紫利群

(中共麗江市委黨校，云南麗江 674100)

環(huán)境治理中多主體協(xié)同體系的構(gòu)建
——以麗江程海污染治理為例

紫利群

(中共麗江市委黨校，云南麗江 674100)

程海湖；水污染治理；主體協(xié)同

環(huán)境治理作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、人口、教育、科技等諸多因素，牽涉到政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)利益主體，具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、整體性的特點(diǎn)。因此，加強(qiáng)環(huán)境治理中的多主體的協(xié)同與配合，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多主體協(xié)同共治的體制機(jī)制，提升環(huán)境污染治理能力和水平勢(shì)在必行。文章基于協(xié)同理論的研究視角，以麗江程海湖污染治理為例，反思程海湖污染治理中面臨的困境和矛盾，提出構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多主體協(xié)同共治的體系愿景，進(jìn)而提升程海湖污染治理能力和水平，最終實(shí)現(xiàn)共享程海生態(tài)文明發(fā)展成果和價(jià)值的皈依。

環(huán)境治理作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、人口、教育、科技等諸多因素，牽涉到政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)利益主體，具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、整體性的特點(diǎn)。因此，加強(qiáng)環(huán)境治理中的多主體的協(xié)同與配合，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多主體協(xié)同共治的機(jī)制，提升環(huán)境污染治理能力和水平勢(shì)在必行。

一、環(huán)境治理中多主體協(xié)同的理論基礎(chǔ)——協(xié)同治理理論

協(xié)同治理源于德國(guó)著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。他認(rèn)為，“在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點(diǎn)上質(zhì)變，使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個(gè)新的宏觀有序的狀態(tài)?！盵1]協(xié)同治理是建立于政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民個(gè)人相互分立的基礎(chǔ)上，通過建立開放性的公共論壇，依托制度化的溝通渠道和對(duì)話平臺(tái)，將公共治理涉及的利益相關(guān)者囊括進(jìn)來，彼此在信任和互惠的基礎(chǔ)上增進(jìn)共識(shí)，形成集體決策，組織集體行動(dòng)，協(xié)調(diào)各方采取一致行動(dòng)。“它強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)?！盵2]其本質(zhì)是通過在共同處理復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)過程中的相互關(guān)系協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，從根本上彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)和社會(huì)單一主體治理的局限性。通過消除現(xiàn)實(shí)中存在的隔閡和沖突，以最低的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共同的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生協(xié)同增效的功能。

協(xié)同治理具有三個(gè)特征：第一，治理主體的多元化。政府并不是唯一的治理主體，企業(yè)組織、民間組織以及公民個(gè)人在內(nèi)的社會(huì)組織和行為個(gè)體都可以參與社會(huì)公共事務(wù)治理，成為治理的主體。治理主體間存在著權(quán)力依賴和共榮共生的關(guān)系，并通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)與合作推動(dòng)公共治理精神的良好持續(xù)發(fā)展。第二，集體互動(dòng)的協(xié)同性。協(xié)同治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。針對(duì)治理主體間的矛盾和沖突，政府與其他社會(huì)組織之間通過持續(xù)性協(xié)商對(duì)話、協(xié)作參與等互動(dòng)方式來有效整合社會(huì)各方力量，使得集體行動(dòng)高度協(xié)同、聯(lián)合一致，形成了一種協(xié)同共治的局面，從而有效克服傳統(tǒng)管理下的單個(gè)主體單方參與治理時(shí)的信息有限性、利益視角局限性等內(nèi)在缺陷。第三，治理資源和治理成果的共享性。多元組織通過對(duì)資源和要素進(jìn)行協(xié)同配置和有效整合，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利組織間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源互惠、功能融合，從而探索出單一組織中不能處理或者不容易處理的公共治理難題的解決路徑。

由此可見，協(xié)同治理打破了國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的傳統(tǒng)思維，原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任正在越來越多地轉(zhuǎn)移給私人部門和公民自愿團(tuán)體，尋求的是一種通過調(diào)動(dòng)各種力量和資源整合達(dá)到“善治”的社會(huì)體制，從而實(shí)現(xiàn)由政府一元管理轉(zhuǎn)向由政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三元構(gòu)成的協(xié)同治理的新格局。

