●李志剛 劉 慧 李先亮

大氣污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效監(jiān)督報(bào)告
——以河南省為例

●李志剛 劉 慧 李先亮

為認(rèn)真貫徹實(shí)施《河南省藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃》，有效改善河南省大氣環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2014年河南省財(cái)政安排大氣污染防治專項(xiàng)資金4.06億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。2015年7月至11月，河南省財(cái)政廳聯(lián)合第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)2014年度河南省大氣污染防治專項(xiàng)資金實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，以檢驗(yàn)財(cái)政支出預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，考核財(cái)政支出效率和綜合效果?？傮w來(lái)看，大氣污染防治專項(xiàng)資金投入以來(lái)，大氣環(huán)境質(zhì)量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂(lè)觀，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。本文對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)的績(jī)效及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并結(jié)合專項(xiàng)資金的管理使用情況和績(jī)效監(jiān)督的推進(jìn)情況提出意見(jiàn)建議。為加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，深化財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)督提供依據(jù)。

大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)分析整合統(tǒng)籌資金

2015年7月至9月，河南省財(cái)政廳聯(lián)合第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)2014年度河南省大氣污染防治專項(xiàng)資金進(jìn)行了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。通過(guò)檢查調(diào)研、專家評(píng)審、匯總分析等方式，檢驗(yàn)財(cái)政支出預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，考核財(cái)政支出效率和綜合效果，為以后年度資金安排提供重要依據(jù)。

一、績(jī)效監(jiān)督項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目基本情況

為認(rèn)真貫徹實(shí)施《河南省藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃》，有效改善河南省大氣環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2014年省財(cái)政安排大氣污染防治專項(xiàng)資金4億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。該項(xiàng)工作包括燃煤鍋爐拆改、黃標(biāo)車淘汰、揚(yáng)塵治理、秸稈禁燒及綜合利用四類項(xiàng)目，涉及省會(huì)鄭州市、8個(gè)重點(diǎn)城市、9個(gè)一般城市，秸稈禁燒及綜合利用涉及6個(gè)試點(diǎn)縣。其中燃煤鍋爐拆改、黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目主管部門為省環(huán)保廳，揚(yáng)塵治理項(xiàng)目主管部門為省住建廳，秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目主管部門為省財(cái)政廳。該項(xiàng)目選取8市4縣，涉及省級(jí)財(cái)政資金33048萬(wàn)元，占專項(xiàng)資金總額的81.4%。其中，6市燃煤鍋爐拆改20929萬(wàn)元，8市黃標(biāo)車淘汰8405萬(wàn)元，6市揚(yáng)塵治理1314萬(wàn)元，4縣秸稈禁燒及綜合利用2400萬(wàn)元。

（二）績(jī)效監(jiān)督結(jié)論

總體看來(lái)，大氣污染防治專項(xiàng)資金投入以來(lái)，在各主管部門的協(xié)同配合下，積極發(fā)揮支持引導(dǎo)作用，為《河南省藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃》的貫徹實(shí)施提供了財(cái)力支撐，各地在大氣污染防治方面加大了工作力度，大氣環(huán)境質(zhì)量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂(lè)觀，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。綜合分析評(píng)價(jià)，大氣污染防治專項(xiàng)資金最終加權(quán)平均分?jǐn)?shù)69.64分，績(jī)效級(jí)次“一般”。分項(xiàng)目類別得分情況如圖一所示。

圖1 2014年度大氣污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效監(jiān)督結(jié)論

二、績(jī)效監(jiān)督工作簡(jiǎn)述

（一）工作思路

采取由面到點(diǎn)的思路，將監(jiān)督檢查與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，由專項(xiàng)整體——市縣——支持對(duì)象三個(gè)層面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。專項(xiàng)整體層面以省環(huán)保廳、省住建廳、省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處為主線，主要從專項(xiàng)總體的決策、管理、績(jī)效方面進(jìn)行分析，了解專項(xiàng)整體的決策、管理及綜合績(jī)效情況。市縣層面針對(duì)重點(diǎn)及非重點(diǎn)市縣，以四類項(xiàng)目的項(xiàng)目目標(biāo)及具體內(nèi)容為基礎(chǔ)，通過(guò)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，從項(xiàng)目?jī)?nèi)容與目標(biāo)的一致性、管理水平、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等方面進(jìn)行分析。支持對(duì)象層面通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、監(jiān)督檢查、資料分析、問(wèn)卷調(diào)查等多種方式，檢查核實(shí)項(xiàng)目審核及管理情況、資金落實(shí)及管理情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、服務(wù)對(duì)象滿意度等內(nèi)容。

