曾 沛

(成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川成都 610000)

律師參與政府重大決策的途徑研究與思考

曾 沛

(成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川成都 610000)

政府法律顧問;法治政府建設(shè);依法決策

法治是一個(gè)國家邁向文明的標(biāo)志。推進(jìn)和深化律師參與政府重大決策的法律風(fēng)險(xiǎn)評估及防范是促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會(huì)治理的客觀要求，更是促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的現(xiàn)實(shí)需求。隨著法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，政府法律顧問在參與重大項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)評估、重大維護(hù)穩(wěn)定事件處置、政府規(guī)范性文件制定等方面將發(fā)揮出更加積極的作用。政府法律顧問制度也將逐步破解當(dāng)前存在的工作職責(zé)不清、工作機(jī)制不暢、工作保障不夠、工作缺乏考核的問題，推進(jìn)律師參與政府重大決策制度取得更好的實(shí)際效果。

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“普遍建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制[1]”。 這是推進(jìn)國家法治體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實(shí)選擇。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“各級(jí)政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府[2]。要建立重大決策終身責(zé)任追究制度，將法治建設(shè)成效納入政績考核”。這是全面推進(jìn)依法治國的措施之一，體現(xiàn)了法治社會(huì)的進(jìn)步；也是推進(jìn)依法行政，依法執(zhí)政、加快建設(shè)法治中國的根本要求[3]。而政府法律顧問制度作為法治政府建設(shè)的重要部分，對于政府依法履職、深化行政執(zhí)法體系改革、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法和監(jiān)督行政權(quán)力行使等方面都發(fā)揮出了重大的作用。如何建立和完善政府顧問制度，讓律師參與到政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)評估及防范具有重大研究價(jià)值。

一、律師參與政府重大決策是法治政府建設(shè)的必然趨勢

推進(jìn)和深化律師參與政府重大決策的法律風(fēng)險(xiǎn)評估及防范是促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會(huì)治理的客觀要求，更是促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的現(xiàn)實(shí)需求。因此，建立政府法律顧問制度，讓律師參與政府重大決策具有重大意義，是發(fā)展的必然趨勢。

(一)有利于法治政府的建設(shè)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要以法治思維治國理政，提出了到2020年實(shí)現(xiàn)“法治政府基本建成”的目標(biāo)，為律師參與政府重大決策服務(wù)法治政府建設(shè)指明了方向，也提出了新的更高的要求。推進(jìn)和深化律師參與政府重大決策的法律風(fēng)險(xiǎn)評估及防范工作，推動(dòng)政府法律顧問全面參與政府行政決策和行政執(zhí)法各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，有利于各級(jí)政府提高依法決策、依法行政的能力水平，更好地促進(jìn)管理活動(dòng)規(guī)范化、法治化，切實(shí)把法治精神貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)的全過程。

(二)有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。黨的十八大提出推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變的新要求。十八屆四中全會(huì)上中央提出了“建立重大決策終身責(zé)任制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，增大了政府重大決策失誤的違法成本。引入律師參與政府重大決策能夠有效避免黨員干部因法律素養(yǎng)的不足，導(dǎo)致瀆職失職行為的發(fā)生；能夠有效幫助政府加強(qiáng)市場監(jiān)管，完善市場體系，促進(jìn)政府和市場良性關(guān)系的建立；能夠服務(wù)保障和改善民生，促進(jìn)建立完善的政府公共服務(wù)體系；能夠創(chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(三)有利于良好法治環(huán)境的營造。我國已進(jìn)入全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵時(shí)期，需要引入專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)參與政府重大決策，不斷增強(qiáng)律師在法治建設(shè)各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的參與度和影響力。通過律師參與政府重大決策，提供必要的法律建議，切實(shí)提升政務(wù)依法行政能力水平，有效減少涉法矛盾糾紛。引入律師參與政府重大決策能夠營造良好的法治環(huán)境，有利于吸引企業(yè)、人才、資金等發(fā)展要素向地區(qū)集聚，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

