潘墨濤

摘 要：推進(jìn)社會(huì)多元治理主體的公共化和精益化是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，對(duì)多元治理主體進(jìn)行“公共性”控制和管理，是推進(jìn)其公共化、精益化的重要抓手。從社會(huì)多元治理主體“公共性”管理模型出發(fā)，借鑒企業(yè)管理思想，尋找影響RCSC公共性的偏差，降低偏離公共性的無價(jià)值、低價(jià)值浪費(fèi)，創(chuàng)新控制和提升公共性的辦法，推進(jìn)RCSC不斷精益化，對(duì)于重塑RCSC的社會(huì)公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不無裨益。

關(guān) 鍵 詞：RCSC；公共性；多元治理主體“公共性”管理模型；公共性的控制與提升；精益化

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）08-0026-06

中國紅十字會(huì)（Red Cross Society Of China.以下簡稱RCSC）是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體，是現(xiàn)代國家社會(huì)治理的重要主體。從2011年“郭美美事件”以來，RCSC深陷輿論漩渦，社會(huì)公信力不斷下降。五年間，作為我國慈善事業(yè)標(biāo)桿的RCSC已經(jīng)逐漸淡出社會(huì)輿論的主話題，因此，利用社會(huì)多元治理主體“公共性”的管理模型，尋找影響RCSC公共性的偏差，創(chuàng)新控制和提升RCSC的公共性的辦法，對(duì)于重塑RCSC的社會(huì)公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不無裨益。

一、社會(huì)多元治理主體“公共性”

管理模型

美國學(xué)者莫爾頓于2008年世界性金融危機(jī)后設(shè)計(jì)了測量公共性的“三種影響力模型”（見圖1），[1]從“法律法規(guī)”“行業(yè)規(guī)范”和“文化認(rèn)知”三種影響力出發(fā)，對(duì)目標(biāo)主體的公共性進(jìn)行分析描述，以此三種影響力為基礎(chǔ)，描述其在不同方面影響目標(biāo)主體公共性的因素，找出目標(biāo)主體公共性的偏差，最終控制公共性產(chǎn)品的供給質(zhì)量與數(shù)量。

為完善莫爾頓的模型，我們從“組織使命”“行為選擇”和“公共性產(chǎn)出”三個(gè)層面出發(fā)，進(jìn)一步完善了莫爾頓的模型（見圖2）。

二、多元治理主體“公共性”管理模型

在描述與控制中國紅十字會(huì)

（RCSC）公共性中的應(yīng)用

根據(jù)有關(guān)RCSC的相關(guān)法律法規(guī)、“行業(yè)規(guī)范”和中國社會(huì)對(duì)RCSC特殊的文化認(rèn)知，可以對(duì)RCSC的公共性作出以下描述并找出一些影響力偏差（見圖3、圖4、圖5）。其中，對(duì)于RCSC這樣的非營利性慈善組織，影響其公共性的所謂“行業(yè)規(guī)范”，其實(shí)可以從分析描述其“利益相關(guān)方”出發(fā)，尋找影響其使命、行為和結(jié)果公共性的“外部主體”，它涉及在整個(gè)社會(huì)中RCSC與其他組織、個(gè)體的關(guān)系倫理，同時(shí)也涉及約束RCSC的公共道德。

“法律法規(guī)”應(yīng)當(dāng)成為規(guī)范RCSC公共性的“達(dá)摩克利斯之劍”。根據(jù)圖3，總的來看，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于RCSC的影響力偏差直接表現(xiàn)為法律法規(guī)過于粗略、漏洞較多、細(xì)化程度不足。而具體針對(duì)RCSC公共性評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)更是一片空白。比如2014年爆出的“武漢市紅十字會(huì)救災(zāi)倉庫租賃事件”，對(duì)于紅十字會(huì)收入中究竟能否包括日常營利性收入成為了熱議話題，雖然在《中華人民共和國紅十字會(huì)法》中明確規(guī)定了紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)來源包括“動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入”，但武漢市紅十字會(huì)連續(xù)出租救災(zāi)倉庫十六年，并簽訂了長達(dá)50年期的租約，其所得經(jīng)費(fèi)數(shù)額與去向并沒有主動(dòng)明確、及時(shí)地向社會(huì)公布，這種行為似已超出“可接受的利己”范圍，更傷害了公眾對(duì)RCSC的期望和感情，失去其公共性?？梢姡嚓P(guān)法律法規(guī)過于模糊、細(xì)化程度不足使得其規(guī)范和控制RCSC公共性的效用大為降低，因此，提高法律法規(guī)的影響力，需要重點(diǎn)解決準(zhǔn)確、細(xì)化的問題。