（二）工作實(shí)施

首先研究制訂實(shí)施方案。通過(guò)開(kāi)展查前調(diào)研，多方征求意見(jiàn)，制訂工作方案，劃分評(píng)價(jià)范圍，明確思路重點(diǎn)，建立評(píng)價(jià)體系，確定工作步驟。通過(guò)召開(kāi)見(jiàn)面會(huì)暨培訓(xùn)會(huì)向主管部門、項(xiàng)目單位講解預(yù)算績(jī)效理論及工作流程，組織開(kāi)展自評(píng)，提高被評(píng)價(jià)單位認(rèn)知度和參與度。其次組織合規(guī)性監(jiān)督檢查，并開(kāi)展座談走訪、專家預(yù)備會(huì)。對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施、資金到位、使用管理等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，收集評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。同主管部門交流座談，到項(xiàng)目單位走訪調(diào)研、對(duì)受益群體問(wèn)卷調(diào)查，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)方法，進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)價(jià)。組織績(jī)效專家就項(xiàng)目總體情況和市縣具體實(shí)施情況開(kāi)展討論，分析梳理問(wèn)題。同時(shí)，組織預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作組、資金主管部門、廳相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人等人員共同參加，由績(jī)效評(píng)價(jià)專家組對(duì)項(xiàng)目總體執(zhí)行和資金使用管理情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。出具預(yù)算績(jī)效監(jiān)督反饋意見(jiàn)書(shū)，按規(guī)定程序向績(jī)效監(jiān)督對(duì)象征求意見(jiàn)，與資金主管部門反饋交流。最后進(jìn)行相關(guān)情況梳理匯總分析。評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果、資金使用效率及效益發(fā)揮程度，揭示問(wèn)題、分析原因并提出建議。

（三）工作經(jīng)驗(yàn)

“專業(yè)定位、科學(xué)評(píng)價(jià)、財(cái)政協(xié)調(diào)、形成合力”。一是委托聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)。委托聯(lián)合在公共財(cái)政領(lǐng)域提供專業(yè)績(jī)效管理咨詢服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)，共同開(kāi)展該項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作，保證評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性、公開(kāi)性，并聘請(qǐng)績(jī)效管理專家、業(yè)務(wù)專家、財(cái)務(wù)專家參與，提供專業(yè)技術(shù)支撐。二是設(shè)置構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)項(xiàng)目特殊性和差異性，分別對(duì)四類項(xiàng)目設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，將共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，再考慮資金分配權(quán)重，匯總得出最終績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。同時(shí)設(shè)計(jì)制作項(xiàng)目實(shí)施情況調(diào)查表、項(xiàng)目管理情況調(diào)查表、受益對(duì)象滿意度調(diào)查問(wèn)卷，保證采集數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確、科學(xué)合理。三是發(fā)揮財(cái)政協(xié)調(diào)作用。成立績(jī)效監(jiān)督工作組，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員，第三方中介機(jī)構(gòu)人員及績(jī)效管理專家共同組成績(jī)效監(jiān)督工作組，將財(cái)政部門的協(xié)調(diào)作用貫穿于收集資料、采集信息、制訂方案、培訓(xùn)指導(dǎo)、走訪調(diào)研、匯總分析各環(huán)節(jié)，把握工作方向。四是形成績(jī)效監(jiān)督合力。充分運(yùn)用監(jiān)督檢查手段，查看賬表憑證等資料，召開(kāi)10多次座談會(huì)，走訪40余家項(xiàng)目單位，深入了解項(xiàng)目績(jī)效，全方位多角度審視資金審批立項(xiàng)、下達(dá)撥付、投入使用全過(guò)程，將監(jiān)督檢查手段嵌入運(yùn)用到績(jī)效評(píng)價(jià)中，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合。

