■ 丁曉軍 王 婧

(三亞學(xué)院：科研處，法學(xué)院；海南 三亞 572000)

南海爭(zhēng)議海域維權(quán)困境及路徑

■ 丁曉軍 王 婧

(三亞學(xué)院：科研處，法學(xué)院；海南 三亞 572000)

爭(zhēng)議海域是存在國(guó)家間權(quán)利主張沖突的海域。權(quán)威文件的過(guò)度詮釋和不合理性以及美國(guó)亞太戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型等因素導(dǎo)致了南海爭(zhēng)議海域的形成。我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)必須考慮維權(quán)任務(wù)、維權(quán)范圍以及維權(quán)裝備等方面的特殊性，現(xiàn)實(shí)中面臨國(guó)際公約不完善、維權(quán)環(huán)境復(fù)雜以及法律依據(jù)不充分等困境。為此，在遵循國(guó)家主權(quán)利益至上以及和平利用海洋資源等原則的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)通過(guò)完善依據(jù)、強(qiáng)化力量、構(gòu)建程序以及促進(jìn)兩岸合作等，加強(qiáng)南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)。

南海爭(zhēng)議海域 維權(quán)困境 維權(quán)路徑 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

南海戰(zhàn)略位置特殊，是連接印度洋和太平洋的戰(zhàn)略通道，擁有豐富的海洋資源，是我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的橋頭堡。20世紀(jì)70年代以來(lái)，《南海各方行為宣言》的簽署為和平解決南海問(wèn)題發(fā)揮了積極作用；但2012年后，美國(guó)推行亞太再平衡戰(zhàn)略，挑撥我國(guó)與南海周邊國(guó)家的關(guān)系，使南海局勢(shì)更加復(fù)雜，其中“黃巖島事件”以及“中建南事件”激化了中國(guó)與越、菲兩國(guó)在南海問(wèn)題上的矛盾。2016年7月12日，海牙常設(shè)仲裁法庭對(duì)“南海仲裁案”的裁決背離了《南海各方行為宣言》所確定的和平解決爭(zhēng)端的宗旨，使南海緊張局勢(shì)進(jìn)一步升級(jí)。

一、南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)及其特殊性

(一)南海爭(zhēng)議海域與維權(quán)

爭(zhēng)議海域在理論上本不應(yīng)存在。法律的目的即為定紛止?fàn)?、明確界限，但由于國(guó)際法原本就是各國(guó)習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與妥協(xié)，對(duì)于某些制度的具體適用理解和意見不一致，出現(xiàn)爭(zhēng)議不可避免，進(jìn)而產(chǎn)生了爭(zhēng)議海域。因此爭(zhēng)議海域是國(guó)家間存在著權(quán)利主張沖突的海域。爭(zhēng)議海域本質(zhì)上是各相關(guān)利益國(guó)家對(duì)于權(quán)利分配及利益歸屬的爭(zhēng)奪，主要集中在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架海域，由海洋劃界中專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架區(qū)域重疊而引起。需要指出的是，本文使用“南海爭(zhēng)議海域”的概念僅僅是為了說(shuō)明爭(zhēng)議狀態(tài)的存在，并不影響我國(guó)對(duì)南海海域主張的各項(xiàng)權(quán)利[1]——筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)南海諸島及其附屬海域享有不可爭(zhēng)辯的主權(quán)。

從語(yǔ)義上分析，維權(quán)是維護(hù)個(gè)人或群體的合法權(quán)益。在本文中，維權(quán)特指通過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)尤其是執(zhí)法機(jī)關(guān)，依照法定職權(quán)和法定程序，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、集體利益以及個(gè)人合法權(quán)益的活動(dòng)。就海上維權(quán)而言，它是海上維權(quán)主體對(duì)其管轄海域范圍內(nèi)發(fā)生的海上活動(dòng)，依照法定職權(quán)而實(shí)施管理的一種行為，包括對(duì)內(nèi)維權(quán)和對(duì)外維權(quán)兩個(gè)方面，其中對(duì)外維權(quán)的主要目的是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。海上維權(quán)屬于行政維權(quán)的范疇，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段實(shí)施海洋管理、維護(hù)海洋權(quán)益的活動(dòng)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對(duì)有關(guān)海洋資源、海洋環(huán)境、海域使用范圍等的海洋事務(wù)執(zhí)行法律的專門活動(dòng)。

