周業(yè)安 高 嶺

國有企業(yè)的制度再造
——觀點反思和邏輯重構(gòu)

周業(yè)安 高 嶺

國有企業(yè)的改革史同時也是一部爭論史，這些爭論集中于國有企業(yè)的性質(zhì)、效率、改革路徑和治理結(jié)構(gòu)四個方面。為闡明國有企業(yè)制度再造的方向，需要對相關(guān)研究進(jìn)行回顧和探討。首先，國有企業(yè)是一種社會化程度最高的企業(yè)組織形式，國有企業(yè)與利益相關(guān)者論視角下的公司治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。其次，圍繞國有企業(yè)效率的相關(guān)研究忽視了國有企業(yè)的路徑依賴問題，也沒有分離出規(guī)模、壟斷、政治關(guān)聯(lián)等因素的影響，因而斷言國有企業(yè)的效率高低需要謹(jǐn)慎。再次，國有企業(yè)改革路徑的主導(dǎo)傾向是漸進(jìn)式改革模式，但迄今還缺乏一個有說服力的理論框架來有效解釋國有企業(yè)和非國有企業(yè)共存共進(jìn)的特征事實。因此，未來關(guān)于國有企業(yè)改革的研究任重道遠(yuǎn)。

國有企業(yè)；社會化；利益相關(guān)者；路徑依賴

一、引言

國有企業(yè)從最開始以承包制為核心的局部改革到以股份制公司制為核心的制度重構(gòu)，經(jīng)歷了三十余年的風(fēng)風(fēng)雨雨。改革讓國有企業(yè)煥發(fā)新生，雖然眾多低效率的國有企業(yè)被淘汰，但在市場競爭中生存下來的國有企業(yè)不僅大大提高了自身的競爭力，而且還持續(xù)快速地發(fā)展壯大，成長為具有國際影響力的大型企業(yè)。三十余年的改革開放實踐表明，只有堅持市場化導(dǎo)向的改革才能做大做強國有企業(yè)，而不是反其道而行之。綜觀國有企業(yè)的改革和發(fā)展歷程，所取得的成績令人矚目。但是，國有企業(yè)仍存在一些老問題，比如“預(yù)算軟約束”[1]。老問題還沒有得到徹底解決，新的問題已經(jīng)涌現(xiàn)。如何在新的國際競爭和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中保持充足的競爭力，是未來國有企業(yè)改革必須解決的問題。

回顧國有企業(yè)三十余年的改革歷程，承包制只能稱得上治標(biāo)，談不上治本。治本是從股份制公司制改革開始的。[2]自此之后，國有企業(yè)開始按照市場化導(dǎo)向原則進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度的重構(gòu)。這個制度重構(gòu)過程迄今仍在持續(xù)，整個過程可以分為四個階段。第一階段是初步的股份制改造和公司化階段(1992—1997)，以試點和推廣為特征；第二階段是在第一階段的基礎(chǔ)上，把大型國有企業(yè)作為改革的重點對象，核心是引入國有控股公司模式實現(xiàn)大型國有企業(yè)的集團(tuán)化(1998—2001)；第三個階段是把國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制的重構(gòu)作為核心內(nèi)容，建立國有資產(chǎn)“出資人”制度(2002—2012)；第四個階段可稱之為全面深化國有企業(yè)改革階段(2013年至今)，這個階段仍在進(jìn)行當(dāng)中，歸納起來有四個方面的主要內(nèi)容：一是突出做大做強戰(zhàn)略；二是把混合所有制改革設(shè)定為主線；三是貫徹頂層設(shè)計思想，推行分類改革；四是強化黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用，并作為國企改革的基本原則。

四個階段的改革體現(xiàn)了國有企業(yè)漸進(jìn)式的制度重構(gòu)路徑，這條改革路徑從最開始股份制、公司制的基本制度雛形的構(gòu)建，到后來針對國有企業(yè)自身的性質(zhì)和特征逐步給予明確詮釋，國有企業(yè)改革路徑逐步走向成熟。這些改革始終圍繞一個核心思想展開,那就是國有企業(yè)的制度重構(gòu)本質(zhì)上是市場化導(dǎo)向的制度設(shè)計。這體現(xiàn)在最開始的股份制、公司制的試行到后來的混合所有制和控股公司模式的推廣，這些制度設(shè)計都是基于市場經(jīng)濟(jì)原則展開的，但市場化導(dǎo)向的改革并不等于說放棄國有企業(yè)的性質(zhì)。分類改革和黨的領(lǐng)導(dǎo)作為重大政治原則的頂層設(shè)計思路表明，國有企業(yè)的改革必須基于國有企業(yè)的性質(zhì)展開，不能把國有企業(yè)等價為普通的市場經(jīng)濟(jì)組織。國有企業(yè)是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體化，其功能不僅在于提供公共物品和外部性產(chǎn)品和服務(wù)，更重要的是，國有企業(yè)是治理社會經(jīng)濟(jì)的重要載體，是社會經(jīng)濟(jì)政策在微觀領(lǐng)域的延伸，這種角色定位決定了國有企業(yè)的制度重構(gòu)必須有別于普通的市場經(jīng)濟(jì)組織。因此，在討論國有企業(yè)的制度創(chuàng)新時，必須以國有企業(yè)性質(zhì)為基礎(chǔ)，以市場化導(dǎo)向為目標(biāo)，兼顧效率和公平。

不過，盡管國有企業(yè)改革經(jīng)歷了三十余年風(fēng)風(fēng)雨雨，改革的思路日益明確，改革的經(jīng)驗教訓(xùn)也異常豐富，但圍繞國有企業(yè)的一些基本問題的討論依然存在很多爭議。這些爭論可以歸結(jié)為四個方面：國有企業(yè)的性質(zhì)、國有企業(yè)的效率、國有企業(yè)的改革路徑以及國有企業(yè)的治理模式。只有在這四個方面達(dá)成共識，國有企業(yè)改革才有可能真正走向成熟。本文的目的就是要對當(dāng)前國企改革存在的這些爭論進(jìn)行總結(jié)和評析，以期深化對新時期國企的制度再造問題的認(rèn)識。