任何一個(gè)組織和個(gè)體的社會(huì)性都體現(xiàn)在其社會(huì)關(guān)系中，相互影響、相互制約、相互促進(jìn)的社會(huì)關(guān)系也是控制RCSC公共性的重要影響力。涉及關(guān)系倫理和公共道德，RCSC在多方利益交互的節(jié)點(diǎn)上，能否權(quán)衡多方面的影響，最大程度地維護(hù)其公共性，保護(hù)社會(huì)公眾利益是問題的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)理性地看到，RCSC離開政府的財(cái)政支持是無法發(fā)揮正常作用的，世界各國的紅十字會(huì)、紅新月會(huì)均由政府支持，其完全獨(dú)立于政府權(quán)力部門是不可能也是不必要的。而作為包括大眾媒體、社會(huì)公眾在內(nèi)的其他組織和個(gè)體，其影響力都應(yīng)在一個(gè)法律法規(guī)、社會(huì)道德可控的范圍之內(nèi)，RCSC所做的就是要將這些利益訴求的最大公約數(shù)體現(xiàn)出來，最大程度地體現(xiàn)其公共性。所以，根據(jù)這個(gè)客觀要求，在“行業(yè)規(guī)范”“關(guān)系倫理和公共道德”方面的影響力偏差主要體現(xiàn)在占人數(shù)最多的社會(huì)公眾的影響力不足的問題上，它是多元利益“最大公約數(shù)”求解時(shí)的偏差。

社會(huì)文化認(rèn)知對(duì)RCSC公共性的影響是最為顯性的，往往涉及和反映了RCSC公關(guān)工作的水平。根據(jù)圖5描述分析，文化認(rèn)知影響力的偏差主要表現(xiàn)為：一方面，由于RCSC透明度不足導(dǎo)致文化認(rèn)知在此層面的影響力較弱，如客觀科學(xué)的社會(huì)文化認(rèn)知培育問題以及信任危機(jī)問題。尤其應(yīng)注意RCSC的危機(jī)公關(guān)能力缺失問題，直接導(dǎo)致其發(fā)展嚴(yán)重受限。比如自2011年“郭美美事件”之后，RCSC的社會(huì)公信力嚴(yán)重受損，嚴(yán)重影響了整個(gè)中國慈善事業(yè)的發(fā)展，公眾通過慈善組織進(jìn)行的捐贈(zèng)總額短時(shí)間內(nèi)急速下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年6到8月，公眾通過慈善組織的捐款總額僅為8.4億元，比同年3到5月的62.6億元下降了86.6%。①另一方面，RCSC公共性缺失導(dǎo)致了社會(huì)公信力的下降，而社會(huì)公信力下降后又影響到RCSC的正常組織活動(dòng)?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆薄氨茱L(fēng)頭”等“不作為”現(xiàn)象在RCSC工作中廣泛出現(xiàn)，以往RCSC高調(diào)的公益行動(dòng)在幾年內(nèi)已很少見報(bào)，RCSC看似走出輿論漩渦，實(shí)則淡出了公眾慈善的視野，嚴(yán)重影響了其進(jìn)一步發(fā)展。所以，如何走出這個(gè)“怪圈”，如何在中國特殊的社會(huì)文化認(rèn)知環(huán)境下走出“塔西佗陷阱”，如何在客觀現(xiàn)實(shí)中得到社會(huì)公眾更多的善意支持與認(rèn)同，是值得思考的關(guān)鍵問題。