(四)有利于群眾認(rèn)可度的提升。當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨著諸多發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也正處在社會(huì)矛盾凸顯和不穩(wěn)定因素多發(fā)期，增大了政府重大決策的難度，對政府的行政決策提出了更高的要求。政府重大決策涉及面廣，影響大，決策失誤很可能極大地?fù)p害相對人的合法權(quán)益。一旦相對人利益受到侵犯，很容易引發(fā)惡性群體事件，從而使政府陷入到信任危機(jī)當(dāng)中。引入律師參與政府重大決策能夠有效避免涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)群眾對政府決策的理解度和認(rèn)可度，提升政府公信力。

二、律師參與政府重大決策的主要形式

政府法律顧問不應(yīng)僅僅為政府提供簡單的法律咨詢、代理行政及民事訴訟，陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪等法律事項(xiàng)，而應(yīng)從多角度、全方位、全過程介入政府日常工作，特別是要參與到政府重大決策中去[4]。因此，政府就重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，應(yīng)設(shè)定一個(gè)必經(jīng)程序，即邀請政府法律顧問列席會(huì)議，為政府決策把好法律關(guān)。

(一)參與制定政府規(guī)范性文件。聘請律師參與規(guī)范性文件的制定，提供規(guī)范性文件風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，能夠進(jìn)一步提高規(guī)范性文件制定的質(zhì)量，從源頭上做到依法行政。律師參與這些規(guī)范性文件制定可以有以下兩個(gè)方式把握：第一，律師參與制定政府部門規(guī)范性文件起草工作，對其合法性把關(guān)，確保這些文件既是政府依法管理的工具，又是被管理者保護(hù)權(quán)益的依據(jù)，形成既方便管理，又能相互制約的文明規(guī)范的管理模式，切實(shí)保證政府貫徹執(zhí)行上位法，強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的重要職能。第二，建立規(guī)范性文件的制定和備案登記制度，防止規(guī)范性文件相互沖突。現(xiàn)階段許多政府規(guī)范性相互沖突，相互扯皮，讓具體的執(zhí)法部門和人民群眾無所適從。建立備案登記制度，發(fā)布前由法律顧問進(jìn)行審查，從發(fā)布的源頭上加以控制。

(二) 參與重大項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)評估。聘請律師出具一份完整的項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)評估書，對該政府參與的重大投資項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)程度予以明確，對相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)提出一些有前瞻性、可預(yù)判的預(yù)防措施，有利于政府作出更加科學(xué)的決策。該風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告應(yīng)該包括以下三個(gè)方面：一是項(xiàng)目總體概況。律師制作項(xiàng)目法律評估書必須站在客觀中立的角度為政府進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評估，對投資的背景、規(guī)模、發(fā)展前景等總體情況要有總體概況性分析。二是法律風(fēng)險(xiǎn)分析。律師進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，必須要全方位地根據(jù)民法、行政法、擔(dān)保法、合同法、公司法等相關(guān)法律法規(guī)對重大項(xiàng)目可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)作出詳盡分析，能夠提前使政府能做出相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對準(zhǔn)備。三是明確評估結(jié)論。要對重大投資項(xiàng)目的合法性、可行性進(jìn)行明確，拿出具體的評估結(jié)論，針對政府投資重大項(xiàng)目進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。

(三)參與處置重大維護(hù)穩(wěn)定事件。聘請律師作為獨(dú)立第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，對合法性、合理性、可行性及安全性等方面進(jìn)行綜合分析。特別是在合法性方面，要尤其關(guān)注決策權(quán)限、決策程序、決策內(nèi)容的合法性問題；在安全性方面，要充分考慮是否會(huì)引發(fā)較大的社會(huì)影響，尤其關(guān)注社會(huì)治安問題、網(wǎng)絡(luò)評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)等問題，以及為防止此類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)后的防范預(yù)案與方案是否合法合理。建議將律師出具的法律意見書作為重大維穩(wěn)事件處置的前置性程序，建立起參與風(fēng)險(xiǎn)評估服務(wù)律師資質(zhì)管理制度，推行入庫律師事務(wù)所的強(qiáng)制性執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)安排[5]，以提高入庫律師履職積極性。同時(shí)，將律師事務(wù)所出具法律意見書納入由政府購買服務(wù)的范圍，按行業(yè)正常收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支付律師費(fèi)用，使此項(xiàng)工作進(jìn)入常態(tài)化軌道。

