劉 風(fēng) 向德平

貧困治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系的變遷及走向

劉 風(fēng) 向德平

政府與社會(huì)組織的關(guān)系是社會(huì)治理領(lǐng)域的重要議題。在貧困治理中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化而變遷，從“控制—依附”關(guān)系向“合作—自主”關(guān)系，再向“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系變遷。本文論述了貧困治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展歷程，分析了不同階段政府與社會(huì)組織關(guān)系的特點(diǎn)、原因、影響及效果，探討了政府與社會(huì)關(guān)系的走向。

政府； 社會(huì)組織； 關(guān)系變遷； 貧困治理

經(jīng)過(guò)60多年的貧困治理，我國(guó)農(nóng)村扶貧取得了顯著的成績(jī)，貧困人口數(shù)量大幅度減少，具有中國(guó)特色的貧困治理體系逐漸成熟。這是政府與社會(huì)組織共同參與、政府與社會(huì)組織的關(guān)系不斷調(diào)整、多主體治理模式日益完善的結(jié)果。

一、政府與社會(huì)組織關(guān)系的研究綜述

政府與社會(huì)的關(guān)系是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)的基本問(wèn)題。政府與社會(huì)關(guān)系的變遷，不僅是我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中權(quán)力與權(quán)利架構(gòu)如何變化的問(wèn)題，還是關(guān)乎不同社會(huì)群體能否平等參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、享受發(fā)展成果的問(wèn)題[1]。

學(xué)術(shù)界關(guān)于政府與社會(huì)組織的關(guān)系及變遷的研究，主要有全能主義國(guó)家、合作主義、行政吸納社會(huì)、行政吸納服務(wù)等幾種理論解釋。全能主義國(guó)家理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力是高度集中的[2]，國(guó)家政權(quán)通過(guò)意識(shí)形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等方式滲透到社會(huì)各方面，政府與社會(huì)高度合一，社會(huì)組織依附于政府[2]。合作主義理論關(guān)注政府與社會(huì)間常規(guī)性的互動(dòng)，關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)性的沖突和秩序的變化[3]，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間是一種溝通與合作的關(guān)系。合作主義理論著重分析政府與社會(huì)組織之間的溝通與融合[4]?！靶姓{社會(huì)”理論認(rèn)為，政府根據(jù)社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品的能力，對(duì)社會(huì)組織采取不同的控制策略[4]。政府與社會(huì)組織是有條件的控制、有條件的合作?！靶姓{服務(wù)”理論關(guān)注政府與社會(huì)組織之間的融合，認(rèn)為在政府與社會(huì)組織的權(quán)力分配格局中，政府處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織依附于政府，政府與社會(huì)組織融合的關(guān)鍵因素在于社會(huì)組織對(duì)政府的支持和配合。從不同的理論解釋來(lái)看，政府與社會(huì)組織的關(guān)系呈現(xiàn)控制、依賴(lài)、沖突、競(jìng)爭(zhēng)、融合與合作等不同狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)治理成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的議題。一些學(xué)者開(kāi)始從社會(huì)治理的角度探討政府與社會(huì)組織的關(guān)系。尤其是在貧困治理領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織的關(guān)系問(wèn)題，成為扶貧領(lǐng)域的學(xué)者重視的研究論題。就國(guó)內(nèi)學(xué)者在政府與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的研究來(lái)看，我國(guó)政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系處于不斷變遷中，這種變遷的不同階段的關(guān)系同樣影響著社會(huì)組織參與我國(guó)農(nóng)村貧困治理的過(guò)程。因此，在我國(guó)農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系也是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，二者始終處于演變和發(fā)展之中。