三、控制與提升RCSC

“公共性”路徑選擇

任何一個(gè)社會(huì)治理主體的公共性都會(huì)受到與其相關(guān)的治理主體的公共性的影響，全面提升各治理主體的公共性是推動(dòng)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要控制和提升RCSC的公共性，必須從與其密切相關(guān)的治理主體入手，控制各主體的公共性，使之圍繞RCSC形成公共性相互規(guī)制的監(jiān)控體系，相互影響、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，從整體上提升相關(guān)治理主體的公共性。依據(jù)多元治理主體公共性的管理模型對(duì)影響RCSC公共性的三個(gè)方面的分析描述和所找出的問題，可以從以下五個(gè)方面來糾正影響力偏差，控制RCSC的公共性。

（一）圍繞治理主體的公共性，修訂與完善相關(guān)的法律法規(guī)

任何法律法規(guī)的制定都有反映其價(jià)值取向的目的性。針對(duì)控制和提升RCSC“公共性”的社會(huì)需求，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適時(shí)修訂與完善，逐步解決法律法規(guī)細(xì)化程度不足、漏洞較多的問題。立法應(yīng)高度關(guān)注與RCSC相關(guān)的法律的細(xì)化工作，逐步推進(jìn)RCSC組織行為選擇方面的種種規(guī)章制度的法律化，以法律法規(guī)條目進(jìn)一步合理詳盡的說明強(qiáng)化法律法規(guī)的操作性。要在法律法規(guī)中逐步明確RCSC與各級(jí)政府機(jī)關(guān)、新聞媒體、各慈善組織、其他社會(huì)組織團(tuán)體的社會(huì)關(guān)系，共同約束其行為。制定法律法規(guī)既要做“鐘馗”，更要做“菩薩”，著重思考RCSC組織中個(gè)人與集體利益的關(guān)系問題，在法律上明確界定其組織成員“可接受的利己”范圍，以保護(hù)合法利益訴求。如可研究制定RCSC社會(huì)公眾認(rèn)可的組織使命清單和“可接受的利己行為”清單等，明確公私利益界線?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”①要維護(hù)已有相關(guān)法律法規(guī)之權(quán)威，嚴(yán)格依照法律監(jiān)督、控制、推進(jìn)RCSC的公共性，對(duì)違反法律法規(guī)、違反RCSC公共性的行為應(yīng)由法定機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。②

（二）構(gòu)建具有“匠人精神”的政府，提升我國政府治理的公共性

近年來，雖然社會(huì)民間慈善事業(yè)發(fā)展迅速，出現(xiàn)“國退民進(jìn)”的現(xiàn)象，但控制和提升RCSC的公共性，政府要勇于擔(dān)負(fù)起更重的責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)從自身改革入手，影響和提升RCSC的公共性。可以率先創(chuàng)新提出構(gòu)建“匠人政府”的思路，尤其要關(guān)注重塑基層政府，以“匠人精神”③影響政府治理行為，培養(yǎng)政府專注工作、一貫而終、樂于學(xué)習(xí)、長于創(chuàng)新的工作態(tài)度，讓治理工作本身成為價(jià)值載體，并以實(shí)際行動(dòng)作治理的榜樣。針對(duì)RCSC公共性的問題，構(gòu)建具有“匠人精神”的政府應(yīng)將治理重點(diǎn)專注于監(jiān)管上，在具體事務(wù)方面應(yīng)繼續(xù)減少對(duì)RCSC的影響，并為其提供更大的創(chuàng)新試錯(cuò)空間；而在公共性的控制和評(píng)估方面，應(yīng)加大監(jiān)管力度，開發(fā)新的測評(píng)方法，提高評(píng)估工作水平。政府可以以法律為依托，以財(cái)政為杠桿，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，以“匠人精神”重塑政府，提升政府的公共性，進(jìn)而塑造RCSC的“匠人精神”。同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)建開放的社會(huì)多元體系，打破“政府——紅十字會(huì)”的封閉利益鏈，政府和RCSC都必須接受社會(huì)的監(jiān)督，。

