董海均 王柏昌 林輝

（1 浙江省金華市婺城區(qū)野生動(dòng)植物保護(hù)管理站 321000；2 國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

金華市婺城區(qū)林地保護(hù)與利用探討

董海均1王柏昌2林輝2

（1 浙江省金華市婺城區(qū)野生動(dòng)植物保護(hù)管理站 321000；2 國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，金華市婺城區(qū)林地的保護(hù)與利用矛盾日益突出，從林地需求總體趨勢(shì)、林地資源分布、森林質(zhì)量、林地保護(hù)投入等方面分析了林地保護(hù)存在的問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)對(duì)歷史數(shù)據(jù)和相關(guān)規(guī)劃的分析，對(duì)婺城區(qū)今后的林地使用從定性、定量方面進(jìn)行了分析，測(cè)算了使用林地的數(shù)量，并為確保林地的保有量，通過(guò)平原綠化、退耕造林、宜林閑置地整治復(fù)墾還林等途徑補(bǔ)充林地。

林地保護(hù)；補(bǔ)充林地；林地利用；林地定額

生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)五位一體的國(guó)家戰(zhàn)略。林地是生態(tài)保障的基礎(chǔ)，同時(shí)又是項(xiàng)目建設(shè)的重要供地來(lái)源。林地的保護(hù)利用在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可忽視的作用，在社會(huì)發(fā)展中確保林地保護(hù)與利用的平衡至關(guān)重要。金華市婺城區(qū)是金華城區(qū)的重要組成部分，林地比重較大，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，林地的保護(hù)與利用矛盾日益突出。因此，對(duì)其林地的保護(hù)與利用進(jìn)行分析探討很有必要。

1 林地及森林資源概況

根據(jù) 2009 年婺城區(qū)森林資源二類(lèi)調(diào)查成果，婺城區(qū)土地總面積 139137.0 公頃，其中林地面積 83032.77 公頃，占總面積的 59.7%。全區(qū)森林面積 79998.8 公頃，森林覆蓋率57.5%，森林蓄積量 2309311 立方米。

林地面積中，有林地 75021.10 公頃，疏林地 43.01 公頃，灌木林地 5091.63 公頃，未成林造林地 932.20 公頃，苗圃地 621.20 公頃，無(wú)立木林地 826.50 公頃，宜林地 496.65 公頃,林業(yè)輔助用地 0.48 公頃。

有林地中，喬木林 63590.21 公頃，占有林地的 84.8%；竹林 11430.89 公頃，占 16.2%。

灌木林地中，國(guó)家特別規(guī)定灌木林4977.67公頃，占 97.8%；其它灌木林地 113.96 公頃，占 2.2%。

無(wú)立木林地中，采伐跡地 351.02 公頃，火燒跡地231.47 公頃，其它無(wú)林地244.01 公頃。

宜林地中，宜林荒山荒地 85.56 公頃，其它宜林地 411.09 公頃。

按照主導(dǎo)功能的不同，全區(qū)森林資源分為生態(tài)公益林(地)和商品林(地)二個(gè)類(lèi)別。生態(tài)公益林（地）27403.15 公頃，占全區(qū)林地面積的 33.0%。其中：國(guó)家級(jí)公益林 246.26 公頃，占全區(qū)生態(tài)公益林面積的 0.9%；省級(jí)公益林27156.89 公 頃 ， 占 99.1% 。 商 品 林 ( 地 ) 55629.62 公頃，占全區(qū)林地面積的 67.0%。

2 林地保護(hù)利用現(xiàn)狀

2002 年，隨著《浙江省林地管理辦法》的頒布實(shí)施，林地保護(hù)管理逐步走上了規(guī)范化、法制化的軌道。區(qū)林業(yè)主管部門(mén)積極介入涉林項(xiàng)目的前期工作，認(rèn)真落實(shí)林地用途管制制度，嚴(yán)把占用征收林地審查審核關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行占用征收生態(tài)公益林林地“占一補(bǔ)一”制度，加大對(duì)非法占用林地的查處力度，有效地控制了林地的消減。同時(shí)，因平原綠化工程的強(qiáng)力推進(jìn)，林地面積得到積極補(bǔ)充。1996 年-2009 年期間，林地面積沒(méi)有減少，林地保護(hù)取得初步成效。

