關(guān)注非稅收入管理新政

話題嘉賓

肖鵬：中央財經(jīng)大學財政學院院長助理，教授，經(jīng)濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

徐志：浙江大學經(jīng)濟學院副教授，碩士生導師，浙江省預算會計學會理事、杭州市稅務(wù)學會常務(wù)理事，研究領(lǐng)域為政府預算管理、稅收理論與制度

張明：西南財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經(jīng)濟委員會財經(jīng)咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

蔡昌：中央財經(jīng)大學稅務(wù)學院稅務(wù)管理系主任、中央財大稅收籌劃與法律研究中心主任、教授，兼任北京大學、清華大學、廈門大學客座教授，主要研究領(lǐng)域為財稅理論與實務(wù)，稅收與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領(lǐng)域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

王飛：河南省駐馬店市財政局紀檢監(jiān)察干部，高級經(jīng)濟師

主持人

阮靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯王光俊：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，財政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》（以下簡稱《辦法》），要求加強政府非稅收入管理，規(guī)范政府收支行為，健全公共財政職能，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

《辦法》所稱非稅收入，是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。具體包括：行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入，以及其他非稅收入12類，不包括社會保險費、住房公積金（指計入繳存人個人賬戶部分）。

《辦法》指出，非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，應(yīng)當納入財政預算管理并全部上繳國庫，實行國庫集中收繳制度。同時明確非稅收入實行分類分級管理：根據(jù)非稅收入不同類別和特點，制定與分類相適應(yīng)的管理制度，鼓勵各地區(qū)探索和建立符合本地實際的非稅收入管理制度。此外，非稅收入管理應(yīng)當遵循依法、規(guī)范、透明、高效的原則，各級財政部門要完善非稅收入管理工作機制，建立健全非稅收入管理系統(tǒng)和統(tǒng)計報告制度。

近年來，國家出臺多項措施簡政放權(quán)、普遍降費，然而，依然存在一些不規(guī)范的非稅收入征管讓企業(yè)該享受的降費紅利大打折扣。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年全國一般公共預算收入152217億元，比上年增長8.4%，同口徑增長5.8%，其中：稅收收入124892億元，同比增長4.8%；非稅收入27325億元，增長28.9%，同口徑增長10.6%。經(jīng)濟的下行壓力以及稅收增長的乏力致使部分地方政府加大了對非稅收入的征收，患上“非稅收入依賴癥”，造成稅收和非稅收結(jié)構(gòu)的失衡，這種失衡不可避免地衍生出很多問題。我國當前非稅收入征管現(xiàn)狀如何？《辦法》的出臺將給非稅收入的管理帶來哪些影響？如何完善非稅收入管理工作機制，建立健全非稅收入監(jiān)管體系？本期監(jiān)督沙龍聚焦政府非稅收入管理新政，圍繞相關(guān)問題展開探討。

新常態(tài)下的非稅收入管理

主持人：2015年全國公共財政收入中，非稅收入2.7萬億元，同口徑增長10.6%。非稅收入同口徑增速高于稅收增速5.8個百分點，且占一般公共預算收入比重高達18%。從地方看，福建稅收收入增幅為2.9%，非稅收入增幅達到9.3%；內(nèi)蒙古稅收收入增幅為5.6%，非稅收入增幅達到8.5%；甘肅稅收收入增幅為8.1%，非稅收入增幅達到17.4%。這表明，在當前財政收入增長總體趨緩的形勢下，非稅收入對財政收入的重要性進一步增強，同時，不少地方的財政收入增長對非稅收收入的依賴程度較高，財政收入結(jié)構(gòu)問題較為突出。您對此怎么看？

肖鵬：反映了在經(jīng)濟增速“換擋回落”的大背景下，稅收收入增速下降。稅收具有固定性特征，與經(jīng)濟增速的關(guān)聯(lián)度比較高，所以，稅收收入增長幅度隨著經(jīng)濟增速下滑而下降，符合一般經(jīng)濟規(guī)律，也反映了依法征稅、不征收過頭稅的理念進一步強化。而非稅收入具有靈活性特征，在稅收收入下降的背景下，地方政府為了確保政府可支配收入的增長，加大非稅收入的征收力度或標準，這樣同樣也會轉(zhuǎn)為企業(yè)或居民的負擔。而中央政府為刺激經(jīng)濟增長而出臺的減稅政策，其效應(yīng)在一定程度上由于非稅收入征收力度的加強而打折扣。

徐志：2015年全國一般公共預算收入中，非稅收入2.7萬億元，同口徑增長10.6%。非稅收入同口徑增速高于稅收增速5.8個百分點，且占一般公共預算收入比重高達18%。如果將政府性基金收入和國有資本經(jīng)營收入考慮在內(nèi)，2012年-2014年間，非稅收入占財政總收入的比重平均為38%，其中：地方非稅收入占地方總財政收入比重平均為53%，中央非稅收入占中央總財政收入比重平均為13%。

地方財政收入中如果稅收收入比重高，說明該地區(qū)稅源基礎(chǔ)扎實、稅收法治化水平高、可持續(xù)發(fā)展能力強，企業(yè)和居民顯性負擔透明。地方財政收入中非稅收入增長過快、占比過高，其實質(zhì)就是與民爭利，因為社會資源在一段時期內(nèi)是相對固定的，政府非稅收入所需要的資源只能與社會其他參與主體競爭獲取。不僅會加重企業(yè)和居民的隱性負擔，而且還會導致當?shù)赝顿Y消費環(huán)境的惡化。

