●鄭家慶 王磊

“后監(jiān)督時代”基層央行會計監(jiān)督發(fā)展趨勢探析

●鄭家慶 王磊

近年來，人民銀行會計核算模式出現(xiàn)較大調(diào)整，基于集中監(jiān)督模式下的監(jiān)督理念、監(jiān)督定位和監(jiān)督重點均有待重新校準(zhǔn)。本文主要從監(jiān)督系統(tǒng)差異、系統(tǒng)防控機制、監(jiān)督風(fēng)險控制等角度進行分析，并針對基層央行實際，分別就遠近目標(biāo)提出工作建議。

基層央行 會計監(jiān)督 發(fā)展趨勢

在2015年人民銀行對內(nèi)設(shè)部門進行的整合中，人行地市中支相繼撤銷事后監(jiān)督部門，會計監(jiān)督業(yè)務(wù)并入各業(yè)務(wù)條線部門。面對基層央行“后監(jiān)督時代”的到來，為保障監(jiān)督轉(zhuǎn)型與會計核算發(fā)展形成有效對接，本文從風(fēng)險與履職的角度出發(fā)，在客觀審視監(jiān)督定位、有效把控風(fēng)險內(nèi)涵、準(zhǔn)確定義風(fēng)險核心等方面做了一定的思考和探索。

一、ACS與ABS模式下監(jiān)督系統(tǒng)的差異

2014年，中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱ACS）在全國上線，取代了原來的中央銀行會計集中核算系統(tǒng)（以下簡稱ABS）。ACS與ABS模式相比，監(jiān)督系統(tǒng)有著明顯的差異。

（一）系統(tǒng)關(guān)聯(lián)更為緊密

ABS模式下，監(jiān)督系統(tǒng)一個是獨立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與ABS系統(tǒng)和中央銀行會計憑證影像事后監(jiān)督系統(tǒng)之間存有數(shù)據(jù)接口。通過數(shù)據(jù)導(dǎo)入導(dǎo)出的方式，監(jiān)督系統(tǒng)向ABS系統(tǒng)采集賬務(wù)信息，向憑證影像系統(tǒng)采集影像信息后，再進行業(yè)務(wù)監(jiān)督。ACS模式下，監(jiān)督系統(tǒng)直接嵌入系統(tǒng)，以ACS監(jiān)督子系統(tǒng)的形式存在，所有的監(jiān)督數(shù)據(jù)直接調(diào)用ACS系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，不僅省去了人工導(dǎo)入導(dǎo)出數(shù)據(jù)的過程，也使數(shù)據(jù)的傳輸更為快捷。

（二）監(jiān)督操作更為簡捷

ABS模式下通過監(jiān)督系統(tǒng)進行會計業(yè)務(wù)監(jiān)督采取的是復(fù)核式，即對需要監(jiān)督的會計業(yè)務(wù)再次進行要素錄入、比對，本質(zhì)上與業(yè)務(wù)前臺的記賬復(fù)核沒有區(qū)別。在ACS模式下，會計業(yè)務(wù)監(jiān)督采取的是確認式，即憑證影像與賬務(wù)處理信息在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)同步展示，且對需要監(jiān)督的要素或者信息進行提示，監(jiān)督員只需核對后對該筆業(yè)務(wù)判斷正確與否，并加以確認即可。ACS系統(tǒng)中也設(shè)置有是否進行復(fù)核式監(jiān)督的開關(guān)，但由于系統(tǒng)默認為確認式，所以這也是目前主流的監(jiān)督操作方式。

（三）任務(wù)劃分更為清晰

ABS模式下，由于采取的是復(fù)核式監(jiān)督，對于監(jiān)督任務(wù)的劃分相對模糊，基本上業(yè)務(wù)復(fù)核完畢也就代表監(jiān)督任務(wù)的完成。ACS模式下，對監(jiān)督任務(wù)進行了更為科學(xué)細致的劃分。在監(jiān)督子系統(tǒng)中，監(jiān)督任務(wù)共劃分為六大類，包括實時監(jiān)督、事后監(jiān)督、憑證影像監(jiān)督、重要賬戶余額監(jiān)督、系統(tǒng)日志監(jiān)督、對賬監(jiān)督，監(jiān)督行為分別定位于事中和事后，監(jiān)督目標(biāo)的指向性更明確，對于風(fēng)險的定向也更為準(zhǔn)確。