二、程海湖環(huán)境治理中多主體協(xié)同的困境與矛盾

環(huán)境治理是一種多元主體參與的協(xié)同治理模式，它要求在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾的作用，形成一股合力。政府作為國(guó)家主體，企業(yè)作為市場(chǎng)主體，公眾作為社會(huì)主體，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系共同維護(hù)良好的生態(tài)，形成環(huán)境治理中政府、企業(yè)、公民三足鼎立的格局。環(huán)境治理能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在很大程度上同實(shí)施過程中的各種社會(huì)和政治力量的運(yùn)作以及多治理主體的配合協(xié)調(diào)密切相關(guān)。以麗江程海湖環(huán)境污染治理為例，之所以治理成效不顯著，關(guān)鍵在于與各治理主體間良性互動(dòng)不足，協(xié)同配合不到位密切相關(guān)。

程海湖地處云南省麗江市永勝縣境內(nèi)金沙江干熱地帶，是一個(gè)斷層陷落型內(nèi)陸堿性湖。因得天獨(dú)厚的地理環(huán)境和氣候環(huán)境，不僅因盛產(chǎn)天然螺旋藻而聞名于世，更是永勝40萬人民賴以生存的“母親湖”。改革開放以來，隨著永勝人口密度增大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，尤其是大量螺旋藻生產(chǎn)企業(yè)的出現(xiàn)，使程海湖水污染日益嚴(yán)重。從目前的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果看，程海湖水質(zhì)在IV一V類之間波動(dòng)，超指標(biāo)物質(zhì)為PH值和氟化物，礦化度趨近咸水湖標(biāo)準(zhǔn)。PH值1970～1980年為6.9～8.0之間；1990～2000年達(dá)到8.0～9.0；2002年至今在9.0～9.4之間，主要污染物指標(biāo)為化學(xué)需氧量呈逐年升高趨勢(shì)，其他污染指標(biāo)總氮、總磷、營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)、綜合污染指數(shù)與多年平均值相比均有不同程度升高，程海水質(zhì)在逐年下降。程海湖主要污染源有三大類——面源污染(來自農(nóng)村的生活污水、人畜糞便、農(nóng)田徑流污染等)、點(diǎn)源污染(湖周四家企業(yè)螺旋藻生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的廢水)、內(nèi)源污染(大氣降塵、湖底污染淤泥及湖中腐敗的動(dòng)植物等)。如何對(duì)該區(qū)域彌足珍貴的自然資源進(jìn)行切實(shí)有效保護(hù)以及科學(xué)合理的可持續(xù)有序開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)程海湖水污染的有效治理，是云南各級(jí)黨委政府謀劃科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展不容忽略的一個(gè)重大課題。從2000年程海湖保護(hù)被麗江市和永勝縣納入黨委政府的重要議程以來，先后開展了15類程海湖專項(xiàng)保護(hù)項(xiàng)目，并取得了一定成效。但由于其治理主體間的矛盾與沖突，降低了治理的效率與效益，程海多項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)呈上升趨勢(shì)，透明度下降趨勢(shì)明顯，制約了生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來看，其主要存在以下四個(gè)方面的突出問題。

1.政府作用缺失。在環(huán)境治理領(lǐng)域，政府起著至關(guān)重要的作用，幾乎所有國(guó)家的政府都把保護(hù)生態(tài)環(huán)境視為必盡的職責(zé)之一。黨的十八屆三中全會(huì)旗幟鮮明地提出國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，其中包括生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化。但生態(tài)文明不是既已實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，而是人們對(duì)工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及生態(tài)危機(jī)反思后所追求達(dá)到的理想狀態(tài)，而生態(tài)文明建設(shè)正是某個(gè)地域范圍的政府、市場(chǎng)主體以及公民個(gè)人在社會(huì)實(shí)踐中努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的過程，其中政府扮演著重要角色。但由于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，基本上還停留在“吃飯財(cái)政”水平，而生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工作在短期內(nèi)難見成效，遠(yuǎn)沒有直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)來得快，甚至在當(dāng)?shù)匾矡o法顯示其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效果。因此，一些地方政府仍然把經(jīng)濟(jì)效益即地方財(cái)政增收作為追求的主要目標(biāo),而生態(tài)效益的目標(biāo)是一個(gè)必須服從的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)利益面前,環(huán)保意識(shí)往往不堪一擊,一旦涉及到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益的取舍問題,選擇犧牲環(huán)境似乎是必然的結(jié)果。在“經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)下，一些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)對(duì)生態(tài)保護(hù)工作采取“應(yīng)付了事”的方式來推進(jìn)。以程海湖為例，由于其得天獨(dú)厚的地理環(huán)境和氣候環(huán)境，程海湖因盛產(chǎn)天然螺旋藻而聞名于世。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，程海湖流域生態(tài)文明的建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。隨著大量資本涌入，加之政府的高位推動(dòng)，程海湖邊上的企業(yè)數(shù)量猛增，現(xiàn)代工業(yè)開始“侵蝕”程海湖。受水位下降、污染源增多、水土流失等因素共同影響，程海湖水污染日益嚴(yán)重。但由于地方財(cái)政的困難、配套資金不到位等諸多方面的原因，地方政府在治理程海水污染過程中出現(xiàn)了有選擇的“折扣式”執(zhí)行，表現(xiàn)為執(zhí)行硬指標(biāo)、較容易部分，而對(duì)于軟指標(biāo)、困難部分選擇了拖后執(zhí)行或者不執(zhí)行，致使程海湖體水質(zhì)與“十二五”防治規(guī)劃提出的水質(zhì)目標(biāo)存在較大差距。