(四)參與處置重大信訪案件。在信訪群眾與政府之間，搭建律師參與涉法信訪能溝通橋梁，協(xié)調(diào)和處理各種利益沖突，能夠有效緩解社會(huì)矛盾。律師參與政府重大信訪案件處置，能夠?yàn)樾旁L群眾解答法律疑問，提供法律咨詢；依法疏導(dǎo)信訪人員，對涉法事項(xiàng)通過正常渠道依法解決矛盾糾紛；對弱勢群群體、困難人群依法提供法律援助，幫助信訪人員依法解決問題，切實(shí)避免纏訪鬧訪現(xiàn)象。特別是某些重大、疑難信訪案件涉及面廣，涉及許多專業(yè)法律知識(shí)，單依靠政府的力量，很難妥善處理。律師可接受信訪部門的委托，就重大疑難信訪案件進(jìn)行法律論證，研究時(shí)間的性質(zhì)、解決途徑、處理善后事宜等問題，就處理意見出具法律論證報(bào)告，作為政府重大決策信訪案件的參考依據(jù)。

三、當(dāng)前律師參與政府重大決策存在的問題和困難

(一)工作職責(zé)不清，導(dǎo)致重被動(dòng)接受，輕主動(dòng)服務(wù)。在政府法律顧問工作中應(yīng)該說絕大部分律師對顧問單位交辦的事項(xiàng)都能較好地完成。但在具體的實(shí)施中,卻存在著“顧而不問”的現(xiàn)象，顧問工作相對被動(dòng),有的甚至一年半載與所服務(wù)的顧問單位沒有聯(lián)系,缺乏服務(wù)上的主動(dòng)作為。

(二)工作機(jī)制不暢，導(dǎo)致重安排部署，輕工作落實(shí)。在組建政府顧問團(tuán)時(shí),從顧問單位的角度看,也制定過一些相應(yīng)的計(jì)劃和打算,并列入工作目標(biāo)責(zé)任之中。但在具體的實(shí)施中,由于顧問單位工作繁忙,有時(shí)很難取得聯(lián)系,故不得不將計(jì)劃一拖再拖,使年初的計(jì)劃到年終變成一紙空文,使政府的顧問工作不能很好地落到實(shí)處,影響了工作的開展。

(三)工作保障不夠，導(dǎo)致重理論講解，輕實(shí)際運(yùn)用。在市政府遇到一些棘手的事情時(shí),顧問單位請律師到場,希望能從法律的角度提供處理事件的法律依據(jù)和應(yīng)采取的有效措施。但部分律師由于平時(shí)缺少對政府有關(guān)文件和規(guī)定的了解,因而只能提供一些法律文本或從理論到理論,卻不能有效地結(jié)合事件的態(tài)勢,將法律的規(guī)定與實(shí)際的狀況有機(jī)地結(jié)合,為政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。這樣必然會(huì)使顧問單位感到律師在關(guān)鍵時(shí)刻派不上用處,使用起來不夠得心應(yīng)手。

(四)工作缺乏考核，導(dǎo)致重個(gè)人榮譽(yù)，輕履職盡責(zé)。部分律師在未被選入政府法律顧問時(shí),時(shí)刻向往,努力爭取。而一旦被確定為政府法律顧問后,就只注重這個(gè)政府法律顧問的頭銜,以此作為拓展個(gè)人業(yè)務(wù)的資本,而如何從履行政府法律顧問的職責(zé)去思考問題卻很少,存在著個(gè)別律師幾年來從未為顧問單位提供過任何法律服務(wù)的現(xiàn)象。