從時(shí)間維度來(lái)看，政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)生著質(zhì)的飛躍。1949年以后到20世紀(jì)70年代末，貧困問(wèn)題一直被認(rèn)為是政府責(zé)任，不需要也不允許社會(huì)組織參與其中，社會(huì)組織的慈善理念和價(jià)值一直受到歪曲與排斥。這主要是由于我國(guó)在一定程度上還處于“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的格局中，社會(huì)組織的力量相對(duì)薄弱，公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知較為陌生。張勇認(rèn)為，在非正式制度環(huán)境下，民眾對(duì)社會(huì)組織參與貧困治理存在偏見(jiàn)或者不認(rèn)同，這在一定程度上制約了社會(huì)組織發(fā)揮扶貧的作用[5]，社會(huì)組織只能依附于政府。隨著改革開(kāi)放、社會(huì)轉(zhuǎn)型，早期的一些社會(huì)組織依然堅(jiān)持在貧困領(lǐng)域做慈善公益服務(wù)并取得一定成效，于是，國(guó)家開(kāi)始頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，為社會(huì)組織參與扶貧事業(yè)提供法律依據(jù)。汪大海從制度環(huán)境發(fā)展的歷程上，分析了我國(guó)社會(huì)組織參與扶貧的政策環(huán)境變遷，表明了政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度在政策層面的轉(zhuǎn)變，這體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織的關(guān)系從互斥的狀態(tài)到相互吸納的轉(zhuǎn)變[6]。自1994年開(kāi)始，我國(guó)不僅實(shí)行政府指導(dǎo)、廣泛動(dòng)員社會(huì)參與扶貧，而且開(kāi)始以開(kāi)放和包容的態(tài)度吸納和借鑒社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)創(chuàng)了政府與社會(huì)組織在貧困治理領(lǐng)域的和諧共生、合作共贏的局面。曲天軍認(rèn)為，政府對(duì)社會(huì)組織在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮的作用有了很大認(rèn)可，政府與社會(huì)組織的關(guān)系出現(xiàn)極大的轉(zhuǎn)變，政府不斷從政策層面支持社會(huì)組織參與貧困治理[7]。洪大用也認(rèn)為，從“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”到新時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)綱要，政府都指出了社會(huì)組織參與貧困治理的重大意義[8]。社會(huì)組織參與貧困治理工作為我國(guó)的貧困治理工作增加了創(chuàng)新性的支持體系，在一定程度上彌補(bǔ)了政府單方面包辦引發(fā)的貧困治理問(wèn)題，提高了扶貧政策的執(zhí)行力度。社會(huì)組織逐漸體現(xiàn)了在貧困治理領(lǐng)域的自主性，政府與社會(huì)組織在該領(lǐng)域的合作關(guān)系也慢慢被認(rèn)可。

從公共物品供給的視角看，政府與社會(huì)組織的關(guān)系逐漸清晰。政府主導(dǎo)下的反貧困工作呈現(xiàn)出立體型、全方位扶貧開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)，這是我國(guó)貧困治理的突出優(yōu)勢(shì)，且憑借這一治理優(yōu)勢(shì)，我國(guó)在反貧困領(lǐng)域取得了巨大的成就[9]。但是，面對(duì)我國(guó)不斷復(fù)雜化的貧困狀況，政府在輸送公共資源方面缺少連貫性、在提供公共服務(wù)方面出現(xiàn)短期化等。政府無(wú)法擺脫在公共物品提供上的無(wú)效率問(wèn)題，這就導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)組織的功能需求[10]42。因此，社會(huì)組織在貧困治理中有了存在的空間，社會(huì)組織的志愿性、非政府性、非營(yíng)利性，彌補(bǔ)了政府在扶貧中的人力、物力以及資金等公共資源供給方面的不足，社會(huì)組織參與貧困治理的主動(dòng)性逐漸生成。在貧困治理領(lǐng)域，政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的模式逐漸形成，成為我國(guó)貧困治理的重要策略[11]，為合作扶貧提供了可能性。合作扶貧有助于調(diào)整政府與社會(huì)組織在扶貧權(quán)力方面的結(jié)構(gòu)性失衡[12]。在合作扶貧關(guān)系建立之前，政府不論在公共物品領(lǐng)域還是在準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，都占有絕對(duì)支配的地位，這在一定程度上削弱了社會(huì)組織調(diào)配公共資源的權(quán)力。政府與社會(huì)組織之間的合作扶貧既符合創(chuàng)新社會(huì)治理體制的需要，又意味著政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的模式從限權(quán)、控權(quán)到“分立、分治、分享”的轉(zhuǎn)變[13]。想要順利完成這一權(quán)力模式的轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府要圍繞貧困治理的大扶貧格局，打破部門(mén)間的利益分割，賦權(quán)于社會(huì)組織，優(yōu)化配置用于扶貧的公共資源，推進(jìn)國(guó)家、省、貧困縣三級(jí)“政府—社會(huì)組織”合作機(jī)制[14]。

社會(huì)組織參與我國(guó)農(nóng)村的貧困治理，是時(shí)代發(fā)展的必然選擇，是我國(guó)農(nóng)村貧困治理實(shí)踐的必然選擇[15]，在我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域，社會(huì)組織將在政府主導(dǎo)下發(fā)揮核心作用。從時(shí)間維度上看，社會(huì)組織在貧困治理領(lǐng)域與政府之間的關(guān)系逐漸從被排斥、被吸納到主動(dòng)參與共治，并逐漸成為我國(guó)農(nóng)村貧困治理中的重要參與主體[6]；從公共物品供給視角看，政府與社會(huì)組織的合作扶貧不斷完善。綜合學(xué)者的研究，在貧困治理領(lǐng)域，社會(huì)組織與政府的關(guān)系逐漸明確，二者從控制、依附到分工、合作經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，二者關(guān)系的變遷，為現(xiàn)階段的貧困治理工作提供了重要的理論和實(shí)踐的參考價(jià)值。

