蔡永飛

2016年11月29日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕84號(hào)）發(fā)布。這是在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕47號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕93號(hào)）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和完善扶持政策措施，以鼓勵(lì)和支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的最新舉措。

這些文件著眼于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所迫切需要的人才從城市返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，無(wú)疑對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。但總的看來(lái)，鼓勵(lì)和支持人力資源、人才資源返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尚需更多戰(zhàn)略性的對(duì)策。

認(rèn)識(shí)尚需提高

任何政策的制定實(shí)施，首先要認(rèn)識(shí)到位，否則政策措施也難以到位。國(guó)辦發(fā)〔2016〕84號(hào)文對(duì)支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員工作的意義有如下表述：

“農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，有利于將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)理念引入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力；有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；有利于激活各類(lèi)城鄉(xiāng)生產(chǎn)資源要素，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。”

這些認(rèn)識(shí)主要著眼于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義，但可能還是不夠的。

首先，在多年來(lái)人力資源、人才資源從農(nóng)村單向流向城市的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，對(duì)調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、加快城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義。在現(xiàn)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出、最大的問(wèn)題是什么？就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源在城鄉(xiāng)布局的不平衡。不僅物質(zhì)資源的布局不平衡，更是人力資源、人才資源布局的不平衡。現(xiàn)在中央政府直接推動(dòng)和鼓勵(lì)聚集于城市的人才資源、人力資源返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，就是要扭轉(zhuǎn)資源單向從農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)，推動(dòng)資源在城鄉(xiāng)布局上的相對(duì)均衡，體現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的需要、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要和推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。

其次，在全面深化改革的背景下，對(duì)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村做出制度性安排，對(duì)加快改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是通過(guò)一系列制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)的。首先是通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃制度，把現(xiàn)代化建設(shè)的基地基本上安排在城市，這樣就將其他各方面資源吸引和凝聚到了城市。尤其是國(guó)家通過(guò)人事制度、高考制度、公共服務(wù)制度等，把政府機(jī)關(guān)和各種社會(huì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)在城市，也把農(nóng)村中的人才資源遴選，推動(dòng)到了城市。然后又通過(guò)市場(chǎng)制度特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，把人事制度、高考制度選剩下的人力資源再次挖掘出來(lái)，拉動(dòng)到城市，由此形成了巨大的“農(nóng)民工”群體?，F(xiàn)在，要引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，必然要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度、公共服務(wù)制度、人事制度、高考制度、市場(chǎng)制度等等逐步進(jìn)行改革，形成新的國(guó)家治理體系和治理能力。

再次，在村民自治制度建設(shè)出現(xiàn)多方面新情況、新問(wèn)題的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，不僅對(duì)加快農(nóng)村發(fā)展意義重大，也將促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和治理能力提升?，F(xiàn)階段我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)村民自治中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，最突出的問(wèn)題是大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城務(wù)工并定居城市并且市民化，造成村民自治主體急劇變化、農(nóng)村社會(huì)關(guān)系面臨急劇調(diào)整的問(wèn)題。尤其是農(nóng)村人才資源大量流失，造成農(nóng)村公共生活難以開(kāi)展。如果城鄉(xiāng)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員較多返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，當(dāng)他們?cè)谵r(nóng)村居民中占據(jù)一定比例以后，必將逐步形成新的穩(wěn)定有序的農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，從而極大促進(jìn)村民自治水平質(zhì)量的提升。

特別重要的是，在許多農(nóng)民工家庭成員分散在城鄉(xiāng)兩地甚至多地、處于分居狀態(tài)的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對(duì)在構(gòu)建和諧家庭的基礎(chǔ)上構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。據(jù)學(xué)者調(diào)研，現(xiàn)階段我國(guó)留守兒童總數(shù)已經(jīng)超過(guò)6000萬(wàn)，留守兒童在缺乏父母家人關(guān)愛(ài)陪伴的環(huán)境中成長(zhǎng)，很容易形成人格缺陷，不僅會(huì)帶來(lái)家庭的不和諧，也可能會(huì)造成社會(huì)不和諧。因此，讓農(nóng)民工和家人團(tuán)聚，是解決留守兒童問(wèn)題的根本出路。如果此次政府支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員政策能夠促成農(nóng)民工家庭團(tuán)聚，那將是比什么都重要的成果。

以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會(huì)生活為出發(fā)點(diǎn)

從上述幾個(gè)方面來(lái)看，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策不應(yīng)當(dāng)也不可能是短期政策，而必須是國(guó)家和各級(jí)政府長(zhǎng)期實(shí)行的政策。人才資源轉(zhuǎn)而從城市反流農(nóng)村，是農(nóng)村發(fā)展的長(zhǎng)期需要，這一任務(wù)短期內(nèi)不可能完成，需要從現(xiàn)實(shí)的角度，更需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的高度來(lái)設(shè)計(jì)政策。

為此，本文建議有關(guān)方面以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會(huì)生活為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)研究制定支持相關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策。

