽光雨露享受少，思想認識觸動少，脫貧致富的內(nèi)生動力沒有激發(fā)，導致相關政策理解不透、脫貧路徑匱乏、返貧風險高等困境。

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧缺抓手，脫貧基礎不牢靠

由于產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃只與貧困村對接，非貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏指導，加之沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展周轉(zhuǎn)金支持，產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏抓手。雖然貧困戶可以利用小額扶貧貸款，但因為缺乏有效的組織和帶動，實際利用率也較低。“插花式”貧困的突出特點就是貧困人口不集中,呈現(xiàn)點狀分布,因此扶貧資金也比較分散, 很難發(fā)揮放大效應。以貧困村為承載體的扶貧項目，在片區(qū)內(nèi)可覆蓋幾十甚至上百戶，插花貧困地區(qū)可能只覆蓋幾戶，覆蓋效果差影響扶貧項目在插花貧困地區(qū)落地，插花貧困地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難，依靠傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)，面臨低端同質(zhì)化競爭、農(nóng)產(chǎn)品價格下降的沖擊，嚴重影響脫貧的可持續(xù)性。貧困村的貧困戶享受政策支持、項目資金進入專業(yè)合作社，在家里掙錢，比非貧困村的貧困戶日子過得好，形成新的反差，非貧困村貧困戶心理不平衡，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性受到影響。

(四)社會保障水平低，因病致貧難脫貧

插花地區(qū)主要是因病、因殘、因老等特殊困難才沒有達到扶貧標準，成為貧困戶，但由于醫(yī)療救助、農(nóng)村養(yǎng)老等社會保障扶貧政策推進緩慢，對這些特殊困難群體的幫扶力度較弱，因病、養(yǎng)老問題導致的貧困，只是靠聯(lián)系幫扶，靠村社干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身能力幫扶，缺乏鞏固機制。由于貧困戶新增識別必須等動態(tài)調(diào)整的時間點，年度中因病致貧就無法及時入庫，不能及時享受貧困戶的醫(yī)療幫扶政策。現(xiàn)行農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策沒銜接，低保按個人評定，貧困戶按戶計算，工作機制不健全，沒有形成制度合力，農(nóng)村低保制度在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的兜底保障作用無法有效發(fā)揮。

三、破解插花地區(qū)扶貧難題的“繡花”功夫

相較于國家對“四大片區(qū)”的強力扶持，未被納入扶貧規(guī)劃的非貧困縣、非貧困村的“插花型”貧困戶脫貧工作“被邊緣化”，迫切需要引起高度重視。如果說，四川省按照“先難后易”的部署安排在打響脫貧攻堅戰(zhàn)的初期把脫貧攻堅的主戰(zhàn)場放在了“四大片區(qū)”，接下來，就需要在繼續(xù)深入推進主戰(zhàn)場脫貧攻堅工作、鞏固脫貧成果的同時，全力開辟分戰(zhàn)場，研究針對性辦法措施，下更細的“繡花”功夫破解“插花式”貧困難題，確保扶貧不留死角。

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幫扶力量，重視激發(fā)內(nèi)生動力

2017年4月，四川省率先在貧困戶超過20戶的非貧困村，落實“三個一”幫扶的要求，即選派1名“第一書記”、1個農(nóng)業(yè)技術巡回服務小組，并為每戶貧困戶落實1名結(jié)對幫扶責任人。同時，在貧困戶不超過20戶的非貧困村，為每戶貧困戶落實1名結(jié)對幫扶責任人，鼓勵各地動員本村骨干黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和致富帶頭人對“插花式”貧困戶進行一對一幫扶，確保脫貧幫扶工作全覆蓋。*四川攻堅“插花式”貧困 精細“繡花”扶貧不留死角. http://www.sc.xinhuanet.com/content/2017-06/13/c_1121133308.htm插花貧困地區(qū)要切實落實政策，整合各方面力量，結(jié)合優(yōu)秀年輕干部人才遞進培養(yǎng)、后備干部培養(yǎng)、基層黨建骨干培養(yǎng)工程等工作從優(yōu)選派幫扶干部，把農(nóng)村基層黨組織建設成為帶領農(nóng)民致富、維護農(nóng)村穩(wěn)定的堅強戰(zhàn)斗堡壘。目前，內(nèi)江實施“千名第一書記”選派計劃，廣元3.7萬名干部進村再“結(jié)親”，對口幫扶6.86萬名“插花式”貧困群眾，*四川新聞網(wǎng)http://scnews.newssc.org/system/20170613/000788070.html都取得了較好效果。在加強幫扶力量的同時，要重視激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，幫助貧困群眾擺脫意識和思想貧困，激發(fā)其脫貧的強烈愿望和自力更生的脫貧主體意識。