2.部門協(xié)同不力。環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工信、國(guó)土、水利、環(huán)保及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等諸多部門，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)配合，才能確保治理的功效。但是，由于條塊分割的存在，各個(gè)部門都有其相對(duì)獨(dú)立利益，因此，部門之間的組織配合一直都是一個(gè)突出問題，難以發(fā)揮合力效應(yīng)。在程海湖水污染治理中，一方面表現(xiàn)出機(jī)構(gòu)重疊，“多龍治水”。《云南省程海保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)[3]對(duì)程海管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒有作出明確認(rèn)定，導(dǎo)致程海流域內(nèi)漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、河道、水體以及環(huán)境治理分屬于程海管理局、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工信、國(guó)土、水利、環(huán)保等相關(guān)部門。由于管理機(jī)構(gòu)的重疊，程海保護(hù)治理的規(guī)劃、組織、管理、監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，在程海湖污水治理中存在“多龍治水”、“各唱各調(diào)”的情況。另一方面責(zé)任不清，推諉扯皮。《條例》沒有對(duì)程海流域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)的主體部門以及責(zé)任部門進(jìn)行明確的規(guī)定，權(quán)力無法集中行使。權(quán)力、責(zé)任不匹配，使得各有關(guān)部門難以各盡其責(zé)，各項(xiàng)治理措施不能相互配合，有時(shí)甚至發(fā)生沖突，導(dǎo)致在污水治理中難以形成整體，高效、有序推進(jìn)程海的保護(hù)、管理和開發(fā)工作。目前，在程海湖水污染治理上就存在著“看得見的管不著、管得著的看不見，誰都抓、誰都不抓”的尷尬局面。

3.企業(yè)職責(zé)弱化。環(huán)境污染已成為當(dāng)今社會(huì)的一大公害，治理環(huán)境、保護(hù)環(huán)境，將成為政府、企業(yè)和社會(huì)的共同責(zé)任，需要各方積極參與，尤其離不開企業(yè)的參與。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，而環(huán)境保護(hù)就是其中維持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要職責(zé)。但是一些企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡漠，環(huán)境保護(hù)意識(shí)缺乏，只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；只顧經(jīng)濟(jì)利益，不顧社會(huì)環(huán)境利益。有的企業(yè)將未經(jīng)處理的廢氣、廢水、廢渣任意排放，造成了對(duì)周圍環(huán)境的污染。從目前程海湖的污染源來看，點(diǎn)源污染仍然是其主要來源。點(diǎn)源污染主要來自4家螺旋藻養(yǎng)殖企業(yè)生產(chǎn)的廢水，主要為藻泥清洗水、藻泥脫水壓濾水、報(bào)廢培養(yǎng)基和養(yǎng)殖池沖洗廢水。2000年前后，企業(yè)養(yǎng)殖螺旋藻過程中產(chǎn)生的廢水，沒有經(jīng)過任何凈化處理直接排入了程海湖，導(dǎo)致水質(zhì)惡化。從2005年開始，針對(duì)直接把廢水排入程海湖的行為，政府多次采取專項(xiàng)治理措施，對(duì)程海湖邊包括省級(jí)企業(yè)施普瑞在內(nèi)的四家養(yǎng)殖企業(yè)的排污管道進(jìn)行了封堵，對(duì)排污設(shè)施不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行了停產(chǎn)整頓。4家螺旋藻養(yǎng)殖企業(yè)均采用了兩段污水處理工藝對(duì)污水進(jìn)行處理，其中前段為氣浮和接觸氧化工藝，后段為過濾和臭氧消菌工藝。但就治理成效來看，并不是很理想。螺旋藻養(yǎng)殖場(chǎng)采用粗放型的生產(chǎn)方式，廢水跑、冒、滴、漏到程海湖的情況仍舊不能杜絕，整體改觀不大；部分企業(yè)仍然采取守法成本高、違法成本低的機(jī)會(huì)主義策略，沒有花大力氣從根本上解決螺旋藻養(yǎng)殖廢水跑、冒、滴、漏的問題，將自身的盈利建立在環(huán)境污染的基礎(chǔ)上；甚至個(gè)別螺旋藻養(yǎng)殖企業(yè)直接將廢水排入程海湖的情況時(shí)有發(fā)生，持續(xù)加劇程海水質(zhì)的惡化。