然而，根據(jù)林地審批的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008-2011 年間，全區(qū)因工程建設(shè)導(dǎo)致林地轉(zhuǎn)為非林地面積為 619.2 公頃，相當(dāng)于全區(qū)林地總面積的 0.24%，消耗林地比例較高。

3 林地保護(hù)利用主要存在問(wèn)題

3.1 林地需求總體趨勢(shì)增加，保護(hù)與利用的矛盾突出

婺城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在浙江省中等偏下的水平，具有一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。因其地處長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，又是浙中政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的所在地，隨著低丘緩坡林地開(kāi)發(fā)加速，經(jīng)濟(jì)的快速騰飛，城鎮(zhèn)、工礦、道路、水利、旅游開(kāi)發(fā)等建設(shè)用地急劇增加，對(duì)林地需求上升，2001—2011 年，累計(jì)已辦占用征收林地審核手續(xù)達(dá) 1042.69 公頃，年均 94.8 公頃。由于國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策尤其是耕地的嚴(yán)控政策，林地承擔(dān)更多的供地責(zé)任。建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的和諧社會(huì)，需要良好的生態(tài)環(huán)境，而加強(qiáng)對(duì)林地保護(hù)特別是生態(tài)區(qū)位重要林地的保護(hù)是保障良好生態(tài)環(huán)境的前提條件。因此，林地既要承擔(dān)保障良好生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，又要承擔(dān)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求，使林地保護(hù)與利用的矛盾更加突出，管理形勢(shì)嚴(yán)峻。

3.2 林地資源分布不均衡，地域性明顯

南北兩山對(duì)峙，中部平原丘陵相間，形成了“兩山夾一川”的走廊式地形。受自然地理和歷史因素的制約，全區(qū)林地資源分布不均衡，地域性明顯，北部以山地丘陵為主，南部以中低山為主，造成其核心林地面積集中在安地鎮(zhèn)、沙畈鄉(xiāng)、塔石鄉(xiāng)、嶺上鄉(xiāng)、莘畈鄉(xiāng)、箬陽(yáng)鄉(xiāng)等南部中低山區(qū)，其土地面積占全區(qū)土地面積的 42%，而林地面積、森林蓄積均占全區(qū)62%以上。南部的中低山區(qū)林地資源是婺城區(qū)林地資源的主體，要充分利用其優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮涵養(yǎng)水源、建設(shè)綠色屏障的作用，為維護(hù)婺城區(qū)生態(tài)環(huán)境提供保障。

3.3 森林質(zhì)量不高，結(jié)構(gòu)不盡合理

盡管森林面積和蓄積量雙增長(zhǎng)，目前全區(qū)喬木林單位面積蓄積量達(dá)到 36.2 立方米/公頃，但與全省平均水平 52.87 立方米/公頃相比還存在較大差距，林地生產(chǎn)潛力尚待進(jìn)一步挖掘。全區(qū)森林面積中，生態(tài)功能等級(jí)為好、中、差的面積所占比重分別為 7.3%、68.4%、24.3%，森林生態(tài)功能總體評(píng)價(jià)屬中等偏下水平。全區(qū)現(xiàn)有森林仍存在針葉林多、闊葉林少，純林多、混交林少，單層林多、復(fù)層林少，中幼林多、近成過(guò)熟林少等情況，森林資源結(jié)構(gòu)性矛盾依然明顯。

3.4 森林資源管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，群眾保護(hù)林地意識(shí)不強(qiáng)