四、完善律師參與政府重大決策的建議

律師作為政府法律顧問在政府重大決策中發(fā)揮著重大的作用，結(jié)合成都推行法律顧問制度的實(shí)踐，特別是律師參與政府重大決策上作出的積極探索，提出以下建議。

(一)明確法律顧問工作職責(zé)。法律顧問的職責(zé)是參在事前，謀在未發(fā)，積極主動(dòng)防范法律風(fēng)險(xiǎn)，要做好三個(gè)方面工作。一是做好事前風(fēng)險(xiǎn)防范。為涉及政府顧問單位的重大行政決策提供合法性審查意見，對政府顧問單位的日常運(yùn)行管理和其他重大決策中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，協(xié)助草擬、審核以政府顧問單位名義簽訂的合同、協(xié)議以及其他有關(guān)法律事務(wù)文書，將風(fēng)險(xiǎn)消除到萌芽狀態(tài)[6]。二是做好事中決策把關(guān)。在政府顧問單位制定規(guī)章制度、規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)提供咨詢和審查意見。在應(yīng)邀參加或列席政府及所屬部門的有關(guān)會(huì)議、參與研究政府顧問單位依法行政工作時(shí)，應(yīng)向政府顧問單位提出解決問題的法律意見建議。通過全過程參與，把牢法律關(guān)口。三是做好事后法律應(yīng)對。政府顧問單位要加強(qiáng)與法律顧問的聯(lián)系，對可能引發(fā)訴訟的案件要及時(shí)辦理，提前處置。涉及政府顧問單位的訴訟、復(fù)議、仲裁、執(zhí)行等法律事務(wù)，以及其他非訴法律事務(wù)，要相互配合，妥善處理。應(yīng)邀參與政府顧問單位行政執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，可以對行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督工作提出法律意見建議。

(二)完善法律顧問工作機(jī)制。要加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)法律顧問高效服務(wù)。一是實(shí)行簽字負(fù)責(zé)制。法律顧問完成所承擔(dān)的工作，需書面報(bào)告政府顧問單位的，個(gè)人承辦的，由本人簽字；集體承辦的，由律師事務(wù)所負(fù)責(zé)人簽字。法律顧問提交的書面報(bào)告，政府顧問單位法制部門要及時(shí)向單位黨組報(bào)告。二是實(shí)行定期會(huì)議制。法律顧問會(huì)議設(shè)年會(huì)和專門會(huì)議，年會(huì)原則上每半年召開一次，專門會(huì)議由法制處負(fù)責(zé)人根據(jù)工作需要決定召開。法律顧問會(huì)議要制作會(huì)議紀(jì)要，載明會(huì)議情況和與會(huì)人員意見，并由參加會(huì)議的法律顧問、其他與會(huì)人員和記錄員簽名。法律顧問會(huì)議討論、研究法律事務(wù)涉及政府顧問單位及其職能部門行政決策的，政府顧問單位及其職能部門有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加會(huì)議、介紹情況，并聽取法律顧問的意見。三是實(shí)行聘用合同制。法律顧問擇優(yōu)聘任，聘任期限原則上為一年。期滿經(jīng)考核后，可連聘連任，并以政府顧問單位名義頒發(fā)聘書。