(二)南海爭(zhēng)議海域的形成原因

第一，權(quán)威性文件的過(guò)度詮釋。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)被稱為“海洋憲章”，是各國(guó)處理海洋問(wèn)題的權(quán)威性文件。在《公約》形成的過(guò)程中，“國(guó)際法之父”格勞秀斯提出了“海洋自由論”，形成了領(lǐng)海和公海制度，各沿海國(guó)依照法律和國(guó)際公約開始瓜分海洋，于1958年締結(jié)了《大陸架公約》；隨后，拉美國(guó)家提出200海里海洋權(quán)主張，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度開始萌芽，最終被規(guī)定在《公約》的第五部分，而大陸架制度也在《公約》中被修改。由于各國(guó)對(duì)《公約》條文中利己部分的過(guò)度詮釋，并競(jìng)相據(jù)此制定了國(guó)內(nèi)法以加強(qiáng)對(duì)相關(guān)海域的管轄，進(jìn)一步導(dǎo)致海域爭(zhēng)議的出現(xiàn)和形成。近年來(lái)，南海大片海域已被東南亞一些國(guó)家劃入各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些國(guó)家霸占我國(guó)的南海島礁，并開展了如火如荼的以《公約》為基礎(chǔ)的200海里以外的大陸架圈地運(yùn)動(dòng)?？梢?，這些問(wèn)題的根源就在于對(duì)《公約》相關(guān)規(guī)定的過(guò)度詮釋。

第二，權(quán)威性文件的不合理性。《公約》設(shè)立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度、修改大陸架標(biāo)準(zhǔn)后，海洋劃界問(wèn)題就成為我國(guó)與相鄰或相向國(guó)家間爭(zhēng)論不休的問(wèn)題，并引發(fā)海洋爭(zhēng)端?！皩俳?jīng)濟(jì)區(qū)是領(lǐng)海以外并連接領(lǐng)海的一個(gè)區(qū)域”，“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過(guò)二百海里”?！把睾?guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離不到二百海里，則擴(kuò)展到二百海里的距離?！睆囊陨稀豆s》中的相關(guān)規(guī)定可以看到，當(dāng)海域?qū)挾炔粷M400海里時(shí)，相鄰或相向國(guó)家間的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架就會(huì)重疊，從而引發(fā)劃界爭(zhēng)端，這也是南海爭(zhēng)議海域產(chǎn)生和形成的一個(gè)重要原因。

第三，權(quán)威性文件的不可操作性。《公約》第74條和第83條在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架劃界問(wèn)題上的規(guī)定都沒(méi)有足夠的可操作性，仍是依靠當(dāng)事國(guó)之間的雙邊或多邊協(xié)議來(lái)解決問(wèn)題，這也導(dǎo)致了南海爭(zhēng)議海域的形成。如“海岸相向或相鄰國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限，應(yīng)在國(guó)際法院規(guī)約第38條所指國(guó)際法的基礎(chǔ)上協(xié)議劃定，以便得到公平解決”；“有關(guān)國(guó)家如在合理期間內(nèi)未能達(dá)成任何協(xié)議，則應(yīng)迅速以談判或其他和平方法就解決爭(zhēng)端一事交換意見，將爭(zhēng)端提交調(diào)解或者導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序”；“在達(dá)成協(xié)議前，有關(guān)國(guó)家應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成，這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定”。這些可操作性不足的規(guī)定，影響了國(guó)家間的海域劃界和爭(zhēng)端解決。

第四，歷史性權(quán)利界定的不明確。《公約》并未明確一國(guó)歷史性權(quán)利的內(nèi)涵，協(xié)調(diào)歷史性權(quán)利與公約確立的新型海洋權(quán)利之間沖突的條文大多是原則性內(nèi)容，導(dǎo)致南海周邊各國(guó)從各自利益出發(fā)，自行解釋《公約》內(nèi)容，并通過(guò)發(fā)表聲明、國(guó)內(nèi)立法、采取實(shí)際行動(dòng)等行為，單方面宣布在南海海域劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架，主張南海權(quán)利，進(jìn)而導(dǎo)致南海爭(zhēng)議海域的產(chǎn)生。

第五，美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的實(shí)施。以美國(guó)為首的區(qū)域大國(guó)不斷強(qiáng)化亞太戰(zhàn)略，以至于形成了談亞太必談中國(guó)、論安全必涉及南海的局勢(shì)，使我國(guó)在國(guó)際輿論中處于被責(zé)難和被攻擊的尷尬地位。在美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的支持下，南海周邊國(guó)家趁機(jī)不斷對(duì)我國(guó)南海海域提出權(quán)利主張。

(三)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)的特殊性

與普通的維權(quán)行為相比，海上維權(quán)深受海上維權(quán)體制和維權(quán)環(huán)境的影響，具有規(guī)范性強(qiáng)、綜合性高以及維權(quán)環(huán)境較為復(fù)雜的特點(diǎn)。

第一，對(duì)維權(quán)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求更高。海上維權(quán)工作本身即是規(guī)范性及專業(yè)性較強(qiáng)的工作，而相比一般的海上維權(quán)，爭(zhēng)議海域維權(quán)要求工作人員具備較高的外語(yǔ)水平、扎實(shí)的國(guó)際國(guó)內(nèi)海洋法律知識(shí)以及對(duì)海上突發(fā)狀況的應(yīng)急處置能力，以確保維權(quán)的合理合法，因而對(duì)維權(quán)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)尤其是法律素質(zhì)要求更高。