三、績(jī)效管理和實(shí)現(xiàn)過(guò)程分析

（一）專項(xiàng)決策情況評(píng)價(jià)分析

1、績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)分析。大氣污染防治專項(xiàng)資金整體缺乏明確的總體績(jī)效目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)，除秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目外，其他三類項(xiàng)目資金總體績(jī)效目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)不夠清晰，項(xiàng)目目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置不夠全面細(xì)化。雖然各主管部門能夠根據(jù)本部門實(shí)際情況并結(jié)合有關(guān)政策文件，制定部門中長(zhǎng)期目標(biāo)和年度目標(biāo)，但因缺乏專項(xiàng)資金總體層面的目標(biāo)，各部門中長(zhǎng)期目標(biāo)與專項(xiàng)總體目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性難以準(zhǔn)確合理判斷。

2、決策管理情況分析。大氣污染防治專項(xiàng)資金立項(xiàng)時(shí)間緊，未經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證，缺少項(xiàng)目申報(bào)書(shū)、可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案等申報(bào)材料，決策依據(jù)不夠充分。同時(shí)，由于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各主管部門之間缺乏溝通聯(lián)動(dòng)，決策程序不夠規(guī)范，不利于項(xiàng)目實(shí)施。

3、資金分配情況分析。燃煤鍋爐拆改項(xiàng)目資金以各市上報(bào)的鍋爐蒸噸數(shù)為基數(shù)，按照6萬(wàn)元/蒸噸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，未核實(shí)各市上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，未研究補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的合理性，分配結(jié)果科學(xué)性一般。黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目資金以黃標(biāo)車淘汰任務(wù)數(shù)為基數(shù)，按照500元/輛標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，但是該任務(wù)數(shù)包括需強(qiáng)制注銷而不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)的老舊車，資金分配結(jié)果不夠科學(xué)。揚(yáng)塵治理項(xiàng)目資金采取平均分配的形式，未對(duì)資金進(jìn)行充分測(cè)算，資金分配結(jié)果不夠科學(xué)。秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目則經(jīng)過(guò)詳細(xì)測(cè)算，決策依據(jù)比較充分，資金分配結(jié)果比較合理。

（二）專項(xiàng)管理情況評(píng)價(jià)分析

1、資金管理使用情況分析。大氣污染防治專項(xiàng)資金尚未制定管理辦法，致使項(xiàng)目資金在管理使用過(guò)程中缺少指導(dǎo)依據(jù)，存在預(yù)算編制不規(guī)范、管理制度不健全、支出范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資金支出進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。但是，秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目具備統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)，各試點(diǎn)縣能夠結(jié)合實(shí)際，制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范資金使用，提高資金效益。截至2015年6月，納入評(píng)價(jià)范圍的3.3億專項(xiàng)資金，已支出2.06億元，支出率為62.23%。分市縣來(lái)看，僅有3市縣支出率超過(guò)50%，2市縣資金尚未支出；分項(xiàng)目來(lái)看，黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目支出率為22.24%，其他3類項(xiàng)目支出率超過(guò)50%。

2、組織實(shí)施情況分析。大氣污染防治專項(xiàng)資金在設(shè)立時(shí)，未明確總體組織管理機(jī)構(gòu)或牽頭部門，缺少整體實(shí)施方案，造成項(xiàng)目組織實(shí)施、監(jiān)督管理職責(zé)界定不夠明確，基本處于各自推進(jìn)狀態(tài)，整體管理較為分散。同時(shí)，各主管部門日常監(jiān)管不夠到位，在一定程度上造成部分市縣項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢。如某主管部門提交的績(jī)效報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目的具體執(zhí)行情況標(biāo)注為不詳，還出現(xiàn)同一項(xiàng)目由兩個(gè)系統(tǒng)部門組織實(shí)施的情況。

