楊 光，楊翠柏

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610047)

依法治國(guó)視域下我國(guó)土壤污染治理法律路徑探微

楊 光，楊翠柏

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610047)

近年來(lái)，我國(guó)爆發(fā)多起“毒地”致害公眾事件，引起國(guó)家以及公眾對(duì)土壤污染的高度重視。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，在這一背景下，國(guó)家層面已經(jīng)緊鑼密鼓的開(kāi)展《土壤污染防治法》的制定工作。但是，僅依靠制定出一部《土壤污染防治法》來(lái)應(yīng)對(duì)土壤污染的治理顯然不夠，還需要從理順管理體制、完善監(jiān)測(cè)技術(shù)以及保障公眾參與途徑與積極性等多角度探析并總結(jié)土壤污染治理的經(jīng)驗(yàn)，形成一套有合理有針對(duì)性的土壤污染治理法律制度，以推進(jìn)土壤污染治理工作。

土壤；土壤污染；法律制度

一、背景：研究我國(guó)土壤污染治理路徑的必要性

土壤是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)源，是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的組成部分。[1]人們享受土壤帶來(lái)豐富資源時(shí)，也面臨著土壤污染*土壤污染，是指各種污染物通過(guò)不同方式進(jìn)入土壤并在土壤中積淀，當(dāng)累計(jì)量超過(guò)土壤自凈能力時(shí)，導(dǎo)致土壤的組成、結(jié)果和功能發(fā)生變化，造成土壤質(zhì)量下降，從而影響土壤有效利用，最終會(huì)對(duì)人體健康、財(cái)產(chǎn)或自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響。給其生活環(huán)境和周邊生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的嚴(yán)重危害性影響。2014年4月，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》宣稱：“全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出”。[2]該報(bào)告系國(guó)家層面首次對(duì)我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀作出的總體評(píng)價(jià)，根據(jù)報(bào)告揭示的問(wèn)題可知，我國(guó)當(dāng)前所面臨的土壤污染問(wèn)題非常嚴(yán)重，土壤污染問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的因素。土壤污染嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)對(duì)我國(guó)當(dāng)前土壤污染治理工作提出了重大挑戰(zhàn)，但因我國(guó)土壤污染治理工作起步相對(duì)較晚，當(dāng)前土壤污染治理相關(guān)法律尚未出臺(tái)，當(dāng)發(fā)生土壤污染致害而引發(fā)的公眾事件時(shí)，我國(guó)政府因未能構(gòu)建出行之有效的預(yù)防與治理措施，經(jīng)常處于極其被動(dòng)的狀態(tài)。2013年10月30日全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確提出將《土壤污染防治法》列為第一類立法項(xiàng)目。[3]中共十八屆三中全會(huì)提出堅(jiān)持依法治國(guó)的理念，在十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)國(guó)家層面加大了對(duì)土壤污染防治和土壤環(huán)境保護(hù)工作的力度，繼《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即《大氣十條》)和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即《水十條》)之后，2016年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(又稱《土壤十條》)。[4]在國(guó)家強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的大背景下，土壤污染治理的相關(guān)問(wèn)題作土壤污染治理領(lǐng)域一個(gè)重要方向，儼然成為土壤污染治理立法過(guò)程中一項(xiàng)亟待探索的重要課題。

二、現(xiàn)狀：我國(guó)土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重

如所周知，根據(jù)環(huán)境要素分類，可將污染分為大氣污染、水體污染與土壤污染，但是經(jīng)過(guò)物質(zhì)的運(yùn)動(dòng)后，包括大氣污染、水體污染在內(nèi)的所有污染的絕大部分都要?dú)w于土壤，最終形成土壤污染。土壤污染因其復(fù)雜性、滯后性、強(qiáng)隱蔽性的特點(diǎn)，又被稱作“看不見(jiàn)的污染”，并被長(zhǎng)期忽視。直至新近，活躍的土地再開(kāi)發(fā)和與之而來(lái)的“毒地”致害事件頻繁發(fā)生才使得土壤污染問(wèn)題受到社會(huì)的重視，成為全社會(huì)關(guān)注的重大環(huán)境問(wèn)題。*2013年1月以后，我國(guó)京津翼、山東、河南、山西等區(qū)域內(nèi)霧霾災(zāi)害反復(fù)發(fā)生，人們對(duì)PM2.5這種可吸入顆粒物污染非常關(guān)注；近年來(lái)，我國(guó)多地區(qū)出現(xiàn)因污水處理不合格排污超標(biāo)、違法排污而使原本清澈的河流變成了“牛奶河”、 “臭水溝”，對(duì)公眾的生活造成極大的負(fù)面影響與危害，使得公眾對(duì)水體污染有著非常深刻的認(rèn)識(shí)；此類均體現(xiàn)出了大氣污染和水體污染的直觀性的特征；但是，土壤污染相比于大氣污染、水體污染的直觀性不同，通過(guò)變色、已為等感官很難發(fā)現(xiàn)土壤污染的存在，土壤污染的發(fā)生到確定需要幾年、幾十年甚至上百年年才能確定，如日本熊本縣水俁灣爆發(fā)的“水俁病”就是醫(yī)學(xué)界經(jīng)過(guò)近二十年才最后確認(rèn)因土壤重金屬污染所引起。所以社會(huì)對(duì)土壤污染的危害認(rèn)識(shí)不足。