對于地方政府來說，由于經(jīng)濟下行的壓力，分稅制下財力與財權(quán)集中于中央，營改增致使地方主體稅種缺失等原因都導致了地方政府的財力缺失，同時由于我國官員考核和晉升機制的影響，地方政府迫切需要尋求新的收入來源，以籌措財政資金發(fā)展地方經(jīng)濟，增強地方提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。此外，非稅收入的取得程序簡單，成本較低，在一定程度上也誘導了地方政府將其作為財政收入的重要來源。從而使得地方政府對非稅收入的依賴度越來越高，不少地方的非稅收入規(guī)模甚至超過了地方的稅收規(guī)模，財政收入的結(jié)構(gòu)問題突出。

非稅收入雖然可以起到補充地方財力，強化地方政府履職能力以及優(yōu)化資源配置的作用，但是地方政府的非稅收入增長過快、占比過高，應(yīng)引起地方政府的高度重視。國際通行的指標是中央財政收入中非稅收入占比約為十分之一，地方財政收入中非稅收入占比約為四分之一。因此，優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)勢在必行，這不僅是保證地方政府職能實現(xiàn)的需要，也是發(fā)揮稅收在市場波動時的“穩(wěn)定器”功能和收入分配中的“調(diào)節(jié)器”功能的保證，更是實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

張明：從我國非稅收入和稅收收入來源結(jié)構(gòu)看，非稅收入同口徑增速高于稅收增速，實質(zhì)性地揭示了當下資源性收入和生產(chǎn)經(jīng)營及社會服務(wù)性收費增加，生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展減緩導致相應(yīng)稅收收入降低的現(xiàn)實。因為，現(xiàn)行非稅收入主要來源于行政事業(yè)性收費、政府性基金收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等資源開發(fā)和經(jīng)濟社會服務(wù)性活動；而在我國流轉(zhuǎn)稅為主體稅制下，稅收收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅、消費稅等以生產(chǎn)經(jīng)營為主的直接經(jīng)濟活動。這種現(xiàn)象可能存在的問題是：第一，經(jīng)濟發(fā)展減緩，這是各方面都比較憂慮的問題。其實，經(jīng)濟發(fā)展高速增長根本上是人口增長或國民生活水平提高耗用資源增長的表現(xiàn)，我國新常態(tài)形勢表明，當前經(jīng)濟減緩既有人口增長降低也有國民富裕、生活耗用趨于穩(wěn)定等原因。人類賴以生存發(fā)展的地球資源目前來講還是有限的，永遠高速增長既不客觀也不可能。二戰(zhàn)后德、日作為戰(zhàn)敗國恢復重建的高增長期也只有二十年左右，改革開放以來我國高速增長持續(xù)30多年不變，早已創(chuàng)下世界奇跡。習近平及黨中央及時提出新常態(tài)判斷，是對我國今后客觀發(fā)展形勢的客觀把握。因為，我國持續(xù)的高速發(fā)展已逐漸進入比較穩(wěn)定的成熟期，發(fā)展自然趨于相對穩(wěn)定；再者我國的資源環(huán)境制約難以持續(xù)支撐原有的高速發(fā)展。第二，政府服務(wù)經(jīng)濟、社會發(fā)展的收費增加。如果是政府服務(wù)職能加強而引發(fā)收費增加，從政府服務(wù)職能加強講這是好事，但收費與服務(wù)一并增長是否符合“民生”這一主題要求，則有待深入具體研究。第三，資源（資產(chǎn)）有償使用收入增加。個人以為，這才是主持人說的財政收入增長依賴非稅收入程度較高，財政收入結(jié)構(gòu)問題較突出的關(guān)鍵所在。因為，這表明各地財政收入仍然建立在資源開發(fā)這種不可持續(xù)的發(fā)展基礎(chǔ)上，這是中國未來發(fā)展最耗不起的短板。

蔡昌：非稅收入是一種財政收入形式，但是由于我國已經(jīng)進行費改稅，該比重不應(yīng)太高。但2015年增幅較大，非稅收入增速遠超出稅收增速，這與我國政府簡政放權(quán)、解放市場的導向是有一定矛盾的。政府及相關(guān)組織必須分析非稅收入快速增長的原因，進一步尋找應(yīng)對方案。

翟繼光：自1994年以來，我國稅收收入增長一直維持在比較高的速度上，年均20%。但自2013年以來，我國稅收收入增長速度開始放緩，由此導致非稅收入增長速度相對較高。就目前非稅收入10%左右的增長速度來看，基本是適當?shù)?。稅收收入增長速度的放緩主要是近些年來，我國不斷加大減稅的力度，特別是針對小微企業(yè)以及營改增企業(yè)的政策，這些稅收優(yōu)惠政策降低了我國稅收收入增長的速度。未來，隨著我國經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，大量稅收優(yōu)惠政策到期，以及環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅等新稅的開征，稅收收入的增長速度還會有所提升。因此，目前的財政收入結(jié)構(gòu)問題只是暫時的，并不代表未來長期發(fā)展的趨勢。