二、國有企業(yè)的性質(zhì)：企業(yè)利潤最大化還是社會利益最大化？

國有企業(yè)改革過程中的爭論首先面臨的一個問題就是國有企業(yè)的性質(zhì)界定。實際上，單從法律意義上說，國有企業(yè)的性質(zhì)無須討論，但由于這個問題涉及國企改革的目標(biāo)問題，而后者決定了改革的方向和路徑，所以國有企業(yè)的性質(zhì)又顯得復(fù)雜了。從企業(yè)理論的發(fā)展史看，圍繞企業(yè)目標(biāo)的爭論也一直存在。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)堅持企業(yè)必須追求利潤最大化(準(zhǔn)確地說是股東利益最大化)，而反新古典范式的學(xué)者則認(rèn)為利潤最大化并非企業(yè)的唯一目標(biāo)，企業(yè)還需要承擔(dān)社會責(zé)任，尤其對公眾公司來說更是如此。企業(yè)作為一般化的市場經(jīng)濟(jì)組織尚且存在性質(zhì)的困擾，何況國有企業(yè)這種特殊的經(jīng)濟(jì)組織？

國有企業(yè)改革從一開始就存在著對國有企業(yè)性質(zhì)和國企改革目標(biāo)的爭論。迄今為止,關(guān)于國有企業(yè)性質(zhì)的討論存在三種代表性的觀點。第一種觀點認(rèn)為，過去國有企業(yè)兼有生產(chǎn)、社會保障、社會福利和社會管理多種職能，本質(zhì)上是“社區(qū)單位”，這一特征是在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的，隨著市場化改革的起步和深化，國有企業(yè)的這些社會職能逐步分離出來，由政府辦社會，而國有企業(yè)回歸到企業(yè)本身。[3]第二種觀點認(rèn)為，國有企業(yè)的本質(zhì)特征就在于除了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外還有社會目標(biāo)，以體現(xiàn)國家意志和人民整體利益的要求。這就要求國有企業(yè)除了自身的營利目標(biāo)，還要服務(wù)于國家的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策，體現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)的決定性力量，成為社會的“公平標(biāo)桿”(除收入分配之外還涉及員工就業(yè)的穩(wěn)定性、勞保福利、社會保障等方面)[4]，以及克服社會化大生產(chǎn)與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾,并且國有企業(yè)的雙重目標(biāo)并不沖突，國有企業(yè)按照利潤最大化的目標(biāo)經(jīng)營，國有資產(chǎn)才能保值增值，從而才能在市場競爭中生存和發(fā)展，才能有效地完成其承擔(dān)的社會職能，完成社會目標(biāo)[5]。第三種觀點認(rèn)為，應(yīng)分類看待國有企業(yè)的性質(zhì)，這種分類觀點承認(rèn)國有企業(yè)具有利潤最大化和社會利益最大化的雙重目標(biāo)，競爭性國有企業(yè)應(yīng)以追求利潤最大化為主，而非競爭性國有企業(yè)則應(yīng)以追求社會福利最大化為主。即競爭性行業(yè)的國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)于社會目標(biāo)(非經(jīng)濟(jì)目標(biāo))，壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)的社會目標(biāo)(非經(jīng)濟(jì)目標(biāo))優(yōu)于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。[6]

從現(xiàn)有關(guān)于國有企業(yè)性質(zhì)的討論看，大多數(shù)觀點承認(rèn)國有企業(yè)存在雙重目標(biāo)，這是國有企業(yè)和非國有企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別。這種爭論和國外關(guān)于企業(yè)是否承擔(dān)社會責(zé)任的看法類似。一個經(jīng)常被忽視的問題是，對新古典范式而言，企業(yè)是一個生產(chǎn)函數(shù)，即便如此，利潤最大化目標(biāo)也僅僅在充分競爭市場上才得以實現(xiàn)，并且此時利潤最大化和社會福利最大化并不沖突。利潤最大化和社會責(zé)任假說的偏離是由于非競爭因素的出現(xiàn)而引起的，無論是壟斷、信息約束還是交易成本等因素，或者外部性和公共品等，都會導(dǎo)致兩個目標(biāo)的沖突。因此，關(guān)于企業(yè)性質(zhì)的討論的核心是我們面對理論上的企業(yè)還是現(xiàn)實中的企業(yè)？這一點實際上在馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)那里都得到了明確的回答。對馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，企業(yè)是社會關(guān)系的一個單元，并非孤立的單純的市場經(jīng)濟(jì)組織，這種社會性導(dǎo)致了企業(yè)不可能僅僅追求利潤最大化。而從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，企業(yè)是相關(guān)參與人的契約的集合，各個契約方共同的利益最大化才是企業(yè)所必須面對的。

新古典范式和反新古典范式之間的根本區(qū)別在于，企業(yè)究竟是一個單純的生產(chǎn)組織還是一個包含分配功能的經(jīng)濟(jì)組織？對馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，企業(yè)都包含了一個分配功能，分配功能會反過來作用于生產(chǎn)功能。從這個角度看，反新古典范式的理論有類似之處，不同的地方僅僅在于對制度的理解。從反新古典范式的視角看，新古典范式所強調(diào)的企業(yè)的生產(chǎn)功能是內(nèi)生于企業(yè)這個經(jīng)濟(jì)組織的，生產(chǎn)并非是一個投入轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出的純技術(shù)過程，中間還包含了對這個轉(zhuǎn)化過程的激勵，而激勵來自制度因素，即決定分配過程和分配結(jié)果的生產(chǎn)關(guān)系或者契約關(guān)系。如果注意到分配功能的引入并不是簡單地給企業(yè)增加一個功能而已，分配功能實際上是一種社會關(guān)系，具有社會性，就可以發(fā)現(xiàn)新古典范式中的企業(yè)作為一種生產(chǎn)函數(shù)，忽略了社會性，從而陷入利潤最大化假說的教條當(dāng)中。因此，強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任并非是針對利潤最大化假說，而是由現(xiàn)實中的企業(yè)所具有的生產(chǎn)和分配的二重性所決定的。

