田豐韶

從體制區(qū)隔走向協(xié)同治理：蘭考精準(zhǔn)脫貧的實(shí)踐與思考

田豐韶

2017年3月，經(jīng)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)估及河南省政府批準(zhǔn)，蘭考縣正式摘掉了貧困縣的帽子，從脫貧攻堅(jiān)階段走向全面建成小康社會(huì)新階段。蘭考之問——“蘭考是如何脫貧的”“蘭考經(jīng)驗(yàn)是否可復(fù)制”，迫切需求答案。貧困治理屬于國家治理領(lǐng)域，其理念與手段深受國家治理理念轉(zhuǎn)變的影響，同時(shí)也借鑒、改造與創(chuàng)新其他領(lǐng)域問題治理的探索實(shí)踐。文章在回顧貧困治理理論與中國貧困治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，反思傳統(tǒng)扶貧方式的缺陷與不足，梳理十八大以來的貧困治理新思路，總結(jié)提煉蘭考精準(zhǔn)脫貧樣本的經(jīng)驗(yàn)。蘭考脫貧故事發(fā)生在中國整體性國家貧困治理理念與制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，找到了制約傳統(tǒng)貧困治理方式存在問題的深層次因素，在政府部門關(guān)系與層級(jí)關(guān)系、多元主體協(xié)同共治方面有所突破，在貧困治理機(jī)制上有所創(chuàng)新，是國家、政府、社區(qū)等多元主體協(xié)同治理有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。

體制； 區(qū)隔； 協(xié)同； 貧困治理

1949年以來，黨和政府一直致力于脫貧工作，效果與成績贏得了世界銀行等國際社會(huì)的高度認(rèn)可與評(píng)價(jià)。尤其是十八大后，以習(xí)近平總書記為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視脫貧工作，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧事關(guān)全面建成小康社會(huì)偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)黨和國家的政治方向、根本制度與發(fā)展道路。精準(zhǔn)扶貧被提到前所未有的高度，制度發(fā)力、資源傾斜、體制機(jī)制保障助推脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。蘭考脫貧的故事發(fā)生在如此背景下，更具有時(shí)代價(jià)值。

2017年3月，經(jīng)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)估及河南省政府批準(zhǔn)，蘭考縣摘掉了貧困縣的帽子，正式從脫貧攻堅(jiān)階段走向全面建成小康社會(huì)新階段。這一重大成就，被媒體譽(yù)為“鳳凰涅槃”*劉剛.蘭考脫貧的經(jīng)驗(yàn)與啟示.河南日報(bào)，2017-3-19(4)。。在媒體的聚焦下，蘭考發(fā)生的巨變眾所周知、世人矚目。不少人似乎都在追問：“蘭考是如何脫貧的”“蘭考經(jīng)驗(yàn)是否可復(fù)制”。也許有人會(huì)說，蘭考有著其他縣市所沒有政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢與思想優(yōu)勢，不可復(fù)制。然而當(dāng)越來越多的貧困地區(qū)享有黨和政府高度重視脫貧的政治優(yōu)勢、最大限度的資源投入與黨建思想組織優(yōu)勢時(shí)，不少地方依然無法將優(yōu)勢有效利用。在一次調(diào)研中，某地財(cái)政部門負(fù)責(zé)人坦言：“扶貧資金規(guī)模大，但滯留嚴(yán)重，沒人敢用，不用頂多違紀(jì)，用不好違法家破人亡”。話語中所陳述事實(shí)可能嚴(yán)重，但鮮明地告訴我們：能否敢用、善用并用好扶貧政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢與話語優(yōu)勢已經(jīng)成為能否做好精準(zhǔn)脫貧的根本與核心。蘭考脫貧發(fā)生在實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興偉大夢想新階段，建設(shè)“五位一體”總布局時(shí)期，是踐行“四個(gè)全面”“五大發(fā)展理念”等治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的基層典型經(jīng)驗(yàn)。

一、貧困治理理論與中國貧困治理實(shí)踐

(一)治理理論概述與研究反思

20世紀(jì)90年代，“治理”逐漸成為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)熱點(diǎn)詞語。為了擺脫公共問題應(yīng)對方面“市場失靈”“政府失靈”的危機(jī)，人們需要重新抉擇政府與市場的關(guān)系。與此同時(shí)，第三部門的崛起給了人們新的期待。倡導(dǎo)國家、市場與社會(huì)領(lǐng)域多元主體參與其中的治理理論作為彌補(bǔ)傳統(tǒng)手段不足的新工具備受關(guān)注。看似清晰的治理理論背后隱藏巨大的思想分歧。誰是多元主體治理的中心？堅(jiān)持社會(huì)中心論者推導(dǎo)出“社會(huì)治理”理論體系。中國等國家學(xué)者基于本土實(shí)際，強(qiáng)調(diào)政府中心，對“國家治理”“政府治理”“元治理”等理論研究投入較多，主要關(guān)注政府主導(dǎo)下的治理問題。相對于國家與社會(huì)的二元對立，更多的人贊同多中心秩序。多中心治理理論影響更為深遠(yuǎn)，以致于不少學(xué)者在總結(jié)治理理論特征時(shí)，“多元主體”“多中心”是一個(gè)重要詞匯。多元主體間關(guān)系如何？治理理論則由“競爭—博弈—合作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)治理”“協(xié)同治理”與“多元共生”。治理的功能導(dǎo)向則因?qū)W科而不同，政治學(xué)與行政管理偏重于政府轉(zhuǎn)型及改制優(yōu)化，社會(huì)學(xué)則導(dǎo)向社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展。在治理手段方面，則有運(yùn)動(dòng)式治理與制度治理兩種，用來描述短效與長效機(jī)制的差異。從治理范圍來區(qū)分則有全球治理、地方治理、社區(qū)治理等類型。其實(shí)，治理理論并非沒有缺陷，在現(xiàn)實(shí)遇到兩大困境：治理失靈與責(zé)任挑戰(zhàn)[1]。