二、貧困治理中政府與社會(huì)組織的關(guān)系變遷

1949年以后到20世紀(jì)90年代，我國(guó)社會(huì)組織處于政府行政主導(dǎo)的模式中，社會(huì)組織依附于政府。在貧困治理中，社會(huì)組織只能為貧困群體提供相對(duì)有限的服務(wù)。20世紀(jì)90年代以后，政府有意識(shí)地轉(zhuǎn)變貧困治理的思路，主動(dòng)為社會(huì)組織參與貧困治理讓渡空間。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)開(kāi)展大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧，政府不斷鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與，社會(huì)組織與政府之間的合作互惠關(guān)系逐漸建立并完善。

(一)政府與社會(huì)組織的“控制—依附”關(guān)系

1949年，中華人民共和國(guó)成立，為確保社會(huì)的穩(wěn)定，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，政府具有超越社會(huì)的強(qiáng)大力量和職能范圍，政府的力量幾乎能夠延伸到社會(huì)生活的各個(gè)方面，基本沒(méi)有為社會(huì)留下獨(dú)立發(fā)展的空間[16]。社會(huì)本身發(fā)育遲緩，組織化程度低，政治化程度高，社會(huì)組織依附于政府，成為政府控制社會(huì)的工具[1]。新中國(guó)的成立為確立現(xiàn)代的政府與社會(huì)組織關(guān)系提供政治基礎(chǔ)，然而，由于政府對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格管理和控制，政府與社會(huì)組織形成“控制—依附”的關(guān)系。一是沒(méi)有厘清行政和服務(wù)的邊界。1949年以后，百?gòu)U待興，社會(huì)在重建的過(guò)程中處處體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的行為和意志；政府在整個(gè)集體運(yùn)動(dòng)中由“引動(dòng)”角色向“強(qiáng)動(dòng)”角色轉(zhuǎn)變[17]。政府角色的轉(zhuǎn)變改變了以往個(gè)體救濟(jì)式的、分散的扶貧模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的扶貧成為政府的一項(xiàng)行政工作，民間各類(lèi)社會(huì)組織被吸納進(jìn)行政扶貧的主體中，呈現(xiàn)出非開(kāi)放性、非公共性等特點(diǎn)，成為政府開(kāi)展行政工作的重要力量。社會(huì)組織的志愿服務(wù)、公益服務(wù)屬性沒(méi)能充分發(fā)揮出來(lái)。二是社會(huì)組織缺少足夠的空間。從建國(guó)初期到改革開(kāi)放，我國(guó)實(shí)施“平均分配+社會(huì)救濟(jì)”式的高度計(jì)劃型的社會(huì)發(fā)展策略。在農(nóng)村，國(guó)家將集體作為農(nóng)民獲取福利的依靠組織，集體成為國(guó)家的代名詞[18]?；鶎诱谥卫磉^(guò)程中基本不允許社會(huì)組織參與扶貧行動(dòng)，農(nóng)村的貧困問(wèn)題由集體內(nèi)的社會(huì)救助方式解決，社會(huì)組織的發(fā)展存在較多限制，生長(zhǎng)空間和發(fā)展空間被擠壓。三是社會(huì)組織缺乏展示平臺(tái)。社會(huì)組織處于邊緣的地位，扶貧行動(dòng)呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式特點(diǎn)，政府難以重視社會(huì)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，無(wú)法搭建合適的展示平臺(tái)。再加上，社會(huì)組織的被動(dòng)“入場(chǎng)”影響了其主動(dòng)展示扶貧成果的積極性[19]，降低了社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域的認(rèn)可度。