3、績(jī)效管理情況分析。除秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目的主管部門因缺少統(tǒng)籌規(guī)范管理，績(jī)效管理手段缺失，對(duì)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)表、績(jī)效控制標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效信息收集等未做要求，不能全面整理項(xiàng)目績(jī)效材料，造成項(xiàng)目績(jī)效信息收集和確認(rèn)存在困難，無(wú)法有效監(jiān)督管理項(xiàng)目執(zhí)行情況，跟蹤分析產(chǎn)出數(shù)據(jù)，績(jī)效實(shí)現(xiàn)受到影響。

（三）專項(xiàng)績(jī)效情況評(píng)價(jià)分析

1、產(chǎn)出情況分析。6市環(huán)保局燃煤鍋爐拆改工作已全部完成，由于燃煤鍋爐拆改補(bǔ)貼對(duì)象不明確，存在已停用廢舊鍋爐仍享受補(bǔ)貼的情況，未能真正達(dá)到減排作用，產(chǎn)出質(zhì)量一般。8市環(huán)保局黃標(biāo)車淘汰工作基本完成，因淘汰車輛中黃標(biāo)車數(shù)量較少，致使資金未能發(fā)揮應(yīng)有效果，產(chǎn)出質(zhì)量差。揚(yáng)塵治理項(xiàng)目稍有滯后。四個(gè)試點(diǎn)縣秸稈禁燒及綜合利用工作已全部完成，項(xiàng)目整體產(chǎn)出質(zhì)量良好。

2、效果情況分析。根據(jù)各市縣項(xiàng)目單位提交的項(xiàng)目績(jī)效情況說(shuō)明，燃煤鍋爐拆改及黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目實(shí)施后，二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵等污染物排放量明顯下降，揚(yáng)塵治理項(xiàng)目采購(gòu)的道路清掃設(shè)備投入后，可提高作業(yè)效果，減少道路揚(yáng)塵的二次污染。但是，由于主管部門未收集績(jī)效信息，提高機(jī)械化清掃率方面無(wú)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目完成后，可減少因農(nóng)作物秸稈廢棄造成的農(nóng)村面源污染和農(nóng)作物秸稈焚燒對(duì)大氣的污染，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。此外，工作組通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷和電話抽查受益群體的方式，對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明各主管部門及具體實(shí)施單位在項(xiàng)目執(zhí)行方面有待加強(qiáng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容知曉度、群眾滿意度相對(duì)較低。

四、專項(xiàng)資金績(jī)效及問(wèn)題

（一）實(shí)現(xiàn)的績(jī)效

1、項(xiàng)目管理初見(jiàn)成效。項(xiàng)目管理是提升績(jī)效的基礎(chǔ)保障。秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目在決策管理、實(shí)施管理、績(jī)效管理三個(gè)指標(biāo)層次的評(píng)價(jià)得分較高，主要是由于主管部門強(qiáng)化項(xiàng)目管理，開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，取得良好效果。一是充分開(kāi)展調(diào)研利于科學(xué)決策。在立項(xiàng)前，通過(guò)大量走訪企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和專業(yè)大戶等農(nóng)作物秸稈綜合利用主體，在摸清農(nóng)作物秸稈綜合利用現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)，擇優(yōu)選取6個(gè)試點(diǎn)縣開(kāi)展秸稈綜合利用工作。二是規(guī)范組織管理利于推進(jìn)實(shí)施。通過(guò)制定三年規(guī)劃及年度工作方案，明確資金用途，加強(qiáng)日常指導(dǎo)監(jiān)督等舉措，促進(jìn)項(xiàng)目資金使用合規(guī)，組織實(shí)施有效。三是增強(qiáng)問(wèn)效意識(shí)利于跟蹤分析。注重績(jī)效信息的收集和整理，及時(shí)跟蹤了解項(xiàng)目績(jī)效情況。2015年4月份，聯(lián)合省農(nóng)業(yè)廳、畜牧局組成工作組，對(duì)試點(diǎn)縣方案制訂、資金整合、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目完成、實(shí)施效果、組織保障等6方面進(jìn)行細(xì)化，設(shè)定具體指標(biāo)，開(kāi)展績(jī)效考評(píng)。