(二)增加扶貧資金投入，提升產(chǎn)業(yè)扶貧成效

插花地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上要將插花貧困戶脫貧任務和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，以縣鄉(xiāng)為單位加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導，形成長效脫貧幫扶產(chǎn)業(yè)。加大對插花貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的省級扶貧投入支持力度，增加老區(qū)建設資金、以工代賑資金和扶貧信貸資金額度。進一步整合扶貧資源，引導行業(yè)部門和社會力量兼顧片區(qū)外幫扶，多方借力探索建立各種類型的產(chǎn)業(yè)扶持基金。不少干部認為插花貧困地區(qū)經(jīng)濟條件相對較好，依靠當?shù)匕l(fā)展帶動，很多貧困戶也能脫貧，實際情況則不然。貧困戶的一大特點就是自身發(fā)展能力弱，契合實際的外界幫扶是脫貧的重要依托。鹽亭縣麻秧鄉(xiāng)天水村，在沒有組織帶動之前，產(chǎn)業(yè)發(fā)展隨意性很大，貧困戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧沒有保障。后來引導在外成功人士成立“脫貧互助基金”，籌集資金200萬元用于脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公益事業(yè)，面貌大變。筆者在調(diào)研中看到，該村的“抱團回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”搞得轟轟烈烈，采取“公司+合作社+貧困戶”模式，成立天水緣農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司和天地緣中藥材種植專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地(林地)840余畝種植早熟春蜜桃和晚熟沃柑，林下套種百合、丹參等中藥材，并常年聘請省農(nóng)科院專家現(xiàn)場指導。貧困戶有了“組織”，對脫貧致富信心滿滿?，F(xiàn)階段，內(nèi)江市探索出“保底分紅”、“雙進雙出”共榮、“聚沙成塔”、“三借三還”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，對提高貧困群眾組織化程度、推動適度規(guī)模經(jīng)營、促進貧困戶持續(xù)增收和精準扶貧起到了積極作用。*內(nèi)江市探索插花型貧困區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，http://www.scagri.gov.cn/ztzl/cyfp/201706/t20170601_511780.html廣元市給每個非貧困村安排10-20萬元產(chǎn)業(yè)扶持資金，“復制推廣”對貧困村的幫扶模式，產(chǎn)業(yè)扶貧成效逐步顯現(xiàn)。

(三)創(chuàng)新政策機制，盤活農(nóng)村資源助脫貧

鼓勵插花貧困地區(qū)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，實行分區(qū)規(guī)劃、分類指導、聚集資金、整合土地，以點連線、以線成片、以片帶面，專注發(fā)展資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)代綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，將貧困戶聚集到產(chǎn)業(yè)鏈上，提高貧困群眾組織化程度、推動適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)一技術指導、統(tǒng)一經(jīng)營銷售,以收益分紅的方式帶動貧困戶脫貧，通過強村幫弱村、先富帶后富的方式扶貧。