二、ACS系統(tǒng)風(fēng)險防控機制評價與分析

對于現(xiàn)行的ACS系統(tǒng)而言，由于核算模式的顛覆性革新以及會計流程的整體再造，使系統(tǒng)風(fēng)險防控機制得到了極大的加強與完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）賬務(wù)處理與業(yè)務(wù)受理分離

ACS模式下，營業(yè)網(wǎng)點負責(zé)將實物憑證掃描上傳至業(yè)務(wù)處理中心，業(yè)務(wù)處理中心負責(zé)依據(jù)憑證影像進行賬務(wù)處理，這一系統(tǒng)設(shè)定使賬務(wù)處理與業(yè)務(wù)受理實現(xiàn)了物理層面的完全隔離。對營業(yè)網(wǎng)點而言，核算角色的變化帶來的不僅是操作的簡化，由于賬務(wù)處理的成功與否不再受營業(yè)網(wǎng)點的直接控制，也從一定程度上規(guī)避了前臺可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險。

（二）賬務(wù)信息碎片化處理

營業(yè)網(wǎng)點傳輸?shù)膽{證影像在業(yè)務(wù)處理中心進行信息錄入之前，首先要經(jīng)過系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化切片流程。據(jù)統(tǒng)計，每張憑證影像將被切分為4—8份不同的信息切片，這些信息切片被隨機推送給多個操作員進行錄入。這種碎片化的處理方式使每個操作員面對的信息簡化單一，同時由于后續(xù)比對校驗機制的存在，使得操作性風(fēng)險的發(fā)生幾率大大降低。

（三）業(yè)務(wù)流程中控制環(huán)節(jié)顯著增加

在ACS系統(tǒng)中，一筆核算業(yè)務(wù)從發(fā)起到終結(jié)，整個業(yè)務(wù)流程中要經(jīng)過多個控制環(huán)節(jié)。一是主管確認環(huán)節(jié)，實物憑證由營業(yè)網(wǎng)點操作員掃描后，首先會傳送給營業(yè)網(wǎng)點主管，由其對憑證要素、憑證影像與實物憑證相符性進行審核，比對無誤后經(jīng)過確認才能上傳至業(yè)務(wù)處理中心。二是業(yè)務(wù)判別環(huán)節(jié)，通過人工和系統(tǒng)兩種方式對業(yè)務(wù)種類與憑證選擇相符性進行判定，無誤后才能進入信息錄入環(huán)節(jié)。三是信息比對環(huán)節(jié)，多個操作員對影像切片進行信息錄入后，還要進行相互比對，如果存在不符，則會由第三方介入進行第三次錄入和比對。由于這些設(shè)計都被固化在系統(tǒng)之中，使內(nèi)控機制的執(zhí)行性風(fēng)險在系統(tǒng)層面得到了一定的規(guī)避。

（四）后臺業(yè)務(wù)自動化處理提升

ACS系統(tǒng)中，通過基礎(chǔ)性的系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置，使后臺自動處理業(yè)務(wù)的比率得到明顯增加。諸多業(yè)務(wù)不再由前臺營業(yè)網(wǎng)點進行發(fā)起，而是在系統(tǒng)后臺進行自動處理，這使得風(fēng)險幅面得到了縮減。

（五）系統(tǒng)內(nèi)嵌外部對賬功能

ACS綜合前置子系統(tǒng)上線后，商業(yè)銀行通過綜合前置系統(tǒng)擺放在其本行的客戶端每日與人民銀行進行對賬，其對賬執(zhí)行情況和對賬結(jié)果直接反映在ACS系統(tǒng)之中。如果存在不符，營業(yè)網(wǎng)點則會審核相關(guān)明細記錄和開戶單位的說明。這也使得對賬管理這一風(fēng)險防控機制得到了更為高效的執(zhí)行。

三、監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險控制力的評價與分析

現(xiàn)行的監(jiān)督工作主要通過ACS監(jiān)督子系統(tǒng)來完成，有以下六類任務(wù)設(shè)置：一是實時監(jiān)督，主要是針對系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整及非工作時段推送的業(yè)務(wù)進行監(jiān)督。二是事后監(jiān)督，主要是根據(jù)系統(tǒng)設(shè)定的監(jiān)督范圍或抽選比例對所有業(yè)務(wù)（已進行過實時監(jiān)督的除外）進行監(jiān)督。三是憑證影像監(jiān)督，主要是核對實物憑證與憑證影像是否相符。四是重要賬戶余額監(jiān)督，主要是核對發(fā)行基金及暫收、暫付賬戶余額。五是系統(tǒng)日志監(jiān)督，主要是對營業(yè)網(wǎng)點、運管中心系統(tǒng)操作日志進行審核。六是對賬監(jiān)督，主要是對開戶單位每日通過綜合前置系統(tǒng)的對賬結(jié)果進行再次確認。