當(dāng)前，我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況堪憂。部分地區(qū)土壤污染問(wèn)題非常嚴(yán)重，土壤污染已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板之一。[5]土壤污染不僅破壞了土壤的正常功能，更對(duì)與之相臨近的周邊居民、社區(qū)的生活環(huán)境也造成了嚴(yán)重的危害，威脅相關(guān)群眾的健康與財(cái)產(chǎn)安全，甚至引發(fā)可怕的群體性疾病事件。許多城市在開(kāi)發(fā)過(guò)程中因土地資源極其短缺而開(kāi)展“退二進(jìn)三”計(jì)劃，將占據(jù)在城市市區(qū)優(yōu)越位置的劣勢(shì)工廠關(guān)閉、搬遷，收回由其占用地塊進(jìn)行整理，由于過(guò)去的工廠環(huán)保處理設(shè)施非常簡(jiǎn)陋，并且不具備足夠的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，很多生產(chǎn)后的污染物的沒(méi)有按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理便排放了，對(duì)所在地塊的土壤環(huán)境帶來(lái)極大的破壞，最終形成了“毒地”。此類“毒地”被掛牌流入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，甚至被開(kāi)發(fā)成學(xué)校、醫(yī)院、住宅小區(qū)，后果不堪設(shè)想。[4]我國(guó)土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重的一個(gè)重要表現(xiàn)是近年來(lái)各類“毒地”致害事件層出不窮，許多地區(qū)發(fā)生重大或特大土壤污染致害事件后相繼被曝光，涉及全國(guó)多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，引發(fā)全社會(huì)強(qiáng)烈的議論，給當(dāng)?shù)卣S穩(wěn)工作帶來(lái)了不可估量的壓力。*近年來(lái)爆發(fā)的土壤污染致害事件主要有：2004年4月28日，北京宋家莊地鐵站施工過(guò)程中，3名工人急性中毒，北京市環(huán)保局隨后開(kāi)展了場(chǎng)地監(jiān)測(cè)并采取了相關(guān)措施，該施工場(chǎng)地隨之被關(guān)閉，污染土壤被挖出運(yùn)走進(jìn)行焚燒處理。該事件標(biāo)志著中國(guó)重視工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)與再開(kāi)發(fā)的開(kāi)始。2005年4月1 0日，浙江省東陽(yáng)市畫水鎮(zhèn)爆發(fā)大規(guī)模沖突，根據(jù)原國(guó)家環(huán)?？偩终{(diào)查組形成的報(bào)告，該“化工工業(yè)園”對(duì)畫水鎮(zhèn)的土壤造成嚴(yán)重污染，形成“毒地”；2006年3月，武漢三江航天房地產(chǎn)公司以拍賣方式從武漢市土地儲(chǔ)備中心拿下“赫山001”宗地，出讓金為4億，后來(lái)，在開(kāi)發(fā)該地塊過(guò)程中，3名工人因接觸到深土層后中毒，“赫山001”宗地原屬武漢市農(nóng)藥廠，因生產(chǎn)粗放致土地污染嚴(yán)重而形成“毒地”，流轉(zhuǎn)該宗土地時(shí)，未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和后期修復(fù)工作；2010年1月3日，江蘇大豐市人民政府對(duì)外宣布，大豐經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)河口村接受檢查的110多名兒童中，已有51名兒童被查出血鉛含量超標(biāo)，大豐“血鉛”事件與盛翔電源有限公司含鉛污染物排放總量增加和職工鉛防意識(shí)不到位有著密切關(guān)系；2015年9月，常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校遷至新校區(qū)，新校區(qū)與污染地塊僅一路之隔，校區(qū)內(nèi)能聞到刺鼻的氣味，本該是安全的學(xué)習(xí)場(chǎng)所，學(xué)校選址卻建在“有毒地塊”旁，致使學(xué)?！爸辽?93名初中生群體性身體異樣”，在于學(xué)校對(duì)面一路之隔的化工廠原址，并且在學(xué)校的地下水和空氣中檢測(cè)出非城市空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的污染物。該些土壤污染致害事件，多數(shù)是因土地上工廠(或者原有工廠)生產(chǎn)模式粗放，未安裝相應(yīng)的環(huán)保設(shè)施和缺乏必要的環(huán)保意識(shí)，為了節(jié)約成本，違法排污甚至直接將有毒、有害甚至危險(xiǎn)物質(zhì)填埋進(jìn)土壤，污染了當(dāng)?shù)氐耐寥拉h(huán)境，最終影響了當(dāng)?shù)毓姷睦妫l(fā)嚴(yán)重的“毒地”致害事故。更有甚者，部分“毒地”害事件甚至?xí)l(fā)公眾事件，對(duì)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定造成非常惡劣的影響，例如浙江東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)化工污染事件中，當(dāng)?shù)卮迕駴_擊化工廠，與警察發(fā)生沖突，最終導(dǎo)致數(shù)十人死亡，上千人受傷。值得關(guān)注的是，在城市土壤污染非常嚴(yán)重的當(dāng)下，我國(guó)土壤污染還存在著轉(zhuǎn)移擴(kuò)散的趨勢(shì)，即出現(xiàn)了由城區(qū)向農(nóng)村蔓延、由點(diǎn)向面擴(kuò)散的趨勢(shì)，逐漸積累的土壤污染導(dǎo)致環(huán)境事件頻發(fā)。[6]這種變化趨勢(shì)，預(yù)示著如果不采取有效治理手段，在不久的將來(lái)我國(guó)將會(huì)面臨更加嚴(yán)重的土壤污染的問(wèn)題，甚至是更多的“毒地”污染致害公眾事件。