森林的最大效益是生態(tài)效益和社會(huì)效益，而不是直接的經(jīng)濟(jì)效益。盡管經(jīng)濟(jì)林有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益，但是受市場(chǎng)價(jià)格影響，收益不穩(wěn)；用材林有一定的經(jīng)濟(jì)收益，但因森林培育周期長(zhǎng)，投資多，更新難度大等特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)效益較低。而大量的防護(hù)林、特用林，除少量的生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)外，幾乎沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收入，這是廣大農(nóng)民經(jīng)營(yíng)者和集體經(jīng)營(yíng)者不愿經(jīng)營(yíng)也無(wú)力經(jīng)營(yíng)的主要因素。而國(guó)家除了對(duì)生態(tài)林有較低的補(bǔ)償費(fèi)外，用材林、經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)從談起，森林資源管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。這些因素影響群眾的森林資源管護(hù)積極性，造成林地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，只考慮自身需求和眼前利益，開(kāi)礦、筑路、建房及工廠建設(shè)等，違規(guī)占用林地及采伐林木的事件時(shí)有發(fā)生。

4 林地增減分析

隨著社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)用地不斷增加，而婺城區(qū)的林地占全區(qū) 59.7%，林地也是工程建設(shè)的主要供地類(lèi)型。為了實(shí)現(xiàn)森林保有量與活立木蓄積量雙增長(zhǎng)的目標(biāo)，需要合理利用林地，同時(shí)尋求補(bǔ)充林地。在林地使用方面，實(shí)施定額管理，浙江省林業(yè)廳下達(dá)給婺城區(qū) 2011年到 2020 年的林地區(qū)級(jí)項(xiàng)目定額 380 公頃，屬約束性指標(biāo)，原則上不能突破，不足時(shí)需向浙江省林業(yè)廳申請(qǐng)追加。因此，對(duì)林地的增減分析是很有必要的。

4.1 工程建設(shè)的主要類(lèi)型和林地需求量

林地面積的消減途徑主要是建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地而造成林地面積減少。工程建設(shè)類(lèi)型有城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦用地（工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)）、交通設(shè)施（公路、鐵路）建設(shè)、旅游項(xiàng)目建設(shè)、水利水電（水庫(kù)、河道等）設(shè)施、其它用地（農(nóng)村建設(shè)用地、軍事、司法、地質(zhì)災(zāi)害治理、公墓、搶險(xiǎn)等）。根據(jù)《婺城區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年總體規(guī)劃綱要》及其它相關(guān)規(guī)劃工程建設(shè)要求，結(jié)合近9年來(lái)全區(qū)各項(xiàng)工程建設(shè)占用征收林地和規(guī)劃期重點(diǎn)工程建設(shè)需要征用林地情況綜合分析，測(cè)算到 2020 年的林地面積消減情況。

（一）城鎮(zhèn)工礦用地。包含城鎮(zhèn)（含建制鎮(zhèn)）建設(shè)用地和工礦用地。根據(jù)《金華市城市總體規(guī)劃（2009-2020 年）》、《浙江婺城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃（2010-2030 年）》、《婺城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020 年）》等規(guī)劃，婺城區(qū)將大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和新城發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)金西經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、婺城新城區(qū)、金華新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)婺城區(qū)片、物流園等基礎(chǔ)建設(shè)，包括水廠、垃圾場(chǎng)、發(fā)電廠等配套建設(shè)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)塊建設(shè)，至 2020 年期間城鎮(zhèn)工礦建設(shè)占用征收林地面積為 435 公頃。

（二）交通設(shè)施用地。包括鐵路、公路、高速公路等用地。根據(jù)《婺城區(qū)公路水運(yùn)交通建設(shè)規(guī)劃(2003-2020)》和金華市城市總體規(guī)劃和交通發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃期內(nèi)交通建設(shè)鐵路方面有杭長(zhǎng)客運(yùn)專(zhuān)線和金千鐵路改造，高等級(jí)公路新建或改建主要是杭金衢高速拓寬和連接線建設(shè)、330 國(guó)道婺城區(qū)段外移工程（含南二環(huán)）等，以及建設(shè)金華-羅店-雙龍公路、雙溪西路、金華-竹馬公路等區(qū)級(jí)主要通道或市區(qū)城市主干道，形成快速便捷、外接內(nèi)聯(lián)的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，至 2020 年期間因交通設(shè)施建設(shè)占用征收林地面積為 300 公頃。