2、產(chǎn)出任務(wù)基本完成。產(chǎn)出任務(wù)是實(shí)現(xiàn)績(jī)效的直接體現(xiàn)。截至2015年6月30日，6個(gè)城市燃煤鍋爐拆改303臺(tái)，8個(gè)城市黃標(biāo)車（含老舊車）淘汰19.53萬(wàn)輛。6個(gè)城市已采購(gòu)到位隔音屏清洗車、噴霧降塵車等清掃設(shè)備17臺(tái)。6個(gè)試點(diǎn)縣建成秸稈收儲(chǔ)網(wǎng)點(diǎn)66個(gè)，收儲(chǔ)棚11萬(wàn)平方米，收儲(chǔ)場(chǎng)地13萬(wàn)平方米，新增地磅等設(shè)備230臺(tái)套，新增秸稈撿拾機(jī)、秸稈打捆機(jī)等相關(guān)農(nóng)機(jī)512臺(tái)套。

3、減排指標(biāo)有所改善。減排指標(biāo)是衡量績(jī)效的主要依據(jù)。根據(jù)省環(huán)保廳提供的環(huán)境效益指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，6個(gè)城市燃煤鍋爐拆改后，預(yù)計(jì)每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤用量940000噸，每年污染物減排量分別約為二氧化硫6230噸、氮氧化物9675噸、煙（粉）塵1621噸；8個(gè)城市黃標(biāo)車淘汰之后，運(yùn)用《汽車尾氣排放量的計(jì)算方法》，按照每輛黃標(biāo)車年行駛公里數(shù)20000 km進(jìn)行估算，每年污染物減排量分別為一氧化碳576981噸、氮氧化合物58477.8噸、碳?xì)浠衔?7970.4噸、煙（粉）塵19492.6噸。6個(gè)試點(diǎn)縣實(shí)施秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目，新增收儲(chǔ)能力193萬(wàn)噸，秸稈焚燒現(xiàn)象明顯減少，根據(jù)環(huán)保部環(huán)境衛(wèi)星秸稈焚燒遙感監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，河南省2015年5月秸稈焚燒點(diǎn)43個(gè)，其中試點(diǎn)縣有1個(gè)；6月秸稈焚燒點(diǎn)334個(gè)，其中試點(diǎn)縣有6個(gè)秸稈焚燒點(diǎn)。

（二）存在的問(wèn)題

1、專項(xiàng)資金頂層設(shè)計(jì)尚顯不足。一是項(xiàng)目執(zhí)行缺少牽頭機(jī)構(gòu)。未明確總體組織管理機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的組織管理、監(jiān)督職責(zé)界定不夠清晰。在實(shí)際執(zhí)行中，三個(gè)主管部門各自主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，難以統(tǒng)籌掌握項(xiàng)目整體實(shí)施情況。二是組織協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全。四類資金項(xiàng)目實(shí)施相對(duì)獨(dú)立，組織管理較為分散，管理方式方法各異，監(jiān)督執(zhí)行力度不一。在評(píng)價(jià)總體績(jī)效時(shí)，無(wú)相關(guān)部門能夠清晰完整地闡述整個(gè)專項(xiàng)資金決策管理績(jī)效情況。三是資金績(jī)效目標(biāo)不夠明確。缺少總體績(jī)效目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)，工作組需要根據(jù)《2014年度河南省藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等有關(guān)文件進(jìn)行梳理，與部門工作職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性難以確定。

2、專項(xiàng)資金立項(xiàng)決策基礎(chǔ)薄弱。由于資金立項(xiàng)時(shí)間緊，前期調(diào)研不充分，對(duì)資金分配合理性、支持環(huán)節(jié)可行性、投入產(chǎn)出有效性等研究不透，缺少相關(guān)的項(xiàng)目基礎(chǔ)資料。一是燃煤鍋爐拆改項(xiàng)目未核實(shí)測(cè)算基數(shù)的真實(shí)性，致使補(bǔ)貼對(duì)象多為已停用的廢舊或待拆鍋爐。二是黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目資金以黃標(biāo)車淘汰任務(wù)數(shù)為基數(shù)進(jìn)行測(cè)算，但是該任務(wù)數(shù)包括強(qiáng)制注銷而不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)的老舊車，導(dǎo)致符合補(bǔ)貼條件的車輛較少。三是揚(yáng)塵治理項(xiàng)目資金采取平均分配的形式，未對(duì)各市提高城市道路機(jī)械化清掃率所需采購(gòu)的設(shè)備數(shù)量、資金進(jìn)行充分統(tǒng)計(jì)。

