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財(cái)政項(xiàng)目庫績效評審路徑探索
———以C地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫績效評審為例

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為推動財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化，整合有限的財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益，項(xiàng)目庫管理模式悄然興起。體量龐大的項(xiàng)目庫項(xiàng)目如何開展預(yù)算績效管理成為提高項(xiàng)目庫管理績效的關(guān)鍵。本文擬通過剖析C地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫績效評審的思路及做法，為開展項(xiàng)目庫績效評審提供實(shí)踐參考。

項(xiàng)目庫 績效評審 績效預(yù)算

近年來，C地區(qū)引入財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目績效預(yù)算，借助第三方機(jī)構(gòu)的專家組對各項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行事先評審，以項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、實(shí)用性、真實(shí)性為原則，通過對申請立項(xiàng)項(xiàng)目輕、重、緩、急程度的評價(jià)，明確應(yīng)立項(xiàng)項(xiàng)目及資金安排。這一舉措改善了C地區(qū)“重收入、輕支出”、“重分配、輕管理”、“資金分配重?cái)?shù)量、輕效果”的現(xiàn)象，推動了C地區(qū)項(xiàng)目績效預(yù)算工作逐步走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。本文擬通過剖析C地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫績效評審的思路及做法，為開展項(xiàng)目庫績效評審提供實(shí)踐參考。

一、項(xiàng)目簡介

2014年，C地區(qū)為推動新一輪財(cái)政績效預(yù)算改革創(chuàng)新，建立2015-2017年財(cái)政專項(xiàng)績效動態(tài)項(xiàng)目庫，擬通過項(xiàng)目庫管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算中長期編報(bào)規(guī)劃和預(yù)算跨年度平衡。本次申報(bào)入庫的財(cái)政專項(xiàng)共千余個(gè)，預(yù)算申報(bào)總金額超過100億元，涉及143個(gè)單位，覆蓋城市管理、行政管理、基建工程、教育、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、民政醫(yī)療、農(nóng)林水利、上繳債務(wù)、設(shè)備購置、信息化、宣傳培訓(xùn)等公共管理領(lǐng)域。

與往年不同，C地區(qū)此次將預(yù)算編制分為申報(bào)入庫和編制年度預(yù)算兩個(gè)階段，將過去部門預(yù)算集中編審時(shí)需分開兼顧項(xiàng)目依據(jù)、實(shí)施方案、資金安排、績效目標(biāo)等的工作流程優(yōu)化為統(tǒng)一使用項(xiàng)目庫進(jìn)行管理。在申報(bào)入庫時(shí)，通過材料審核、單位面談和實(shí)地勘察等多種方式對申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案可行性、預(yù)算編制合理性和績效目標(biāo)科學(xué)性進(jìn)行綜合評審。在此基礎(chǔ)上，部門預(yù)算編制時(shí)只需對入庫項(xiàng)目編制項(xiàng)目年度預(yù)算，提高預(yù)算編審的計(jì)劃性和科學(xué)性。C地區(qū)擬通過對申報(bào)入庫項(xiàng)目開展績效評審，確定入庫項(xiàng)目及預(yù)算金額，為后續(xù)開展項(xiàng)目庫管理做好鋪墊。

二、績效評審流程及開展路徑

C地區(qū)本次預(yù)算績效評審采用專家個(gè)人評審和專家小組集中評審的方式進(jìn)行，由獨(dú)立第三方組織財(cái)政、民政、教育、經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、道路橋梁、規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)＜倚纬蓪＜医M。整個(gè)評審工作流程分為“三階段十四環(huán)節(jié)”進(jìn)行，詳見表1。

本次績效評審的關(guān)鍵在于確定入庫項(xiàng)目及預(yù)算金額，由此，上述評審環(huán)節(jié)中需重點(diǎn)解決的問題是明確所有項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目重要性和項(xiàng)目預(yù)算。

首先，對項(xiàng)目庫項(xiàng)目進(jìn)行分類：由于申請入庫項(xiàng)目涉及范圍較廣、類型復(fù)雜，為便于績效評審工作的開展，將C地區(qū)項(xiàng)目按項(xiàng)目類型和性質(zhì)劃分為 “政策類”、“常規(guī)類”和“一次性項(xiàng)目”三個(gè)類別，分類開展入庫前績效評審。

其次，開展項(xiàng)目可行性評審：行業(yè)專家依據(jù)評價(jià)指標(biāo)來衡量項(xiàng)目的可行性，重點(diǎn)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)必要性、實(shí)施方案可行性、預(yù)算編制合理性和績效目標(biāo)科學(xué)性等內(nèi)容開展評估，通過審閱政策文件、部門職責(zé)、背景說明和需求分析等來綜合評估項(xiàng)目是否可行、是否具備建設(shè)必要性。

再次，在項(xiàng)目可行的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目重要性排序，為財(cái)政資金分配提供參考。項(xiàng)目的重要性排序以“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”為原則，入庫項(xiàng)目按照類型進(jìn)行重要性排序。在財(cái)政資金分配上首先保障政策類項(xiàng)目和常規(guī)類項(xiàng)目，然后是一次性項(xiàng)目。針對一次性項(xiàng)目，進(jìn)一步依據(jù)項(xiàng)目最終專家組評分來進(jìn)行排序，得分高的項(xiàng)目優(yōu)先安排財(cái)政資金。入庫的項(xiàng)目優(yōu)先保障C地區(qū)區(qū)委、區(qū)政府2015年度的工作核心，且以與民生領(lǐng)域相關(guān)為主，基本具備具體的立項(xiàng)文件，預(yù)算編制合理，實(shí)施方案可行，績效目標(biāo)科學(xué)。