4.公眾意識(shí)薄弱。環(huán)境治理需要最廣泛、最普遍的社會(huì)個(gè)體的參與。環(huán)境保護(hù)意識(shí)能否深入人心，能否被公眾所普遍認(rèn)同和接受，并逐步變成每個(gè)公民的自覺行為至關(guān)重要。只有當(dāng)每個(gè)人在內(nèi)心深處樹立了生態(tài)憂患意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，才會(huì)有足夠的動(dòng)機(jī)去選擇可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和生活方式,才會(huì)積極主動(dòng)地去執(zhí)行保護(hù)環(huán)境的法律。以程海湖為例，程海湖水污染綜合治理中另外一個(gè)重要環(huán)節(jié)是面源治理，面源污染與沿湖村落村民的生產(chǎn)方式和生活方式休戚相關(guān)。程海沿湖村民共有3.5萬余人，來自9個(gè)村委會(huì)的47個(gè)村民小組，人口占程海鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)的3/4，人均耕地少，農(nóng)作物種植為沿湖群眾的主要收入來源。沿湖村民作為私權(quán)代表，要的是生計(jì)，即直接的和根本的目標(biāo)就是追求經(jīng)濟(jì)增收,獲得近期和長(zhǎng)期的直接經(jīng)濟(jì)收益，年度用于程海流域農(nóng)田防治病蟲害的農(nóng)藥量超過60噸，加劇了程海湖水體的富營(yíng)養(yǎng)化。而生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)只能“兼顧”,或者是獲取經(jīng)濟(jì)效益的手段。長(zhǎng)期以來，沿湖居民習(xí)慣于隨意傾倒生活垃圾，排放污水，對(duì)生態(tài)環(huán)境有著日積月累的腐蝕，是造成環(huán)境污染的另一個(gè)重要原因。他們誰都不否認(rèn)保護(hù)環(huán)境的重要，可誰都又不把保護(hù)環(huán)境當(dāng)作與自己直接相關(guān)的事，對(duì)政府針對(duì)程海湖環(huán)境保護(hù)而制定的方針政策、法律法規(guī)以及生態(tài)文明建設(shè)要求不理解、不支持，從而增大了后期治理和控制的難度。

三、程海湖環(huán)境治理中多主體協(xié)同體系構(gòu)建的對(duì)策

環(huán)境治理是一項(xiàng)功在當(dāng)代，利于千秋的偉大事業(yè)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。程海湖水污染治理是中國(guó)水污染治理的一個(gè)“縮影”，是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。沒有政府、企業(yè)與公眾協(xié)同治理，就不可能獲得較好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。因此，構(gòu)建程海湖水污染治理的多主體協(xié)同體系，需要結(jié)合本土的社會(huì)發(fā)展、地域環(huán)境，通過更新觀念、完善體制和發(fā)育社會(huì)來推動(dòng)地方政府在環(huán)境治理中的合理定位，從一元管制走向多元共治，最終建立起一種政府、企業(yè)、公眾多主體協(xié)同共治的模式。構(gòu)建協(xié)商共治的環(huán)境治理體系不僅將有力推動(dòng)程海環(huán)境治理的現(xiàn)代化，對(duì)于共享程海生態(tài)文明發(fā)展成果及其價(jià)值影響更為深遠(yuǎn)。