三、剖析：我國(guó)土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重成因

(一)立法層面：土壤保護(hù)專項(xiàng)法律制度缺位，現(xiàn)有規(guī)定缺乏合力

相比大氣污染治理和水體污染治理法律制度建設(shè)，土壤污染治理法律制度建設(shè)明顯呈現(xiàn)滯后性的特征。截至當(dāng)前，我國(guó)尚未出臺(tái)專項(xiàng)的《土壤污染防治法》或者《土壤保護(hù)法》一類立法?；诖爽F(xiàn)狀，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)土壤污染治理存在“管制孤兒”現(xiàn)象，即我國(guó)針對(duì)其他類污染已制定了相應(yīng)的專項(xiàng)法律，但遺漏了對(duì)土壤污染進(jìn)行全面的管制與保護(hù)。[7]不過(guò)筆者認(rèn)為，雖然從土壤污染治理法律體系的完整性角度而言，“管制孤兒”說(shuō)存在其合理性，但是，從土壤污染治理的相關(guān)規(guī)定角度而言，我國(guó)并不是真正缺乏土壤污染治理的相關(guān)法律依據(jù)，故也并不存在真正意義上的土壤污染治理“管制孤兒”現(xiàn)象，我國(guó)有關(guān)土壤污染治理分散規(guī)定于相關(guān)法律法規(guī)中，從《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律、國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)到地方性法規(guī)和部門規(guī)章均對(duì)土壤污染治理有所涉及。*當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家層面涉及到土壤污染治理的規(guī)定主要有：《環(huán)境保護(hù)法》第三十二條“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度”、第五十條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作”；《土地管理法》第三十五條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”；《水污染防治法》第五十一條“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；《土地復(fù)墾條例》第三條“生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照”誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾“的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人(以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人)負(fù)責(zé)復(fù)墾。但是，由于歷史原因無(wú)法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地(以下稱歷史遺留損毀土地)，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾”、第十六條“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土壤和地下水”；《水污染防治法》第五十一條“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；另外《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》從貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢棄物多個(gè)角度進(jìn)行規(guī)定，對(duì)固體廢棄物實(shí)行從產(chǎn)生到處置的全過(guò)程控制，禁止向環(huán)境排放固體廢棄物，盡量減少了固體廢物對(duì)土壤等環(huán)境媒介產(chǎn)生污染。

截至當(dāng)前，因?qū)ｉT的土壤污染治理或土壤環(huán)境保護(hù)法律尚未出臺(tái)，致使我國(guó)土壤污染治理缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)。上述法律法規(guī)中所涉及土壤污染治理的規(guī)定，大多數(shù)較為抽象，要么將土地污染問(wèn)題作為污染種類稍加提及，要么只是作為一些籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，如口號(hào)性的倡導(dǎo)“加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)”、“避免污染土壤”、“土壤污染防治”，而關(guān)于具體到采取何種方法保護(hù)土壤少受甚至不受污染，對(duì)已污染的土壤采取何種方式進(jìn)行整理、改良直至修復(fù)，并未以明確或細(xì)化的方式予以規(guī)定，故在應(yīng)對(duì)土壤污染問(wèn)題前述規(guī)定定然因無(wú)法形成合力，而缺乏針對(duì)性，缺乏實(shí)踐操作性，最終導(dǎo)致前述規(guī)定最終成了“寫在紙上的法律”。此外，現(xiàn)有的相關(guān)部門法涉及到土壤污染治理的規(guī)定，皆是基于其法律的宗旨及其完整性的考量而填充進(jìn)該些規(guī)定中，故在指定前述規(guī)定涉及到土壤污染治理時(shí)，既沒(méi)有亦不會(huì)考慮其規(guī)定中的土壤污染治理的系統(tǒng)性和整體性，各規(guī)定之間的土壤污染治理?xiàng)l文間缺乏統(tǒng)一性，呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，土壤污染治理法律體系故而受影響顯得較為混亂，往往一部有關(guān)的法律文件中只有一到兩個(gè)與土壤污染治理相關(guān)的法律規(guī)范，嚴(yán)重影響了其對(duì)土壤污染的治理效果。

(二)監(jiān)管層面：土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)方法落后，管理制度不完善

有效的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理制度是對(duì)土壤污染進(jìn)行治理的有力保障。我國(guó)雖從2012年開(kāi)始進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)存在監(jiān)測(cè)制度不完善、監(jiān)測(cè)調(diào)查技術(shù)能力不足等問(wèn)題。具體表現(xiàn)為，沒(méi)有形成統(tǒng)一的土壤監(jiān)測(cè)布點(diǎn)規(guī)范和監(jiān)測(cè)方法，由于監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布置過(guò)少、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目少，造成國(guó)控點(diǎn)和省控點(diǎn)等點(diǎn)位設(shè)置覆蓋面過(guò)窄，并且還因監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享與信息交流不暢，專業(yè)人員和資金投入不足等原因，致使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確地反應(yīng)土地污染的實(shí)際情況，國(guó)家不能精確掌握各地區(qū)實(shí)際的土壤污染的污染強(qiáng)度。