社會(huì)組織被動(dòng)依附于政府，形成對(duì)政府的資源依賴(lài)。一是社會(huì)組織依賴(lài)政府扶貧的物質(zhì)資源。由于社會(huì)自主性發(fā)育遲緩，社會(huì)資源缺乏，社會(huì)組織在物質(zhì)資源的調(diào)配和使用方面受到一定約束。在我國(guó)貧困治理領(lǐng)域，政府掌握著豐富的物質(zhì)扶貧資源，掌握著物質(zhì)資源的分配比例和資源的使用方向。根據(jù)政府與社會(huì)組織掌握資源的多少和地位的懸殊，二者的關(guān)系呈現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)，社會(huì)組織對(duì)政府的資源形成一種“非對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)”。二是社會(huì)組織依附于政府的制度資源。改革開(kāi)放以后，國(guó)家與社會(huì)不斷分離的同時(shí)又出現(xiàn)新的結(jié)合，政府有意識(shí)地聯(lián)袂社會(huì)組織，共同參與社會(huì)服務(wù)。在貧困治理中，政府出臺(tái)相應(yīng)的扶貧政策，有效吸納社會(huì)組織參與扶貧決策活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織協(xié)助政府開(kāi)展貧困治理，緩解政府的“責(zé)能困境”。因此，社會(huì)組織在政府相關(guān)制度的影響下，輔助政府完成貧困治理的任務(wù)。三是社會(huì)組織依附于政府的權(quán)力資源。這一階段，貧困問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)雜性、嚴(yán)重性的特征。政府不斷加大各類(lèi)資源投入，聯(lián)動(dòng)多方力量，以緩解貧困問(wèn)題。因此，我國(guó)在貧困治理領(lǐng)域逐漸形成以政府為主導(dǎo)，多部門(mén)參與、自上而下的扶貧模式。在這樣的模式中，政府是貧困治理主要的主體和責(zé)任者，從扶貧目標(biāo)、扶貧規(guī)劃、扶貧策略到扶貧具體方案的實(shí)施基本都是由政府“一手操辦”，社會(huì)組織處于依附性地位，被吸納進(jìn)入行政體制內(nèi)。政府與社會(huì)組織的關(guān)系呈現(xiàn)明顯的“行政吸納社會(huì)”[20]的特點(diǎn)。在這種情況下，社會(huì)組織想要改變與政府的“控制—依附”關(guān)系，僅靠發(fā)揮自身能動(dòng)性是不夠的，還需要不斷“嵌入”貧困治理空間，獲得資源和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)從“邊緣性參與”到“實(shí)質(zhì)性參與”轉(zhuǎn)變。

(二)政府與社會(huì)組織的“合作—自主”關(guān)系

改革開(kāi)放以后，政府逐步從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等非政府活動(dòng)領(lǐng)域淡出[1]，社會(huì)組織逐漸獲得了與政府對(duì)等的法律地位，與政府在功能和治理上形成互補(bǔ)。社會(huì)組織開(kāi)始由自發(fā)走向自為，由依附走向獨(dú)立，由管制走向自治[1]。在介入扶貧工作方面，社會(huì)組織有較強(qiáng)的合法性；在選擇服務(wù)方式、開(kāi)展服務(wù)內(nèi)容方面，社會(huì)組織有更多的主動(dòng)權(quán)；在扶貧項(xiàng)目的管理與監(jiān)督方面，社會(huì)組織具備一定的獨(dú)立性。由此，我國(guó)貧困治理日趨形成了官方影響與民間自覺(jué)雙重路徑融合的行動(dòng)模式[21]。

政府主動(dòng)與社會(huì)組織建立合作關(guān)系，為加快實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)努力?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”的頒布對(duì)社會(huì)組織積極參與扶貧有著劃時(shí)代的意義?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”明確提出，政府要吸納社會(huì)組織參與貧困治理，支持各類(lèi)社會(huì)組織與政府交流、合作。2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010)》，提出要引導(dǎo)社會(huì)組織參與和執(zhí)行政府扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這一系列政策表明，政府主動(dòng)吸納社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)工作，與社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系。一是政府重視社會(huì)組織的扶貧項(xiàng)目。2015年11月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)全國(guó)全面建成小康社會(huì)的重大工程，進(jìn)入最后沖刺階段。脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃的實(shí)施，為社會(huì)組織發(fā)揮專(zhuān)業(yè)扶貧作用提供了機(jī)遇和空間。政府加大對(duì)社會(huì)組織扶貧項(xiàng)目的支持力度，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的扶貧項(xiàng)目，肯定社會(huì)組織在貧困治理中的作用。政府與社會(huì)組織形成了以項(xiàng)目合作為依托的協(xié)同治理關(guān)系。二是政府鼓勵(lì)社會(huì)組織共同參與制定反貧困政策。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的貧困治理呈現(xiàn)階段性的特征，政府出臺(tái)的反貧困政策在不同治理階段有不同的作用和特點(diǎn)，基本能夠適應(yīng)階段性扶貧的需求。但是，實(shí)踐表明，政府出臺(tái)的反貧困政策在精準(zhǔn)施策的技術(shù)靶向、精準(zhǔn)脫貧的考核機(jī)制等方面依然存在問(wèn)題。因此，政府重視社會(huì)組織在扶貧中的作用，激發(fā)社會(huì)組織的能動(dòng)性，協(xié)同社會(huì)組織參與反貧困政策的制定流程，吸納社會(huì)組織的對(duì)策建議，彌補(bǔ)現(xiàn)有反貧困政策在技術(shù)靶向和考核機(jī)制等方面的不足。三是政府與社會(huì)組織合作創(chuàng)新貧困治理辦法。我國(guó)的貧困治理方式發(fā)生了三次變化，分別是強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資本救助、重視人力資本開(kāi)發(fā)、注重社會(huì)資本投資[18]。歷經(jīng)這三種不同的貧困治理方式，我國(guó)貧困治理主體不斷側(cè)重對(duì)貧困群體自身能力方面的扶貧。為進(jìn)一步提升貧困群體的能力，政府借助農(nóng)村社會(huì)工作的力量，積極探索和完善社區(qū)營(yíng)造模式，創(chuàng)新貧困治理辦法，發(fā)揮社區(qū)營(yíng)造在農(nóng)村扶貧中的作用，營(yíng)造農(nóng)村貧困群體反貧困的理念，激發(fā)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