對現(xiàn)實中的企業(yè)來說，社會性是一個關(guān)鍵問題。在市場環(huán)境中，當(dāng)一個單人企業(yè)逐步擴(kuò)展成多人企業(yè)時，一方面，雇員因為數(shù)量的增加而形成群體，從而其社會性在勞動市場上被放大，勞動市場不再是一個充分競爭的市場，而是嵌入在一定的社會結(jié)構(gòu)和制度中的市場，雇員自身的人口學(xué)特征通過某種社會認(rèn)同機制和社會經(jīng)濟(jì)特征匹配，從而形成一個個群體，也就是社會階層。單個雇員在企業(yè)中的行為會刻上其所在群體的烙印,因而雇員的勞動決策不再是簡單地按照新古典的理性經(jīng)濟(jì)人的方式展開，而是按照社會人或者行為人的模式展開，前者體現(xiàn)為一種純社會行為，后者體現(xiàn)為一種有限理性行為，比如社會比較等。另一方面，出資者(雇主)因為數(shù)量的增加也形成群體，特別是隨著資產(chǎn)證券化的過程以及通過資本市場實現(xiàn)證券的社會化的過程，導(dǎo)致現(xiàn)實的企業(yè)逐步進(jìn)化為“公眾公司”，這種類型的公司具有兩個基本制度特征：一是股權(quán)分散化形成股權(quán)的社會化，雇主群體轉(zhuǎn)化為普通家庭作為出資人身份(股東)的群體；二是股權(quán)匿名化抹去了雇主的人口學(xué)特征，高度簡化為單純的出資人身份，這種出資人的身份和作為雇員的家庭的身份通常是重疊的，因而很難簡單地通過勞資關(guān)系來甄別兩個完全獨立的和對立的社會層級。也就是說，雇員和雇主的雙重社會化導(dǎo)致了單個人的社會角色的多元化和復(fù)雜化，單個人的社會身份相互疊加，同時歸屬于多個群體。這是勞動市場和資本市場社會化的真正意義。

企業(yè)身處社會化的勞動市場和資本市場當(dāng)中，無法像新古典企業(yè)那樣成為一個原子化的理性經(jīng)濟(jì)人，而是進(jìn)化為具有一定社會性的行為人，這種行為人的目標(biāo)不再是單純的利潤最大化，而是同時兼顧各方參與人的權(quán)益，這其實就是社會責(zé)任的體現(xiàn)。所以，即便是市場中的非國有企業(yè)也具有不同程度的社會性，具有相應(yīng)的社會責(zé)任。當(dāng)這種社會化擴(kuò)展到一定程度，“社會企業(yè)”*按照維基百科的定義，社會企業(yè)(The Social Enterprise)是指采用商業(yè)化戰(zhàn)略來最大限度地改善人類和環(huán)境福祉的組織，這可能包括最大限度地提高社會影響，同時為外部股東賺取利潤。社會企業(yè)可以分為營利性或非營利性兩種類型，也可能呈現(xiàn)出多種組織形式，這要取決于所在國家和地區(qū)的法律，比如合作社、互助組織、協(xié)會、商業(yè)公司、自愿者組織、慈善機構(gòu)等等。參見https://en.wikipedia.org/wiki/Social_enterprise。就會隨之產(chǎn)生，而企業(yè)社會化的極致就是國有企業(yè)，無論是社會企業(yè)還是國有企業(yè)，社會責(zé)任都會伴隨著企業(yè)社會化程度的提高而相應(yīng)提升。因此我們認(rèn)為，國有企業(yè)的性質(zhì)可以理解為社會化程度最高的企業(yè)形式，其目標(biāo)構(gòu)成中必須包含社會利益。在現(xiàn)有的理論中，把國有企業(yè)等同于社會化不足的企業(yè)的思路與新的企業(yè)理論相悖；分類看待國有企業(yè)的思路同樣忽略了社會化這個關(guān)鍵的因素；為國有企業(yè)的社會責(zé)任辯護(hù)的觀點則沒有理解國有企業(yè)和市場中的“公眾公司”之間的共性，過于強調(diào)國有企業(yè)的特性，反而走向了過度社會化的理論陷阱，也缺乏說服力。對國有企業(yè)性質(zhì)的理解必須能夠同時解釋市場環(huán)境和非市場環(huán)境下的企業(yè)性質(zhì)，這就需要同時避開格蘭諾維特所講的低度社會化和過度社會化這兩個極端*可參閱：Mark Granovetter.“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”.American Journal of Sociology,1985, 91(3):481-510；馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動》，8頁，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007。，尋求適度社會化的企業(yè)理論解釋。

三、國有企業(yè)的效率：經(jīng)濟(jì)特征決定還是所有制決定？

在國有企業(yè)的研究中，效率是另一個核心問題。市場化改革起因于國有企業(yè)的普遍低效率，而在市場化改革過程中，非國有企業(yè)的興起及其和國有企業(yè)的競爭，再加上國有企業(yè)自身的改制轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致國企的數(shù)量相較于改革之前大幅度下降，從宏觀的角度看，企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)不再單一化，而是體現(xiàn)為國有、國有控股、國有參股以及非國有四種形式并存，呈現(xiàn)出多元化的趨勢。從企業(yè)總量上看，國企占比逐年下降，但從制造業(yè)上市公司看，國企占比反而占據(jù)多數(shù)。國企數(shù)量的下降并不能說明國有企業(yè)普遍缺乏競爭力，恰恰相反，這說明在市場化改革過程中，國有企業(yè)自身經(jīng)歷了一個優(yōu)勝劣汰的過程，大量的中小型國有企業(yè)由于缺乏效率而被淘汰，大量的大中型國有企業(yè)則因為自身的競爭優(yōu)勢反而生存下來，并得以發(fā)展壯大。即便是在市場競爭最為激烈的制造業(yè)，國有企業(yè)也依然發(fā)揮著主體作用，并非不堪一擊。