最后，確定預(yù)算金額：行業(yè)專家參照項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、績效目標(biāo)的設(shè)定，并參照相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來審核項(xiàng)目的預(yù)算編制，結(jié)合該項(xiàng)目歷史支出、同類支出等進(jìn)行對比，或者對項(xiàng)目支出內(nèi)容的單價(jià)和基數(shù)進(jìn)行分析。

通過績效評審的項(xiàng)目納入到項(xiàng)目庫中，但入庫并不完全等于立項(xiàng)，入庫后是否分配財(cái)政資金，還有“政策類”、“常規(guī)類”和“一次性”項(xiàng)目之別，具體各入庫項(xiàng)目的預(yù)算安排額度，C地區(qū)按不同項(xiàng)目類型采取不同方式進(jìn)行管理：對“政策類”和“常規(guī)類”項(xiàng)目采取相對固定預(yù)算安排的管理模式，項(xiàng)目入庫后在特定的時(shí)期內(nèi)持續(xù)安排資金，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的連貫性及預(yù)算的準(zhǔn)確性；對“一次性項(xiàng)目”采取滾動申報(bào)的方式管理，根據(jù)變化及時(shí)對項(xiàng)目庫進(jìn)行補(bǔ)充或清理，確保項(xiàng)目庫的準(zhǔn)確性。

表1 評審組織工作流程

三、績效評審結(jié)論

本次評審的千余個(gè)申請入庫項(xiàng)目，經(jīng)過專家組綜合評議，建議不入庫項(xiàng)目占評審項(xiàng)目的25.7%，建議入庫項(xiàng)目占評審項(xiàng)目的74.3%。在建議入庫項(xiàng)目中，入庫類型為政策類的有200余個(gè)項(xiàng)目，占入庫項(xiàng)目的22.3%，入庫類型為常規(guī)類的有400余個(gè)，占入庫項(xiàng)目的40.9%，入庫類型為一次性的有近400個(gè)項(xiàng)目，占入庫項(xiàng)目的36.8%。從整體預(yù)算額度看，原申報(bào)金額超過100億元，最終建議金額為92億元，總核減金額超過8億元，核減比例超過8%。

四、關(guān)于績效評審的進(jìn)一步探討

針對大型項(xiàng)目庫開展績效評審在我國尚處于起步階段，本案例作為一次前瞻性的實(shí)踐，為各級財(cái)政和第三方機(jī)構(gòu)開展績效評審提供了一定借鑒。本次評審覆蓋面廣、規(guī)模大，具有較強(qiáng)的宏觀分析價(jià)值。案例對納入到績效評審的所有財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行總體分析，這些項(xiàng)目基本上實(shí)現(xiàn)對所有的直屬行政事業(yè)單位的全覆蓋，評審金額占2014年C地區(qū)財(cái)政收入的六成。評審任務(wù)重、時(shí)間緊，本案例操作模式對大型績效評審項(xiàng)目具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。本案例中第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)著較重的組織工作任務(wù)，在短時(shí)間內(nèi)需匹配相應(yīng)的專家，指導(dǎo)專家完成評審任務(wù)并審核評審的質(zhì)量。這與第三方機(jī)構(gòu)合理的人員職能分工、規(guī)范的操作流程、嚴(yán)格的質(zhì)量控制密不可分。

同時(shí)，也應(yīng)看到，本案例還存在著進(jìn)一步優(yōu)化的空間。由于涉及面廣、整體工作量巨大，在有限時(shí)間內(nèi)僅能組織開展大規(guī)模的評審，對于單個(gè)項(xiàng)目的論證深度可能存在不足，包括建設(shè)必要性、績效目標(biāo)的設(shè)定和預(yù)算調(diào)整等。從預(yù)算績效管理的角度，下一步有必要結(jié)合項(xiàng)目庫績效評審結(jié)果對重點(diǎn)入庫項(xiàng)目開展績效前評價(jià)，從而進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理。此外，本次績效評審主要依靠行業(yè)專家通過項(xiàng)目單位提交的申報(bào)材料進(jìn)行評審，評價(jià)主體、手段和資料相對單一，不同利益方、不同角色的作用發(fā)揮還不夠充分，評審材料的全面性和有效性如何保證仍需探索。在以后的績效評審中，進(jìn)一步豐富項(xiàng)目庫績效評審手段也是值得努力的方向。

1.劉國永.2015.抓目標(biāo)評審，做深做實(shí)預(yù)算績效管理[J].財(cái)政監(jiān)督，14。

2.劉國永等.2014.預(yù)算績效管理實(shí)踐指導(dǎo)[M].江蘇：江蘇大學(xué)出版社。

3.羅劍龍、夏偉芳.2015.實(shí)施預(yù)算績效前評價(jià)，推進(jìn)績效預(yù)算管理[J].財(cái)政監(jiān)督，4。