第二，維權(quán)任務(wù)更加艱巨。南海爭(zhēng)議海域的周邊形勢(shì)云譎波詭，各國(guó)對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的侵犯不曾停歇。此外，南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)任務(wù)繁重多樣，包括抵御非軍事性侵入、維護(hù)海洋治安和航道安全、打擊海洋犯罪、保護(hù)海洋資源與海洋環(huán)境、實(shí)施海難救助等各方面。因海洋維權(quán)巡航時(shí)間長(zhǎng)、距離遠(yuǎn)，海洋自然環(huán)境惡劣多變，維權(quán)設(shè)備技術(shù)條件限制等原因，維權(quán)人員在維權(quán)過(guò)程中需克服常人難以想象的困難，因此維權(quán)任務(wù)更加艱巨。

第三，維權(quán)范圍更加廣泛。與陸地不同，南海爭(zhēng)議海域面積廣闊，爭(zhēng)議海域范圍內(nèi)不僅有固定的島礁，還有移動(dòng)的船舶，涉及的問(wèn)題涵蓋海洋治安、海事救助、航道管理、海洋環(huán)境資源保護(hù)以及國(guó)土安全防衛(wèi)等方面，因此其維權(quán)的對(duì)象范圍和地域范圍更加廣泛。

第四，對(duì)維權(quán)裝備的依賴性更高。在海洋維權(quán)中自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致意外，因此南海爭(zhēng)議海域維權(quán)比陸地維權(quán)復(fù)雜和危險(xiǎn)得多，離不開維權(quán)硬件設(shè)備的必要保障。此外，巡邏艦船是南海爭(zhēng)議海域海上維權(quán)的必備設(shè)備，對(duì)于執(zhí)行遠(yuǎn)洋維權(quán)任務(wù)而言，巡邏艦船的航行安全非常重要，必須具備更高的續(xù)航能力和抗風(fēng)能力等，同時(shí)艦船上的其他維權(quán)設(shè)備比如船載武器、通信導(dǎo)航設(shè)備、取證設(shè)備等也必須更為先進(jìn)。

二、南海爭(zhēng)議海域維權(quán)的現(xiàn)狀及其困境

(一)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)的現(xiàn)狀

第一，權(quán)利被頻繁侵犯。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，南海周邊國(guó)家無(wú)理驅(qū)逐、干擾甚至抓捕在“斷續(xù)線”*中華人民共和國(guó)版圖中南中國(guó)海海域標(biāo)注的一條斷續(xù)的線，通常被稱為“U型線”或“九段線”，也被稱為傳統(tǒng)南海海域疆界線。1947年，當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府內(nèi)政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國(guó)界線標(biāo)繪了一條由11段斷續(xù)線組成的線；1949年，中華人民共和國(guó)成立后，經(jīng)政府審定出版的地圖在同一位置上也標(biāo)繪了南海海域國(guó)界線，把11段斷續(xù)線改為9段斷續(xù)線。九段線一直以來(lái)都是中國(guó)政府主張其在南海各項(xiàng)權(quán)益邊界的依據(jù)。內(nèi)作業(yè)的中國(guó)漁民事件時(shí)有發(fā)生，南海周邊各國(guó)不斷侵犯我國(guó)在南海的固有權(quán)利，在海洋資源開發(fā)利用、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)、航行安全和自由等方面不斷侵犯我國(guó)在南海諸島及其附屬海域享有的各項(xiàng)合法權(quán)益。此外，在南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)過(guò)程中，我國(guó)不僅與南海周邊國(guó)家如越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊、印度尼西亞等國(guó)存在海洋權(quán)益爭(zhēng)端，而且由于南海的重要戰(zhàn)略地位與巨大經(jīng)濟(jì)利益等因素，與南海區(qū)域外的大國(guó)如美國(guó)、日本、印度等國(guó)也存在矛盾與沖突，影響了我國(guó)對(duì)南海海域各項(xiàng)合法權(quán)利的行使。

第二，面臨他國(guó)強(qiáng)大的維權(quán)力量。進(jìn)入21世紀(jì)后，南海周邊國(guó)家均開始整合本國(guó)的海上維權(quán)力量，集中建設(shè)強(qiáng)大的海上維權(quán)隊(duì)伍，如越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼等東南亞國(guó)家都擁有統(tǒng)一的海上維權(quán)力量，文萊由海上警察和皇家海軍擔(dān)負(fù)海上維權(quán)職能。除了周邊國(guó)家以外，其他國(guó)家的海上維權(quán)力量也開始滲透到南海爭(zhēng)議海域，進(jìn)而對(duì)我國(guó)南海海上維權(quán)形成壓力。例如，近年來(lái)，日本海上保安廳派遣一些海上執(zhí)法力量到南海爭(zhēng)議海域，與南海周邊國(guó)家開展合作執(zhí)法等活動(dòng)。