如果從工業(yè)企業(yè)總數(shù)看，國有企業(yè)似乎競爭力較弱；如果從制造業(yè)上市公司總數(shù)看，國有企業(yè)似乎至少可以和非國有企業(yè)同臺競技，甚至占據(jù)一定優(yōu)勢。這種數(shù)據(jù)上的矛盾引發(fā)了研究者的困惑，國有企業(yè)究竟是高效率還是低效率？一些研究者已經(jīng)注意到，盡管市場化改革之前國有企業(yè)低效率是一個共識性問題，但經(jīng)過市場化改革，國有企業(yè)的效率已經(jīng)大大提升,甚至比非國有企業(yè)更有效率。[7]另一些研究者則認(rèn)為，盡管市場化改革之后國有企業(yè)的效率有了明顯改善，但相比非國有企業(yè)仍然要低。[8]兩種觀點爭論的核心在于，假如國有企業(yè)和非國有企業(yè)存在效率上的差異，那么這種差異究竟是由所有制決定的，還是由企業(yè)共有的一些經(jīng)濟(jì)因素決定的？

企業(yè)效率的所有制決定論最早來自委托代理理論的應(yīng)用。這種理論認(rèn)為，國有企業(yè)的委托代理結(jié)構(gòu)存在兩個致命的缺陷：一是所有者(初始委托人)是模糊的，無法形成有效監(jiān)督[9]；二是層層代理嚴(yán)重放大了代理問題，從而代理成本隨之劇增，導(dǎo)致監(jiān)督無效[10]。研究者通過企業(yè)數(shù)據(jù)對所有制決定論進(jìn)行了檢驗，首先，以財務(wù)指標(biāo)(比如總資產(chǎn)收益率、凈資產(chǎn)利潤率)衡量企業(yè)的效率，經(jīng)驗研究結(jié)果顯示，國有產(chǎn)權(quán)對企業(yè)績效具有顯著的負(fù)效應(yīng)[11],而民營化改革則會顯著改進(jìn)企業(yè)效率[12]。其次，如果用技術(shù)效率或全要素生產(chǎn)率(TFP)衡量效率，經(jīng)驗研究結(jié)果同樣顯示，國有因素對于企業(yè)效率具有顯著的負(fù)效應(yīng)。[13]最后，如果以代理成本衡量效率，研究發(fā)現(xiàn)在競爭性行業(yè)中，國有產(chǎn)權(quán)的代理成本最高[14]；國有企業(yè)的代理成本帶來的效率損失達(dá)60%～70%[15]。但所有制決定論的經(jīng)驗研究結(jié)果并未達(dá)成共識。所有制因素帶來的企業(yè)效率差異可能會因為某些經(jīng)濟(jì)因素的變化而發(fā)生改變，比如企業(yè)效率差異隨企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而縮小了[16]。并且一些基于上市公司數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，國有股對公司績效存在積極效應(yīng)[17]，國有股權(quán)對公司的績效具有二重性或呈現(xiàn)U型狀態(tài)[18]，等等。

和所有制決定論不同，另一些研究者認(rèn)為，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征對效率的影響更大，且更為根本。其理由是：第一，國有企業(yè)問題不是產(chǎn)權(quán)制度帶來的,而是因為缺乏一個公平的充分競爭的外部環(huán)境。[19]第二，國有企業(yè)問題的根源在于從計劃經(jīng)濟(jì)繼承下來的以國家為中介的融資體制，即“國家融資”，這一體制導(dǎo)致了國有企業(yè)的預(yù)算軟約束和政策性負(fù)擔(dān)。[20]第三，國有企業(yè)的效率主要來自企業(yè)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)因素[21]，并且國有企業(yè)的生產(chǎn)活動滿足“卡爾多—維爾頓定律”，比非國有企業(yè)具有更高的動態(tài)規(guī)模效益[22]。第四，國有企業(yè)在宏觀效率上具有比較優(yōu)勢。[23]即便是在微觀效率上，雖然所有制決定論認(rèn)為國有企業(yè)和非國有企業(yè)在效率上有明顯的差距[24]，但現(xiàn)有文獻(xiàn)對國有企業(yè)的效率的度量忽視了更重要的錢德勒—拉佐尼克傳統(tǒng)強調(diào)的生產(chǎn)性效率[25]。