（三）創(chuàng)新多方監(jiān)管方式，完善治理主體間合理合法的公共關(guān)系

在一些公益慈善工作中RCSC與市場主體存在著緊密合作的關(guān)系，這是無可厚非的事實(shí)。但是如何理順慈善行業(yè)與市場主體間的關(guān)系，如何解決RCSC與其他社會(huì)治理主體之間界限不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管缺位的問題，應(yīng)進(jìn)行細(xì)致的思考，從而避免RCSC再犯“以慈善為名，行商業(yè)之實(shí)”的錯(cuò)誤。首先，輿論媒體的獨(dú)立性與“公共性”應(yīng)不斷強(qiáng)化。維護(hù)輿論媒體的獨(dú)立性，增強(qiáng)輿論媒體的“公共性”，實(shí)際上是將輿論的力量與社會(huì)公眾的根本利益結(jié)合在一起，在監(jiān)督RCSC公共性的問題上，使其真正成為公眾參與監(jiān)督的有效方式；同時(shí)，強(qiáng)化輿論媒體的公共性還需強(qiáng)有力的監(jiān)督與制約，嚴(yán)懲任何破壞其獨(dú)立性的行為，以公平公正的態(tài)度，嚴(yán)守媒體操守底線；要提高輿論媒體對(duì)公共事件客觀科學(xué)的分析能力，助其有理有力地向公眾傳播最客觀公正的價(jià)值觀念，引導(dǎo)和提升社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)水平，給予RCSC這樣出現(xiàn)過重大公共輿論危機(jī)的治理主體以走出“塔西佗陷阱”機(jī)會(huì)。其次，應(yīng)厘清RCSC與相關(guān)企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范相關(guān)市場行為，嚴(yán)懲動(dòng)用公共資源為私人牟利。再次，要重視相關(guān)智庫、社會(huì)專業(yè)組織的建設(shè)，推進(jìn)第三方評(píng)估工作，以多元主體相互監(jiān)督、協(xié)作，控制RCSC的公共性。

（四）探索“回應(yīng)型規(guī)制”，構(gòu)建社會(huì)公眾與治理主體的互生關(guān)系

公共性既是個(gè)體利益的最大公約數(shù)，更是共同利益的最大公約數(shù)，它并不具有排他性，不排斥所有利益相關(guān)者。所以，控制RCSC的公共性，并不是要RCSC完全忽視自身利益，忽視政府、媒體和相關(guān)組織個(gè)人的利益而將全部資源用以滿足社會(huì)公眾的期望，而是要尋找RCSC相關(guān)利益的最大公約數(shù)。其關(guān)鍵在于RCSC運(yùn)用多少份額的資源滿足社會(huì)公眾的期望，將多少資源配給特殊的“利益相關(guān)方”，將多少資源用于自身生存發(fā)展需要，這是一個(gè)博弈的過程。在此，可以創(chuàng)新探索RCSC與社會(huì)公眾的“回應(yīng)型規(guī)制”，以最大限度保護(hù)公眾的公共利益?！盎貞?yīng)型規(guī)制”從根本上說是一種治理主體之間的相互規(guī)制，是在利用現(xiàn)代管理技術(shù)、充分融合社會(huì)多方利益需求的前提下，科學(xué)制定治理主體間的規(guī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)治理主體監(jiān)管的手段。所以，欲使RCSC投入更多資源于社會(huì)公眾慈善事業(yè)，滿足社會(huì)公眾的期望，關(guān)鍵在于合理制定調(diào)整社會(huì)公眾與RCSC間關(guān)系的規(guī)制。這種規(guī)制不必強(qiáng)調(diào)與RCSC相關(guān)規(guī)章的“最大一致性”，而是致力于在RCSC與公眾之間建立溝通的橋梁，通過相互之間多輪的信息反饋與“回應(yīng)”影響RCSC的公共行為，融合與RCSC公共性相關(guān)法律規(guī)章和個(gè)體性的社會(huì)規(guī)制，構(gòu)建一種有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的監(jiān)督反饋體系。