關(guān)于土壤污染相關(guān)管理制度方面，我國(guó)存在針對(duì)土壤污染者責(zé)任追究不力的問(wèn)題。因土壤環(huán)境執(zhí)法人力不足，當(dāng)土壤污染公害事件發(fā)生時(shí)，常存在因污染行為嫌疑者之間的相互推卸責(zé)任問(wèn)題，而無(wú)法明確土壤污染的具體責(zé)任人，使土壤污染治理工作推進(jìn)陷入僵局。談及監(jiān)管制度問(wèn)題，不得不言及公眾參與問(wèn)題，雖然當(dāng)前我國(guó)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)，但是具體到土壤污染監(jiān)督領(lǐng)域，因公眾存在信息差，并且缺乏有效的參與渠道、方式以及相關(guān)制度保障，致使公眾參與未能在土壤污染治理過(guò)程中發(fā)揮出應(yīng)有作用。

(三)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)層面：體系不健全，執(zhí)行不力

新近以來(lái)，我國(guó)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量的要求不斷拔高，根據(jù)土壤保護(hù)與治理的實(shí)際情況，國(guó)家高度重視土壤保護(hù)與土壤污染治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了有關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等。我國(guó)現(xiàn)行的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)、《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB50433-2008)、《綠化用表土保護(hù)技術(shù)規(guī)范》(LY/T2445-2015)、《展會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(HJ350-2007)等，上述標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范主要針對(duì)的是土壤鎘、砷、汞、鎳、銅、鋅、鉛等重金屬和少量有機(jī)污染物，未按照土壤類型和地域分布等進(jìn)行分類，缺乏針對(duì)不同土地利用方式的標(biāo)準(zhǔn)，還缺乏土壤污染環(huán)境質(zhì)量的其他重要指標(biāo)。此外，我國(guó)沒(méi)有建立用于污染土壤風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的土壤環(huán)境質(zhì)量指示值，缺乏污染修復(fù)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)規(guī)范和管理制度，致使土壤污染治理工作缺乏技術(shù)依據(jù)。

由于土壤污染監(jiān)測(cè)管理制度體系的缺乏和不完善，造成相關(guān)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等徒為具文。如《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB50433-2008)明確規(guī)定要保存和綜合利用表土資源，并作為強(qiáng)制條款必須執(zhí)行，但是在實(shí)際監(jiān)測(cè)過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位只重視施工進(jìn)度和投入的成本，絕大部分開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目未按要求進(jìn)行表土剝離及綜合利用。[8]在后續(xù)的繼續(xù)建設(shè)中，建筑垃圾等亦是隨意棄置，對(duì)建筑場(chǎng)地附近土壤的破壞，甚至引發(fā)土壤污染。

(四)責(zé)任主體層面：認(rèn)定難，追究其責(zé)任難，治理資金缺口大

土壤污染主要是由慢性污染的累積，其形成周期非常長(zhǎng)、形成原因極其復(fù)雜，有時(shí)引發(fā)土壤污染行為的作用開(kāi)始到真正引發(fā)土壤污染結(jié)果間隔幾年、幾十年甚至上百年，因此導(dǎo)致土壤污染的責(zé)任主體無(wú)法界定，現(xiàn)實(shí)中存在大量無(wú)法確認(rèn)責(zé)任主體的“毒地”因由于此。在我國(guó)，環(huán)境治理領(lǐng)域長(zhǎng)期奉行的是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，故土壤污染責(zé)任主體的確定是治理土壤污染的重點(diǎn)與核心問(wèn)題，但因土壤污染的實(shí)際污染者無(wú)法查清或者雖已查清土壤污染者但其無(wú)力承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任時(shí)，則該責(zé)任承擔(dān)規(guī)則在執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)效會(huì)大打折扣，實(shí)踐中亦曾出現(xiàn)過(guò)有多個(gè)土壤污染者，且多個(gè)污染者之間相互推諉的現(xiàn)象。因此，目前我國(guó)土壤污染治理工作主要依靠政府推進(jìn)，由政府在財(cái)政和技術(shù)上提供支持。

我國(guó)土壤污染存在污染面積大、污染點(diǎn)分布散亂、污染程度非常嚴(yán)重的問(wèn)題，此外尤其值得注意的是，我國(guó)土壤污染治理資金缺口很大，但因中央財(cái)政能力有限，地方政府資金配套積極性不高，土壤治理修復(fù)的商業(yè)模式(諸如PPP模式中探尋與社會(huì)資本共同治理的模式等)不成熟，社會(huì)資本參與熱度不夠等原因，導(dǎo)致大面積修復(fù)治理資金缺口問(wèn)題很難解決，此類問(wèn)題在今后一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)隨著土壤污染問(wèn)題的不斷暴露而繼續(xù)被放大。

四、比較：土壤污染治理域外經(jīng)驗(yàn)檢視

考較域外諸國(guó)的土壤污染治理的因由，部分發(fā)達(dá)的國(guó)家因較早凸顯土壤環(huán)境惡化等問(wèn)題。于20世紀(jì)80年代開(kāi)始關(guān)注土壤污染問(wèn)題，并積極構(gòu)思應(yīng)對(duì)策略，在生態(tài)修復(fù)技術(shù)日益發(fā)展的支持下，許多國(guó)家逐步將生態(tài)環(huán)境修復(fù)要求制度化，形成一套較為完善的土壤污染治理制度，例如德國(guó)、美國(guó)、荷蘭等國(guó)均基于其國(guó)情而開(kāi)展了土壤環(huán)境保護(hù)法律體系的制定、完善工作，前述工作是卓有成效的，不僅有效遏制了土壤污染，還整治和修復(fù)了已污染土壤，對(duì)這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行批判的學(xué)習(xí)，可為我國(guó)土壤污染治理構(gòu)建提供借鑒和參考。[9]