迄今為止，關(guān)于國有企業(yè)效率的爭論來自兩個經(jīng)驗事實，一是通過對比國有企業(yè)和非國有企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)非國有企業(yè)普遍效率更高，這是國有企業(yè)低效率的直接證據(jù)；二是通過擴(kuò)大效率的定義，引入宏觀效率，來為國有企業(yè)的效率辯護(hù)。但這兩個經(jīng)驗事實都存在缺陷。首先，在對比國有企業(yè)和非國有企業(yè)的數(shù)據(jù)時，研究者忽略了一個重要的事實，那就是路徑依賴問題。國有企業(yè)是從舊體制存續(xù)下來，參與到市場競爭的，和非國有企業(yè)相比，競爭的起點不同，承擔(dān)的歷史包袱也不同，在研究的過程中，只有把這個歷史因素分離出去，才能實現(xiàn)可比性。簡單地通過面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，就會掩蓋可比性這個因素。其次，在討論國企效率時引入宏觀效率這個定義不夠嚴(yán)謹(jǐn)。按照現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)的理解，所謂宏觀效率，就是指企業(yè)資源配置效率之外的某種效率，按照前述企業(yè)性質(zhì)的論述，這在本質(zhì)上就是社會責(zé)任的體現(xiàn)，也就是說，企業(yè)承擔(dān)了社會責(zé)任。但宏觀效率的定義和企業(yè)社會責(zé)任之間存在本質(zhì)差異，宏觀效率可以理解為國有企業(yè)作為總體對宏觀經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生了影響，比如就業(yè)；而社會責(zé)任是國企個體在社會性上的資源配置結(jié)果。作為個體的國企的社會責(zé)任效應(yīng)加總是否等同于宏觀效率？在理論上是可行的。但假如按照現(xiàn)行的研究思路，通過總量數(shù)據(jù)來討論國企的宏觀效率則是不可行的，因為無法分離出國企的制度特征以外的其他因素的影響，所以，基于總量數(shù)據(jù)推斷國企的宏觀效率是一個偽命題。真正要研究國企的宏觀效率，需要對國企微觀層面的社會性資源配置及其效果進(jìn)行測度，而要解決這個問題，則需要權(quán)衡資源在企業(yè)利潤目標(biāo)和社會目標(biāo)之間的配置所可能產(chǎn)生的效率沖突或效率增進(jìn)。再次，迄今的研究都忽略了一個關(guān)鍵事實，即當(dāng)國有企業(yè)逐步退出，數(shù)量下降到一定程度時，政府對國有企業(yè)監(jiān)督的效率會遞增，并可能在某個拐點上呈現(xiàn)出邊際遞增的狀態(tài)，這會大幅度降低國有企業(yè)的代理成本，改進(jìn)國有企業(yè)的效率。而迄今的研究并沒有關(guān)注到國企數(shù)量變化所導(dǎo)致的效率條件的根本性變化。

在關(guān)于國有企業(yè)效率的研究中，選取經(jīng)濟(jì)特征指標(biāo)也需要進(jìn)行仔細(xì)甄別。迄今的研究比較重視三個關(guān)鍵因素：一是規(guī)模，二是政企關(guān)系，三是壟斷。首先討論規(guī)模因素。的確，泛泛地談國有企業(yè)和非國有企業(yè)的所有制差別毫無意義，只有具備可比性才能進(jìn)行比較。對企業(yè)來說，如果要比較國有企業(yè)和非國有企業(yè)在所有制因素上的效率差別，就必須控制所有其他影響效率的因素，而規(guī)?？赡苁且粋€最重要的因素。實際上，質(zhì)疑和否定國有企業(yè)有效率的理論都是基于代理成本假說，但在市場環(huán)境下，對于大規(guī)模的企業(yè)來說，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，代理成本都是同樣巨大的，或者說隨著代理鏈條的增加，代理成本邊際上的增加很小。也就是說，對大規(guī)模的企業(yè)，即便國有企業(yè)的代理鏈條比非國有企業(yè)長很多，但代理成本也可能相差無幾。何況國有企業(yè)可以通過減少數(shù)量來提高監(jiān)督效率，降低代理成本。不過，單純地討論企業(yè)的規(guī)模的影響似乎也有問題，因為規(guī)?？偸呛驼箨P(guān)系以及壟斷聯(lián)系在一起的。規(guī)模很大的企業(yè)通常都具有一定程度的壟斷性，壟斷租金是企業(yè)高邊際利潤的來源。因此，在比較國有企業(yè)和非國有企業(yè)時，需要分離出企業(yè)的壟斷租金，或者說只有比較同等壟斷勢力下的不同所有制企業(yè)，才有可能找到效率差別的制度根源。還有一個重要因素是政企關(guān)系，有時也叫“政治關(guān)聯(lián)”。“政治關(guān)聯(lián)”假說認(rèn)為政府和企業(yè)的關(guān)系影響企業(yè)的效率，但這個影響是雙重的，政企關(guān)系有可能導(dǎo)致企業(yè)軟約束，會導(dǎo)致政企合謀，甚至腐敗，正如通常批評國有企業(yè)時所說的那樣。但不可否認(rèn)，政企關(guān)系也可能給企業(yè)帶來效率的改進(jìn)，比如帶來數(shù)量更多、成本更低的資源等等。假定國有企業(yè)在政企關(guān)系方面天生地優(yōu)于非國有企業(yè)缺乏相關(guān)的經(jīng)驗證據(jù)，實際上不僅是中國大陸的企業(yè)，整個東亞以及歐洲很多國家和地區(qū)的企業(yè)都普遍存在政企關(guān)系，這點已經(jīng)有廣泛的學(xué)術(shù)研究。所以，我們不能主觀上假定政府只把援助之手伸向國有企業(yè)，其實現(xiàn)實中的非國有企業(yè)也常常得到政府的扶助。規(guī)模越大的企業(yè)可能政企關(guān)系越強，因此，在討論規(guī)模問題時，還需要分離出政企關(guān)系這個因素。

總之，研究國有企業(yè)的效率問題時，首先需要明確一個特征事實，那就是市場化之前的國企和市場化之后的處于市場競爭當(dāng)中的國企是完全不同的。在具體研究上，我們真正需要做的事情是實現(xiàn)可比性。在理論上，應(yīng)該給定一定數(shù)量的國有企業(yè)和非國有企業(yè)公平競爭，假定國有企業(yè)的效率隨著國有企業(yè)的數(shù)量的變化而改變，國有企業(yè)的縱向監(jiān)督效率提升，從而導(dǎo)致國有企業(yè)的效率發(fā)生改變。在理論分析層面，我們還要區(qū)分最優(yōu)效率邊界和現(xiàn)實的效率；然后，討論現(xiàn)實的效率與最優(yōu)效率邊界的差距，這實際上是拉佐尼克的配置性效率和生產(chǎn)性效率的定義。也就是說，國有企業(yè)和非國有企業(yè)的比較應(yīng)該是最優(yōu)效率邊界的比較和現(xiàn)實效率的比較。在經(jīng)驗研究上，我們需要對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，以分離出各種非常規(guī)變量的影響，形成可比的統(tǒng)計口徑，然后才能進(jìn)行比較，而不是簡單地用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)或者上市公司數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