王飛：2015年財政收入形勢與經(jīng)濟走勢相吻合。從收入結(jié)構(gòu)上看，地方財政收入中，此前貢獻較大的土地交易環(huán)節(jié)稅收等，出現(xiàn)大幅下滑是導致其下降的原因。另外，去年大力度的降稅，尤其是減費，對地方收入影響更為明顯。非稅收入增長，主要是部分金融機構(gòu)及中央企業(yè)上繳利潤增加較多等因素造成。非稅收入偏高，還與地區(qū)經(jīng)濟增長特點有關(guān)，局部地區(qū)略為明顯。這反映出經(jīng)濟增長方式不同，帶來的財政收入結(jié)構(gòu)的差異。稅收增長較快的地區(qū)，通常是金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)，而甘肅、內(nèi)蒙古等對資源依賴度高的省份則非稅收入偏高。

主持人：《2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，至2014年底，中央非稅收入有193.36億元未收繳入庫。包括：國際金融組織貸款還貸準備金利息等61.34億元，探礦權(quán)采礦權(quán)價款中央分成128.76億元，中央部門資產(chǎn)出租出借或處置收入3.19億元。此外，抽查地方非稅收入征繳情況發(fā)現(xiàn)，有3個省少征國有股權(quán)出讓價款等27.27億元，8個省收入過渡戶中有30.81億元未及時繳入國庫。這又反映出什么問題？

肖鵬：非稅收入的設(shè)立多由省級政府或主管部門設(shè)立，具有項目繁多、征收靈活性的特點。上述審計材料反映了在非稅收入的執(zhí)收上存在著未集中收繳入庫、游離于財政部門監(jiān)管之外的問題，更有甚者成為部門的“小金庫”，非稅收入的收繳、使用不公開、不透明，滋生腐敗等問題。

徐志：地方非稅收入不上繳國庫，少征、緩征非稅收入，這些問題的出現(xiàn)表明非稅收入仍處于一種粗放的管理方式中。非稅收入的粗放式管理主要表現(xiàn)在：全國性非稅收入立法缺失，分類配套法規(guī)不完備，地方非稅管理條例差異大；國有資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制不健全；國有資本經(jīng)營收益共享機制尚未建立；非稅收入征收部門多元化，加大了財政部門對非稅收入收繳的管理難度，制約了國庫部門“督促檢查收入機關(guān)所收之款是否按規(guī)定全部繳入國庫”這一法定職權(quán)的有效行使；收繳環(huán)節(jié)過多，資金入庫速度緩慢；收繳方式不完善，電子繳款手段少，資源共享程度弱，數(shù)據(jù)挖掘能力低等信息化水平不強，導致部門和單位有“空間”非法占用資金；監(jiān)督缺位，相關(guān)部門重事后監(jiān)督，輕事前事中監(jiān)督的行為助長了地方政府的不規(guī)范行為。

中華商務(wù)聯(lián)合印刷有限公司（簡稱“中華商務(wù)”）于1980年由中華書局與商務(wù)印書館在香港的印刷廠合并而成，38年來，中華商務(wù)銳意創(chuàng)新、勇于拼搏，如今已成為中國乃至全球知名印刷品牌。令人稱羨的優(yōu)質(zhì)基因背后，是包容開放的心態(tài)，百折不撓的精神，滿懷希望的信念。借改革開放四十年印刷行業(yè)大學生大尋訪活動之際，尋訪團成員走進中華商務(wù)，與公司董事總經(jīng)理梁兆賢聊聊他的印刷人生。

張明：這顯然反映了財政收支及國庫管理的問題，不過該問題也是自改革開放以來屢經(jīng)整改都一直存在的老大難。具體表現(xiàn)兩方面：一是上述收入的預算管理。新修《預算法》明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預算”，這也是此次修法的最大公認亮點之一。但現(xiàn)實中這問題要“說與做”統(tǒng)一，人皆盡知是有相當難度的。從制度及執(zhí)行上講，上述收入如納入預算，季度分月預算執(zhí)行管理及進度要求，是不會允許出現(xiàn)或存在上述情況的。而上述情況存在，那就首先質(zhì)疑是否納入年度、季度分月預算；其次質(zhì)疑年度預算、特別是季度分月預算管理是否嚴格。二是上述收入的執(zhí)行管理。政府預算執(zhí)行問題根本上就是收付實施。早在幾百年前盎格魯-撒克遜人創(chuàng)立政府預算制度時，就提出“執(zhí)行即支付”，認識了國庫在政府預算執(zhí)行的關(guān)鍵地位和重要作用。我國現(xiàn)實中不乏存在納入年度預算甚至季度分月預算的收支，但國庫收付環(huán)節(jié)卻存在執(zhí)行不了的問題，這就是經(jīng)常強調(diào)的要“應(yīng)收盡收、及時入庫”。一般講，即使不考慮上述收入是否納入相關(guān)預算，少征和滯留上繳國庫收入、不及時入庫等，都表明征管和庫管在收付執(zhí)行方面都是有問題的，但庫管上還要區(qū)分是財政國庫還是人行國庫的問題。

蔡昌：中央非稅收入未收繳入庫金額巨大，這說明在一些非稅收入的征收方面還存在一定的隱患和弊端，還有一些深層次的問題沒有梳理清楚。可能存在被國際組織、地方政府占壓情況。尤其是探礦權(quán)采礦權(quán)中央分成額占未收繳入庫60%比重，這值得進一步調(diào)研分析其原因。

翟繼光：這說明我國對非稅收入的監(jiān)管力度還不夠，大量非稅收入還游離在國庫的監(jiān)管范圍之外，有必要進一步加強對非稅收入的監(jiān)管力度。

王飛：這也反映出對違反《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》和《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究法律責任沒有較好落實。