(二)治理理論的中國話語

在中國話語下，治理話語體系在不斷地被解構(gòu)與建構(gòu)。改革開放以來，中國社會(huì)不斷分化，市場力量和社會(huì)力量在逐步壯大，但依然具有由后發(fā)國家政府主導(dǎo)的色彩。學(xué)者們看到這兩種力量壯大的同時(shí)，也看到了兩種力量存在先天與后天不足，尤其是后者力量發(fā)展嚴(yán)重滯后。學(xué)術(shù)界的關(guān)注點(diǎn)主要集中在市場與社會(huì)兩種力量如何參與，不少學(xué)者主張通過政府主導(dǎo)引入社會(huì)力量創(chuàng)新治理甚至主張政府孵化社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)平等參與。也有學(xué)者在總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上指出，“治理”概念被泛化，導(dǎo)致一定程度上背離了其原本理念與規(guī)范，對治理基本理念與規(guī)范、主體間協(xié)同合作關(guān)系、政府在治理中的角色和功能有所誤讀[2]。原因在于，主張讓渡權(quán)力給私人部門或第三部門的政策建議，其背景是政府資源配置上的低效性。薛瀾等學(xué)者認(rèn)為更應(yīng)該研究政府機(jī)構(gòu)如何可以被設(shè)計(jì)為有效地運(yùn)作，在更廣泛的制度背景中補(bǔ)充社會(huì)參與處理公共事務(wù)的努力[3]。這種判斷隱藏著學(xué)術(shù)界在治理理論及其話語體系構(gòu)建方面缺乏自信，一方面用西方理論框架解讀經(jīng)驗(yàn)、反思問題與提出建議，另一方面言說西方理論在中國未必適用，而對原因很少做出解答。

(三)“四個(gè)自信”理念下的中國貧困治理

在中國，政府有著合法性權(quán)威與巨大的資源配置，推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的騰飛。在理論自信、道路自信、制度自信與文化自信的堅(jiān)定信念下，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“中國道路”“中國經(jīng)驗(yàn)”“中國模式”在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上被建構(gòu)，“社會(huì)主義優(yōu)越性”及“政府主導(dǎo)模式”是其中兩大亮點(diǎn)，“國家治理”“政府治理”乃至“元治理”理論為中國成就做出新注解的同時(shí)，也為西方治理理論共享著中國智慧。圍繞“治理是否可能、如何可能、功能何在”等議題，研究中國貧困治理的學(xué)者做出了自己的回答。歷史上長期積貧積弱，是中國社會(huì)各界普遍存在的集體記憶。“再也不能這樣活”般致力于擺脫貧困成為黨和政府、社會(huì)各界的普遍追求。中國在貧困治理領(lǐng)域?qū)κ澜绲呢暙I(xiàn)是巨大的，而且這一偉大成就的發(fā)生在國家治理最薄弱地域——農(nóng)村，所以中國貧困治理是理論自信、道路自信與制度自信最有力的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。在中國貧困治理研究中，“貧困是治理的對象，擺脫貧困是貧困治理的目標(biāo)”是普遍共識(shí)?；仡櫺轮袊闪⒑筘毨е卫須v程，可以分為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的扶貧資源瞄準(zhǔn)與減貧(1949—1985年)、以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)(1986—2000年)、以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)(2001—2011年)和全面小康進(jìn)程中的區(qū)域和個(gè)體雙重扶貧瞄準(zhǔn)(2012年至今)四個(gè)階段[4]。復(fù)雜性、系統(tǒng)性、多維性是貧困的主要表征，中國貧困治理逐步從單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向多元維度介入，走向綜合性治理、系統(tǒng)性治理，從運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向制度性治理。在治理主體參與方面，由國家統(tǒng)攬貧困治理、國家主導(dǎo)下市場導(dǎo)向貧困治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下大扶貧新格局?；跉v史回顧，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，根據(jù)貧困表征、致貧原因與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢，逐步調(diào)整貧困治理戰(zhàn)略、方式方法、具體手段是中國貧困治理取得成就的主要原因。中國貧困治理目標(biāo)的堅(jiān)定性、可實(shí)現(xiàn)性與政治性，手段選擇的多樣性、互補(bǔ)性、現(xiàn)實(shí)性，目標(biāo)與手段選擇的高度契合、有效統(tǒng)一，是國際貧困治理領(lǐng)域“中國模式”的最大亮點(diǎn)之一。

二、傳統(tǒng)貧困治理實(shí)踐反思與十八大以來貧困治理新思路

六十多年的農(nóng)村貧困治理進(jìn)程中，中國逐步經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧以及精準(zhǔn)扶貧的理念發(fā)展和路徑轉(zhuǎn)變。在此過程中，中國政府主導(dǎo)的貧困治理政策不斷創(chuàng)新。伴隨國家宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及新階段農(nóng)村貧困狀況的演進(jìn)變化，傳統(tǒng)貧困治理格局與方式在發(fā)揮減貧效益的同時(shí)，問題與挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)。十八大以來，以習(xí)近平為核心中央領(lǐng)導(dǎo)集體，高度重視扶貧工作，提出了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，從此中國貧困治理進(jìn)入“全面建成小康社會(huì)”歷史新階段。

(一)傳統(tǒng)貧困治理的缺陷與原因

中國傳統(tǒng)扶貧方式是中國長期扶貧經(jīng)驗(yàn)的積累與總結(jié)，是中國減貧道路的偉大創(chuàng)造，為中國減貧成就的取得做出了巨大貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，新發(fā)展理念層出不窮并迅速塑造出新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)，為貧困治理帶來了新思維與新啟示。站在新時(shí)期新形勢下，要擺脫貧困新問題，面對新的貧困人群，我們需要多角度、多領(lǐng)域反思傳統(tǒng)貧困治理方式，以批判繼承的態(tài)度進(jìn)行反思，從而為拓展精準(zhǔn)脫貧方式做出應(yīng)有努力。