第三，維權(quán)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜。世界上很多國(guó)家都通過(guò)制定法律保障海上維權(quán)的高效運(yùn)行，如日本的《海上保安廳法》、印度的《海岸警衛(wèi)法》以及馬來(lái)西亞的《海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)法》等。南海周邊國(guó)家為了爭(zhēng)奪南海爭(zhēng)議海域的控制權(quán)，想方設(shè)法依據(jù)其國(guó)內(nèi)法或者對(duì)其有利的國(guó)際法，派出本國(guó)海上維權(quán)力量在南海爭(zhēng)議海域開展執(zhí)法活動(dòng)，頻繁侵犯我國(guó)在南海海域享有的各項(xiàng)權(quán)益。我國(guó)與他國(guó)維權(quán)力量的對(duì)峙和沖突不只限于行政維權(quán)力量之間，我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域開展維權(quán)活動(dòng)面臨的環(huán)境和形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜。

(二)我國(guó)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)困境及其原因

第一，領(lǐng)土主權(quán)與管轄權(quán)銜接問(wèn)題。我國(guó)與南海周邊各國(guó)均依據(jù)《公約》條款主張海洋權(quán)利，但卻提出截然不同的劃界主張。例如，我國(guó)南海領(lǐng)土劃界主張“斷續(xù)線”的歷史性權(quán)利，雖然與《公約》承認(rèn)的歷史性權(quán)利不存在沖突，卻因《公約》對(duì)于歷史性權(quán)利界定的不明確且《公約》引入的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架制度確立了新型海洋權(quán)益，引發(fā)南海周邊各國(guó)紛紛依據(jù)《公約》展開對(duì)海域管轄權(quán)的爭(zhēng)奪。因此，在《公約》框架內(nèi)，南海海洋領(lǐng)土主權(quán)與海域管轄權(quán)的沖突無(wú)法避免[2]。

第二，大陸架制度的問(wèn)題。依大陸架制度，大陸架包含200海里以內(nèi)的大陸架和200海里以外的大陸架，但并非每個(gè)國(guó)家都擁有200海里以外的大陸架，想擁有200海里以外的大陸架需要符合一系列的要求。按照《公約》規(guī)定，沿海國(guó)需要在規(guī)定的期間內(nèi)把海底相關(guān)資料提交給大陸架界限委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱委員會(huì))審議并提出建議，沿海國(guó)在其建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架外部界限，才具備確定性和拘束力。南海海域兩百海里以外的大陸架底土和海床蘊(yùn)含豐富的油氣資源，大陸架外部界限制度為各沿海國(guó)利益擴(kuò)張合法化提供了機(jī)會(huì)與可能，如2009年5月6日，越南和馬來(lái)西亞聯(lián)合向委員會(huì)提交200海里外大陸架劃界案；2009年5月7日，越南單獨(dú)向委員會(huì)提交南海外大陸架劃界案。上述國(guó)家在一定意義上侵犯了我國(guó)在南海大陸架享有的主權(quán)權(quán)利。

第三，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)問(wèn)題。《公約》對(duì)軍事測(cè)量活動(dòng)沒(méi)有明確規(guī)定，只有關(guān)于海洋科學(xué)研究的規(guī)定?！豆s》第238-265條規(guī)定，所有國(guó)家有權(quán)進(jìn)行海洋科學(xué)研究并遵循海洋科學(xué)研究相關(guān)原則。海洋科學(xué)研究是否包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)，《公約》并未做出直接和明確的規(guī)定，而是體現(xiàn)在“和平利用”條款中，如“締約國(guó)在根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)不對(duì)任何國(guó)家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國(guó)憲章》所載國(guó)際法原則不符的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力”。但究竟何為“和平利用”，《公約》并沒(méi)有給出答案，因此只要不屬于《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第4款范圍的軍事活動(dòng)都可理解為海洋科學(xué)研究活動(dòng)，而對(duì)《公約》第58條第1款“其他國(guó)際合法用途”的各種解釋也成為其他國(guó)家在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)的理論依據(jù)。在現(xiàn)實(shí)中，一些外國(guó)軍艦和測(cè)量船據(jù)此進(jìn)入我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行測(cè)量活動(dòng)，已嚴(yán)重威脅到我國(guó)的國(guó)家安全。

第四，島嶼制度的問(wèn)題。南海海域島礁眾多，由于島礁的性質(zhì)問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議持續(xù)不斷?！豆s》第121條第1款至第3款規(guī)定了島嶼制度，而對(duì)于島嶼和巖礁的具體含義和判斷標(biāo)準(zhǔn)，《公約》并沒(méi)有明確定義，需要進(jìn)一步分析和明確。因此，南海周邊國(guó)家對(duì)此條文解釋存在不同的意見，導(dǎo)致我國(guó)與其對(duì)南海諸島法律地位的認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重的分歧。