社會(huì)組織的自主性意識(shí)日益提高，對(duì)政府的依賴(lài)程度逐步降低，社會(huì)組織從“工具性支持”向“主體性支持”的地位轉(zhuǎn)變。一是不斷完善貧困治理的理念。政府逐漸接受和認(rèn)可社會(huì)組織在貧困治理領(lǐng)域的作用，組織和吸納更多社會(huì)組織參與扶貧，形成多元主體合作扶貧的格局。二是逐漸構(gòu)建多層次互動(dòng)結(jié)構(gòu)。貧困治理目標(biāo)與社會(huì)發(fā)展之間存在一定張力，治理主體想要緩解二者的矛盾，重塑農(nóng)村社會(huì)的秩序，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的多層次互動(dòng)結(jié)構(gòu)成為關(guān)鍵。這就要求，治理主體要注意挖掘社會(huì)組織內(nèi)生性資源，整合扶貧中的治理秩序，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體發(fā)展，重構(gòu)社會(huì)組織在貧困治理中的建設(shè)機(jī)制，完善多層次互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

二甲戊靈與撲草凈混用防除綠豆田雜草的效果及對(duì)綠豆的安全性……… 程玉臣，趙存虎，賀小勇，孔慶全，張富榮，張 輝（80）

三、貧困治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系變遷的意義與作用

政府與社會(huì)的關(guān)系在很大程度上反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平，社會(huì)組織與政府的關(guān)系成為衡量社會(huì)治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。貧困治理是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，正確處理政府與社會(huì)組織關(guān)系對(duì)貧困治理具有重要的意義和作用。

(一)多元共治與資源整合：政府與社會(huì)組織關(guān)系變遷的意義

政府和社會(huì)組織是社會(huì)結(jié)構(gòu)中兩個(gè)相互獨(dú)立的主體，穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)是建立在政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上的。因此，作為影響社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的兩個(gè)主體，政府與社會(huì)組織關(guān)系變遷在貧困治理中具有重要的意義。

其一，有利于推動(dòng)多元主體參與扶貧。1949年新中國(guó)成立，政府完成了對(duì)社會(huì)的全面控制，社會(huì)完全置于政府的權(quán)力之下[2]。政治權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)高度粘合一致[22]，政府與社會(huì)關(guān)系處于同構(gòu)一體的一元化狀態(tài)。這一時(shí)期，社會(huì)呈現(xiàn)資源極度貧弱狀態(tài)，農(nóng)村社會(huì)更是處在一種普遍貧困之中，解決貧困問(wèn)題主要依靠政府的力量，由政府為貧困群體提供基本的生活保障。政府為減少龐大的貧困人口數(shù)量、改變普遍貧困的現(xiàn)狀做出了巨大的努力。改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平逐漸提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展速度加快，政府一家扶貧的格局隨之發(fā)生變化。政府逐步放松對(duì)社會(huì)組織的控制，引導(dǎo)社會(huì)組織有條件地參與扶貧開(kāi)發(fā)，為社會(huì)組織參與扶貧提供機(jī)會(huì)和空間，社會(huì)組織參與扶貧的動(dòng)力增強(qiáng)，社會(huì)組織的自主性提升。20世紀(jì)80年代以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民生活條件逐漸改善，農(nóng)村貧困治理的力度不斷加大。政府轉(zhuǎn)變了對(duì)社會(huì)組織的控制模式，社會(huì)組織迎來(lái)了發(fā)展的黃金期，參與貧困治理的社會(huì)組織數(shù)量迅速增長(zhǎng)。從不同的歷史時(shí)期看到，政府與社會(huì)組織的關(guān)系逐漸發(fā)生變化，推動(dòng)了多元主體參與貧困治理，政府與社會(huì)組織的多元扶貧模式逐步形成。