首先，農(nóng)民工會(huì)不會(huì)選擇返鄉(xiāng)，并不取決于政府提供多少幫助和優(yōu)惠政策支持創(chuàng)業(yè)，而取決于他本人的選擇：是留在城市還是返回家鄉(xiāng)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工是留在城市還是返回農(nóng)村，取決于其自身的條件，如不同年齡、不同家庭結(jié)構(gòu)、不同輸出地和不同輸入地等，都會(huì)影響他們的選擇，即使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，也不必然推動(dòng)農(nóng)民工做出留城或返鄉(xiāng)的決定。

作為農(nóng)民工，他已經(jīng)從農(nóng)村來(lái)到自己和家人以及家鄉(xiāng)父老所向往的城市，已經(jīng)初步站住了腳跟，為什么還要回到家鄉(xiāng)去？回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)失敗了怎么辦，再回城市嗎？要是真有能力創(chuàng)業(yè)，是不是還不如在城市里創(chuàng)業(yè)？就算能夠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功，如果農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等等公共服務(wù)還是達(dá)不到城市那樣的水平，回到家鄉(xiāng)孩子教育怎么辦、老人醫(yī)療怎么辦？顯然，不從根本上解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的動(dòng)機(jī)不會(huì)很強(qiáng)。同時(shí)，正當(dāng)城市大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各級(jí)政府已經(jīng)采取各種各樣的政策措施解決農(nóng)民工落戶(hù)城市的問(wèn)題之時(shí)，很可能農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的有利條件也會(huì)被抵消。

但總體上，當(dāng)農(nóng)村家鄉(xiāng)的社會(huì)建設(shè)水平、公共生活水平已經(jīng)不亞于城市的時(shí)候，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)的可能性一定會(huì)大大增加。

中高等院校畢業(yè)生、退役士兵等也是一樣，當(dāng)面臨可以進(jìn)入城市也可以進(jìn)入農(nóng)村的選擇時(shí)，他們也一定會(huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的邏輯做出選擇。短期內(nèi)的優(yōu)惠政策可以吸引一些人做出短期的打算，因?yàn)檫€年輕，他們可能會(huì)選擇去農(nóng)村試試，不行的話(huà)還可以再進(jìn)城打工。但如果沒(méi)有長(zhǎng)期的預(yù)期，許多人可能連試試也不會(huì)考慮。許多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生希望不遷戶(hù)口到城市、畢業(yè)以后也積極返回家鄉(xiāng)，是因?yàn)榧亦l(xiāng)農(nóng)村的生活質(zhì)量比城市還好。調(diào)查表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生不僅愿意返回家鄉(xiāng)農(nóng)村，到外地農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的意愿，也比貧困地區(qū)的大學(xué)生要強(qiáng)很多。

文件中“下鄉(xiāng)”的主體顯然是指城里人下鄉(xiāng)，在現(xiàn)階段應(yīng)該主要是兩類(lèi)人，一是對(duì)農(nóng)村田園風(fēng)光懷有烏托邦式向往、富有理想情懷的人，這樣的人遇到農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，會(huì)不會(huì)因?yàn)槔硐牖脺缍踊爻鞘校蛟S也因人而異。但另一類(lèi)人本來(lái)就只打算到農(nóng)村撈一把就走，他們不可能有長(zhǎng)期打算。顯然短期化的政策對(duì)這兩類(lèi)人都可能有用，但真正想要他們長(zhǎng)期為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮作用，也必須有建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會(huì)生活的政策來(lái)引導(dǎo)。

也就是說(shuō)，支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，需要有吸引他們長(zhǎng)期留在農(nóng)村的政策，而這樣的政策應(yīng)當(dāng)是建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會(huì)生活的政策。比如說(shuō)，想要農(nóng)民工返鄉(xiāng)，中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)，不僅要有利于他們短期內(nèi)就可以賺錢(qián)的政策條件，還要有讓他們可以長(zhǎng)期在農(nóng)村生活的條件和環(huán)境。不僅基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施如水、電、通訊、交通等必不可少，教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)也不應(yīng)當(dāng)與城市相差太遠(yuǎn)，還要有適當(dāng)?shù)闹卫硭?、政策和法律環(huán)境，等等。

總體來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)村滯后于城市發(fā)展，人們一定會(huì)在城鄉(xiāng)比較中權(quán)衡進(jìn)城還是返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的利弊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差距極大地影響著人們的判斷。但在現(xiàn)階段，城市的發(fā)展并不是農(nóng)村發(fā)展的障礙，相反，不但總體上我國(guó)的發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，而且我國(guó)城市發(fā)展也已成為農(nóng)村發(fā)展的有利條件，甚至是重要的動(dòng)力源泉：城市需要農(nóng)村發(fā)展成為城市工業(yè)品的市場(chǎng)，成為城市居民的優(yōu)美生態(tài)后花園，成為后工業(yè)化時(shí)代人們的精神家園。