1.樹立協(xié)同治理理念，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同共治。環(huán)境治理是以生態(tài)優(yōu)先的原則獲得包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益在內(nèi)的最大效益。但治理活動(dòng)在短期甚至較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)效益不明顯，這就需要政府、企業(yè)與村民三方合作共進(jìn)。程海湖水污染治理與政府的行政管理、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、民眾的生產(chǎn)生活休戚相關(guān)，三者間能否產(chǎn)生良性互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，關(guān)鍵在于三者要樹立協(xié)同共治的理念。對(duì)于政府而言，要實(shí)現(xiàn)管理向治理的根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，從宏觀政策制定到微觀污水檢測(cè)，政府幾乎包攬了程海湖環(huán)境治理中的所有工作，明顯存在著能力不足和缺位的問題，迫切需要政府從環(huán)境管理向環(huán)境治理理念的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社會(huì)資本、民間組織和公眾參與程海湖水污染治理這場(chǎng)“持久戰(zhàn)”中。政府最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”，發(fā)揮其決策、控制和監(jiān)督作用，建立和完善相應(yīng)的管理體制，在治理環(huán)境的同時(shí)保證企業(yè)和村民的利益。對(duì)于企業(yè)而言，要樹立生態(tài)至上的企業(yè)文化。生態(tài)至上的企業(yè)文化不僅可以使企業(yè)保護(hù)環(huán)境成為行動(dòng)自覺，更是促進(jìn)企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展，為市場(chǎng)和廣大消費(fèi)者提供更為優(yōu)質(zhì)的螺旋藻產(chǎn)品的有力保障。因此，各企業(yè)要進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)和大局意識(shí)，不損人利己，不以污染廣大群眾所共有的碧水藍(lán)天為代價(jià)，換取自己的小利益，而應(yīng)自覺地從自身做起，將國(guó)家相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)和《云南省程海保護(hù)條例》各項(xiàng)措施切實(shí)落到實(shí)處。對(duì)村民而言，要樹立環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)的意識(shí)?！俺毯Ｇ鍎t永勝興”。大力倡導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，提升環(huán)境保護(hù)意識(shí)，只有在思想上樹立程海保護(hù)人人有責(zé)的意識(shí)，才能在日常生產(chǎn)生活中實(shí)現(xiàn)污水治理的人人參與，才會(huì)積極主動(dòng)地去執(zhí)行保護(hù)環(huán)境的法律。多主體治理模式的構(gòu)建和作用的發(fā)揮，需要宏觀層面政府管理理念的改變、中觀層面企業(yè)作用的發(fā)揮和微觀層面村民認(rèn)識(shí)程度的提高，需要各利益相關(guān)方的職責(zé)“歸位”，最終形成對(duì)于生態(tài)保護(hù)的“善治”局面。