監(jiān)督系統(tǒng)通過模塊化運行，使監(jiān)督工作更為標(biāo)準(zhǔn)化，對會計風(fēng)險的控制也貫穿于操作環(huán)節(jié)之中。但從實際運行效果來看，還是存在諸多不足：

（一）監(jiān)督實施存在時滯

目前，監(jiān)督任務(wù)中除實時監(jiān)督必須當(dāng)日完成外，其余監(jiān)督任務(wù)的完成時限均為次日或更長。這就意味著除實時監(jiān)督可當(dāng)日發(fā)現(xiàn)風(fēng)險外，其余形式的監(jiān)督最早也要次日才能發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，存在明顯的滯后。此外，從另一角度來說，ACS監(jiān)督子系統(tǒng)中的實時監(jiān)督由于并不對業(yè)務(wù)流程構(gòu)成影響，實際上并非真正意義上的“實時”。所以長久以來困擾監(jiān)督工作的時滯問題雖然在ACS模式下有所改善，但始終沒有得到徹底根治，仍是監(jiān)督效能發(fā)揮的最大短板。

（二）核心風(fēng)險控制力有限

對于憑證真實性這一核心風(fēng)險，監(jiān)督系統(tǒng)最有效的控制手段莫過于兩點，一是通過憑證影像監(jiān)督核對憑證實物，二是通過對賬監(jiān)督確認業(yè)務(wù)發(fā)生是否真實。在目前多數(shù)憑證都集中歸檔于中心支行的情況下，憑證影像監(jiān)督受憑證郵包的傳遞效率制約，最快也要延后兩日才能核對，實際操作中存在較大的漏洞。

（三）監(jiān)督任務(wù)目標(biāo)模糊

對于系統(tǒng)日志監(jiān)督，其中的日志條目眾多繁雜，無論從制度上還是操作手冊上都沒有給出明確的判別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)驗判斷，日志監(jiān)督的主要目標(biāo)是及時監(jiān)督發(fā)現(xiàn)非工作時段的業(yè)務(wù)處理行為。但非工作時段處理業(yè)務(wù)既不能一概而論為錯誤，同時這一行為操作的結(jié)果也被納入到了實時監(jiān)督的范疇，所以這一任務(wù)的設(shè)定就顯得較為矛盾，由于監(jiān)督目標(biāo)的模糊也直接導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。

（四）監(jiān)督職能與前臺重疊

目前，大部分全國性商業(yè)銀行均上線了綜合前置子系統(tǒng)。在此情況下，監(jiān)督子系統(tǒng)中的對賬監(jiān)督只是對營業(yè)網(wǎng)點審核過的對賬結(jié)果進行簡單地二次確認，從效率的角度看有所重復(fù)。

現(xiàn)在監(jiān)督系統(tǒng)對ACS系統(tǒng)風(fēng)險控制的作用，更多的是體現(xiàn)在業(yè)務(wù)全景的檢查審核、事后及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)差錯以及基礎(chǔ)工作的規(guī)范和質(zhì)量方面。由于存在監(jiān)督時滯這一無法回避的短板，再加上形式監(jiān)督、功能重疊的問題，體現(xiàn)出監(jiān)督系統(tǒng)在風(fēng)險控制方面存在明顯不足。

綜上所述，我們認為在ACS模式下，會計核算前臺的角色在轉(zhuǎn)變、操作在簡化、內(nèi)容在減少、控制在加強，而與此相對的卻是監(jiān)督系統(tǒng)的定位在同化、效率在降低、職責(zé)在模糊、作用在弱化。面對核心風(fēng)險向業(yè)務(wù)前臺的集聚，單一依靠完善監(jiān)督機制已經(jīng)無法實現(xiàn)，更多的還是需要前臺的執(zhí)行和自律來實現(xiàn)，故而需要順應(yīng)發(fā)展對監(jiān)督工作進行調(diào)整和修正。

四、監(jiān)督管理體制的工作建議

隨著人行內(nèi)設(shè)部門調(diào)整到位，監(jiān)督工作已隨業(yè)務(wù)條線進行了分流，但對于會計監(jiān)督工作的定位，在不同層面仍存在著不同的聲音。為此，本文從實際工作出發(fā)進行了相關(guān)思考，建議監(jiān)督工作的調(diào)整宜從近期措施和遠期目標(biāo)兩個方面逐步推進落實。