(一)美國(guó)

1934年美國(guó)發(fā)生震驚世界的“黑風(fēng)暴”事件，引發(fā)美國(guó)全社會(huì)對(duì)土壤污染問(wèn)題的高度關(guān)注，1935年4月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《土壤保護(hù)法》，1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)(又稱《超級(jí)基金法》)，《超級(jí)基金法》是美國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，其立法的理念的邏輯起點(diǎn)是以人為本，以生態(tài)為本，希求對(duì)人類與生態(tài)最大限度的保護(hù)，主要規(guī)定了四項(xiàng)基本制度：一是信息收集和分析制度，二是授予聯(lián)邦政府反應(yīng)行動(dòng)權(quán)威制度，三十超級(jí)基金支付，四是嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任制度。[10]值得關(guān)注的是《超級(jí)基金法》中的嚴(yán)格環(huán)境責(zé)任制度，即當(dāng)事人無(wú)論過(guò)錯(cuò)如何，任何一方均是承擔(dān)全部清理費(fèi)用的責(zé)任人，若EPA先墊付清理費(fèi)用，EPA可以訴訟等方式向相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)的追償；1986年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》，對(duì)《超級(jí)基金法》進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充；1995年EPA制定了《棕地行動(dòng)議程》；1997年又頒布了《納稅人減免法案》，其主要目的在于以稅收的優(yōu)惠為激勵(lì)手段，刺激私人資本對(duì)“棕色地塊”投資，擴(kuò)大治理主體，以此來(lái)消除和治理土壤污染；2002年小布什政府簽署了《小企業(yè)責(zé)任免除和棕地復(fù)習(xí)法案》等。經(jīng)過(guò)多年制度的搭建，美國(guó)早已經(jīng)形成了土壤污染防治法律體系，且因美國(guó)完全貫徹該套法律體系制度，保障其有效落實(shí)，美國(guó)在土壤污染治理的實(shí)踐領(lǐng)域所取得成就舉世矚目。

(二)德國(guó)

在德國(guó)，土壤污染問(wèn)題一直是全社會(huì)廣泛關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。土壤污染治理與土壤環(huán)境保護(hù)立法層面，德國(guó)制定了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》、《土壤評(píng)價(jià)法》、《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》、《建設(shè)條例》、《區(qū)域規(guī)劃法案》等法律法規(guī)，形成一套以《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》為核心，其他相關(guān)聯(lián)邦法律為配套，各州土壤環(huán)境保護(hù)立法為補(bǔ)充的土壤保護(hù)法律體系，該法律體系的特點(diǎn)是具有系統(tǒng)性、完整性、專業(yè)性。其中《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》是一部旨在規(guī)范垃圾填埋場(chǎng)、工業(yè)場(chǎng)地等土壤污染問(wèn)題的國(guó)家級(jí)正式法律規(guī)范，是德國(guó)有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)的唯一單行立法。[11]而《土壤評(píng)價(jià)法》、《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》、《建設(shè)條例》、《區(qū)域規(guī)劃法案》等則是德國(guó)土壤污染治理的具體制度措施。

根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》規(guī)定，德國(guó)所規(guī)定的土壤污染修復(fù)對(duì)象主要是指出現(xiàn)有害變化的土壤和污染場(chǎng)地；而土壤出現(xiàn)有害變化和污染場(chǎng)地的認(rèn)定需遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序；為督促土壤的所有人或占有人保護(hù)其所有或占有土壤，該法規(guī)定追究土壤污染責(zé)任的基礎(chǔ)是狀態(tài)責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)土壤所有者與占有者的責(zé)任； 關(guān)于立法權(quán)限方面，聯(lián)邦政府有權(quán)頒布有關(guān)土壤污染治理修復(fù)的行政法規(guī)，各州亦可關(guān)于本轄區(qū)的土壤污染治理問(wèn)題頒布立法?！堵?lián)邦土壤環(huán)保法》還針對(duì)懷疑有殘留汚染的地區(qū)并確定何時(shí)處理殘留污染作出規(guī)定。要求涉及防止土壤污染發(fā)生有害的變化和殘留汚染的清除，規(guī)定了土壤污染的評(píng)估和調(diào)查的負(fù)責(zé)人。[12]