2.強(qiáng)化政府作用，創(chuàng)新協(xié)同治理的體制與機(jī)制。生態(tài)環(huán)境問題的不斷惡化，將各級(jí)政府推上了生態(tài)環(huán)境治理的前臺(tái)，并成為近年來政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)。政府要集中力量重點(diǎn)抓好宏觀控制、監(jiān)督監(jiān)管和協(xié)商對(duì)話，真正起到“掌舵”和“導(dǎo)航”的作用。一是強(qiáng)化環(huán)境政策上的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)程海湖水污染綜合防治的科學(xué)化、民主化。解決程海水污染治理問題，最根本的著力點(diǎn)是各級(jí)黨委政府加強(qiáng)對(duì)程海湖污水治理的重視力度，加快推進(jìn)《條例》修訂工作，為程海湖環(huán)境治理提供法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)，使各部門的管理、各項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)行和各項(xiàng)措施的實(shí)施以及企業(yè)和公眾的參與，都在法律的框架內(nèi)得以有效開展，為程海湖環(huán)境的協(xié)同共治提供強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)和制度保障。一方面政府要科學(xué)調(diào)查程海湖水污染問題的范圍、程度、根源以及帶來的危害，另一方面充分征求、聽取環(huán)保專家、企業(yè)、環(huán)保工作者、民眾等關(guān)心程海湖污水治理人士的合理建議和訴求，以尋求程海湖水污染相關(guān)群體的共同利益和價(jià)值。并在此基礎(chǔ)上來制定程海湖流域內(nèi)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、限制和鼓勵(lì)條款，明確各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要與程海湖保護(hù)相結(jié)合，做到目標(biāo)和決策的科學(xué)化、民主化和切實(shí)可行。二是加強(qiáng)部門協(xié)同，創(chuàng)新協(xié)同治理的體制與機(jī)制。環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)，是一個(gè)有機(jī)的整體，其治理過程具有復(fù)合性、長(zhǎng)期性和跨部門性的特點(diǎn)。因此，一方面要明確管理職責(zé)，規(guī)范管理權(quán)限。必須明確程海管理局的級(jí)別下限、內(nèi)設(shè)部門機(jī)構(gòu)，對(duì)專管機(jī)構(gòu)在程海流域內(nèi)集中行使的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管責(zé)任等作出明確規(guī)定；明確林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工信、國(guó)土、水利、環(huán)保等相關(guān)部門在程海流域內(nèi)的權(quán)、責(zé)、利，理順程海流域內(nèi)的機(jī)制體制。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同機(jī)制，規(guī)范部門行為。政府各部門必須樹立整體觀和全局觀，改革部門分割、條塊分治、利益割裂的管理模式，協(xié)調(diào)各部門的管理職責(zé)與合作關(guān)系，做到多部門同時(shí)行動(dòng)，相互配合，有效協(xié)助；在法律上明確各有關(guān)部門在必要時(shí)有對(duì)其他部門給予行政協(xié)助的義務(wù)，并對(duì)各政府部門的行為做出符合生態(tài)目標(biāo)的強(qiáng)制性規(guī)范，實(shí)現(xiàn)由“多龍治水”向協(xié)同治理、綜合治理體制轉(zhuǎn)變，以確保程海湖水污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是加大監(jiān)管力度，維護(hù)執(zhí)行的權(quán)威性。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)行不到位、選擇性執(zhí)行的不良現(xiàn)象，加大督查、檢查與“治本”相結(jié)合。以國(guó)家、省、市相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對(duì)程海湖污水治理情況的督查、檢查為契機(jī)，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)水污染加劇的勢(shì)頭，并通過日常持續(xù)性的“治本”從源頭上治理水污染。同時(shí)，強(qiáng)化外界的監(jiān)督作用。除了政府職能部門的監(jiān)督、檢測(cè)水質(zhì)情況外，還可借力社會(huì)組織、新媒體、民眾的監(jiān)督作用等，以減少“折扣式”執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。四是構(gòu)建平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制，以求達(dá)成共識(shí)。在程海湖水污染治理項(xiàng)目的推進(jìn)中，難免會(huì)出現(xiàn)利益影響的爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾和沖突的發(fā)生。必須基于協(xié)同共治理念在實(shí)踐中積極推動(dòng)政府、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)群體參與對(duì)話和協(xié)商。一方面建立圓桌協(xié)商機(jī)制，當(dāng)某一水污染治理項(xiàng)目引起爭(zhēng)議時(shí)，政府召集企業(yè)、公眾，三者以平等的地位和身份協(xié)商解決問題；另一方面鼓勵(lì)社會(huì)組織、環(huán)保組織參與爭(zhēng)議的解決，以其作為橋梁和紐帶，減少或緩沖矛盾的激化。