四、國有企業(yè)的改革路徑：全面私有化還是分類改革？

改革開放三十余年，針對國有企業(yè)改革路徑的討論也是一直爭論不休。這種關(guān)于改革路徑的爭論可以簡單地劃分為兩大類，一類是激進(jìn)改革路徑，另一類是漸進(jìn)改革路徑。但對漸進(jìn)改革路徑也還存在爭議，即漸進(jìn)改革的最終目標(biāo)是什么？實際上，圍繞改革路徑的爭論本質(zhì)上是對改革的終極目標(biāo)的爭論。無論是激進(jìn)改革還是漸進(jìn)改革，都有兩個目標(biāo)可以選擇，一是全面私有化目標(biāo)，二是分類改革目標(biāo)。前者強調(diào)國有企業(yè)全部退出，后者則強調(diào)國有企業(yè)在一些行業(yè)退出，在另一些行業(yè)則繼續(xù)保留。如果對這兩種改革路徑的爭論進(jìn)行深入解剖，就能夠發(fā)現(xiàn)這種爭論其實非常不成熟，甚至很不嚴(yán)謹(jǐn)。

首先看第一種改革思路。全面私有化方案的理論依據(jù)是前述的所有制決定論，即國有產(chǎn)權(quán)是導(dǎo)致國有企業(yè)低效率的根源，國有企業(yè)改革不是是否保留國有企業(yè)的問題，而是何時退出以及如何退出的問題。[26]這種思路的邏輯很簡單，本質(zhì)上就是休克療法的翻版，而迄今相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的改革實踐已經(jīng)表明，休克療法并沒有表現(xiàn)出普遍的效率改進(jìn)，或者準(zhǔn)確地說，休克療法同樣有其效率條件。

其次，全面私有化改革的經(jīng)驗證據(jù)本身受到質(zhì)疑，這種觀點忽視了國有股權(quán)還存在“幫助之手”[27]，并且非國有企業(yè)效率相對較高主要體現(xiàn)在競爭性行業(yè)[28]。國有控股模式在社會效益上有比較優(yōu)勢。[29]也正是因為對全面私有化的思路爭議頗大，一些學(xué)者提出了漸進(jìn)改革的思路，這種思路認(rèn)為國有企業(yè)具有多樣性，在不同的行業(yè)領(lǐng)域其效率表現(xiàn)也不同，并且在一些特定的行業(yè)，不能完全以效率標(biāo)準(zhǔn)作為改革的依據(jù)，還要考慮公平等問題，因而需要分類對待。漸進(jìn)改革的思路被稱為“分類改革”的模式。[30]這種分類改革的思路充分考慮到了國有企業(yè)的異質(zhì)性以及效率上的分化，并考慮到了國有企業(yè)的性質(zhì)，因而在理論上逐漸得到大部分人的認(rèn)同, 他們把國有企業(yè)區(qū)分為商業(yè)類和公益類，或者區(qū)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類，或者類似的變體。[31]

在國有企業(yè)改革的實踐過程中，分類改革模式占據(jù)了主導(dǎo)地位，現(xiàn)有的國有企業(yè)政策設(shè)計思路可以概括為四個核心元素：市場化導(dǎo)向、股份制公司化、分類改革及混合所有制，這四個元素恰恰體現(xiàn)了分類改革模式的內(nèi)涵。不過，如果具體到理論層面，無論是激進(jìn)改革模式還是分類改革模式，都存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)。首先，改革是針對計劃經(jīng)濟(jì)時代的國有企業(yè)還是市場化改革過程中的國有企業(yè)？全面私有化模式試圖通過對計劃經(jīng)濟(jì)時代的國有企業(yè)進(jìn)行全面的快速的私有化，來重構(gòu)市場化的企業(yè)基礎(chǔ)，但這種設(shè)想的前提是市場制度能夠在一個較短時期內(nèi)全面建構(gòu)，這恰恰隱含地假定了有一個充分理性的計劃者存在，因而和計劃經(jīng)濟(jì)思路并無本質(zhì)區(qū)別。事實上，制度是一個逐步演進(jìn)的過程，具有歷史性，這一時間維度和新古典范式相悖，而全面私有化改革不過是新古典范式的一種表達(dá)而已。新古典范式自身的理論錯誤必然導(dǎo)致激進(jìn)改革模式的錯誤，這一點在過去并沒有被深入剖析。其次，無論是遵循馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是遵循制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，都不會認(rèn)可制度能夠完全人為設(shè)計的說法，制度的某些元素可以創(chuàng)設(shè)，但制度的整體只能逐步演化。這就使得分類改革具有合理的理論支撐。但過去持分類改革觀點的研究者并沒有意識到這個理論支撐的存在，而只是就事論事地提出改革的方案，這就使得漸進(jìn)改革方案本身存在模糊性。原因在于，漸進(jìn)改革的目標(biāo)是國有企業(yè)和非國有企業(yè)共存共進(jìn)，還是通過漸進(jìn)的方式逐步實現(xiàn)私有化？最后，兩種思路都忽略了兩個重要事實：其一，在既定的改革節(jié)點上，國有企業(yè)并非都無效率，既然如此，對于有效率的國企來說，就不存在私有化的動因；其二，迄今學(xué)術(shù)界并無明確的證據(jù)表明，在一些特定行業(yè)和特定領(lǐng)域非國有企業(yè)必然優(yōu)于國有企業(yè)，比如在高度壟斷的行業(yè)以及在公共品、公益品等領(lǐng)域，這同樣使得這些領(lǐng)域的國有企業(yè)私有化動因不足。所以，總體上看，無論在理論上還是在經(jīng)驗上,分類改革模式的依據(jù)更充分，但迄今為止，關(guān)于分類改革模式的論證還缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。