1.益貧性差：傳統(tǒng)貧困治理實(shí)踐的缺陷

在中國貧困治理主體層面，有東西協(xié)作扶貧、定點(diǎn)幫扶、社會(huì)幫扶、駐村幫扶等模式。在貧困治理瞄準(zhǔn)對象層面有整村推進(jìn)、連片開發(fā)、片區(qū)攻堅(jiān)。在貧困治理手段層面，產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)扶貧、以工代賑、易地搬遷扶貧、金融、教育、文化、醫(yī)療、科技、信息等經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。但最終都在增加生產(chǎn)要素供給、注重人力資本投資、減少貧困人群開支和消除生產(chǎn)生活障礙等層面進(jìn)行介入。傳統(tǒng)扶貧模式在實(shí)踐過程或多或少存在一些缺陷。以產(chǎn)業(yè)扶貧為例，“在產(chǎn)業(yè)扶貧中，由于聯(lián)結(jié)紐帶機(jī)制較弱以致貧困戶在產(chǎn)業(yè)扶貧中受益程度不高。當(dāng)前貧困農(nóng)戶的利益分享度不高，利益大多被大戶、政府及龍頭企業(yè)所持有，即扶富不扶貧，扶農(nóng)不扶貧的現(xiàn)象”[5]。產(chǎn)業(yè)扶貧中的副作用問題如貧富差距擴(kuò)大、村莊原子化潰敗、農(nóng)民對黨政工作和形象不認(rèn)可[6]。整村推進(jìn)模式效果也不算太好[7]。以工代賑、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、金融扶貧均實(shí)現(xiàn)貧困人群參與其中，貧困人群直接受益難度較大。

2.多重因素共致：傳統(tǒng)貧困治理實(shí)踐缺陷的表層原因

傳統(tǒng)扶貧方式中，政府主導(dǎo)是主要特征，也是中國減貧與發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。但傳統(tǒng)扶貧方式在政府主導(dǎo)下，呈現(xiàn)出如下特征：(1)扶貧項(xiàng)目經(jīng)過層層審批，環(huán)節(jié)多、效率低，基層部門坐等項(xiàng)目，對貧困人群的發(fā)展意愿缺乏尊重，使得項(xiàng)目缺乏農(nóng)戶的參與；(2)傳統(tǒng)扶貧方式程序復(fù)雜，政策與項(xiàng)目表述偏宏觀化、系統(tǒng)化與抽象化，貧困人群因自身知識(shí)文化水平、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)狹小、信息來源渠道傳統(tǒng)且狹窄，對政策程序及要求難以理解與接受；(3)傳統(tǒng)扶貧方式在地方政府“政績主義”制約下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施短期化，偏重“功利主義”，導(dǎo)致貧困人群需求與意愿被忽略，貧困人群是否參與更被忽略；(4)參與式在中國各地大力推廣，但這種推廣仍然是自上而下的，沒有從根本理解貧困人群參與對扶貧的價(jià)值與意義，導(dǎo)致“參與式”是應(yīng)景設(shè)計(jì)，是否參與、何時(shí)何事參與取決于項(xiàng)目實(shí)施者的態(tài)度與意志，強(qiáng)調(diào)貧困人口的參與更多的是口號(hào)，而不是行動(dòng),群眾的參與程度仍然很低，使他們不能夠脫離政府而獨(dú)立發(fā)展,變成政府的包袱；(5)一些地區(qū)在實(shí)施傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目時(shí)，從整合貧困人群資源的角度要求參與者提供配套資金，有的地區(qū)比例超過50%，這種高門檻導(dǎo)致大多數(shù)貧困人群遭遇到扶貧項(xiàng)目的制度排斥；(6)另外一個(gè)原因，就是貧困人群資源稟賦問題，比如勞動(dòng)力人數(shù)、受教育水平、土地面積及種植情況。研究顯示，資源稟賦與扶貧參與之間是正相關(guān)關(guān)系，也就是說資源稟賦越多參與可能性越高。眾說周知，貧困人群資源稟賦情況相對于其他人群來講是偏少的，限制了貧困人群的參與積極性與可能性。另外貧困人群政策知曉率不高導(dǎo)致參與率不高*華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)查咨詢中心：扶貧政策：農(nóng)民的評(píng)價(jià)如何——基于全國 13 省 75 個(gè)貧困村 2 198 位農(nóng)民的調(diào)查與研究，http:∥www.ccrs.org.cn/data/upload/editer/file/2016/10/11/57fcab20e3535.pdf，2016-10-11/2017-08-01。；(7)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約，導(dǎo)致體制內(nèi)資源在下移過程中成為鄉(xiāng)村精英覬覦的目標(biāo)，發(fā)生“精英俘獲”現(xiàn)象。

3.體制區(qū)隔：傳統(tǒng)貧困治理缺陷的深層次原因

“區(qū)隔”是法國社會(huì)學(xué)家布迪厄在研究階層品味差距時(shí)所提出的社會(huì)學(xué)概念，它指的是不同人群的身份差異與消費(fèi)品味的差異，后來被轉(zhuǎn)移到移民融入問題當(dāng)中，其概念演化為不同主體間的差異與分化。在此，區(qū)域一詞指向不同治理主體的分化與差異。