第五，領(lǐng)?；€劃定方面的問(wèn)題?！豆s》規(guī)定了正常基線、直線基線和混合基線等3種確定沿海國(guó)領(lǐng)?；€的方法，在確定領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的范圍后，各沿海國(guó)的海洋管轄也就于法有據(jù)，但各沿海國(guó)根據(jù)本國(guó)不同的地理情況各自采用不同的方法確定領(lǐng)?；€。在南海海域，散落大量的遠(yuǎn)洋群島，各個(gè)島嶼較為分散，所包含的水域面積廣大。對(duì)于群島國(guó)而言，《公約》第4部分明確規(guī)定使用直線群島基線原則，而對(duì)于作為國(guó)家領(lǐng)土一部分的遠(yuǎn)洋群島如何確定領(lǐng)海基線并未明確規(guī)定，僅在其序言中提到未予規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)遵循國(guó)際法的原則。因此，在沒(méi)有相關(guān)具體規(guī)定的情況下，我國(guó)依據(jù)直線群島基線原則劃定西沙群島的領(lǐng)海基線是符合國(guó)際法原則的。

第六，爭(zhēng)端解決機(jī)制的問(wèn)題?！豆s》第15部分規(guī)定了靈活的爭(zhēng)端解決機(jī)制。根據(jù)《公約》相關(guān)條款的規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)以和平方法解決爭(zhēng)端，賦予各締約國(guó)選擇爭(zhēng)端解決方法的自由，尊重各締約國(guó)自行選擇的和平解決爭(zhēng)端的方式。依據(jù)《公約》第298條的規(guī)定，我國(guó)政府不接受涉及領(lǐng)土爭(zhēng)端、海洋劃界、軍事活動(dòng)等爭(zhēng)端的任何國(guó)際司法或仲裁管轄。我國(guó)與他國(guó)之間存在的相關(guān)海洋問(wèn)題爭(zhēng)端，將主要通過(guò)國(guó)家間協(xié)商來(lái)解決。實(shí)踐中，當(dāng)事國(guó)之間的協(xié)商談判結(jié)果取決于爭(zhēng)端國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交等各方面的因素，有時(shí)甚至沒(méi)有任何成效。自2002年《南海各方行為宣言》簽署后，我國(guó)與印度尼西亞簽署了《海上合作諒解備忘錄》，于2010年簽署《中國(guó)-東盟海事磋商機(jī)制諒解備忘錄》，與菲律賓、馬來(lái)西亞簽訂了《海事合作諒解備忘錄》，這些文件多為政治性、宣誓性文件，文字簡(jiǎn)明，不具有強(qiáng)制性和可操作性。因此，從爭(zhēng)端解決機(jī)制上看，在南海爭(zhēng)議海域產(chǎn)生管轄權(quán)沖突時(shí)，《公約》并不能提供切實(shí)有效的解決辦法。

第七，我國(guó)南海維權(quán)法律依據(jù)的問(wèn)題。目前，針對(duì)南海維權(quán)行動(dòng)給予支撐的國(guó)內(nèi)法依據(jù)分布較散，見于法律、法規(guī)、規(guī)章等各層級(jí)法律文件中，各自從行政維權(quán)、海域管理使用、海島保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源開發(fā)利用等方面涉及海上維權(quán)的內(nèi)容，但對(duì)于爭(zhēng)議海域涉外維權(quán)的具體權(quán)限和程序等規(guī)定甚少，并且缺乏可操作性，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》以及《海上海事行政處罰規(guī)定》《海洋行政處罰實(shí)施辦法》等，均缺乏具體明確的條款，難以為我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域內(nèi)的維權(quán)活動(dòng)提供法律支撐。

三、我國(guó)加強(qiáng)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)的路徑

(一)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)應(yīng)遵循的原則

第一，國(guó)家主權(quán)利益至上原則。沒(méi)有比國(guó)家主權(quán)更神圣的權(quán)利，我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域維權(quán)中要始終堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)至上原則，因?yàn)閲?guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整是國(guó)家的核心權(quán)益，也是國(guó)家海洋戰(zhàn)略的根本[3]。因此，在南海爭(zhēng)議海域維權(quán)過(guò)程中，遇有其他國(guó)家對(duì)我國(guó)主權(quán)權(quán)益的挑戰(zhàn)與侵犯，應(yīng)立場(chǎng)鮮明，手段強(qiáng)硬，堅(jiān)決維護(hù)我國(guó)在南海島礁及其附屬海域的各項(xiàng)權(quán)利。