尤其重要的是，在改革開放三十余年所呈現(xiàn)出的特征事實中，有一條被研究者完全忽略了，那就是的確存在國有企業(yè)和非國有企業(yè)共存共進(jìn)的情況，一些行業(yè)得以快速崛起并在國際上占據(jù)比較優(yōu)勢，根本原因就在于此，而現(xiàn)行的關(guān)于國有企業(yè)的理論研究則完全忽略了這一特征事實。我們認(rèn)為，一個有說服力的漸進(jìn)式改革理論邏輯必須能夠同時解釋國企和非國企互斥或者共存共進(jìn)的特征事實，并且能夠同時解釋市場環(huán)境和非市場環(huán)境下國企改革路徑的異同。正確的漸進(jìn)式改革的目標(biāo)并非最終將國企完全私有化，也不是簡單地以行業(yè)來區(qū)分，人為地設(shè)定某些行業(yè)必須完全私有化，某些行業(yè)必須完全國有化，而是要在國企和非國企之間尋求一條合作之路。也就是說，國企改革需要建立一個關(guān)于分類改革模式下國有企業(yè)和非國有企業(yè)共存共進(jìn)的理論基礎(chǔ)。

五、國有企業(yè)的治理模式：股權(quán)至上模式還是利益相關(guān)者模式？

企業(yè)的目標(biāo)決定了相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，過去有關(guān)治理結(jié)構(gòu)的討論一直存在兩種針鋒相對的觀點：一種被稱為“股東至上主義”；另一種被稱為“利益相關(guān)者論”。國內(nèi)關(guān)于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的爭論最早開始于張維迎、周其仁和楊瑞龍、周業(yè)安等。在張維迎看來，企業(yè)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)必須匹配，由于資本是真正的風(fēng)險承擔(dān)者，因而擁有控制權(quán)。[32]這種股東至上主義遭到了周其仁和楊瑞龍、周業(yè)安等人的反駁。周其仁認(rèn)為，人力資本具有關(guān)系專用性，是“專用資產(chǎn)”，同樣可以獲得控制權(quán)。[33]而楊瑞龍、周業(yè)安從科斯等人的企業(yè)理論出發(fā)，認(rèn)為企業(yè)是利益相關(guān)者之間締結(jié)的一系列契約關(guān)系的集合，契約的不完全性導(dǎo)致不同的利益相關(guān)者在不同的環(huán)境下會承擔(dān)各自的風(fēng)險，這就產(chǎn)生了“或有產(chǎn)權(quán)”問題?；蛴挟a(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)會導(dǎo)致控制權(quán)隨風(fēng)險分擔(dān)的變化而自動轉(zhuǎn)讓或談判轉(zhuǎn)讓。[34]進(jìn)一步看，企業(yè)的生命力不是來自股東，而是來自包含股東在內(nèi)的利益相關(guān)者之間的長期合作，這要求公司的治理結(jié)構(gòu)是多邊的共同治理模式和相機治理模式的有機結(jié)合。[35]

企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的兩種觀點之爭實際上是企業(yè)目標(biāo)之爭的延續(xù)。股東至上主義是利潤最大化的翻版，而利益相關(guān)者論則是社會責(zé)任說的體現(xiàn)。在充分競爭的假定下，股東至上主義是正確的，但這只是一種理想狀態(tài)，問題的關(guān)鍵在于理論是停留在“黑板”上，還是回歸到現(xiàn)實中？科斯當(dāng)年批評新古典范式是“黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)”，就是強調(diào)理論必須直面現(xiàn)實。[36]現(xiàn)實的企業(yè)會存在各種侵權(quán)行為，以及難以確權(quán)的狀態(tài)，此時就會產(chǎn)生契約的某種空白區(qū)域，也就是不完全性。這種不完全性既無法事前約定，也無法通過某種市場機制或第三方執(zhí)行機制來界定，只能通過生產(chǎn)過程中的利益相關(guān)者各方動態(tài)的談判來解決。承認(rèn)這一點，是分析企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的出發(fā)點。在企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上，新古典范式僅僅看到權(quán)益項，假定負(fù)債項是明晰的。但現(xiàn)實中的企業(yè)的負(fù)債項是不完全的契約，即便是短期和長期負(fù)債項也存在不完全性，從而銀行等債權(quán)人也有獲得控制權(quán)的可能性。而對于其他應(yīng)付類債務(wù)來說，或有產(chǎn)權(quán)的存在同樣是其獲得控制權(quán)的根據(jù)。因此，一個動態(tài)的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論必須包含這種潛在的控制權(quán)讓渡機制，從而可以在事前體現(xiàn)為參與治理(也就是共同治理)，事中體現(xiàn)為相機治理(控制權(quán)的某種隨時隨機讓渡機制)。

就國有企業(yè)來說，強調(diào)利益相關(guān)者學(xué)說尤其重要。國有企業(yè)的高度社會化性質(zhì)決定了其必須追求社會利益，這體現(xiàn)為利潤目標(biāo)和其他利益相關(guān)者目標(biāo)的內(nèi)在一致性，而保證這種一致性的制度前提是建立高度社會化的治理結(jié)構(gòu)，共同治理和相機治理的有機結(jié)合構(gòu)成這種治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)過去的一些制度設(shè)計，比如職工代表大會制度、合理化建議制度等等，都是共同治理機制的一種體現(xiàn)。但過去的治理結(jié)構(gòu)是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的延伸，容易陷入等級僵化和官僚化的陷阱。市場環(huán)境中的國有企業(yè)脫離了計劃體制的基礎(chǔ)，因而治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計就需要打破僵化的等級，對管理者進(jìn)行有效監(jiān)督，這就不僅僅需要自上而下的外部監(jiān)督，更重要的是要建立自下而上的內(nèi)部監(jiān)督機制，特別是企業(yè)內(nèi)部的民主化機制。同時，要考慮到不同類型的債權(quán)人參與治理的渠道和機制。