主持人：經(jīng)國務(wù)院批準，2016年2月1日起，我國將取消、停征和整合部分政府性基金項目并擴大部分政府性基金免征范圍。經(jīng)過這一次的清理規(guī)范，基金項目由28項減少到23項。此外，財政部部長樓繼偉在部署2016年財政工作時強調(diào)，進一步實施減稅降費政策，堅決遏制各種亂收費，堅決不收“過頭稅”，給企業(yè)和市場主體留有更多可用資金。實際上，我國一直在減少行政事業(yè)性收費。2015年，中央政府層級又累計取消、停征、減免了106項行政事業(yè)性收費，并降低了17項收費標準。地方政府層級共計取消、停征了345項行政事業(yè)性收費，降低了77項行政事業(yè)性收費標準。同時，中央又從政務(wù)信息公開角度規(guī)范政府收費行為，出臺文件要求所有政府收費必須向社會明示收費的名稱、標準、范圍、文件依據(jù)等，否則，企業(yè)有權(quán)拒交。盡管采取了多項措施，然而企業(yè)仍未充分享受降費紅利。造成這種情況的原因何在？有何應(yīng)對措施？請您談?wù)効捶ā?/p>

肖鵬：造成這種現(xiàn)象的原因在于：非稅收入和地方、部門可支配財政利益密切相關(guān)，在正規(guī)稅收收入逐步納入財政監(jiān)管的大背景下，非稅收入的設(shè)立、收繳和使用的靈活性比較大，地方和部門有設(shè)立非稅收入的利益導向，因此帶來了非稅收入取消、停征的難度比較大。取消、停征舊的非稅收入項目，可能以新的名義設(shè)立非稅收入項目，企業(yè)處于弱勢地位，未能充分享受降費紅利。

應(yīng)對措施方面：一是加強非稅收入設(shè)立的監(jiān)管。明確只有省級財政部門或中央主管部門聯(lián)合財政部門才有權(quán)限設(shè)立非稅收入項目。二是明確非稅收入的標準，本級政府的物價部門要參與到收費標準的制定。三是建立非稅收入的公示制度。四是加強舉報問責的懲罰力度。

張明：造成這種情況的原因有多方面：一是原有收費項目較多，近年雖有大量取消，但主要的大宗收費仍然存在，企業(yè)減負或有不明顯感；二是一些地方大宗收費依然如故，特別是一些市場直接監(jiān)管部門，除收取國家相關(guān)費用外，仍然徇私舞弊、向企業(yè)索取。應(yīng)對措施除上述清理、規(guī)范、取消、停止一些收費項目外，一是需要完整徹底地統(tǒng)計核算各行業(yè)收費規(guī)模，準確掌握各級各區(qū)域各類非稅收入具體數(shù)據(jù)及隨經(jīng)濟社會發(fā)展的變化情況，然后對相關(guān)大宗收費項目予以相應(yīng)降低、減免；二是加強市場直接監(jiān)管部門廉政建設(shè)，杜絕徇私舞弊、向企業(yè)索?。蝗菆猿謱嵭惺召M公示論證制，避免或杜絕政府部門向社會和民間斂財?shù)姆饨暋?/p>

翟繼光：目前的降費政策主要是中央政府在推動，地方政府僅僅是配合，并無主動降費的動力，而且降費直接影響了地方政府的收入，地方政府具有阻礙降費的動力。因此，對于中央的降費政策，地方政府總會采取一些變通性的做法，或者明降暗收，或者改頭換面以其他方式繼續(xù)收取。由于地方政府及其職能部門對企業(yè)的控制力還是比較大的，企業(yè)往往難以抵制地方政府收費的欲望，只能忍氣吞聲。如很多地方交警、路政管理部門的亂罰款問題就一直得不到重視和解決。

王飛：征稅畢竟還是有章可循,但征費的隨意性較大。如果沒有建立起嚴格的制度框架、明確收費主體責任，就容易形成亂收費的問題。談到具體措施，可參考以下建議：一是建立目錄清單制度，將包括項目名稱、設(shè)立依據(jù)、征收標準、征收期限等信息公布出來，讓大家來監(jiān)督。目錄清單之外的，不管是以什么名義出現(xiàn)的收費，企業(yè)、個人均有權(quán)拒絕繳納。今后若相關(guān)收費政策做出調(diào)整，都會在目錄清單上及時更新，這樣大家就可以非常清晰地知道有多少種、怎么征的、征多少、用在什么地方。二是加強監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和查處亂收費的行為。三是收費制度的完善要與政府治理水平的提高相結(jié)合，收費必須公開、透明、規(guī)范，并且要將收費及收費收入的使用、提供服務(wù)的水平更好地聯(lián)結(jié)起來。四是引入第三方評估，加強行政事業(yè)性收費使用效益的績效評價。依據(jù)第三方評估得出的結(jié)論，政府可以做出判斷，是保留或者取消，還是做出必要的調(diào)整，進一步完善相關(guān)政策。

非稅收入監(jiān)管體系展望

主持人：《辦法》指出，非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，應(yīng)當納入財政預算管理并全部上繳國庫，實行國庫集中收繳制度。您對此作何評價？這將給我國當前的非稅收入管理乃至財政收入結(jié)構(gòu)帶來哪些影響？