第二，和平利用海洋資源原則。海洋是大自然留給全人類的財(cái)富，海洋為人類社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步提供了無(wú)窮無(wú)盡的資源?！豆s》規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)“在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種海洋法律秩序，以促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用”。依據(jù)該規(guī)定，海洋劃界(涉及領(lǐng)土主權(quán)的除外)及資源開發(fā)等執(zhí)法沖突的解決，應(yīng)以和平利用海洋為出發(fā)點(diǎn)，為本國(guó)及國(guó)民謀取最大限度的海洋權(quán)益，這也是我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域維權(quán)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。

第三，合作解決海洋問(wèn)題原則。海洋維權(quán)中可能遇到環(huán)境、資源、海洋生物、海盜等問(wèn)題，而合作處理和解決這些問(wèn)題是《公約》的要求。《公約》第74條第3款、第83條第3款、第100條、第123條、第197條等對(duì)國(guó)家間的合作給予了法律支持。我國(guó)也提出“構(gòu)建和諧海洋”的理念，目的是為海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的環(huán)境與條件。此外，爭(zhēng)議海域維權(quán)合作還有另一個(gè)層面的含義，即構(gòu)筑大陸和臺(tái)灣兩岸海洋問(wèn)題合作的機(jī)制，包括海上安全聯(lián)絡(luò)、海上維權(quán)聯(lián)絡(luò)、海上力量合作等，共同維護(hù)海上安全，共同維護(hù)中華民族的海洋權(quán)益。

(二)加強(qiáng)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)的具體路徑

1.維權(quán)依據(jù)的完善

《公約》的某些制度比較模糊，究其原因是希望在原則性規(guī)定下將更多的國(guó)家納入規(guī)則體系中。因此，各國(guó)間關(guān)于海洋權(quán)益的爭(zhēng)奪戰(zhàn)必然發(fā)生，需要在《公約》框架下完善國(guó)家和區(qū)域的海洋戰(zhàn)略。在南海爭(zhēng)議海域維權(quán)過(guò)程中我國(guó)應(yīng)不斷完善維權(quán)的具體依據(jù)。第一，深度解析國(guó)際海洋法相關(guān)原理，在《公約》框架內(nèi)最大限度維護(hù)自身的海洋權(quán)益。海洋法研究分為三個(gè)層次：以國(guó)際法為基礎(chǔ)研究海洋法的基本原理；以《公約》為核心研究海洋法的具體規(guī)則并在具體爭(zhēng)端中依法維護(hù)合法權(quán)益；研究所有國(guó)際海洋法案例，得出一般規(guī)則，或者從類似案件中論證自身權(quán)益的合法性[4]。第二，制定具體的維權(quán)規(guī)范。南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)屬于具體行政行為，依法行政是首要原則，因而應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)為其提供法律依據(jù)。(1)應(yīng)制定《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》配套法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，對(duì)油氣資源開發(fā)、人工島嶼設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管理、爭(zhēng)議海域劃界的原則和步驟等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和明確，以應(yīng)對(duì)外國(guó)企業(yè)或船舶侵害我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益，從而為維權(quán)提供支撐；(2)整合散見于各法律法規(guī)中有關(guān)維權(quán)的內(nèi)容，出臺(tái)“海上維權(quán)”專門法，使維權(quán)者遠(yuǎn)洋巡航執(zhí)法時(shí)具有可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)，此外應(yīng)配合目前中國(guó)海上維權(quán)力量的整合，制定一部《海警法》，海上維權(quán)隊(duì)伍對(duì)外統(tǒng)一以海警名義開展維權(quán)；(3)我國(guó)海域面積廣，根據(jù)行政地域管轄要求，可通過(guò)制定地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)南海爭(zhēng)議海域維權(quán)問(wèn)題進(jìn)行具體規(guī)定，如2012年11月海南省人大常委會(huì)審議通過(guò)修訂的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》明確了外國(guó)船舶在海南省管轄海域內(nèi)非法行為的具體種類，包括非法停泊下錨、非法登臨管轄島礁等，并明確規(guī)定了公安邊防機(jī)關(guān)可以采取登臨、檢查、扣押、驅(qū)逐等處置措施[5]。