3、專項(xiàng)資金管理制度尚未建立。尚未制定出臺(tái)專項(xiàng)資金管理辦法，市縣未對(duì)專項(xiàng)資金補(bǔ)助的具體條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、程序等予以明確。未對(duì)組織項(xiàng)目實(shí)施所需要的各類保障條件予以計(jì)劃說(shuō)明，項(xiàng)目實(shí)施缺少制度保障。同時(shí)，沒(méi)有制定項(xiàng)目整體實(shí)施方案，未統(tǒng)籌安排項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、預(yù)算編制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等，缺少指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)操的技術(shù)方案。

4、專項(xiàng)資金使用管理亟待加強(qiáng)。一是測(cè)算分配不夠科學(xué)，黃標(biāo)車淘汰獎(jiǎng)補(bǔ)資金結(jié)余過(guò)大。支出率僅為22.24%。主要是由于淘汰任務(wù)中包含不需要補(bǔ)助的強(qiáng)制注銷老舊車，加之補(bǔ)貼條件又限定為提前一年淘汰的黃標(biāo)車，符合補(bǔ)貼條件的黃標(biāo)車較少，造成實(shí)際補(bǔ)貼資金遠(yuǎn)低于測(cè)算分配資金，導(dǎo)致資金結(jié)余過(guò)大。某市黃標(biāo)車淘汰均為強(qiáng)制注銷車輛，某市黃標(biāo)車淘汰補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍在征求意見(jiàn)，兩市補(bǔ)助資金均未支出。二是資金撥付流程較長(zhǎng)，個(gè)別城區(qū)鍋爐拆改獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付不及時(shí)，出現(xiàn)滯留獎(jiǎng)補(bǔ)資金的問(wèn)題。三是招標(biāo)采購(gòu)程序緩慢，部分城市揚(yáng)塵治理項(xiàng)目進(jìn)展滯后。四是決算審計(jì)正在進(jìn)行，某縣秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目資金尚未支付。

5、專項(xiàng)資金使用績(jī)效不夠顯著。一是資金投入產(chǎn)出不匹配。燃煤鍋爐拆改項(xiàng)目部分補(bǔ)貼對(duì)象為已停用的廢舊或待拆鍋爐，真正發(fā)揮減排作用減弱；黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目淘汰車輛多為強(qiáng)制注銷的老舊車，資金效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)；揚(yáng)塵治理項(xiàng)目將提高道路機(jī)械化清掃率作為目標(biāo)，縮小了績(jī)效目標(biāo)的范圍，因?yàn)椴少?gòu)道路清掃設(shè)備，僅能在一定程度上控制道路揚(yáng)塵二次污染，并不能從根源上控制道路揚(yáng)塵產(chǎn)生。二是全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂(lè)觀。根據(jù)省環(huán)保廳公布的 《2015年度上半年環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)展情況》，上半年，全省18個(gè)省轄市城市空氣可吸入顆粒物（PM10）濃度147微克/立方米，與國(guó)家下達(dá)的121微克/立方米目標(biāo)要求還有較大差距，且鄭州、新鄉(xiāng)、焦作同比均有不同程度增高。上半年，全省18個(gè)省轄市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例為39.1%（71天），同比上升0.3個(gè)百分點(diǎn)（增加1天），且鄭州、洛陽(yáng)、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、商丘市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)均有不同程度減少。

6、專項(xiàng)資金受益對(duì)象滿意度較低。大氣環(huán)境質(zhì)量與群眾生活質(zhì)量、身心健康息息相關(guān)，廣大群眾對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度越來(lái)越高。工作組在實(shí)地走訪過(guò)程中，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷326份，其中有效問(wèn)卷274份，有效率為84%。了解到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還存在較多不足，群眾滿意度相對(duì)較低。如：78%的市民認(rèn)為大氣污染防治專項(xiàng)資金投入后，對(duì)周邊大氣環(huán)境質(zhì)量改善不顯著或不夠顯著；86%的車主認(rèn)為黃標(biāo)車淘汰對(duì)大氣污染防治作用不顯著或不夠顯著。