(1)政府部門間區(qū)隔。政府治理是應(yīng)對市場失靈問題而產(chǎn)生的，是針對私人行為、響應(yīng)公共需求的治理機(jī)制，是為了公共利益而制定與實(shí)施的政策。然而，政府也存在失靈問題，長期以來，政府“條塊關(guān)系”問題。國家治理的諸多機(jī)制大多是在“用”官僚機(jī)器以實(shí)施其意圖又不得不“治”官僚體制偏離其意圖這一矛盾中產(chǎn)生的[8]。運(yùn)動(dòng)式治理存在的價(jià)值與意義對應(yīng)常規(guī)治理體制的失敗和危機(jī)。傳統(tǒng)貧困治理方式的缺陷不在于政策本身，而困于政府條塊分割、各自為戰(zhàn)的體制性障礙，難以構(gòu)建大扶貧格局和形成部門合力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)相互割裂，扶貧效果難以持續(xù)。盡管，中國自上而下建立了扶貧辦，統(tǒng)籌安排各級(jí)貧困工作。隨著長期貧困治理的推進(jìn)，一些地方原本是協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的扶貧辦異化為政府職能部門，有的地方干脆叫扶貧局。一些地方尤其是縣級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組一年當(dāng)中開會(huì)次數(shù)減少為零，造成貧困治理體制難以有效發(fā)揮作用?！胺鲐毠δ苋趸c機(jī)構(gòu)邊緣化趨勢明顯，一部分職能從扶貧部門分離出去，基層扶貧機(jī)構(gòu)大多從政府機(jī)構(gòu)淡出，處于可有可無的地位。從橫向看，扶貧部門職能弱化、手段不力，履行職能時(shí)難以協(xié)調(diào)部門利益之爭”[9]44。

(2)層級(jí)關(guān)系區(qū)隔。在利益分化背景下，地方政府與中央政府之間的分化與博弈日益明顯。地方政府在執(zhí)行貧困治理政策時(shí)導(dǎo)致一些傳統(tǒng)扶貧方式被簡單化，異化為形式主義，整體性、系統(tǒng)性、宏觀性不足。國家希望借助“壓力型體制”增加貧困治理的力度與效度?；鶎诱脑V求和地方精英群體的游說對扶貧開發(fā)政策、操作文本的形成及其執(zhí)行過程產(chǎn)生了顯著的影響，扭曲扶貧工作的初衷和本質(zhì)，進(jìn)而造成政府貧困治理的失靈。因此，中國貧困治理更應(yīng)該側(cè)重于縣域貧困治理，聚焦縣域貧困治理實(shí)踐。

(3)城鄉(xiāng)二元體制區(qū)隔。中國城市與農(nóng)村的二元體制區(qū)隔起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，因市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代制度疊加，所造成的影響就是城市的日益現(xiàn)代化與農(nóng)村日益衰敗。中國農(nóng)村存在大規(guī)模貧困人群的根本原因就在于二元體制。21世紀(jì)以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下，“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”新型城鄉(xiāng)關(guān)系逐步構(gòu)建，“多予少取”方針的實(shí)施減少了貧困人群的開支，增加了貧困人群收入，對貧困治理產(chǎn)生了積極影響。然而，在不少貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然以城市為中心，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)在城市，援助貧困地區(qū)發(fā)展的政策資源被投向城市，這就是以貧困地區(qū)、貧困縣為瞄準(zhǔn)對象的貧困治理模式下，貧困人群獲得感不強(qiáng)的根本原因。另外，在貧困治理實(shí)施中，城鄉(xiāng)一體化的貧困治理格局尚未完全形成。

(4)農(nóng)村階層區(qū)隔。改革開放以來，村社共同體社會(huì)邊界逐漸擴(kuò)大，農(nóng)民生計(jì)的多元化以及社會(huì)流動(dòng)加劇，農(nóng)民開始出現(xiàn)貧富分化并進(jìn)而出現(xiàn)階層分化。農(nóng)村日常生活在人際關(guān)系、婚戀情感、生活消費(fèi)、日常閑暇、居住空間及社會(huì)心理等方面呈現(xiàn)出區(qū)隔化狀態(tài)[10]。富裕起來的精英人群被國家吸納進(jìn)入鄉(xiāng)村基層治理體系中。在經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本、文化資本、政治資本方面具有優(yōu)勢的精英人群相對比較功利，在政策信息知曉、政策資源分配與獲得、擴(kuò)大增加利益等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。然而貧困人群則因貧困的惡性循環(huán)，在知識(shí)文化、社會(huì)資本、資源稟賦等方面比較弱勢，因而政策知曉、認(rèn)知與參與以及在扶貧資源獲得方面處于劣勢。這是導(dǎo)致扶貧“扶強(qiáng)不扶弱”的鄉(xiāng)村社會(huì)因素。

(5)國家與社會(huì)的區(qū)隔。土地承包到戶制度實(shí)施后，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制實(shí)際上只有“分”，由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化和農(nóng)村勞動(dòng)力城市轉(zhuǎn)移，村社共同體“統(tǒng)”的力量在弱化，依托于集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村社會(huì)福利與救助制度無法延續(xù)，進(jìn)而在鄉(xiāng)村治理格局中村社組織在公共服務(wù)供給、福利與救助等方面無能為力。傳統(tǒng)農(nóng)村互助合作組織在瓦解，農(nóng)戶之間的倫理性關(guān)系在弱化，利益關(guān)系在強(qiáng)化，社會(huì)化小農(nóng)群體擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)戶原子化趨勢加劇。另外，第三部門的崛起是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，是現(xiàn)代化的結(jié)果。貧困地區(qū)、貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，社會(huì)力量發(fā)展滯后。隨著國家治理體系完善與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，“國家”借助權(quán)威分配與資源供給方面在貧困地區(qū)的影響力日益增加。在對貧困人群認(rèn)知與理解方面，往往用愚昧、膽小、無知等詞匯來描述，往往在扶貧方式上采取“替民做主”“逼民致富”，忽視貧困人群的自我意識(shí)與能力的引導(dǎo)與培育，存在著扶貧資源決策權(quán)、使用權(quán)與控制權(quán)的壟斷[11]，具有技術(shù)官僚主義特征[12]。究其原因在于國家與社會(huì)區(qū)隔下的國家邏輯與基層社會(huì)邏輯、國家訴求與民眾訴求、國家做事風(fēng)格與民眾行為邏輯差異。