關(guān)于支持有關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的七點(diǎn)建議

國(guó)辦發(fā)〔2016〕84號(hào)和國(guó)辦發(fā)〔2015〕47號(hào)兩個(gè)文件以及其他許多相關(guān)文件對(duì)支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，提供了系統(tǒng)全面的政策資源。本文再提幾點(diǎn)建議，供參考。

第一，針對(duì)城市人才的不同群體，制定不同政策來(lái)引導(dǎo)人們返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尤其應(yīng)當(dāng)著力開(kāi)發(fā)城市退休人才資源。筆者已經(jīng)撰文表達(dá)過(guò)這一意見(jiàn)。鄧小平在改革開(kāi)放初期就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)想要從城市地區(qū)引進(jìn)人才資源，最佳選擇是引進(jìn)退休人才。當(dāng)時(shí)江蘇蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是上海退休老工人幫忙建起來(lái)的?，F(xiàn)在很多大城市的人才資源已經(jīng)過(guò)分集中，對(duì)高級(jí)知識(shí)分子來(lái)說(shuō)是過(guò)早退休的強(qiáng)制退休制度，已使得許多退休人才自行選擇到農(nóng)村地區(qū)服務(wù)。在實(shí)現(xiàn)延遲退休政策之前和初期，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)政策，把他們引導(dǎo)和推動(dòng)到農(nóng)村去，為農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)。

第二，有選擇有規(guī)劃地安排返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村一部分地方，作為他們合理的去處，即把他們安排到有可能成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村區(qū)域發(fā)展的中心村和重點(diǎn)鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)。只有把人才資源、人力資源集中到有發(fā)展前景的中心村等地方，才有可能盡快提高那些農(nóng)村地方的生活質(zhì)量，將那些地方建設(shè)成為新農(nóng)村的典范，也成為未來(lái)農(nóng)村人口穩(wěn)定集中的地方。

第三，在返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員較為集中的農(nóng)村中心村大力加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)，允許和推動(dòng)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員參與村民自治，讓他們?cè)卩l(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。引導(dǎo)一些返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的城市退休學(xué)者專(zhuān)家、領(lǐng)導(dǎo)干部，參與到農(nóng)村社會(huì)治理中去，這不僅是提升農(nóng)村社會(huì)治理水平的需要，更是支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，是培養(yǎng)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)和民眾的感情，從而長(zhǎng)期留在農(nóng)村的必要條件，也是吸引更多人口向這些地方集中的重要條件。

第四，對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員所創(chuàng)之業(yè)一定要有所挑選，不能允許這些人想搞什么就搞什么。創(chuàng)業(yè)之業(yè)、下鄉(xiāng)之鄉(xiāng)，都要有所區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是鄉(xiāng)，但它的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)、小城市，應(yīng)當(dāng)允許發(fā)展工業(yè)，甚至在環(huán)保達(dá)標(biāo)的前提下也可以謹(jǐn)慎地引進(jìn)某些化工企業(yè)，但在中心村以下農(nóng)村區(qū)域，則應(yīng)當(dāng)禁絕任何污染企業(yè)靠近?，F(xiàn)在的問(wèn)題恰恰是，越是落后農(nóng)村地區(qū)越饑不擇食地招商引資，往往把在城市無(wú)法容身的污染企業(yè)如獲至寶地引進(jìn)來(lái)，結(jié)果貽害無(wú)窮。在中央支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合的時(shí)候，絕不能允許污染企業(yè)在農(nóng)業(yè)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其附近周邊落腳。

第五，大力推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)加強(qiáng)法制建設(shè)，改善法律環(huán)境。中共十八屆四中全會(huì)要求，“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師”，本文建議地方政府為每一個(gè)村民委員會(huì)、每一個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織配備一名律師作為法律顧問(wèn)，并且要求村民委員會(huì)的所有重要決策，特別是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與外界開(kāi)展商務(wù)活動(dòng)時(shí)，一定要咨詢(xún)法律專(zhuān)家的意見(jiàn)。這樣做不僅是保護(hù)村民和村干部的利益，更是讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員留下來(lái)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，對(duì)全面依法治國(guó)也有重大意義。

第六，農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)人才不必把眼光局限在國(guó)內(nèi)城市，也可以從國(guó)外引進(jìn)人才，特別是教師和醫(yī)生這兩類(lèi)人才?，F(xiàn)階段我國(guó)引進(jìn)的國(guó)外人才基本上都放在城市，這對(duì)農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)是不公平的，更是不合理的。我國(guó)農(nóng)村遠(yuǎn)比城市更缺乏人才，需要人才，為什么不能多多為農(nóng)村雪中送炭呢？

第七，政府應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)城市年輕人到農(nóng)村地區(qū)參與志愿服務(wù)。在我國(guó)大學(xué)教育中應(yīng)當(dāng)十分注重培養(yǎng)學(xué)生參與公益事業(yè)、志愿服務(wù)的理想和激情。近些年來(lái)我國(guó)年輕人參與促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的志愿服務(wù)活動(dòng)的人已越來(lái)越多，這是十分喜人的好現(xiàn)象，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。