五、工作建議

（一）通報(bào)績(jī)效監(jiān)督情況，抓好問(wèn)題整改落實(shí)

一是出具評(píng)價(jià)報(bào)告。由第三方公司正式出具第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)報(bào)告——《河南省大氣污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，分送三個(gè)項(xiàng)目主管部門，以及廳內(nèi)相關(guān)處室單位，作為完善分配政策、制定管理制度、加強(qiáng)績(jī)效管理的咨詢參考。二是印發(fā)情況通報(bào)，向納入本次績(jī)效監(jiān)督范圍的8市4縣人民政府，以及財(cái)政、環(huán)保、城建、農(nóng)業(yè)等職能部門通報(bào)2014年度大氣污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果。三是下達(dá)整改通知，針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的大氣污染防治專項(xiàng)資金使用管理存在的主要問(wèn)題，提出整改落實(shí)要求：黃標(biāo)車淘汰項(xiàng)目結(jié)余資金由同級(jí)財(cái)政收回統(tǒng)籌安排使用，但必須用于大氣污染防治工作。加快揚(yáng)塵治理項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)，確保道路清掃設(shè)備盡早投入使用。加快工程決算審計(jì)，抓緊撥付秸稈禁燒及綜合利用項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，明確專項(xiàng)功能定位

一是確立牽頭機(jī)構(gòu)。由熟悉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、具備專業(yè)職責(zé)的主管部門作為牽頭機(jī)構(gòu)，做好前期調(diào)研評(píng)估，完善資金分配機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，收集分析績(jī)效信息。二是設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。明確專項(xiàng)資金功能定位，設(shè)置對(duì)應(yīng)整體目標(biāo)，結(jié)合部門工作職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃，確定專項(xiàng)資金支持方向和范圍，分解細(xì)化階段目標(biāo)和年度目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，設(shè)置專項(xiàng)整體和分部門的績(jī)效考核量化指標(biāo)，保證績(jī)效考核指標(biāo)與部門年度任務(wù)相對(duì)應(yīng)，與項(xiàng)目預(yù)算相匹配。三是制定資金管理辦法。省級(jí)應(yīng)明確專項(xiàng)資金的分配使用原則、項(xiàng)目報(bào)審程序、資金分配因素和績(jī)效管理考評(píng)等內(nèi)容；市縣應(yīng)明確項(xiàng)目的具體支持條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)程序等內(nèi)容，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，提高管理水平。

（三）持續(xù)開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督，跟蹤分析資金效益

大氣污染防治關(guān)系人民群眾身體健康，關(guān)系產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)。中央和省財(cái)政逐年加大投入力度，河南省大氣污染專項(xiàng)資金規(guī)模已從2014年的4億元增加到2015年的14億元，專項(xiàng)資金成為大氣污染治理的有效政策杠桿。2015年8月，財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金管理提高使用績(jī)效的通知》（財(cái)建〔2015〕733號(hào)），將綜合各地專項(xiàng)資金使用、大氣污染治理工作量、污染減排量、環(huán)境空氣質(zhì)量改善狀況等因素，對(duì)專項(xiàng)資金使用開(kāi)展績(jī)效考核，資金清算與考核結(jié)果掛鉤，對(duì)成績(jī)突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)治理效果不好的扣減專項(xiàng)資金，真正實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。為此，省財(cái)政廳、省環(huán)保廳要指導(dǎo)和督促各重點(diǎn)城市建立大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，深入開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，及時(shí)掌握資金使用情況，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金效益。