3.履行企業(yè)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏。由于人類生存環(huán)境的不斷惡化，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)開始在全球范圍內(nèi)興起，保護(hù)人類共有的家園成為地球人的共識(shí)。企業(yè)作為社會(huì)的一員，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。古人云：“皮之不存，毛將焉附?！杯h(huán)境對(duì)于企業(yè)正如皮對(duì)于毛一樣，是企業(yè)生存和發(fā)展的前提條件。追求環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任感，不僅是時(shí)代發(fā)展的要求，也是企業(yè)對(duì)自己前途命運(yùn)負(fù)責(zé)，謀求健康科學(xué)發(fā)展的客觀需要。因此，企業(yè)必須轉(zhuǎn)變意識(shí)，從被治理轉(zhuǎn)型到主動(dòng)配合治理，積極投身于程海湖水污染治理中，主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)。一是推進(jìn)科技進(jìn)步，提高資源利用率。重視生產(chǎn)全過程的污染防治，通過加大資金投入力度，實(shí)現(xiàn)技術(shù)和設(shè)備的升級(jí)改造，加大污水的凈化處理，做到廢水的達(dá)標(biāo)排放，切實(shí)履行絕不讓一滴污水滲進(jìn)程海湖的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這不僅減少污染物，也降低了生產(chǎn)成本，增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)力。二是增強(qiáng)法律意識(shí)，爭(zhēng)做守法典范。遵守環(huán)保法律法規(guī)，是企業(yè)履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任的基本要求。因此，應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)并自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)，把遵紀(jì)守法作為企業(yè)生存發(fā)展的道德底線；敢于正視問題，勇于承擔(dān)責(zé)任，扎實(shí)整改，堵塞漏洞；主動(dòng)聘請(qǐng)具有專業(yè)法律知識(shí)的顧問型人才，建立環(huán)境管理體系，真正做到守法經(jīng)營(yíng)，不破壞不污染環(huán)境。三是共建環(huán)保設(shè)施，以凈化環(huán)境。企業(yè)還可通過公益事業(yè)與湖區(qū)共同建設(shè)環(huán)保設(shè)施，以凈化環(huán)境，保護(hù)湖區(qū)及其他公民的利益，這將有助于緩解程海湖由于企業(yè)集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染嚴(yán)重、人居環(huán)境惡化之間的矛盾。

4.調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，夯實(shí)協(xié)同治理基礎(chǔ)。眾所周知，污染治理是政府義不容辭的責(zé)任，但僅僅靠政府是不夠的。程海湖嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)表明，在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理方面，在實(shí)行“政府干預(yù)”和“經(jīng)濟(jì)刺激”的同時(shí)，企業(yè)界、科技界、非政府組織和民眾也應(yīng)該成為環(huán)境治理的重要力量，真正構(gòu)建起多元主體協(xié)同治理的格局。程海湖的村民作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策人、生態(tài)活動(dòng)的參與者，既是環(huán)境污染的制造者之一，又是環(huán)境污染的最終承受者，因此，調(diào)動(dòng)村民參與程海湖的治理，達(dá)到官民協(xié)同共治至關(guān)重要。對(duì)村民而言，一是規(guī)范自身行為，建立伙伴關(guān)系。村民應(yīng)樹立生態(tài)憂患意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，有效地減少生產(chǎn)型生活型污染,主動(dòng)參與對(duì)生態(tài)資源保護(hù)的建設(shè)活動(dòng)，使政府不再是生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的唯一提供者，并通過行動(dòng)自覺與政府形成某種程度的競(jìng)爭(zhēng)和合作，最終在環(huán)境保護(hù)和治理方面建立起伙伴關(guān)系。二是完善參與機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督作用。政府在環(huán)境治理中既是管理者,又是被監(jiān)督者。從國(guó)外治理生態(tài)環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)看,保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展一般遵循“公害——公眾不滿——輿論聲援——政界關(guān)注——立法建構(gòu)”這樣的程序。不僅不完全是政府的主動(dòng)行為,而且通常是政府在公眾和輿論的壓力下采取的。[4]因此，村民參與不僅是制約政府在環(huán)境問題上產(chǎn)生負(fù)面作用的有效機(jī)制,也是促使政府發(fā)揮環(huán)境保護(hù)正面功能的重要推動(dòng)力量。公眾和社會(huì)團(tuán)體通過環(huán)境決策、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等法律途徑參與環(huán)境管理監(jiān)督，不僅為政府提供了環(huán)境管理實(shí)踐狀況和環(huán)境問題狀況的信息，同時(shí)還增強(qiáng)了政府管理部門監(jiān)測(cè)環(huán)境問題和監(jiān)督環(huán)境管理的能力，是政府環(huán)境管理行為的有益補(bǔ)充，一定程度上糾正和避免了政府失靈和市場(chǎng)失靈，從而夯實(shí)協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

[1] 孫中一.耗散結(jié)構(gòu)論·協(xié)同論·突變論[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1989.

[2] 俞可平主編.治理與善治[C].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3] 云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).云南省程海保護(hù)條例[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/yunnan/2007-02/27/content_358521.htm,2006-09-28/2007-07-01.

[4] 陳晶曙.哲學(xué)視野中的可持續(xù)發(fā)展[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

2017-08-15

紫利群(1969-)，女，中共麗江市委黨校黨建、公共管理暨市情研究中心主任，管理學(xué)講師。主要從事公共管理和公共政策研究。

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1008-5955(2017)03-0102-05

周建瑜)