肖鵬：非稅收入是財政收入的重要組成部分，應(yīng)當納入到本級政府預算中來，提交本級人大審查批準。在管理上采取集中收繳制度，減少非稅收入收繳的中間環(huán)節(jié)，做到“依法依規(guī)征收，做到應(yīng)收盡收”，清理非稅收入收繳過程中的過渡戶，避免非稅收入收繳的超征、免征或壓庫等現(xiàn)象。實行非稅收入國庫集中收繳制度，可以加強財政部門對非稅收入征收、使用的監(jiān)管，切斷部門利益，使非稅收入數(shù)據(jù)真實反映經(jīng)濟運行的境況，也有利于宏觀調(diào)控部門作為決策參考。

徐志：在我國，政府非稅收入的作用主要表現(xiàn)在：第一，政府非稅收入發(fā)揮著籌集財政資金的作用；第二，政府非稅收入是對政府提供準公共產(chǎn)品的必要補償；第三，政府非稅收入是政府矯正經(jīng)濟負外部性的必要手段；第四，保障公共資源資產(chǎn)合理開發(fā)利用的功能。在當前經(jīng)濟減速、財政收入增長總體趨緩的形勢下，非稅收入對財政收入的重要性進一步增強。

非稅收入統(tǒng)一納入國庫集中收付體系來管理，做到了收支兩條線，提高了財政透明度，斬斷了非稅收入增長與部門利益擴張的聯(lián)系，把亂收費動機關(guān)在了制度的籠子里，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于加強我國非稅收入的管理，抑制非稅收入的過快增長，促進財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

張明：明確非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，應(yīng)當納入財政預算管理并全部上繳國庫，實行國庫集中收繳制度，是非稅收入管理制度的進一步強化和完善。因為，原有相關(guān)制度缺乏此內(nèi)容，如2004年《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53)。但同年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于財政國庫制度管理改革方案有關(guān)問題的通知》(國辦函〔2004〕18)，對非稅收入收繳改革有明確規(guī)定，那就是對采取收支掛鉤的非稅收入，實行“收支兩條線”管理，納入預算管理的上繳國庫，未納入預算管理的上繳財政專戶。在現(xiàn)行國庫單一賬戶和財政專戶構(gòu)成的國庫單一賬戶體系下，非稅收入從制度上已實現(xiàn)《辦法》要求的國庫集中收繳。問題是現(xiàn)實中財政國庫和人行國庫并未完全實現(xiàn)對各部門及單位財政專戶開立、使用的管控，以致“小金庫”問題屢整不改、長期存在。《辦法》直接從非稅收入管理角度明確實行國庫集中收繳，顯然會改善當前非稅收入管理及相應(yīng)財政收入入庫少征、滯留等問題，提高預算執(zhí)行應(yīng)收盡收、及時入庫效率，確保非稅收入征管、入庫數(shù)量質(zhì)量，提高非稅收入在財政收入結(jié)構(gòu)中的比重。

蔡昌：我十分認同這一政策規(guī)定。非稅收入應(yīng)當納入財政預算管理并全部上繳國庫，實行國庫集中收繳制度。這是非稅收入管理更為規(guī)范的制度安排。

翟繼光：這一規(guī)定是在落實新《預算法》的制度，2015年開始實施的新《預算法》要求政府收入全部納入預算，也就是不再有“預算外收入”。而納入預算的財政收入是應(yīng)當全部繳入國庫的。由于之前有一些收入并未納入預算，稅收在我國預算收入中所占比例就顯得比較大，現(xiàn)在所有收入都逐步納入預算了，稅收在我國預算收入中所占比例就會有所降低，非稅收入的比重就會有所提高。但稅收收入占預算收入絕大部分的結(jié)構(gòu)不會發(fā)生變化。當然，非稅收入納入預算之后，將與稅收接受大體相同的監(jiān)管，非稅收入管理的規(guī)范化、法治化會有所提升。

王飛：規(guī)范和加強政府非稅收入管理，是社會主義市場經(jīng)濟條件下理順分配關(guān)系、健全公共財政職能、優(yōu)化政府財力結(jié)構(gòu)的客觀要求。非稅收入納入財政預算管理并全部上繳國庫、實行國庫集中收繳制度，在有效地遏制“三亂”現(xiàn)象、提高政府依法行政的水平的同時，使非稅收入得到依法征收、及時上繳、足額入庫、有序管理，為財政收入穩(wěn)定增長創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

主持人：《辦法》明確非稅收入實行分類分級管理：根據(jù)非稅收入不同類別和特點，制定與分類相適應(yīng)的管理制度，并鼓勵各地區(qū)探索和建立符合本地實際的非稅收入管理制度。如何理解非稅收入分類分級管理？您對此有何建議？

肖鵬：按照《辦法》規(guī)定，非稅收入共包括十二大類項目，不同類別的非稅收入項目，設(shè)立背景、設(shè)立主體、征收標準、中央與地方分成比例等均有所差異，因此，對于所有非稅收入項目采取“一刀切”的管理辦法，不太符合非稅收入靈活性的特點，因此，《辦法》規(guī)定，根據(jù)非稅收入的不同類別和特點，制定與分類相適應(yīng)的管理制度。各部門、各地區(qū)在制定非稅收入管理制度時，在設(shè)立依據(jù)上要充分，征收標準上要有本級物價部門的參與，收繳上要納入本級國庫集中收繳制度的管理，使用上要公開透明。一定程度上甚至要引入本級人大代表參與非稅收入的設(shè)立論證。