(三)荷蘭

荷蘭因經(jīng)歷了上世紀(jì)末期系列土壤污染事故的陣痛，而成為世界上最早建立專門立法土壤污染治理的國(guó)家之一，其土壤污染治理法律體系以及卓有成效的土壤污染治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他國(guó)家土壤污染治理制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。首先，荷蘭于1983年出臺(tái)了《工業(yè)排放物法》；在Lekkerkerk事故之后，荷蘭政府迅速于1982年通過(guò)了《土壤保護(hù)暫行法案》(下稱《暫行法案》)，為政府就修復(fù)費(fèi)用向污染者求償提供法律基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，若政府修復(fù)了污染地，且污染本身構(gòu)成違法，則政府可向污染者求償，而對(duì)于污染的認(rèn)定則有賴于荷蘭最高院的一系列判例的發(fā)展。[13]1986年荷蘭《土壤保護(hù)法》頒布實(shí)施，該法案為荷蘭土壤污染治理領(lǐng)域最重要最基礎(chǔ)的規(guī)定，法案中正式的規(guī)定了污染者為預(yù)防和修復(fù)土壤的責(zé)任人。在之后的修正法案中，修復(fù)義務(wù)的承擔(dān)對(duì)象和修復(fù)費(fèi)用球場(chǎng)對(duì)象的范圍得以進(jìn)一步擴(kuò)張。[13]1994年荷蘭制定了第一個(gè)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了荷蘭工業(yè)活動(dòng)土壤保護(hù)指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范土壤環(huán)境管理，2008年，荷蘭結(jié)合歐盟2004年《環(huán)境責(zé)任指令》通過(guò)了《環(huán)境管理法》。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展與完善，荷蘭土壤污染治理領(lǐng)域，以《環(huán)境管理法》為指導(dǎo)，形成以《土壤保護(hù)法》為核心，多部法案和標(biāo)準(zhǔn)并存的法律體系，該法律體系較為完善，為荷蘭土壤污染治理提供法律依據(jù)。

五、出路：我國(guó)土壤污染治理法律制度的建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土壤污染治理存在的問(wèn)題，建議從如下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

(一)循序漸進(jìn)，構(gòu)建土壤污染治理法律體系

我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建土壤污染治理法律制度體系，即以《土壤污染防治法》為核心，以土壤污染治理外圍法律制度為配合的合理布局，來(lái)開(kāi)展土壤污染治理工作，遏制土壤污染愈趨嚴(yán)重的勢(shì)頭，以達(dá)到治理土壤污染。在土壤污染治理法律體系中，《土壤污染防治法》應(yīng)當(dāng)作為土壤污染治理領(lǐng)域的“基本法”，即土壤污染治理領(lǐng)域中最主要(或者最重要)的法律，是土壤污染治理活動(dòng)最基本的法律依據(jù)。 鑒于《土壤污染防治法》是土壤污染治理領(lǐng)域的“基本法”，該部法應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)能具體實(shí)施，即具有具體操作性，能規(guī)范土壤污染治理相對(duì)人的行為；而不應(yīng)是一部缺乏操作性的表明立場(chǎng)的“宣言式”的法律，故《土壤污染防治法》側(cè)重點(diǎn)應(yīng)在具體可行制度的創(chuàng)設(shè)。具體到制度內(nèi)容為：在基本原則方面，該部法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防、可持續(xù)利用、污染者付費(fèi)、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理等原則；在基本內(nèi)容方面，該部法應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)多年來(lái)在土壤污染治理過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)的一次集中總結(jié)；此外，在土壤污染治理實(shí)踐中證明為成功有效的政策、措施、辦法及有效的管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)被該法吸納，以法律形式將其固定下來(lái)，成為人們?cè)谥贫ㄍ寥牢廴局卫眍I(lǐng)域的行為準(zhǔn)則，故該部法基本內(nèi)容方面應(yīng)由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是土壤污染的預(yù)防；二是已受污染的土壤的整治或修復(fù)，在內(nèi)容上應(yīng)以后者為主。[14]在具體內(nèi)容上，該部法律中應(yīng)當(dāng)建立幾項(xiàng)重要有特色的制度，如建立土壤污染的綜合治理制度、強(qiáng)化政府在土壤污染治理的職能、完善公眾參與制度、整合相關(guān)部門的行政職權(quán)、建立土壤專項(xiàng)基金等制度。

但是，僅依靠一部《土壤污染防治法》遠(yuǎn)不足以解決我國(guó)土壤污染領(lǐng)域存在的嚴(yán)重問(wèn)題，還需國(guó)家地方層面進(jìn)行補(bǔ)充配套立法或者修改法律予以配合，形成嚴(yán)謹(jǐn)有效的法律體系。當(dāng)前，我國(guó)土壤污染的法律責(zé)任體系中主要是民事責(zé)任與行政責(zé)任，而在刑事責(zé)任領(lǐng)域規(guī)定較少，僅有污染環(huán)境罪一項(xiàng)，故國(guó)家層面可以修訂《刑法》，增加破壞土壤環(huán)境罪等；此外，關(guān)于過(guò)于專業(yè)、瑣碎或修訂頻繁的相關(guān)規(guī)定，不宜規(guī)定于《土壤污染防治法》中，可進(jìn)行補(bǔ)充的立法，如關(guān)于化肥、農(nóng)藥等危險(xiǎn)化學(xué)物品的治理立法以及與土壤污染治理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和配套實(shí)施細(xì)則辦法等。

(二)協(xié)調(diào)多方，設(shè)立土壤污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