（三）水利設(shè)施建設(shè)。主要包括水庫(kù)用地和水工建筑用地。根據(jù)《金華市婺城區(qū)水域保護(hù)規(guī)劃》和水電建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期內(nèi)將新建羅店白露水庫(kù)、半溪口電站、雙溪口電站等，推進(jìn)金華江干堤加固（城防工程）、九峰水廠及供水管網(wǎng)工程建設(shè)，還有水庫(kù)渠系配套工程、江河治理等，至 2020 年期間需求林地面積 46 公頃。

（四）電力能源設(shè)施用地。依據(jù)婺城區(qū)電力能源相關(guān)規(guī)劃，婺城區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展電力輸送、能源儲(chǔ)運(yùn)等工程，包括天然氣輸氣管道、加氣站和母站建設(shè)，天然氣高壓輸配工程，高壓和特高壓輸變電工程及其配套線路等建設(shè)，至 2020 年期間需占用林地 25 公頃。

（五）旅游項(xiàng)目建設(shè)用地。金華市是旅游大市，浙江省的浙中旅游集散地，近年來(lái)旅游事業(yè)發(fā)展良好，近期將重點(diǎn)建設(shè)仙源湖旅游度假區(qū)、九峰山風(fēng)景區(qū)，還有雙龍風(fēng)景區(qū)的配套組合景區(qū)，經(jīng)測(cè)算需占用征收林地面積100 公頃。

（六）其它用地。其它用地指農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地、采礦采石、農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)、軍事、公安、司法、宗教、地質(zhì)災(zāi)害治理、公墓、搶險(xiǎn)等特殊用地及用地規(guī)模不大或具體地塊難以確定的其它建設(shè)項(xiàng)目，采用預(yù)留方式確定建設(shè)用地面積。共需占用林地 245 公頃，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和養(yǎng)殖業(yè)用地 95公頃，獨(dú)立工礦（采礦采石和零星工礦企業(yè)等）用地70公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)（含安置區(qū)）用地 36公頃，特殊用地 44公頃。

綜合以上各建設(shè)類(lèi)型，林地需求總規(guī)模達(dá)到 1151 公頃，其中省級(jí)以上重點(diǎn)工程需用林地662 公頃，市級(jí)以下工程需用林地489公頃。

4.2 林地補(bǔ)充來(lái)源分析

為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的林地保有量，在合理利用林地的情況下，必須充分挖潛，積極尋找合適的途徑補(bǔ)充林地。婺城區(qū)林地面積增加的途徑主要有以下三方面：一是平原綠化工程建設(shè)；二是退耕造林；三是宜林閑置地整治復(fù)墾還林（廠礦關(guān)停、村鎮(zhèn)精簡(jiǎn)和移民下山）。

（一）平原綠化（含森林城鎮(zhèn)、四邊三化）工程建設(shè)。根據(jù)《婺城區(qū)平原綠化規(guī)劃》，積極發(fā)展生態(tài)基地與林果基地，重點(diǎn)開(kāi)展公路邊、鐵路邊、山邊、村邊的“四邊三化”（潔化、美化、綠化），以及森林城市（鎮(zhèn)）、森林村莊的“森林”建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村平原片林建設(shè)，采取多種措施，落實(shí)造林任務(wù)，確保造林成效，盡可能多營(yíng)造片林或林帶。規(guī)劃到 2020 年平原區(qū)林木覆蓋率達(dá)到19.0%以上，平原綠化規(guī)劃新增林木綠化面積1000 公頃以上。對(duì)其較大面積的區(qū)塊進(jìn)行區(qū)劃上圖，落界后新增林地面積 1005.49 公頃。