張明：非稅收入分類分級管理顯然是區(qū)情差異下的靈活性體現(xiàn)，有利各地根據(jù)區(qū)情、突出重點地解決非稅收入管理問題。我國區(qū)域遼闊，區(qū)情差異大，不同行政級次復雜，非稅收入種類多、涉及方方面面，更是復雜多變?！掇k法》明確非稅收入共12類，并按設(shè)立和征收管理、批準權(quán)限劃分8類。個人建議：一是各地可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)情優(yōu)勢和非稅收入來源規(guī)模與分布，以創(chuàng)新、開放、協(xié)調(diào)、共享和公共服務(wù)均等化為目標，實行相應(yīng)分類分級管理。非稅收入是各級行政事業(yè)單位、社會團體及其他組織依法利用公權(quán)、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的收入，相應(yīng)的支出具有鮮明、突出的屬地性、針對(專項)性、補償性等特征，應(yīng)當遵循屬地原則、專項原則和補償原則，以實現(xiàn)民生、協(xié)調(diào)、共享和公共服務(wù)均等化為目標，進行分類分級劃分處理。也可參照2004年《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，關(guān)于非稅收入分類規(guī)范管理中的收費基金、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、其他非稅收入5大分類進行分級。二是非稅收入分類分級管理，總體上應(yīng)符合近年財政支出傾斜基層民生的大趨勢，要統(tǒng)籌考慮財權(quán)財力的集中分散問題，通過非稅收入分類分級管理，提高各級財政分配及資金使用與管理效率。

蔡昌：政府必須從源泉角度區(qū)分不同級別、不同類型、不同口徑的非稅收入的情況及其差異性。對于不同地區(qū)，根據(jù)每個地區(qū)的自身情況合理安排非稅收入的結(jié)構(gòu)類型和比重，建立完善的非稅收入管理制度。

翟繼光：非稅收入的種類各異，對于本質(zhì)特征并不相同的財政收入，本來就應(yīng)當采取不同的管理措施。如行政事業(yè)性收費收入是政府為公民提供服務(wù)的過程中收取的，其收費標準的制定強調(diào)以彌補成本為原則，但其收入并不強調(diào)?？顚Ｓ茫话闶墙y(tǒng)一安排支出。而政府性基金則強調(diào)?？顚Ｓ?，每一種基金都有其專門的用途，不允許挪作他用。罰沒收入的取得特別強調(diào)“法定原則”，如行政處罰法定、罪刑法定等，不允許執(zhí)法部門為取得罰沒收入而釣魚執(zhí)法、隱蔽執(zhí)法、隨意執(zhí)法等違反法治原則的執(zhí)法方式。國有資本收入則主要取決于國有企業(yè)的經(jīng)營效益，其增長速度往往與GDP增速保持一致。另外，大多數(shù)非稅收入都分屬于各級政府，每級政府都有自身的非稅收入，在管理上也應(yīng)當強調(diào)各自管理各自取得的非稅收入。當然，國務(wù)院對地方各級政府、財政部對各級地方政府的非稅收入的管理具有監(jiān)督權(quán)。

王飛：財政部門根據(jù)中央與各級政府非稅收入的不同情況，實行分級管理，并根據(jù)補償性收入、矯正性收入、財產(chǎn)性收入等類別的不同性質(zhì)實行分類管理，以加強非稅收繳管理的針對性和有效性。在現(xiàn)行財政管理體制下，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，劃分政府非稅收入級次，完善政府非稅收入管理體制，規(guī)范非稅收入減免制度。各級財政部門要按照既有利于及時足額征收、方便繳款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原則，確定政府非稅收入征收管理方式。要通過強化政府非稅收入票據(jù)的發(fā)放、結(jié)報、核銷、監(jiān)管等手段，從源頭上預防和治理亂收亂罰問題，從制度上規(guī)范部門和單位的收繳行為。要通過加強對單位銀行賬戶的監(jiān)管，確保政府非稅收入及時足額上繳財政。

主持人：《辦法》提出，非稅收入管理應(yīng)當遵循依法、規(guī)范、透明、高效的原則，“各級財政部門要完善非稅收入管理工作機制，建立健全非稅收入管理系統(tǒng)和統(tǒng)計報告制度”；“應(yīng)當加快推進非稅收入收繳電子化管理，逐步降低征收成本，提高收繳水平和效率”；提出“各級財政部門應(yīng)當建立健全非稅收入監(jiān)督管理制度，加強非稅收入政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法處理非稅收入違法違規(guī)行為”等財政部門、執(zhí)收單位以及社會公眾的相關(guān)監(jiān)督管理辦法。您認為實現(xiàn)這些目標的關(guān)鍵何在？如何建立健全非稅收入監(jiān)管體系？據(jù)此談?wù)勀南敕ńㄗh。

肖鵬：實現(xiàn)這些目標的關(guān)鍵在于建立類似稅收收入收繳的非稅收入收繳國庫集中收付制度。借鑒國庫集中收付制度改革的經(jīng)驗，對各地方、各主管部門的非稅收入賬戶進行清理規(guī)范，從源頭上加強非稅收入的賬戶管理；其次，強化財政部門對非稅收入收繳的實時監(jiān)控力，切斷部門的收入利益；第三，加大非稅收入預算公開力度，公開的內(nèi)容上進一步細化。同時進一步加大審計監(jiān)督力度，對于審計發(fā)現(xiàn)的非稅收入收繳違法違規(guī)問題，限定期限內(nèi)整改，并實行問責制。