土壤污染成因復(fù)雜，故需要多部門共同負(fù)責(zé)土壤污染治理。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定，我國(guó)土壤污染治理部門職責(zé)劃分模式是環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等多部門在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行配合。對(duì)此，王樹(shù)義教授認(rèn)為“如果明確環(huán)保部門對(duì)全國(guó)土壤污染防治作監(jiān)督管理，那么，如果這個(gè)土壤污染防治還牽扯到其他部門，如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等，他們的職責(zé)該如何劃分各部門具體的職責(zé)范圍都應(yīng)當(dāng)明確，否則，各個(gè)執(zhí)法主體職責(zé)不明確或者是各個(gè)涉及土壤污染防治的部門職責(zé)不清晰，那么法律就是最大的失敗”。[15]因法律文件未細(xì)化相關(guān)部門如何配合環(huán)保部門，而各部門的職責(zé)不同，很難互相配合和合作、協(xié)調(diào)；并因環(huán)保部門又與其他部門之間行政級(jí)別相同，存在環(huán)保部門與其他部門之間很難配合，故進(jìn)一步梳理并明確相關(guān)部門的職責(zé)的要求已經(jīng)成了學(xué)界主流呼聲：有學(xué)者主張整合各部委管理職責(zé)與設(shè)立國(guó)家環(huán)境委員會(huì)； 還有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理和專業(yè)分管相結(jié)合的監(jiān)管體制，由縣級(jí)以上人民政府對(duì)本轄區(qū)的土壤污染問(wèn)題統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土壤污染治理工作，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土壤污染防治工作實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督。[16]在此，筆者建議國(guó)家層面構(gòu)建一個(gè)全國(guó)性的土壤污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如以環(huán)保部為土壤污染治理的牽頭部門，與其他相關(guān)部委聯(lián)合成立“國(guó)家土壤污染治理協(xié)調(diào)委員會(huì)”或“國(guó)家土壤污染治理協(xié)調(diào)小組”，并設(shè)立機(jī)構(gòu)辦公室，各個(gè)相關(guān)部委派專員常駐協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室，由該辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在全國(guó)有重大影響以及跨行政區(qū)域土壤污染治理的工作，地方可以參照此模式進(jìn)行設(shè)立本地區(qū)土壤污染協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)土壤污染治理工作。

(三)群策群力，完善公眾參與制度

基于我國(guó)土壤污染區(qū)面積大、成因復(fù)雜、污染程度嚴(yán)重，污染責(zé)任主體認(rèn)定難等因素之考量，建議土壤污染嚴(yán)重地區(qū)的主要修復(fù)治理工作由政府承擔(dān)，然而政府的職能畢竟有限，對(duì)于土壤污染亦存在治理盲區(qū)，且也不排除政府因各種利益考量等因素怠于進(jìn)行或開(kāi)展土壤污染治理工作等情形，所以在土壤污染立法以及土壤污染治理中應(yīng)暢通公眾參與渠道，尤其是以法律制度拓寬公眾參與渠道、提高公眾參與意識(shí)和土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)。首先，要以法律制度形式落實(shí)公眾知情權(quán)，此處，我國(guó)可形成由政府主導(dǎo)土壤污染信息公開(kāi)制度，即政府掌握土壤污染相關(guān)信息后，由各級(jí)環(huán)保部門可針對(duì)不同的土壤污染情況制定登記簿或者信息發(fā)布平臺(tái)，定期向公眾公布土壤的具體情況，保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。其次，政府制定土壤污染治理的決策時(shí)要傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，以立法的形式保障并暢通公眾對(duì)影響土壤污染治理活動(dòng)相關(guān)決策的參與權(quán)，形成土壤治理過(guò)程中政府公眾或者其他社會(huì)組織之間的互動(dòng)甚至是互助。最后，當(dāng)土壤污染治理過(guò)程中存在行政主管部門不作為的不良現(xiàn)象時(shí)，以制度的形式保障公眾通過(guò)檢舉、監(jiān)督等手段對(duì)其進(jìn)行制約。

(四)倒逼機(jī)制，對(duì)土壤污染嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行環(huán)評(píng)區(qū)域限批

長(zhǎng)期以來(lái)，在地區(qū)GDP等利益指標(biāo)考量因素的驅(qū)動(dòng)下，一些地區(qū)以違反國(guó)家土壤保護(hù)法律政策、破壞土壤環(huán)境為代價(jià)，盲目的發(fā)展高耗能、對(duì)土壤存在高污染的產(chǎn)業(yè)。更有甚者，有些地區(qū)對(duì)該類高污染產(chǎn)業(yè)的違法排污行為視而不見(jiàn)，致使該些區(qū)域土壤污染嚴(yán)重。既然該些地區(qū)的縱容轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)土壤污染行為的邏輯起點(diǎn)為地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，為促使這些地區(qū)能夠落實(shí)國(guó)家土壤保護(hù)法律政策，切實(shí)治理好轄區(qū)內(nèi)土壤污染問(wèn)題，以及土壤污染區(qū)域不擴(kuò)散，則有必要在建立土壤定期調(diào)查制度與區(qū)域土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，建立起土壤環(huán)境定期考核制度，根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)土壤污染嚴(yán)重或者土壤污染治理未達(dá)到其土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中設(shè)定目標(biāo)的地區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度，以倒逼土壤污染嚴(yán)重或者不重視土壤保護(hù)的地區(qū)搞好轄區(qū)內(nèi)土壤污染治理與土壤環(huán)境保護(hù)工作。