(二)十八大以來貧困治理新思路

十八大以來，習(xí)近平總書記就精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作發(fā)表了一系列重要講話，提出了新要求、新觀點(diǎn)與新思路，形成了完整系統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想，成為新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的制勝法寶。習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的重要指示，是基于中國貧困治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與創(chuàng)新，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與“五位一體”總體部署的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)展現(xiàn)了“五大發(fā)展理念”的貧困治理理念與政策倡導(dǎo)，從本質(zhì)、目標(biāo)、動(dòng)力、方法論和保障五個(gè)方面論述了貧困治理新手段[13]，推動(dòng)了中國貧困治理理念與政策創(chuàng)新。

聚焦貧困治理目標(biāo)群體。習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想突破了貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村傳統(tǒng)瞄準(zhǔn)機(jī)制的缺陷，在傳統(tǒng)貧困治理瞄準(zhǔn)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，主張聚焦于貧困表征、致貧原因與貧困人群需求，做到六個(gè)精準(zhǔn)：扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，在瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了因人因戶施策，克服扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的治理悖論，增強(qiáng)國家貧困治理體系對貧困地區(qū)、貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶減貧與發(fā)展需求的回應(yīng)能力。

構(gòu)筑大扶貧的貧困治理格局。注重黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重黨建與貧困治理的聯(lián)動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)用黨建引領(lǐng)扶貧、用扶貧推動(dòng)黨建工作，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心。同時(shí)通過駐村幫扶，實(shí)現(xiàn)城市精英輸入，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理主體的不足。通過簽訂軍令狀，強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局，引入第三方評(píng)估機(jī)制與異地評(píng)估機(jī)制強(qiáng)化社會(huì)力量介入。實(shí)施脫貧公示制度，接受多元力量的評(píng)估考核與社會(huì)監(jiān)督，賦予貧困人群貧困識(shí)別與脫貧參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)貧困治理格局從政府主導(dǎo)向社會(huì)多元化轉(zhuǎn)變。

治理手段從單一走向多元化。貧困治理目標(biāo)的“兩不愁、三保障”，決定貧困治理手段多元化。“五個(gè)一批”貧困治理手段的提出及地方政府更多“一批”的提出，標(biāo)志著中國貧困治理開始從運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向制度性治理?！胺鲐毾确鲋尽薄爸呜毾戎斡蕖?，說明中國貧困治理既注重貧困治理主體干預(yù)的外生性動(dòng)力，又特別注重培育內(nèi)生動(dòng)力。毫無疑問，“精準(zhǔn)扶貧”的治貧理念及其實(shí)踐，是國家貧困治理體系現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)[14]。

三、精準(zhǔn)脫貧的蘭考實(shí)踐與啟示*相關(guān)資料來自于筆者所參加的國家扶貧辦全國貧困地區(qū)干部宣傳教育中心組織《貧困縣摘帽的蘭考樣本》專題課題調(diào)研。

貧困，是蘭考難以擺脫的外界對它的“刻板印象”。2003年在蘭考掛職副縣長的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授何慧麗曾用《蘭考，令人揪心的貧困》描述自己的所見所聞。從2014年蘭考縣向習(xí)近平總書記莊嚴(yán)承諾之時(shí)起到2017年被批準(zhǔn)脫貧，蘭考干部群眾用“敢叫日月?lián)Q新天”精神，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。蘭考的精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐充分體現(xiàn)了習(xí)總書記的治國理政和扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，用實(shí)際行動(dòng)證明了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和有效性。

(一)基本做法

以縣域治理為方略助推脫貧攻堅(jiān)。蘭考縣委縣政府以完成政治任務(wù)的高度，秉持新發(fā)展理念，借助供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣與貧困治理有機(jī)結(jié)合。以城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展家具制造及木業(yè)加工、食品及農(nóng)副產(chǎn)品深加工與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等三大特色產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞特色產(chǎn)業(yè)做配套，鼓勵(lì)貧困人群創(chuàng)業(yè)就業(yè)。創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，將新型城鎮(zhèn)化與貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化主城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步推動(dòng)，改善貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊生產(chǎn)生活環(huán)境，塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

切實(shí)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。蘭考敢于直面以往貧困治理當(dāng)中存在的漏偏問題，以攻堅(jiān)克難、抓鐵有痕的精神，于2015年3月份、6月份、10月份、2016年3月四次精準(zhǔn)識(shí)別，準(zhǔn)確研判貧困問題及其原因，為精準(zhǔn)幫扶打下良好基礎(chǔ)。先后派出345名后備干部組成的駐村工作對進(jìn)駐115個(gè)貧困村，同時(shí)對非貧困村的貧困問題進(jìn)行治理，抽調(diào)335名優(yōu)秀干部入駐非貧困村，專職從事基層黨建和扶貧工作。實(shí)施精準(zhǔn)分類幫扶，對已脫貧戶，實(shí)施保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、外出務(wù)工補(bǔ)助、大學(xué)生補(bǔ)貼、危房改造、雨露計(jì)劃等6項(xiàng)措施，穩(wěn)定脫貧成效。對于一般貧困戶，除以上6個(gè)措施外，實(shí)施醫(yī)療救助、中小學(xué)教育救助、光伏扶貧、到戶增收、小額擔(dān)保貸款等資金，支持發(fā)展“種養(yǎng)加”項(xiàng)目，確保穩(wěn)定脫貧不返貧。對兜底戶，除落實(shí)以上9項(xiàng)措施外，兜底人員全部納入低保，60歲以下人員給予臨時(shí)救助，人均土地不足1畝按每畝收益500元差額補(bǔ)助等3項(xiàng)措施，確保兜得起、穩(wěn)得住。實(shí)施精神幫扶，改變貧困人群精神面貌，改善貧困戶生產(chǎn)生活條件與家庭環(huán)境美化。