徐志：關(guān)鍵在于監(jiān)督環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變。近年來，在非稅收入監(jiān)督方面，雖然在由專項監(jiān)督向日常監(jiān)督、事前事中監(jiān)督轉(zhuǎn)化方面做了許多努力，但在實際工作中，我國政府非稅收入資金使用情況主要仍采取事后監(jiān)督的形式，事前審核、事中監(jiān)控相對弱化，政府非稅收入監(jiān)督主要通過對報表、報告的檢查來實施，政府非稅收入管理部門往往注重政府非稅收入取得的合法性，疏于政府非稅收入使用合理性的分析，更不能及時掌握動態(tài)情況，不能采取有效的措施防患于未然。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上要求政府非稅收入監(jiān)督工作不能僅僅局限于事后突擊性的專項治理方式，而是要通過深化政府非稅收入管理體制的改革、嚴格非稅收入管理，加強經(jīng)常性、即時性的審查、稽核與檢查，使政府非稅收入管理的監(jiān)督程序化、規(guī)范化，并在此基礎(chǔ)上對不同時期的經(jīng)濟熱點或普遍性問題輔之以必要的專項或集中性的監(jiān)督檢查，使政府非稅收入監(jiān)督檢查真正寓于政府非稅收入的管理過程之中。

可采取的措施:一是推進票據(jù)電子化管理，完善動態(tài)監(jiān)管手段。按照“電子開票、銀行代收、全程跟蹤、源頭控制”的管理要求，通過采用“電子開票、軟件管理、網(wǎng)絡(luò)傳輸”等現(xiàn)代管理手段，真正實現(xiàn)“以票治費、以票管收、以票促收”，從源頭上促進非稅收入管理。二是大力完善非稅信息披露制度，提高非稅管理透明度，定期公布非稅項目、征收范圍和收繳標準，實行掛牌收費。三是建立非稅稽查、舉報、違規(guī)處罰和責任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收亂罰、隨意減免等違法違征行為，及時依法懲處。四是規(guī)范監(jiān)督檢查方式，構(gòu)建以財政部門為主，物價、審計、監(jiān)察等部門為輔，非稅執(zhí)收單位積極配合的監(jiān)督模式，提高監(jiān)督效率。五是加大監(jiān)督檢查力度，實行“收管查”職責分離，確保非稅收入依法收繳、應(yīng)收盡收、規(guī)范運作。特別是對非稅減免、退付、分成、票據(jù)使用等應(yīng)重點稽查。六是建立非稅收入收、管、用情況定期向人大報告制度，自覺接受人大監(jiān)督。七是健全非稅公共決策程序，建立非稅項目設(shè)立的申請、聽證、決策、公示程序，實行決策咨詢和聽證制度。

張明：非稅收入管理與非稅收入一樣，也是涉及方方面面的系統(tǒng)工程，解決辦法不是單一而是一攬子、系統(tǒng)化的。既需要相關(guān)方面完善的非稅收入管理工作機制，建立健全非稅收入管理系統(tǒng)和統(tǒng)計報告制度，非稅收入收繳電子化管理；也需要相關(guān)方面建立健全非稅收入監(jiān)管制度，加強非稅收入政策執(zhí)行監(jiān)督檢查，依法處理非稅收入違法違規(guī)行為等。因此，無論是目前的《辦法》還是2004年的《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》等，都是從非稅收入的設(shè)立或管理范圍、征收或收繳與分類分成管理、票據(jù)、資金或預算管理、監(jiān)督檢查管理或法制建設(shè)等方方面面，要求系統(tǒng)、完整、扎實地做好非稅收入管理的制度建設(shè)、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和監(jiān)督管理等工作。現(xiàn)實地講，我國的非稅收入從建國初期的零星預算外資金，到改革開放時期的國家財政收入“半壁河山”的預算外資金，再到近年的非稅收入，各方面都明白這是各級財政及政府部門的可自主使用的一項重要財源。不少財政局下設(shè)立“非稅收入局”作為副局級內(nèi)部機構(gòu)，以強調(diào)非稅收入管理的重要性和提升地位、強化監(jiān)管，十分重視非稅收入管理。在習近平及黨中央的務(wù)實領(lǐng)導下，各級財政、特別是財政監(jiān)督部門，更應(yīng)根據(jù)《辦法》及相關(guān)法規(guī)要求，扎實做好非稅收入的制度建設(shè)和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)監(jiān)管工作，提高非稅收入管理規(guī)范效率水平。

蔡昌：非稅收入必須納入法制化管理軌道，必須做到依法、規(guī)范、透明、高效，這也是檢驗政府執(zhí)政能力和國家治理水平的重要標志。非稅收入的收繳必須隨著信息技術(shù)的發(fā)展逐步實現(xiàn)電子化。當然，非稅收入還可以通過多種征收形式、多種征管手段提高其征收效率，嚴懲違法違規(guī)行為，實現(xiàn)政府監(jiān)督與社會監(jiān)督的配合。