（四）加強(qiáng)財(cái)政政策研究，整合資金統(tǒng)籌使用

大氣污染問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)多重復(fù)雜因素綜合作用的結(jié)果，究其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式問(wèn)題。要根據(jù)河南省大氣污染現(xiàn)狀和污染源解析成果，研究財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，明確大氣污染防治專項(xiàng)資金的政策定位和支出范圍，突出財(cái)政支出的公共性特點(diǎn)。貫徹一個(gè)總要求：堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，落實(shí)藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)揮財(cái)政職能作用，推進(jìn)大氣污染治理。抓住兩個(gè)好時(shí)機(jī)：國(guó)家決定將河南納入《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長(zhǎng)期規(guī)劃》編制范圍，全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造。要抓住這兩個(gè)有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部委司局溝通銜接，爭(zhēng)取中央財(cái)政在資金、政策、項(xiàng)目、試點(diǎn)等方面給予河南更大支持。把握三個(gè)著力點(diǎn)：一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出支持重點(diǎn)。集中財(cái)政資金，重點(diǎn)支出大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域——鄭州及周邊重點(diǎn)城市，重點(diǎn)支持大氣污染防治重點(diǎn)環(huán)節(jié)——實(shí)施《河南省藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃》確定的治理任務(wù)。二是合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。進(jìn)一步厘清各級(jí)政府間的支出責(zé)任、政府與市場(chǎng)的治理責(zé)任，省財(cái)政資金主要保障與省政府承擔(dān)的大氣治理責(zé)任相應(yīng)的支出。同時(shí)，要強(qiáng)化政府引導(dǎo)與激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府和企業(yè)的治污積極性。三是整合統(tǒng)籌資金，提高使用效益。通過(guò)積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持、優(yōu)化省級(jí)支出結(jié)構(gòu)等方式，整合統(tǒng)籌財(cái)政資金，著力支持大氣污染防治重點(diǎn)工程。

（五）頂層推動(dòng)制度引領(lǐng)，深化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督

貫徹新《預(yù)算法》確立的“講求績(jī)效”的基本原則，落實(shí)財(cái)政部提出的“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的總體要求，樹(shù)立“用錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化績(jī)效監(jiān)督。一是成立預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算局、部門預(yù)算管理處、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門，加快推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理制度改革工作。二是提請(qǐng)省政府出臺(tái)關(guān)于深化績(jī)效預(yù)算管理改革的意見(jiàn)，在全省范圍推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作。財(cái)政廳配套出臺(tái)深化績(jī)效預(yù)算管理改革實(shí)施方案和績(jī)效監(jiān)督工作方案，明確目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)分工和實(shí)施步驟，搭建預(yù)算績(jī)效監(jiān)督框架；監(jiān)督局進(jìn)一步研究出臺(tái)績(jī)效監(jiān)督工作規(guī)程、第三方評(píng)價(jià)辦法等配套制度。三是強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)編制審核，借鑒河北績(jī)效監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與對(duì)部門預(yù)算、尤其是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性合理性進(jìn)行審核，做到與部門預(yù)算管理處“同步初審、集中會(huì)審”。四是全面開(kāi)展省級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。通過(guò)采取部門自評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)再評(píng)價(jià)和委托第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金使用效益，檢查糾正資金和項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題。五是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制和績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，逐步公開(kāi)績(jī)效監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。

（六）構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，夯實(shí)信息技術(shù)支撐

一是科學(xué)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在開(kāi)展省級(jí)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐基礎(chǔ)上，建立完善績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建作為研究課題，采取政府購(gòu)買服務(wù)的形式，由財(cái)政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，依托高等院校、科研機(jī)構(gòu)專業(yè)力量進(jìn)行設(shè)計(jì)，搭建數(shù)據(jù)模型、注重權(quán)重分配，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和公開(kāi)性。二是加快推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)。按照“一體兩翼”改革總布局，結(jié)合財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)和預(yù)算業(yè)務(wù)流程再造，研究日常監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控需求，將監(jiān)督職能和內(nèi)控措施嵌入到預(yù)算業(yè)務(wù)流程中，固化到相關(guān)信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的程序化、常態(tài)化和公開(kāi)化。建立預(yù)算績(jī)效管理“三庫(kù)一平臺(tái)”，即績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)、績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)?、?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)、信息共享平臺(tái)，為專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)高效開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督提供信息技術(shù)支撐。

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處）

2015.河南省大氣灰霾污染專項(xiàng)工作報(bào)告[R].河南省環(huán)境保護(hù)廳、中科院安徽物質(zhì)科學(xué)研究院。