目前我國農(nóng)村集體建設用地(包括宅基地)使用主體和交易存在諸多限制，農(nóng)民缺乏完整的收益權(quán)和處分權(quán)，現(xiàn)行土地制度改革試點僅允許探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，改革紅利有限。有必要進一步深化農(nóng)村土地制度改革，促進農(nóng)村集體建設用地權(quán)利資本化，促進土地流轉(zhuǎn)，通過資產(chǎn)折股量化、盤活土地資產(chǎn)等方式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，使資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東，有效增加貧困農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。大力發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟，探索專業(yè)合作社與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機制，進一步創(chuàng)新 “插花”貧困戶“精準脫貧”的方法。針對專業(yè)合作社請農(nóng)民務工，務工者缺乏勞動積極性，人力成本越來越高等問題，可探索專合社將流轉(zhuǎn)土地集中整治后返祖給貧困戶，貧困戶自己栽種，按生態(tài)標準要求交貨的方式，既解決貧困戶獨立種植缺乏技術標準和脫離市場需要的問題，又克服了貧困戶以務工方式獲取收入的低效問題。

擴大插花地區(qū)扶貧貼息貸款規(guī)模，加大小額貼息貸款力度，通過放大扶貧資金使用效應，轉(zhuǎn)變貧困戶經(jīng)濟發(fā)展方式，以金融杠桿撬動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到戶到人，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。創(chuàng)新金融精準扶貧模式，梓潼縣創(chuàng)新“政府+企業(yè)、金融、合作社、農(nóng)場主、貧困戶”的“1+5”產(chǎn)業(yè)模式，政府設立1000萬元貧困戶貸款擔保金，金融部門通過代養(yǎng)合同提供貧困戶質(zhì)押擔保信貸，代養(yǎng)合作社以股份合作形式吸納貧困村集體經(jīng)濟組織和貧困戶入社，聘請職業(yè)經(jīng)理人，按生豬增重數(shù)量、死亡率、料肉比、藥品使用費與正大集團結(jié)算代養(yǎng)費，代養(yǎng)費與生豬市場價格無關，確保貧困戶一年脫貧、五年還清貸款、年年穩(wěn)定增收，人均年增收1500元以上。*綿陽梓潼創(chuàng)新“1+5”產(chǎn)業(yè)扶貧模式解決插花貧困和返貧難題，http://www.myagri.gov.cn/ZhengWu/ZhengWuDongTai/ZhengWuDongTai/2017/02/07/1272387.shtml這種金融助推精準扶貧到戶到人的模式有必要在非貧困村推廣。

(四)搞好制度銜接，提升保障水平

進一步完善農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、最低生活保障等制度，提高保障水平，全面覆蓋沒有勞動能力等原因造成常年生活困難的貧困人口。探索扶貧與低保有機結(jié)合統(tǒng)一的新路徑，實現(xiàn)扶貧資金一體化，有效解決政出多門、九龍治水的問題。研究制定符合發(fā)展實際的托底幫扶計劃，打好醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)保社保、民政救濟救助、教育扶貧資源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持等行業(yè)扶貧領域的政策“組合拳”。提高貧困人口新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率，健全農(nóng)村衛(wèi)生服務和醫(yī)療救助體系，建議插花貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政拿出一定比例的資金設立社會保障專項基金，解決建檔立卡貧困戶在縣、鄉(xiāng)醫(yī)院住院費用的負擔。為了避免過度醫(yī)療，住院費用報銷應有一定的起付點要求。積極謀劃社會力量參與幫扶途徑，形成以政府為“主導”、以市場為“手段”、以社會為“平臺”的大扶貧開發(fā)格局。

相對于集中連片扶貧的“集團化作戰(zhàn)”，破解 “插花式”貧困需要“單兵作戰(zhàn)”，確保精準“滴灌”，更加需要下一番“繡花”功夫。既要準、又要細、還要穩(wěn)。

[1] 趙曉峰 邢成舉. 農(nóng)民合作社與精準扶貧協(xié)同發(fā)展機制構(gòu)建：理論邏輯與實踐路徑[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題, 2016(4)： 23-29.

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2017-08-20

林俐(1964-)，女，重慶榮昌縣人，中共四川省委黨校 四川行政學院區(qū)域經(jīng)濟教研部副主任，教授。主要從事區(qū)域經(jīng)濟方面的教學和研究工作。

F323.8

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1008-5955(2017)03-0060-04

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