多元主體協(xié)同展開貧困治理。在貧困識(shí)別與回頭看方面，充分調(diào)動(dòng)政府上下級(jí)力量，實(shí)現(xiàn)多元主體參與，即六查工作法：村干部查、工作隊(duì)查、管區(qū)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府查、縣扶貧辦查、縣督查局查。在工作中明確工作程序與規(guī)范，做到信息暢通與暗訪獨(dú)立運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)信息匹配對照制度*主要是六對照：即對照貧困戶基本信息、生產(chǎn)生活狀況、致貧原因、收入來源、收入水平、幫扶措施。，確保貧困戶信息的準(zhǔn)確性。貧困識(shí)別采取多維貧困理念，做到權(quán)責(zé)一致、方法標(biāo)準(zhǔn)明確，以生活形態(tài)法進(jìn)行操作*主要表現(xiàn)為六看：入戶看人、看戶口本、看房、看家具及用具、看地、看環(huán)境。。在貧困退出方面，用“六認(rèn)”工作法*即貧困戶認(rèn)、全村群眾認(rèn)、村兩委認(rèn)、工作隊(duì)認(rèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)、縣委縣政府認(rèn)。，賦于給貧困戶與村社知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。

創(chuàng)新貧困治理方式方法。以需求為導(dǎo)向，蘭考積極探索精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新方式，實(shí)施三位一體普惠制金融，利用光伏、到戶資金與貧困戶貸款拓寬貧困資產(chǎn)收益性扶貧，借助光伏及到戶資金壯大集體經(jīng)濟(jì)，開展信息化扶貧、電商扶貧與特殊人群扶持等扶貧方式，探索出光伏受益村社與貧困戶互惠分配、扶貧資金與貸款入股入社分紅等資產(chǎn)收益扶貧、APP信息化扶貧新方式。

(二)經(jīng)驗(yàn)與啟示

探索黨建貧困治理新模式。在國家治理生態(tài)系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨有著得天獨(dú)厚的政治優(yōu)勢、思想優(yōu)勢與組織優(yōu)勢，處于主導(dǎo)地位和核心位置，是其他主體的權(quán)威來源、資源整合保障與合法性依據(jù)。因此，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的治理體系”是完善國家治理體系與實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的努力方向。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“凡是基層組織建設(shè)好的村莊，扶貧工作都很順利”*課題組在蘭考小宋鄉(xiāng)座談會(huì)筆錄，2017年4月16日。圍繞脫貧攻堅(jiān)持續(xù)加強(qiáng)基層黨建工作，引領(lǐng)基層黨組織把消除貧困、改善民生作為當(dāng)前的重要政治任務(wù)。蘭考縣委借助弘揚(yáng)焦裕祿精神契機(jī)，實(shí)現(xiàn)群眾路線教育、“兩學(xué)一做”等黨建活動(dòng)與扶貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合，既解決以往形式主義問題，又解決了政府不同部門、不同層級(jí)與村級(jí)組織不遺余力參與貧困治理的動(dòng)力問題，實(shí)現(xiàn)了其他主體由“我為什么要參與”向“我要參與”，營造了脫貧攻堅(jiān)共同體。在村級(jí)層面，圍繞基層黨建、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊等重點(diǎn)工作，重樹“四面紅旗”，夯實(shí)黨建陣地建設(shè)，提高村級(jí)黨群服務(wù)中心的服務(wù)能力。通過黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系幫扶制度、基層黨支部負(fù)責(zé)人輪訓(xùn)制度和駐村工作，實(shí)現(xiàn)貧困治理與黨建良性互動(dòng)。

構(gòu)筑黨政多部門合作與上下聯(lián)動(dòng)縣域治理新模式。在以往的貧困治理過程中，效果不佳的原因往往與黨政協(xié)同有關(guān)。在縣級(jí)貧困治理理論話語中，黨政機(jī)關(guān)往往因職能分工不同而居于政治結(jié)構(gòu)中的不同位置，部門分工協(xié)作與彼此相互制約，共生共存。在現(xiàn)實(shí)中，此種情況可能會(huì)帶來部門間合作的推諉與逐利。從根本上來說，蘭考脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)治理方式最大不同在于通過政府職能調(diào)整，強(qiáng)化公共利益引導(dǎo)與有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。主要表現(xiàn)為：(1)正向引導(dǎo)與負(fù)面告誡消解部門利益分化。僅2016年蘭考就召開了6次千人大會(huì)，以習(xí)近平總書記、中央及社會(huì)各界莊嚴(yán)承諾的政治使命感、榮譽(yù)感和“做不好對不起人民”“歷史的罪人”等底線恥辱感整合傳統(tǒng)部門利益最大化的話語體系，將各部門的關(guān)注點(diǎn)從部門利益轉(zhuǎn)向脫貧攻堅(jiān)公共利益；(2)優(yōu)化縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)職能定位。蘭考將部分權(quán)力與資源上調(diào)至縣級(jí)層面，充分利用扶貧“四到縣”政策，整合全縣資金項(xiàng)目，歸縣委縣政府統(tǒng)一調(diào)配。同時(shí)在河南率先建立“先撥付、后報(bào)賬、村決策、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣監(jiān)督”的資金分配運(yùn)行機(jī)制，一方面縣級(jí)黨政部門只負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、服務(wù)與督導(dǎo)，部門利益導(dǎo)向影響力衰退，另一方面賦權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、事統(tǒng)一，改變了以往基層政府等(政策)、要(項(xiàng)目)、靠(上級(jí))的被動(dòng)狀態(tài)，理順了縣域?qū)用嬲畬蛹?jí)關(guān)系；(3)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與督察獎(jiǎng)懲機(jī)制。在蘭考貧困治理中，縣級(jí)扶貧辦及縣委縣政府督察局在其中發(fā)揮了“統(tǒng)籌”“鞭笞”兩大作用。督察局則通過督查職能、考核職能、協(xié)調(diào)職能、預(yù)警預(yù)判職能和建議問責(zé)職能，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與各部門職能履行；(4)借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)打破科層制信息“撇脂”效應(yīng)。在蘭考，黨和政府“拼搏蘭考”等若干個(gè)微信群，以@方式匯報(bào)情況、通報(bào)信息、發(fā)布通知、尋求其他部門支持等，實(shí)現(xiàn)信息、權(quán)力與事項(xiàng)向上級(jí)政府、同級(jí)部門的全公開，改變了政府條塊分割、上下等級(jí)體制所帶來的效率低下，合作難度大的問題，實(shí)現(xiàn)了信息暢通、政府內(nèi)部合作。