（二）退耕造林。對(duì)于部分坡度大于25度的陡坡耕地和生態(tài)敏感區(qū)的耕地，因其水土流失比較嚴(yán)重、產(chǎn)量低，根據(jù)有關(guān)政策要求，在與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一部署逐步實(shí)行退耕還林。初步測(cè)算，面積約 1500 公頃。優(yōu)先考慮坡陡、山高、路遠(yuǎn)、分散的坡耕地和拋荒地退耕還林；其次也考慮到移民下山而荒棄的一般農(nóng)田（基本農(nóng)田除外），因其較遠(yuǎn)和偏，面積小和散，野生動(dòng)物危害嚴(yán)重，村莊遷移，已不適宜種植農(nóng)作物，故適宜退耕還林。根據(jù)婺城區(qū)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合生態(tài)重要性、坡度、水土流失程度、耕作距離、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等因素，對(duì)全區(qū)適宜退耕還林地進(jìn)行區(qū)劃，合計(jì)退耕還林 1132.83 公頃。

（三）宜林閑置地整治復(fù)墾還林。宜林閑置地整治理主要指關(guān)停礦山磚瓦廠、精簡(jiǎn)村鎮(zhèn)和“脫貧”下山，實(shí)施復(fù)墾造林。對(duì)政府收回的閑置土地，原屬于林地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。加強(qiáng)廢棄工礦等宜林閑置地整治，對(duì)其中坡度 25度以上的，優(yōu)先用于植樹(shù)造林。合計(jì)復(fù)墾還林 357.43 公頃。根據(jù)國(guó)土局和其他相關(guān)部門(mén)的資料，對(duì)婺城區(qū)已關(guān)停且擬轉(zhuǎn)為綠化地的廢棄廠房和礦山宕口磚廠進(jìn)行區(qū)劃落界，擬從非林地轉(zhuǎn)化為林地。依據(jù)婺城區(qū)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、金華市旅游規(guī)劃及區(qū)政府“脫貧下山”規(guī)劃，逐步撤遷小村并入大村，移民下山，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。莘畈鄉(xiāng)、塔石鄉(xiāng)、沙畈鄉(xiāng)、瑯琊鎮(zhèn)、箬陽(yáng)鄉(xiāng)、嶺上鄉(xiāng)和長(zhǎng)山鄉(xiāng)等偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村將整村或部分自然村遷移下山，農(nóng)村居民點(diǎn)用地將減少約 200 公頃。這部分用地因其位于交通異常不便的偏遠(yuǎn)地帶，不便于農(nóng)耕勞作，故可以種植林木，復(fù)墾還林。

5 討論

林地保護(hù)與利用是一對(duì)矛盾，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)使用林地，但生態(tài)環(huán)境的保護(hù)同樣重要，因此需要找到一個(gè)平衡點(diǎn)。法律法規(guī)對(duì)林地保護(hù)有明文規(guī)定，林地保護(hù)有法可依。工程建設(shè)使用林地有相關(guān)的要求，在符合條件情況下才能報(bào)批使用林地。使用林地必須嚴(yán)格按規(guī)定辦理手續(xù)，只有在取得林地使用許可之后才能使用林地。通過(guò)實(shí)施林地使用定額管理，有效地控制使用林地，原則上節(jié)約使用林地、盡量少用林地。但是，工程使用林地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的，那么應(yīng)該充分挖掘潛力，通過(guò)平原綠化、退耕還林、閑置地利用等措施造林綠化，補(bǔ)充林地，維持林地的保有量。林地保護(hù)的目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在狹義林地不斷減少的情況下，提高森林質(zhì)量，提高單位面積生態(tài)保護(hù)的承載力亦不失為一種方法。

[1] 王金治，王柏昌等.金華市婺城區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010-2020 年）[R].2010.

[2] 金華市人民政府.金華生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃（2003-2020）[R].2004.

[3] 婺城區(qū)人民政府.婺城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）[R].2007.

[4] 婺城區(qū)人民政府.金華市婺城區(qū)村莊布局規(guī)劃（2010-2020）[R].2011．

[5] 婺城區(qū)交通運(yùn)輸局.婺城區(qū)公路水運(yùn)交通建設(shè)規(guī)劃(2003-2020)[R].2004.

[6] 婺城區(qū)農(nóng)林局.婺城區(qū)平原綠化規(guī)劃（2011 年）[R].2011.

S718.57 < class="emphasis_bold"> 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

B < class="emphasis_bold"> 文章編號(hào)：1004-7743（2017）01-0024-04

1004-7743（2017）01-0024-04

2016-12-08