2.維權(quán)力量的強(qiáng)化

在南海爭(zhēng)議海域維權(quán)中，海上維權(quán)能力的加強(qiáng)是提升維權(quán)效果和實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。為此，第一，應(yīng)適時(shí)探索維權(quán)力量的準(zhǔn)軍事化。針對(duì)當(dāng)前南海局勢(shì)，應(yīng)當(dāng)建立集中統(tǒng)一、職責(zé)綜合、裝備準(zhǔn)軍事化的綜合性海上隊(duì)伍。中國(guó)海警局的組建將整合維權(quán)力量，使權(quán)力進(jìn)一步集中，同時(shí)海軍力量的配合對(duì)于爭(zhēng)議海域的維權(quán)具有戰(zhàn)略上的威懾作用。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，海軍實(shí)力虛弱是我國(guó)南沙諸島被別國(guó)侵占的重要原因之一，應(yīng)在戰(zhàn)略層面加強(qiáng)海軍力量的防衛(wèi)，在戰(zhàn)術(shù)層面加強(qiáng)海上維權(quán)隊(duì)伍的建設(shè)，兩者相互配合將巡航常態(tài)化、定期化，這樣既可減輕國(guó)際輿論及外交的壓力，同時(shí)也與國(guó)際法基本原則相符。第二，維權(quán)隊(duì)伍的專業(yè)化。爭(zhēng)議海域的維權(quán)對(duì)維權(quán)人員的素質(zhì)要求較高，需要具備專門的法律、外語(yǔ)知識(shí)及高端技術(shù)知識(shí)，以及豐富的維權(quán)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、日本和韓國(guó)都設(shè)立了專門的培訓(xùn)基地和機(jī)構(gòu)，為海上維權(quán)隊(duì)伍培養(yǎng)專門人才。我國(guó)亦應(yīng)成立專門的海警學(xué)院，堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，針對(duì)海上維權(quán)開展專門訓(xùn)練以提升維權(quán)隊(duì)伍的專業(yè)化水平和整體素養(yǎng)。第三，維權(quán)設(shè)備的現(xiàn)代化。目前我國(guó)遠(yuǎn)洋維權(quán)的硬件設(shè)備尚不能滿足復(fù)雜多變的海上維權(quán)的需要，應(yīng)加大資金投入與自主研發(fā)力度，生產(chǎn)和投入使用先進(jìn)的巡航船舶和飛機(jī)，以及現(xiàn)代化的指揮、通信、情報(bào)信息及運(yùn)輸、偵查、取證等設(shè)施與設(shè)備，為南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)提供硬件保障。

3.維權(quán)程序的構(gòu)建

海上維權(quán)程序的設(shè)置應(yīng)簡(jiǎn)潔、有效、便于操作。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)如《行政處罰法》《治安管理處罰法》《海上海事行政處罰規(guī)定》以及《海洋行政處罰實(shí)施辦法》等已有維權(quán)程序的一般性規(guī)定，但南海爭(zhēng)議海域維權(quán)有其特殊性，具有涉海性與涉外性。其中涉海性決定了維權(quán)的環(huán)境與陸上有所不同，南海爭(zhēng)議海域面積廣闊，海上環(huán)境復(fù)雜多變，維權(quán)時(shí)機(jī)、維權(quán)程序的把握更加困難；涉外性決定了某些維權(quán)程序要遵循特殊規(guī)定，操作實(shí)施應(yīng)更為細(xì)致和嚴(yán)格。我國(guó)海上維權(quán)程序法律制度零散地分布在各個(gè)不同部門、不同類別的法律法規(guī)中，亟需形成一個(gè)健全的維權(quán)程序法律體系。具體而言，第一，完善統(tǒng)一海上維權(quán)程序，保障海上維權(quán)實(shí)體法的實(shí)施。為此，可以在海上維權(quán)專門法(《海警法》)中專章規(guī)定海上維權(quán)程序，對(duì)海上維權(quán)工作的程序性事項(xiàng)做出統(tǒng)一規(guī)劃和安排。第二，一般程序與簡(jiǎn)易程序相結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)合法合理行政的同時(shí)提高維權(quán)效率。南海爭(zhēng)議海域的特殊性要求維權(quán)必須做到程序嚴(yán)謹(jǐn)、及時(shí)有效，在復(fù)雜的海上環(huán)境中，簡(jiǎn)易程序更能發(fā)揮其價(jià)值和功效，有力地維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

4.兩岸維權(quán)的合作

雖然兩岸維權(quán)合作面臨政治分歧、法律運(yùn)作機(jī)制不同、域外勢(shì)力干擾等困難，但在中華民族海洋權(quán)益不斷受到威脅的緊迫形勢(shì)下，兩岸理當(dāng)以民族大義為先，排除萬(wàn)難找尋合作路徑，維護(hù)共同的海洋權(quán)益?！熬哦沧R(shí)”是兩岸南海維權(quán)合作的政治基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，大陸和臺(tái)灣地區(qū)可以各自利用在南海諸島已經(jīng)取得的地理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工合作，以抵御外來(lái)侵犯。目前在連江-馬祖海域和廈門-金門海域?qū)嵤┑暮献骶S權(quán)模式可以擴(kuò)大適用至南海海域，兩岸以合作協(xié)議為基礎(chǔ)，相關(guān)維權(quán)力量中國(guó)海警、中國(guó)海事與臺(tái)灣海巡署聯(lián)合起來(lái)，根據(jù)屬地管轄、屬人管轄原則，加強(qiáng)溝通、信息共享，在國(guó)際公約框架下共同維護(hù)中華民族的海洋權(quán)益。