以風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保與利益誘導(dǎo)為手段構(gòu)筑多元主體參與共享機(jī)制。市場力量與社會(huì)力量參與動(dòng)機(jī)、參與方式及其與國家的多元主體關(guān)系與格局情況是“治理失靈”的主要因素。在貧困治理當(dāng)中，如何有效動(dòng)員其他主體參與則是能否構(gòu)筑大扶貧格局、形成合力的關(guān)鍵因素。在傳統(tǒng)貧困治理模式中，市場力量往往通過帶來就業(yè)與慈善捐助參與貧困治理。在政府主導(dǎo)下的國家治理體系下，出現(xiàn)了被動(dòng)參與情況，使得一旦項(xiàng)目結(jié)束，市場力量就會(huì)撤出導(dǎo)致益貧效果無法持續(xù)。蘭考則通過若干方式動(dòng)員市場力量參與：(1)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。在蘭考普惠制金融實(shí)施過程，通過政府授信、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，引入保險(xiǎn)管控風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)銀行簡化貸款審批流程，降低貸款門檻，撬動(dòng)銀行放大10倍貸款，為脫貧攻堅(jiān)提供有力的金融支持；(2)利益誘導(dǎo)。當(dāng)前中小企業(yè)融資難、貸款難，流動(dòng)資金不足是當(dāng)今企業(yè)發(fā)展一旦困境，蘭考則借助到戶資金、貧困村貸款集中使用，通過入股分工方式解決了貧困戶資金使用效率不高與無法持續(xù)問題，實(shí)現(xiàn)貧困人群可持續(xù)獲得收入，企業(yè)參與其中則解決生產(chǎn)資金不足難題，實(shí)現(xiàn)了政府+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶的利益共享機(jī)制。在扶貧干部的獎(jiǎng)懲方面，一方面脫貧工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不好、沒有實(shí)現(xiàn)則不予提拔，另一方面通過良好的用人導(dǎo)向，給予一定的“仕途”誘導(dǎo)，改變了政治生態(tài)，激發(fā)了參與積極性。對村級(jí)兩委干部同樣給予榮譽(yù)與待遇進(jìn)行引導(dǎo)。

利用資源優(yōu)勢推動(dòng)社區(qū)治理。提高貧困村與貧困人口自我發(fā)展意識(shí)與能力是貧困治理效果可持續(xù)的根本保障。村社共同體作為一種社會(huì)力量，在貧困治理當(dāng)中發(fā)揮了難以替代的作用。蘭考一方面通過光伏、資產(chǎn)收益性扶貧等方式，賦予村集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)所有貧困村都有集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，提高村社共同體參與貧困治理的可行性。另一方面，通過補(bǔ)貼、貸款支持等方式引導(dǎo)村莊先富精英通過產(chǎn)業(yè)示范、代養(yǎng)代種等方式，構(gòu)筑先富群體與貧困人群的利益銜接機(jī)制和村級(jí)合作社+農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)體，積極利用鄉(xiāng)村精英的價(jià)值與作用，借助村莊資源，以舊合作促生新合作，倡導(dǎo)內(nèi)部合作，發(fā)揮社區(qū)在貧困治理方面的作用，做好帶動(dòng)與引領(lǐng)，是“先富帶后富”的典型體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的共享。另外，通過駐村工作隊(duì)，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)精英下移，改變鄉(xiāng)村治理格局，創(chuàng)新治理理念與激活治理格局。

四、結(jié)論與反思

國家整體性治理是貧困治理的有效模式。通過蘭考精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐可以看出，國家通過頂層設(shè)計(jì)完成目標(biāo)設(shè)定、體制機(jī)制完善、規(guī)則建構(gòu)等，構(gòu)筑貧困治理的話語體系與輿論氛圍。借助壓力型體制甚至運(yùn)動(dòng)式治理，改變層級(jí)關(guān)系與部門關(guān)系，形成治理合力。通過縣域治理平臺(tái)發(fā)揮作用，激活基層政府與鄉(xiāng)村社區(qū)參與積極性，拓展市場力量參與渠道，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共生，共同促進(jìn)公共利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是對貧困治理的理論與經(jīng)驗(yàn)貢獻(xiàn)。蘭考精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐基本契合了整體治理理念的若干特征：公私合伙與中央地方結(jié)合、政府整合型運(yùn)作、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與治理、解決人民生活問題、擴(kuò)大授權(quán)、公務(wù)倫理與價(jià)值、政策整合解決人民生活問題、政府制度與人民需求科技、資源的高度整合[15-20]。

政府自我治理是貧困治理能否達(dá)到目標(biāo)的體制樞紐。政府自我調(diào)適與內(nèi)部治理，是蘭考縣域貧困治理的基本思路。從資源投入性治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變，從單一主體走向多元主體參與。治理的核心不僅僅在于效率與理性，更多是關(guān)注弱勢群體、注重公平公正的公共價(jià)值營造與關(guān)注底層的社會(huì)良心喚醒。通過政府精英的下移，國家治理當(dāng)中的公民參與問題也通過駐村工作隊(duì)進(jìn)村入戶、走訪座談等方式有所實(shí)現(xiàn)。

踐行國家貧困治理理念與布局是關(guān)鍵。十八大以來，習(xí)近平總書記就精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作發(fā)表了一系列重要講話，提出了新要求、新觀點(diǎn)與新思路，形成了完整系統(tǒng)的貧困治理新思想，成為新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的制勝法寶。習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的重要指示，是基于中國貧困治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與創(chuàng)新，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與“五位一體”總體部署的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)展現(xiàn)了五大發(fā)展理念的貧困治理理念與政策倡導(dǎo)。蘭考拓展精準(zhǔn)脫貧新方式的實(shí)踐告訴我們，只要準(zhǔn)確領(lǐng)悟國家貧困治理理念與制度安排，努力踐行國家治理的方針與部署，轉(zhuǎn)變觀念，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)扶貧，緊密結(jié)合地方實(shí)際，敢于自我突破與探索，敢于擔(dān)當(dāng)自我批判找差距，就一定能如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