(五)資金保障，建立“毒地”治理專項(xiàng)基金

發(fā)達(dá)國(guó)家重視土壤修復(fù)專項(xiàng)資金實(shí)踐的發(fā)展，可參考可借鑒的經(jīng)驗(yàn)較多。如美國(guó)1980年《超級(jí)基金法》實(shí)施后，美國(guó)的土壤污染防治工作取得了非常突出的成績(jī)；德國(guó)環(huán)境責(zé)任基金明確包含了土壤污染基金等。前述的基金設(shè)立的目的相似，主要用于解決土壤污染修復(fù)中責(zé)任主體無(wú)法確認(rèn)或者雖已確定責(zé)任主體但其無(wú)力承擔(dān)責(zé)任而土壤污染繼續(xù)治理的情形。我國(guó)在制定《土壤污染防治法》時(shí)可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“毒地”治理專項(xiàng)基金，資金部分來(lái)源與公共財(cái)政預(yù)算投入，部分來(lái)源于向企業(yè)收取得稅費(fèi)，甚至可以通過(guò)環(huán)境損害訴訟獲得的生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)等。關(guān)于“毒地”治理基金的管理，由土壤污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“毒地”專項(xiàng)基金資金的管理，并制定管理方案報(bào)環(huán)保等部門備案，由土壤污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金的支出，但需定期向環(huán)保等部門匯報(bào)資金使用情況。

(六)土壤污染治理的其他具體建議

我國(guó)還可根據(jù)全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查工作的調(diào)查結(jié)果，摸清土壤污染情況，對(duì)土壤污染進(jìn)行分級(jí)，建立土壤污染檔案管理制度。建議結(jié)合我國(guó)城市的具體特點(diǎn)，綜合運(yùn)用相關(guān)技術(shù)，探明城市土壤質(zhì)量演變的趨勢(shì)，為進(jìn)一步開(kāi)展土壤污染的合理整治和管理提供技術(shù)依據(jù)。逐步完善土壤污染區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量體系，制定污染程度登記劃分技術(shù)規(guī)范，建立重度污染區(qū)“毒地”土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、檢測(cè)和評(píng)價(jià)制度，開(kāi)展對(duì)持久性有機(jī)污染物和重金屬污染超標(biāo)的“毒地”區(qū)域土壤的綜合治理。加強(qiáng)土壤污染區(qū)域修復(fù)研究和試點(diǎn)工作，對(duì)于污染極其嚴(yán)重且難以修復(fù)的“毒地”區(qū)域應(yīng)當(dāng)暫停其用途，對(duì)其進(jìn)行深度修復(fù)。要加強(qiáng)重度污染區(qū)污染治理工作，要嚴(yán)格控制污水、污泥等污染物進(jìn)入重污染區(qū)，減少或消除周邊污染隱患。

鑒于土壤污染修復(fù)治理存在治理周期長(zhǎng)，治理資金需求量大，單靠政府一方作為，給政府財(cái)政帶來(lái)很大的壓力，在此，建議國(guó)家通過(guò)制定相關(guān)法律制度或出臺(tái)有關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土壤污染修復(fù)治理工作，采用政府與社會(huì)資本合作的模式(即PPP模式)，以緩解土壤污染治理過(guò)程中存在的資金與技術(shù)壓力，明確政府與社會(huì)資本在土壤污染治理工作領(lǐng)域里的分工，改善土壤污染治理效果。

[1]魏旭.土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律解讀—一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的分析思路[J].法學(xué)評(píng)論，2016，(6).

[2]環(huán)境保護(hù)部，國(guó)土資源部.全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)[J].中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2014(5).

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[4]王嵐.個(gè)體環(huán)境責(zé)任制度與環(huán)境責(zé)任社會(huì)化的互補(bǔ)——以土壤污染修復(fù)費(fèi)籌措機(jī)制為視角[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(3).

[5]中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知(國(guó)發(fā)[2016]31號(hào))[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm,2016-11-28.

[6]吳平，谷樹(shù)忠.我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀及綜合防治對(duì)策建議[J].發(fā)展研究，2014,(4).

[7]吳衛(wèi)星.論環(huán)境規(guī)制中的結(jié)構(gòu)性失衡——對(duì)中國(guó)環(huán)境規(guī)制失靈的一種理論解釋[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)人文科學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013,(2).

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[11]羅麗，袁泉.德國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)立法研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013,(12).

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[14]王樹(shù)義.關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評(píng)論，2008,(3).

[15]專訪王樹(shù)義：土壤污染防治法預(yù)計(jì)三年內(nèi)出臺(tái)[EB/OL]. 新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/24/c_124759037.htm.2016-12-02.

[16]王京歌.我國(guó)“毒地”污染防治的法律制度分析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013,(4).

責(zé)任編輯：韓 靜

On the Legal Ways of Soil Pollution Control in China from the Perspective of Rule of Law

Yang Guang Yang Cui-bai

(School of Law, Sichuan University, Chengdu 610047, China)

In recent years, there occurred a few "poisonous soil" cases which caused great damages to the public and attracted great attention from the government and the public. The 4th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly put forward the overall goal of fully accelerating the rule of law, which is to build a socialist legal system with Chinese characteristics. Under this background, Chinese government has conducted the relevant draft work of Soil Pollution Control Law. However, it is far from enough to control soil pollution. Therefore, it is necessary to discuss and summarize the experiences of soil pollution control from the aspects of straightening out the management system, improving monitoring techniques and providing ways for the public to actively participate. As a result, a reasonable and feasible soil pollution control legal system will be formed.

soil; soil pollution; control; legal system

2017-01-22

四川大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))重大項(xiàng)目(skqy201426)

楊 光(1992-)，男，安徽滁州人，四川大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、能源法律與政策研究；楊翠柏(1964-)，男，四川巴中人，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、能源法律與政策、國(guó)際法學(xué)研究。

DF13

A

1009-3745(2017)02-0016-08