其二，有利于促進(jìn)扶貧主體協(xié)同共治。全能主義國(guó)家時(shí)期，政府與社會(huì)的關(guān)系是一元化的、一體化的，社會(huì)組織缺少自主性，在扶貧濟(jì)貧工作中，社會(huì)組織完全依附于政府。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府與社會(huì)關(guān)系已經(jīng)由一元化、一體化體制向二元結(jié)構(gòu)演變[23]，社會(huì)組織穩(wěn)步發(fā)展，政府與社會(huì)組織的關(guān)系向協(xié)同共治的方向轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代以后，由于貧困問(wèn)題復(fù)雜化，貧困類(lèi)型多樣化，貧困治理難度增大，政府包攬一切的模式已經(jīng)不能有效解決復(fù)雜、多樣的貧困問(wèn)題，政府動(dòng)員社會(huì)各界力量共同參與扶貧開(kāi)發(fā)。《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》提出要積極引導(dǎo)社會(huì)力量、動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開(kāi)發(fā)，積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)社會(huì)組織參與政府扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。政府引導(dǎo)社會(huì)組織參與貧困治理，形成政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織參與貧困治理的體系，為這一時(shí)期的貧困治理提供了較大幫助，是貧困治理主體協(xié)同工作的一次歷史性超越[24]。

其三，有利于實(shí)現(xiàn)扶貧資源的整合。多元主體參與扶貧階段，我國(guó)貧困治理呈現(xiàn)出區(qū)域與個(gè)體兼顧、多維貧困干預(yù)、多層次綜合性治理的特點(diǎn)[23]，社會(huì)組織獲得更多的自主性，也獲得越來(lái)越多的扶貧資源。這些扶貧資源包括內(nèi)部資源和外部資源，分別來(lái)自政府資助、慈善捐贈(zèng)、活動(dòng)或項(xiàng)目收費(fèi)所得。政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同參與貧困治理，促使貧困治理資源的整合。一方面，社會(huì)組織使用內(nèi)部資源助力政府扶貧，提高貧困治理的工作效率。社會(huì)組織發(fā)揮獨(dú)特的組織管理能力，確保扶貧項(xiàng)目的順利開(kāi)展；積極調(diào)動(dòng)組織內(nèi)部的評(píng)估、督導(dǎo)力量，確保貧困治理的工作質(zhì)量；持續(xù)激發(fā)志愿者、義工團(tuán)隊(duì)的活力，增強(qiáng)多主體扶貧的力量。另一方面，社會(huì)組織汲取外部資源推動(dòng)政府扶貧，提高貧困治理水平。社會(huì)組織有效汲取地方政府的扶貧資源，激發(fā)地方政府扶貧資源的活力，精準(zhǔn)分配扶貧資源，提高其整合政府資源的能力；合理汲取市場(chǎng)資源，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式聯(lián)動(dòng)企業(yè)的扶貧資源，加快整合多方扶貧資源的速度。

(二)自主、合作與互惠：政府與社會(huì)組織關(guān)系變遷的作用

為實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)，緩解貧困治理壓力，政府與社會(huì)組織的關(guān)系也在不斷調(diào)整，從政府對(duì)社會(huì)組織的控制到有條件的合作、釋放社會(huì)組織的自主性，再到構(gòu)建政府與社會(huì)組織的互惠關(guān)系，這些關(guān)系變遷對(duì)完善貧困治理具有重要的作用。

其一，提高社會(huì)組織參與貧困治理的自主性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，全能主義國(guó)家模式逐漸失去主導(dǎo)能力，政府改變對(duì)社會(huì)組織的控制策略，為社會(huì)組織發(fā)展提供政策保障和資源支持，社會(huì)組織參與貧困治理有了重要的政治保障。社會(huì)組織作為第三域的重要組成部分，參與貧困治理的意識(shí)增強(qiáng)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的能力增加，與政府形成相互依賴(lài)的關(guān)系。政府與社會(huì)組織的關(guān)系變遷，改變了以往政府對(duì)社會(huì)組織的控制局面，有效增強(qiáng)了社會(huì)組織參與貧困治理的自主性。