在貧困治理實(shí)踐中，我們不能“唯西方”，更不能用基于西方社會(huì)情境之上的理論尋找中國問題對策，應(yīng)該基于本土經(jīng)驗(yàn)與中國情境，選擇出適合本土的治理模式。但在其中，本土經(jīng)驗(yàn)如何被系統(tǒng)化、理論化，進(jìn)而構(gòu)建出中國特色的理論范式是未來研究的重點(diǎn)。由此來看，蘭考脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)乃至全國2020年脫貧目標(biāo)有很多的經(jīng)驗(yàn)需要挖掘提煉，以構(gòu)筑中國貧困治理話語體系，實(shí)現(xiàn)在貧困治理領(lǐng)域的理論自信、道路自信、制度自信與文化自信。

“貧困是制約一個(gè)國家發(fā)展的重要難題。貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入低,更是個(gè)制度問題,是制度的不公平導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利的缺失。因此,反貧困要以公共治理為路徑,重新思考公共治理的價(jià)值,并綜合政治、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和行政等方面的治理和變革,才能實(shí)現(xiàn)真正脫貧”[17]。其中,政府、企業(yè)界與民間組織建立合作伙伴關(guān)系是改善治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵之一，這是未來蘭考未來貧困治理需要關(guān)注的問題之一。

[1] 婁成武，譚羚雁. 西方公共治理理論研究綜述. 甘肅理論學(xué)刊，2012(2)：114-119

[2] 沈建林，姚曉強(qiáng). 對治理理論的三種誤讀. 湖北社會(huì)科學(xué)，2015(2)：37-42

[3] 薛瀾.治理理論與中國政府職能重構(gòu). 人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2012(6上)：6-15

[4] 黃承偉，覃志敏. 我國農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧.開發(fā)研究，2015(2)：56-59

[5] 莫光輝. 精準(zhǔn)扶貧視域下的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐與路徑優(yōu)化. 云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017(1)：102-112

[6] 胡振光，向德平. 參與式治理視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展瓶頸及完善路徑.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014(4):99-107

[7] 常艷，左停. 中國整村推進(jìn)扶貧工作的總結(jié)及評(píng)議. 甘肅農(nóng)業(yè)，2006(1):59

[8] 周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯. 開放時(shí)代，2011(10)：67-85

[9] 劉奇.貧困不是窮人的錯(cuò).生活書店有限公司，2015

[10] 印子.農(nóng)村日常生活區(qū)隔化與農(nóng)民階層分化再生產(chǎn).北京社會(huì)科學(xué)，2015(8)：68-74

[11] 姚邁新. 對扶貧目標(biāo)偏離與轉(zhuǎn)換的分析與思考. 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3):122-126

[12] 渠敬東，周飛舟，應(yīng)星. 從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析. 中國社會(huì)科學(xué)，2009(6):104-127

[13] 龔維斌.習(xí)近平貧困治理思想研究.中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2016(4):5-13

[14] 呂方，梅琳.“精準(zhǔn)扶貧”不是什么？——農(nóng)村轉(zhuǎn)型視閾下的中國農(nóng)村貧困治理.新視野，2017(2)：35-40

[15] 崔會(huì)敏.整體性治理:超越新公共管理的治理理論.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(7)：20-22

[16] 莫光輝.精準(zhǔn)扶貧：貧困治理的價(jià)值之維與實(shí)踐突破.改革與戰(zhàn)略，2017(2)：76-81

[17] 張成福，王耀武.反貧困與公共治理.中國行政管理，2008(5)：47-49

[18] 李小云，于樂榮，唐麗霞.新時(shí)期中國農(nóng)村的貧困問題及其治理.貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(2)：35-41

[19] 范和生，唐惠敏.農(nóng)村貧困治理與精準(zhǔn)扶貧的政策改進(jìn).中國特色社會(huì)主義研究，2017(1)：45-53

[20] 覃志敏.連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困治理轉(zhuǎn)型: 內(nèi)源性扶貧——以滇西北波多羅村為例.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(6)：5-11

FromtheInstitutionalDivisiontotheCoordinatedGovernance:thePracticeandReflectionofLankaoCountyPovertyAlleviation

Tian Fengshao

In March 2017, Lankao County took off the hat of the poor counties after the assessment by The State Council Leading Group Office of Poverty Alleviation and Development and the approval of The Henan Provincial People’s Government. From then, Lankao County started to build a society in which people will enjoy a fairly comfortable life. “Lancao is how to get out of poverty, “Lancao experience can be copied or not”. These issues demand urgent answers. Poverty governance belongs to a field of state governance. Its ideas and means are deeply influenced by the change of national governance idea. At the same time, it also influenced by the innovation of other areas exploration and practice. On the basis of reviewing the theory of poverty management and the practice of poverty management in China, the paper reviews the shortcomings of traditional poverty alleviation methods, sort out the new ideas of poverty management since the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC). Finally, the paper sums up the experience about Poverty alleviation of Lankao. In the context of China’s overall national poverty governance ideas and institutional innovation transformation, the Lancao Cadres and masses overcome the deep-seated factors that restrict the traditional ways of poor governance. Lankao has reformed in many fields，such as the relationship between government departments and Government hierarchy. It also realized the organic combination during in the mechanism of poverty governance, the national governance, government governance, community governance and other multi-actor collaborative governance.

System; Partition; Coordination; Poverty governance

2017-08-16

本文為國家社科基金青年項(xiàng)目“扶貧開發(fā)過程中的貧困農(nóng)戶行為研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為14CSH046)的階段成果。

田豐韶，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院副教授；郵編：475004。