5.維權(quán)爭(zhēng)議的解決

南海爭(zhēng)端主要涉及中國(guó)與東南亞國(guó)家的海洋權(quán)益，爭(zhēng)端解決主要適用1982年《公約》第15部分的有關(guān)解決海洋爭(zhēng)端的程序機(jī)制、1976年《東南亞友好合作條約》第4章中關(guān)于和平解決東南亞地區(qū)爭(zhēng)端的程序機(jī)制以及《南海各方行為宣言》。綜合分析，和平解決南海爭(zhēng)端無(wú)外乎政治(外交)方法和法律方法。我國(guó)堅(jiān)持“有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)協(xié)商談判解決、南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)”的“雙軌思路”，以維護(hù)南海主權(quán)和權(quán)益，因此政治談判是我國(guó)解決南海問(wèn)題的主要方法。但是也應(yīng)看到，南海問(wèn)題涉及的國(guó)際關(guān)系呈現(xiàn)出法制化的特點(diǎn)，南海周邊各國(guó)尋求國(guó)際仲裁、國(guó)際司法解決爭(zhēng)端并接受其裁決結(jié)果的實(shí)踐越來(lái)越多。一個(gè)國(guó)家的綜合實(shí)力與國(guó)際大環(huán)境，將影響其南海問(wèn)題解決方式的選擇[6]。在多邊關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)，我國(guó)可利用政治方法避免外界力量的干預(yù)，通過(guò)雙邊談判和平解決爭(zhēng)端；而在國(guó)際形勢(shì)較為緊張時(shí)，我國(guó)可利用法律手段，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)海洋爭(zhēng)端司法案例的實(shí)證研究來(lái)解決爭(zhēng)端。

6.國(guó)內(nèi)外輿論宣傳的加強(qiáng)

加強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際的輿論宣傳，從法理上占據(jù)主動(dòng)，可為我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域的維權(quán)創(chuàng)造良好的輿論空間。第一，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，從國(guó)際法及國(guó)內(nèi)法中尋找理論和法律支持，占據(jù)南海爭(zhēng)端道義制高點(diǎn)[7]；第二，可在公共區(qū)域如景區(qū)宣傳架、賓館書架等地方放置免費(fèi)的相關(guān)宣傳資料，在出島航班登機(jī)牌背面宣傳我國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)議海域的主張，通過(guò)各種途徑提高國(guó)民的南海維權(quán)意識(shí)，同時(shí)也向國(guó)際友人宣傳我國(guó)的立場(chǎng)。此外，還可以通過(guò)海域巡邏執(zhí)法船只向爭(zhēng)議海域可疑船只發(fā)放文字和影音宣傳資料，在驅(qū)逐、教育時(shí)宣傳我國(guó)的維權(quán)主張。

[1]熊勇先：《爭(zhēng)議專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適度性執(zhí)法研究》，載《中國(guó)法學(xué)》，2016年第5期。

[2]金永明：《中國(guó)南海斷續(xù)線的性質(zhì)及線內(nèi)水域的法律地位》，載《中國(guó)法學(xué)》，2012年第6期。

[3]賈 宇：《南海問(wèn)題的國(guó)際法理》，載《中國(guó)法學(xué)》，2012年第6期。

[4]江 河：《國(guó)際法框架下的現(xiàn)代海權(quán)與中國(guó)的海洋維權(quán)》，載《法學(xué)評(píng)論》，2014年第1期。

[5]熊勇先 李亞瓊：《南海涉外行政執(zhí)法的對(duì)策研究》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第1期。

[6]鞠海龍：《中國(guó)南海維權(quán)的國(guó)際輿論環(huán)境演變——基于1982年以來(lái)國(guó)際媒體對(duì)南海問(wèn)題報(bào)道的分析》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2015年第10期。

[7]裴敏欣：《中國(guó)應(yīng)占據(jù)南海爭(zhēng)端道義制高點(diǎn)》，載《參考消息》，2011年6月14日。

(責(zé)任編輯：劉向?qū)?

2017-04-26

丁曉軍，三亞學(xué)院科研處辦公室主任、項(xiàng)目辦主任，法學(xué)碩士，講師，主要研究憲法學(xué)與行政法學(xué)； 王 婧，三亞學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)主任，法學(xué)碩士，講師，主要研究海商法。

本文系三亞市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“南海行政執(zhí)法問(wèn)題研究”(課題編號(hào)：SYSK14-18)、三亞市院地科技合作項(xiàng)目“南海行政執(zhí)法機(jī)制研究”(課題編號(hào)：2014YD44)和海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“日本的海洋立法對(duì)我國(guó)南海戰(zhàn)略的啟示”(課題編號(hào)：HNSK13-37)的研究成果。