其二，推動(dòng)政府與社會(huì)組織在貧困治理中的合作。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展在很大程度上是處于“壓力型體制”下的被動(dòng)發(fā)展[25]。改革開(kāi)放以后，政府對(duì)參與農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)組織的控制力度有所減弱，這為社會(huì)組織擺脫對(duì)政府的依附提供了可能性，社會(huì)組織的地位提升，社會(huì)組織與政府的合作能力提高，社會(huì)組織在扶貧辦法精細(xì)化、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化、微觀(guān)扶貧成本控制及減貧績(jī)效提升方面的正能量不斷釋放[26]。社會(huì)組織不斷釋放出來(lái)的正能量成為政府與社會(huì)組織合作的基礎(chǔ)，推進(jìn)政府與社會(huì)組織的合作深度，提高政府與社會(huì)組織的合作層次。

其三，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織在貧困治理中的互惠。新中國(guó)成立到改革開(kāi)放，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了深度轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型不斷解構(gòu)著傳統(tǒng)的政府控制社會(huì)模式，政府的服務(wù)和管理思維、運(yùn)作邏輯和運(yùn)作方式日趨完善，推動(dòng)著社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的變遷和演化[25]。在這一變遷和演化過(guò)程中，中國(guó)農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了“解除和放松各種管制”“行政治理開(kāi)始發(fā)揮作用”兩個(gè)階段[27]。現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村貧困治理是基于市場(chǎng)發(fā)展型的治理和基于權(quán)利保護(hù)型的治理[27]，要求社會(huì)組織發(fā)揮“內(nèi)生型動(dòng)力”[25]，實(shí)現(xiàn)與政府的互惠，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系。

四、貧困治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系的走向

20世紀(jì)90年代以來(lái)，政府與社會(huì)組織的關(guān)系發(fā)生重大改變，從“控制—依附”關(guān)系向“合作—自主”關(guān)系轉(zhuǎn)變。在中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，政府與社會(huì)組織關(guān)系雖然發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，但是，社會(huì)組織依然處于一種從屬性的合作關(guān)系狀態(tài)中。在這種“合作—自主”關(guān)系中，政府一方面由于開(kāi)展扶貧服務(wù)的形式和內(nèi)容無(wú)法完全滿(mǎn)足貧困群體的需求，不能徹底解決貧困問(wèn)題，因此采取了服務(wù)外包的策略。另一方面，因?yàn)閾?dān)心社會(huì)組織失去控制，政府一直沒(méi)有放松對(duì)社會(huì)組織的管控，社會(huì)組織與政府之間呈現(xiàn)“非對(duì)稱(chēng)性共生”的特點(diǎn)。

現(xiàn)階段，貧困治理到了攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵時(shí)期，為凝聚更多的社會(huì)力量，政府與社會(huì)組織合作開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作，體現(xiàn)了政府解決貧困問(wèn)題的決心，也為早日實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)打下基礎(chǔ)。從國(guó)家貧困治理政策的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，社會(huì)組織更多的承擔(dān)的是自下而上的項(xiàng)目執(zhí)行、評(píng)估反饋等工作，這類(lèi)工作體現(xiàn)了社會(huì)組織與政府的從屬性合作關(guān)系。想要政府與社會(huì)組織在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮最大的治理效能，社會(huì)組織就不能只是與政府建立從屬性的合作關(guān)系，而是應(yīng)該建立一個(gè)可以平等對(duì)話(huà)、權(quán)責(zé)明確的、和諧的伙伴關(guān)系。這就要求政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織成為協(xié)同治理主體，政府與社會(huì)組織不斷實(shí)現(xiàn)資源共享、互棲共生，政府與社會(huì)組織的關(guān)系逐漸實(shí)現(xiàn)“對(duì)稱(chēng)性互惠”。