六、結(jié)論

迄今為止，關(guān)于國有企業(yè)改革的研究主要集中在四個方面：國有企業(yè)的性質(zhì)、國有企業(yè)的效率、國有企業(yè)的改革路徑和國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。圍繞理論和經(jīng)驗證據(jù)，關(guān)于這四個方面問題的爭論持續(xù)不斷。出現(xiàn)爭論的原因在于缺乏一個合理的理論基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，國有企業(yè)的性質(zhì)是一個核心問題，而目前圍繞這個核心問題的認(rèn)識，要么基于新古典范式，要么基于傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式，忽略了新企業(yè)理論和馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)可能存在的某種共性，而對于理論的單一執(zhí)念往往限制了研究者自身的視野。實際上，無論是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是新企業(yè)理論，都反對新古典企業(yè)理論，都強調(diào)企業(yè)的社會性，它們的區(qū)別在于對企業(yè)作為一種制度安排的性質(zhì)的理解以及對社會性程度的看法存在差異。如果能夠找到這種共性，那么,對國有企業(yè)性質(zhì)的討論就要簡單得多。國有企業(yè)作為一種社會化程度最高的企業(yè)組織形式，在理論上可以通過契約化來實現(xiàn)生產(chǎn)和分配的內(nèi)在一致性。而在現(xiàn)實當(dāng)中，其中一方的權(quán)利優(yōu)勢(比如官僚化、資本的力量等)可能會破壞契約關(guān)系，從而需要相應(yīng)的制度安排來保障。這種制度保障就是治理結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為利益相關(guān)者論視角下的共同治理和相機治理有機結(jié)合的模式，而不可能是新古典范式下的股東至上主義模式，因而對國有企業(yè)來說，不可能把利潤最大化作為唯一的目標(biāo)，而是要追求利潤最大化和社會利益之間的一致性，也就是說，在最弱的意義上，國有企業(yè)需要按社會責(zé)任假說行事。

研究者爭論的另一個焦點是國有企業(yè)的低效率。大多數(shù)觀點認(rèn)為，和非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)效率低是一個客觀事實。而反對者認(rèn)為，對國有企業(yè)的效率評價不能僅僅看其微觀效率，而是要看宏觀效率。我們認(rèn)為，圍繞國有企業(yè)效率的研究忽略了一些重要的因素，導(dǎo)致國有企業(yè)和非國有企業(yè)在不可比的前提下進(jìn)行比較，其結(jié)論也就缺乏說服力。首先，現(xiàn)有的研究沒有考慮國有企業(yè)的路徑依賴問題；其次，現(xiàn)有的研究沒有仔細(xì)分離出規(guī)模、政企關(guān)系、壟斷等因素的影響。不過，國有企業(yè)宏觀效率的提法也是不妥當(dāng)?shù)?，因為宏觀效率很難通過總量數(shù)據(jù)進(jìn)行分離和測度。這就需要通過微觀數(shù)據(jù)來謹(jǐn)慎測度國企在利潤目標(biāo)和社會目標(biāo)上各自的資源配置及其效應(yīng)。在數(shù)據(jù)處理上分離出政府和企業(yè)的政策往來以及國企自身生產(chǎn)經(jīng)營活動的結(jié)果，只有對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行仔細(xì)的分離，才能夠推算出國有企業(yè)的社會利益。另外，在國有企業(yè)數(shù)量逐步減少的過程中，政府對國有企業(yè)的監(jiān)督效率也會逐步提升。但迄今的經(jīng)驗研究都沒有分離這些效應(yīng)。由于對國有企業(yè)效率的經(jīng)驗研究還缺乏合理的技術(shù)與方法，有關(guān)國有企業(yè)效率問題的爭論還將繼續(xù)下去，斷言所有制對企業(yè)效率有重要影響還為時過早。由于對國有企業(yè)效率的爭議本身就很模糊，直接導(dǎo)致了國有企業(yè)改革路徑的選擇也存在模糊性。早期關(guān)于激進(jìn)改革模式和漸進(jìn)改革模式的爭論實際上是新古典范式與理論直覺的爭論，雖然漸進(jìn)改革思路占據(jù)主導(dǎo)地位，但漸進(jìn)改革模式本身存在模糊性，產(chǎn)生這種模糊性的原因在于忽略了國企和非國企共存共進(jìn)這一客觀存在的特征事實，并且也沒有建立一個理論基礎(chǔ)來證明漸進(jìn)改革過程中國企和非國企共存共進(jìn)的合理性與可行性。鑒于此，未來關(guān)于國有企業(yè)改革的研究還有很長的路要走。

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(責(zé)任編輯 武京閩)

Institution Reengineering of State-owned Enterprises： The Ideas Rethinking and the Theoretical Logic Reconstruction

ZHOU Ye-an，GAO Ling

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872)

The history of reforms of state-own enterprises (SOES) is full of controversies, which mainly concern such issues as the nature, efficiency, reform path and governance structure of SOEs.To clarify the direction of reforms of SOEs, this paper makes critical review of related research around four theses.It is found that SOEs are a kind of organizations with highly socialized forms, which are in line with the stakeholder theory of corporate governance.Second, the existing research on the efficiency of SOEs ignored the issue of their path dependence.Besides, scales, monopolies and political connections are not isolated from other influence factors.Therefore we need to be prudent in asserting whether SOEs have low or high efficiencies.Finally, SOEs have followed a gradual reform path in practice, but so far there is still no convincing theoretical framework to argue for the stylized facts that SOEs and non-SOEs are able to coexist with development.Thus the future research on the reform of state-owned enterprises still has a long way to go.

state-owned enterprise(SOEs)；socialization; stakeholders; path dependence

周業(yè)安：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；高嶺：中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生(北京 100872)