（五）為逐步提升RCSC的公共性創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境

多元治理主體的公共性體現(xiàn)了全社會(huì)公眾的共同價(jià)值取向，既是社會(huì)是非觀念的體現(xiàn)，也是公眾整體文化素質(zhì)和理性評(píng)價(jià)能力的體現(xiàn)。推進(jìn)治理主體公共性評(píng)估工作，“科學(xué)”和“理性”是根本的目標(biāo)指向。面對(duì)信任危機(jī)，RCSC一定要從自身改革做起，以誠實(shí)立身，以奉獻(xiàn)正名，多做實(shí)事少占“頭條”，誠懇為公；要對(duì)歷來的公關(guān)危機(jī)進(jìn)行反思，改變RCSC自身“多一事不如少一事”“公關(guān)就是報(bào)喜不報(bào)憂”“提升透明度會(huì)引來更多非議”等錯(cuò)誤態(tài)度，借助自我監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)自身變革，理性面對(duì)責(zé)難與非議；在此前提下，樹立公平誠信、客觀理性的價(jià)值觀念，對(duì)RCSC多些建言和鼓勵(lì)，少些批評(píng)和非議。應(yīng)以社會(huì)公共道德、共同的善為導(dǎo)向，培養(yǎng)公眾正確的社會(huì)價(jià)值觀，在參與社會(huì)治理時(shí)持嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、理性、負(fù)責(zé)的態(tài)度，共同努力，逐步提高RCSC的社會(huì)公信度，使其走出“塔西佗陷阱”。

利用社會(huì)多元治理主體“公共性”的管理模型，深入分析和描述“法律法規(guī)”“行業(yè)規(guī)范”和“文化認(rèn)知”對(duì)中國紅十字會(huì)公共性的影響，尋找實(shí)際影響力偏差，探索進(jìn)一步提高相關(guān)規(guī)范的影響力，以更好地推動(dòng)RCSC公共性的提升，這是值得嘗試的解決目前RCSC公共性問題的思路?？刂婆c提升RCSC的公共性，關(guān)鍵在于能否準(zhǔn)確定義和把握RCSC的公共性表現(xiàn)“區(qū)間”——即包括有爭議的“公共性”表現(xiàn)在內(nèi)的可以被認(rèn)作體現(xiàn)或部分體現(xiàn)其公共性的“區(qū)間”，能否據(jù)此準(zhǔn)確地從所有關(guān)于公共性影響因素的描述中找出問題和偏差，這些關(guān)鍵問題不是簡單的一個(gè)模型可以完全解答的，需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的推敲和完善。所以，在今后的研究中，評(píng)估、控制和提升RCSC的公共性，需要從定性和定量兩方面進(jìn)一步開發(fā)相關(guān)模型，使研究更加精確和具有說服力，同時(shí)尋找的辦法也更具有實(shí)踐性和針對(duì)性。

【參考文獻(xiàn)】

[1]Stephanie Moulton：Putting Together the Publicness Puzzle：A Framework for Realized Publicness，Public Administration Review？September|October 2009；

[2][7]中國紅十字會(huì)章程[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/201110/t20111014_931.html.

[3][4][6]中華人民共和國紅十字會(huì)法[Z].http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18932.htm.

[5]中國紅十字會(huì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件救助規(guī)則[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/200806/t20080620_935.html.2004-02-26.

（責(zé)任編輯：牟春野）

An Exploration on Way of Reformation of the RCSC from

“Multiple Governance Subjects' Publicity' Management Model”

Pan Motao

Abstract：The boost of publicity and streamline of social multiple governance subjects is an efficient way of China's realizing social governance ability modernization.The “publicity” control and management of multiple governance subjects is an important handle of boosting publicity and streamline.Starting with social multiple governance subjects “publicity” management model，using enterprises' management thoughts for reference，searching for deviation of influencing the RCSC publicity，lowering unvalued and low-valued waste of deviation from publicity，innovating means by controlling and promoting publicity boost constant streamline of the RCSC，which has the benefit to reshape social credibility of the RCSC and to help it walk out of “Tacitus Trap”.

Key words：RCSC；publicity；multiple governance subjects “publicity” management model；the control and promotion of publicity；streamline