（一）近期措施：監(jiān)督模式由集中改為分散，引導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)回歸

繼續(xù)延用ACS監(jiān)督子系統(tǒng)，但對現(xiàn)行的集中模式進行調(diào)整，改集中監(jiān)督為分散監(jiān)督。即監(jiān)督管理權(quán)在中心支行，監(jiān)督操作由指定的支行人員完成，憑證資料也相應(yīng)保存在支行，不再由中心支行統(tǒng)一裝訂保管。履行監(jiān)督職責(zé)的支行人員由支行黨組推薦、中心支行黨委審查，中心支行支付部門委派，并由中心支行監(jiān)督主管在監(jiān)督子系統(tǒng)內(nèi)進行授權(quán)。指定的人員對支行營業(yè)網(wǎng)點履行監(jiān)督職責(zé)，向中心支行黨委負責(zé)。監(jiān)督任務(wù)包括系統(tǒng)監(jiān)督和憑證裝訂，憑證保管由支行檔案室按規(guī)定執(zhí)行。監(jiān)督職責(zé)由支行人員履行，一方面使責(zé)任劃分更為清晰，符合各負其責(zé)、對自身行為負責(zé)風(fēng)險控制理念；另一方面，監(jiān)督滯后情況可以得到緩解，有利于及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和差錯，提高風(fēng)險的控制力。

同時需要關(guān)注的是，支行監(jiān)督員雖名義上受中心支行委派，但同級監(jiān)督的實質(zhì)并未改變，可能會使監(jiān)督的獨立性打折扣，而且在具體操作中，不排除對于差錯不進行系統(tǒng)通報記載而直接進行整改的可能性。支行一級也對監(jiān)督員有著不可忽視的影響力，風(fēng)險能否得到客觀的提示和暴露也存在不確定性。所以需要中心支行一級合理調(diào)整工作重心，采取相應(yīng)措施，加強對支行的工作指導(dǎo)和督查。

（二）遠期目標(biāo)：取消監(jiān)督子系統(tǒng)，風(fēng)險監(jiān)督與前臺操作整合

這里所說的取消ACS監(jiān)督子系統(tǒng)，并不是一刀切地將監(jiān)督職能完全割裂，而是依據(jù)“整合為先、有保有壓”原則向業(yè)務(wù)前臺歸并。

一是在完善業(yè)務(wù)風(fēng)險分級的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴大“實時”操作的適用業(yè)務(wù)范圍，同時將實時監(jiān)督向業(yè)務(wù)前臺的實時授權(quán)轉(zhuǎn)化，形成事中控制機制，利用對重點業(yè)務(wù)的實時控制強化對重要風(fēng)險關(guān)口的把控。

二是在強化實時控制的基礎(chǔ)上，考慮到業(yè)務(wù)處理中心對操作性差錯相對完善的控制，可以相應(yīng)取消事后監(jiān)督和憑證影像監(jiān)督。另外像日志監(jiān)督，由于對風(fēng)險的指向性不強，形式大于實質(zhì)，也應(yīng)予以取消。

三是對于重要賬戶余額監(jiān)督、對賬監(jiān)督，由于直接針對風(fēng)險，可以整合進ACS系統(tǒng)，設(shè)定強制執(zhí)行標(biāo)志，使之成為營業(yè)網(wǎng)點主管日常工作的一部分，這樣不僅有利于落實，更可以在崗位責(zé)任上形成匹配。

當(dāng)然，取消了監(jiān)督環(huán)節(jié)，風(fēng)險責(zé)任則更為集中于業(yè)務(wù)前臺，業(yè)務(wù)差錯和風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)對前臺的依賴度較高，也對前臺人員的責(zé)任心和道德操守提出了更高的要求。通常情況下，業(yè)務(wù)量以及業(yè)務(wù)種類與風(fēng)險是呈現(xiàn)正向相關(guān)趨勢的，所以只要嚴(yán)格落實綜合前置系統(tǒng)的對賬工作，也就基本把控了風(fēng)險核心。此外，會計核算人員由其個人對自身處理的業(yè)務(wù)負責(zé)，從根本上實現(xiàn)了職責(zé)與風(fēng)險掛鉤，也可以切實起到風(fēng)險控制的目的?！?/p>

（作者單位：中國人民銀行荊州市中心支行）

1、田力.2011.中國人民銀行會計核算監(jiān)督探索[M].湖北：武漢大學(xué)出版社。

2、王芳.2014.人民銀行會計核算業(yè)務(wù)監(jiān)督理論與實務(wù)[M].北京：中國商業(yè)出版社。