翟繼光：對非稅收入的管理不僅是財政部門的職責，也不僅是政府的職責，甚至也不僅是整個國家機構(gòu)的職責，而是整個社會的職責。首先，健全非稅收入監(jiān)管體系要“有法可依”，對此，各級人大、各級政府、各級財政部門都要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，只有這樣才能確保非稅收入的監(jiān)管有法可依。其次，健全非稅收入監(jiān)管體系要“有法必依”，如果已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)不能得到嚴格的執(zhí)行，則制定法律法規(guī)就失去了意義。再次，健全非稅收入監(jiān)管體系要“執(zhí)法必嚴”，各級財政收入的取得部門以及監(jiān)管部門在執(zhí)行法律法規(guī)時，不能打折扣，不能隨意變通，必須嚴格執(zhí)法，這樣才能確保非稅收入監(jiān)管體系的健全。最后，健全非稅收入監(jiān)管體系要“違法必究”，對于違反法律法規(guī)的行為應(yīng)當嚴厲追究相關(guān)主體的法律責任。在這一環(huán)節(jié)應(yīng)當充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)、社會團體以及社會公眾的監(jiān)督作用，為做到這一點就必須對非稅收入的監(jiān)管實行最大限度的公開。

王飛：要加快立法進程，為強化政府非稅收入管理提供必要的法律保障。在健全非稅收入監(jiān)管體系方面，要積極探索試行非稅收入監(jiān)督檢查信息披露和公告制度，充分發(fā)揮以查促管作用。在鞏固財政部門監(jiān)督主體地位的同時，充分發(fā)揮審計、紀檢等職能部門的監(jiān)督作用，建立起主體多元、分工合作、互為補充的新型監(jiān)督管理機制。探索加強人大立法監(jiān)督和人民政協(xié)參政議政監(jiān)督，逐步提升政府非稅收入監(jiān)督的層次和效力。加快政府非稅收入征管新系統(tǒng)建設(shè)推廣應(yīng)用，積極推動縣區(qū)非稅收繳管理信息化建設(shè)和運用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳輸、報表自動匯總、票據(jù)自動核銷、信息實時共享，省、市、縣全部互聯(lián)互通，財政、單位、銀行功能集合構(gòu)建的目標?！?/p>

特約評論員文章：關(guān)于《政府非稅收入管理辦法》的幾點思考

徐志/浙江大學經(jīng)濟學院副教授

近日，財政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》（簡稱《辦法》），要求加強政府非稅收入管理，規(guī)范政府收支行為，健全公共財政職能，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2010年6月財政部發(fā)布的《關(guān)于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》就已明確規(guī)定，自2011年1月1日起，將按預算外資金管理的收入（除教育收費）全部納入預算管理。此舉意味著預算外資金概念已成為歷史，標志著非稅收入已納入預算管理（教育收費除外）。一些地方根據(jù)實際也制定實施了政府非稅收入管理條例。從各地制定的管理條例來看，雖然大部分非稅收入直接繳入國庫，但依舊有部分收入存入財政專戶與其他賬戶，資金并不完全由政府統(tǒng)籌安排。

這次《辦法》再次強調(diào)了非稅收入納入預算管理的重要性，并明確規(guī)定全部上繳國庫，實行國庫集中收繳制度。這意味著有關(guān)部門將會更加重視非稅收入的預算管理與監(jiān)督，通過國庫集中收繳制度，將“單位財力”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢斄Α?，非稅支出正式由“單位自行支配”轉(zhuǎn)為“政府統(tǒng)籌使用”。非稅收入的使用將更注重效率與績效。此外，隨著管理的完善與監(jiān)督的深入，單位和部門不再可以隨意使用資金，項目過多，亂收費的現(xiàn)象將得到抑制，非稅收入的規(guī)模將得到一定的控制。

此外，《辦法》還明確非稅收入實行分類分級管理：根據(jù)非稅收入不同類別和特點，制定與分類相適應(yīng)的管理制度，并鼓勵各地區(qū)探索和建立符合本地實際的非稅收入管理制度。2011年開始，我國將屬于一般預算收入性質(zhì)的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、專項收入、以政府名義接受的捐贈收入等納入一般公共預算管理；將具有以收定支、專款專用性質(zhì)的政府性基金、土地出讓收入、彩票公益金等納入政府性基金預算；將國有資本經(jīng)營收入納入國有資本經(jīng)營預算管理，初步構(gòu)建了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算共同組成的政府預算體系。所謂的非稅收入分類分級管理，就是將非稅收入按不同性質(zhì)分類納入不同預算，同時根據(jù)歸屬不同納入不同級次政府的預算實行分級管理。非稅收入的分類分級管理可以幫助地方政府更好地履行政府職能，但是如何分類，收入如何分級需要更多的討論與思考。2015年政府為了加快預算管理制度改革，將地方教育附加等11個項目由政府性基金預算轉(zhuǎn)列一般公共預算。因此，有必要重新討論與界定各項非稅收入的性質(zhì)，清除不必要的項目，合并類似項目，重新劃分所屬預算類別，理清四本預算之間的聯(lián)系，建立與一般公共預算有效銜接的機制，加強預算管理。

《辦法》雖然有助于加強政府非稅收入管理與監(jiān)督，但并不能解決或者改善非稅收入規(guī)模過大，地方政府財政收入結(jié)構(gòu)失衡的問題。要從根本解決這個問題，有賴于財政與行政體制的改革，保證地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配，改革官員政績考核與升遷制度。此外，該辦法對于非稅項目的管理的規(guī)定依舊模糊，具有審批權(quán)限的部門較多，立項管理依然有待加強。■

（本欄目責任編輯：阮靜）