(三)構(gòu)建法律顧問保障機(jī)制。政府法律顧問制度已成為政府工作的重要組成部分。政府顧問單位要充分信任，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行。一是保障法律顧問知情權(quán)。法律顧問在提供法律服務(wù)時(shí)，可閱讀、摘錄、復(fù)制政府顧問單位有關(guān)公開文件和公共信息資料、了解與承辦事務(wù)有關(guān)的情況。同時(shí)，法律顧問也要注重保密義務(wù)，不得泄漏從政府知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，不得從事與職業(yè)、身份不相符的活動(dòng)。二是激發(fā)法律顧問工作熱情。法律顧問任務(wù)重、責(zé)任大、壓力大，要按照規(guī)定給予工作報(bào)酬。在年度考核時(shí)，對模范遵守工作紀(jì)律、工作作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)，在法律顧問工作中作出突出貢獻(xiàn)的，顧問業(yè)務(wù)量居于前列的，政府顧問單位應(yīng)給予顧問律師表揚(yáng)，并向全社會(huì)宣傳，作為評優(yōu)評先的重要依據(jù)。三是落實(shí)法律顧問相關(guān)責(zé)任。法律顧問要按時(shí)參加法律顧問會(huì)議，及時(shí)完成政府顧問單位交辦的法律事務(wù)，對本人出具的法律意見承擔(dān)法律責(zé)任。具體不得有以下行為：違反國家、省、市有關(guān)保密規(guī)定；在訴訟或非訴訟以及仲裁活動(dòng)中接受當(dāng)事人的委托，辦理與政府顧問單位有直接利害沖突的法律事務(wù)；以政府顧問單位法律顧問身份從事非政府顧問單位交辦的事務(wù)，或?qū)τ嘘P(guān)單位和當(dāng)事人施加影響；利用工作便利為本人或者他人謀取不正當(dāng)利益；私自以政府顧問單位法律顧問名義對外宣傳、招攬業(yè)務(wù)，以及其他有損政府顧問單位合法權(quán)益的行為。

(四)健全法律顧問考核機(jī)制。要抓好法律顧問組日常管理和年度考核工作，推動(dòng)業(yè)務(wù)工作與法律顧問無縫銜接。一是完善法律顧問日?？己嗽u價(jià)機(jī)制。要做好法律顧問的日常管理工作，建立起法律顧問檔案，對法律顧問的工作情況進(jìn)行記錄和登記。定期征集各處室意見，作為考核、續(xù)聘、評優(yōu)和給付報(bào)酬的依據(jù)。制定承辦法律事務(wù)登記、集體討論等各項(xiàng)管理制度，及時(shí)召開會(huì)議并通報(bào)有關(guān)工作情況。二是建立法律顧問對口聯(lián)系機(jī)制。為便于大家日常聯(lián)系溝通，根據(jù)各處室職責(zé)分工，制定了法律顧問組日常聯(lián)系表。政府顧問單位日常法律事務(wù)咨詢可直接聯(lián)系律所聯(lián)絡(luò)人，有重大法律事務(wù)需書面征求法律顧問意見或需要法律顧問參會(huì)，應(yīng)與法制部門聯(lián)系，填寫法律顧問指派申請表，由法制部門統(tǒng)一指派。三是嚴(yán)格法律顧問退出機(jī)制。有進(jìn)有出才有生機(jī)活力，為保證法律顧問組工作長期依法運(yùn)行，要完善法律顧問退出機(jī)制。法律顧問有被判處刑罰的；因違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者職業(yè)紀(jì)律被剝奪法律職業(yè)資格、專業(yè)資格或者專業(yè)職稱的；不積極履行法律顧問職責(zé)的，包括在任期內(nèi)，無正當(dāng)理由，兩次不參加法律顧問會(huì)議的;三次不按期限提供書面法律意見的;其他不積極履行法律顧問職責(zé)的情形的，將取消其法律顧問資格。

[1] 萬旭.問題與挑戰(zhàn)：論人民法院對規(guī)范性文件的附帶審查[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2014(4): 34-37.

[2] 黃學(xué)賢. 法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》解讀[J].江蘇社會(huì)科學(xué), 2015(1): 1-8.

[3] 馮語軒.長春理工大學(xué)法學(xué)院,淺談推進(jìn)依法行政面臨的新機(jī)遇[J].青春歲月, 2014(14)：401-401.

[4] 張軍輝.論政府法律顧問工作水平的提高[J].商情, 2016(35): 278-278.

[5] 目前上海律協(xié)已為全市律師事務(wù)所統(tǒng)一辦理執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)，入庫律師在此基礎(chǔ)上追加保險(xiǎn)金額。

[6] 山東省司法廳課題組.普遍建立法律顧問制度研究[J].中國司法,2014(11): 34-39.

2017-08-20

曾沛，女，成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。

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A

1008-5955(2017)03-0107-03

白 林)