“對(duì)稱(chēng)性互惠”是指在貧困治理中，扶貧主體之間的關(guān)系具有平等性，參與貧困治理的主體具有多元性，政府與社會(huì)組織作為貧困治理的兩大主體，二者之間的關(guān)系平等、和諧。政府與社會(huì)組織通過(guò)溝通、協(xié)商、合作互動(dòng)等方式開(kāi)展貧困治理工作，貧困治理呈現(xiàn)多元主體并列、多重權(quán)威、多向度權(quán)力運(yùn)作的制度框架[28]。在貧困治理中，政府與社會(huì)組織“對(duì)稱(chēng)性互惠”的關(guān)系具有以下特點(diǎn)。一是協(xié)同共治的特點(diǎn)。精準(zhǔn)解決農(nóng)村貧困問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵，在當(dāng)下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧階段，我國(guó)實(shí)行以政府、社會(huì)組織共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困手段，體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織關(guān)系的變遷。一方面，政府與社會(huì)組織作為貧困治理主體，通過(guò)協(xié)商、對(duì)話(huà)、談判等集體行為，達(dá)成在貧困治理目標(biāo)、措施等方面的共識(shí)，從而促進(jìn)二者相互合作、協(xié)同工作，促使二者走出從屬性合作自主關(guān)系的治理格局困境。另一方面，協(xié)同共治對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系提出了新的要求，政府要還權(quán)于社會(huì)組織，培育社會(huì)組織。在貧困治理的現(xiàn)階段，治理主體不斷突破從屬性合作自主關(guān)系模式主導(dǎo)扶貧工作的方式，充分發(fā)揮社會(huì)組織與政府的共生合作關(guān)系，協(xié)助貧困群體脫離貧困窘境；治理主體注重改變政府自上而下的資源分配方式，形成社會(huì)組織與政府協(xié)同整合資源的結(jié)構(gòu)，加快貧困地區(qū)脫貧步伐。二是平等互惠的特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，“政府負(fù)責(zé)”被錯(cuò)誤地理解成“政府統(tǒng)攬”，致使社會(huì)組織參與貧困治理的能力被忽略?，F(xiàn)階段，在精準(zhǔn)扶貧格局下，貧困治理理念發(fā)生根本變化，多樣的、復(fù)雜的貧困難題為政府與社會(huì)組織的扶貧工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。政府要增強(qiáng)解決貧困問(wèn)題的能力，社會(huì)組織要拓展參與扶貧工作的空間，形成“強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)”的貧困治理模式，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的貧困問(wèn)題提供支撐?！皬?qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)”的貧困治理模式要求政府與社會(huì)組織之間的平等互惠，政府作為重要的政策供給者，在制度設(shè)計(jì)、環(huán)境優(yōu)化等方面要做到與社會(huì)組織的交流互動(dòng)，制定最合理的治理政策。政府與社會(huì)組織的平等互惠還體現(xiàn)在宣傳和引導(dǎo)方面。通過(guò)政府的積極宣傳和引導(dǎo)，提高了社會(huì)各界對(duì)社會(huì)組織參與扶貧的認(rèn)知度，使社會(huì)組織獲得了高度的合法性，提高社會(huì)組織在貧困治理中的能動(dòng)性。社會(huì)組織借助社會(huì)中各類(lèi)扶貧力量，宣傳政府扶貧的重要意義和影響力，增加社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)政府、參與貧困治理的機(jī)會(huì)。在“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系中，政府與社會(huì)組織體現(xiàn)了顯著的平等互惠特征。

建構(gòu)社會(huì)組織在貧困治理中的“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系，必須做到以下幾點(diǎn)：第一，促進(jìn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)。一是增加扶貧資本，弱化社會(huì)組織對(duì)政府資源的“單向度”依賴(lài)。社會(huì)組織應(yīng)拓寬扶貧資本的獲取渠道，增加扶貧資源的積累。作為社會(huì)扶貧的主體之一，社會(huì)組織也要聯(lián)動(dòng)其他非政府扶貧主體，吸納全方位、多樣化的扶貧資源，搭建與政府的雙向互動(dòng)模式。二是優(yōu)化制度環(huán)境，建立社會(huì)組織參與貧困治理的保障機(jī)制。我國(guó)社會(huì)組織的興起，一方面是因?yàn)楦母镩_(kāi)放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了利益主體，另一方面，政府職能從社會(huì)領(lǐng)域逐步退出，為社會(huì)組織讓渡了空間。政府要降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻、構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制，繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)組織的培育力度，為社會(huì)組織讓渡更多的發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)組織自主性的發(fā)展，搭建政府與社會(huì)組織平等互動(dòng)機(jī)制。三是實(shí)現(xiàn)關(guān)系均衡，建立政府與社會(huì)組織的共生協(xié)同格局。轉(zhuǎn)型中的中國(guó)處在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者的非均衡結(jié)構(gòu)之中，社會(huì)組織良性互動(dòng)的發(fā)展模式要求建構(gòu)三者之間的均衡關(guān)系。政府要引導(dǎo)社會(huì)組織對(duì)“政府失靈”進(jìn)行“補(bǔ)位”，整合各類(lèi)社會(huì)組織的資源，培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與到貧困治理中。政府還要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與社會(huì)組織開(kāi)展的貧困治理項(xiàng)目，構(gòu)建政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體有機(jī)協(xié)作的治理體系。

第二，拓展社會(huì)組織的自主性空間。一是減少政府的干預(yù)。建立社會(huì)組織參與貧困治理的公平對(duì)話(huà)機(jī)制，整合社會(huì)組織與政府的協(xié)商平臺(tái)，提高社會(huì)組織在貧困治理中的主體性地位。二是增加社會(huì)組織的合法性。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的教育培訓(xùn)力度，培養(yǎng)社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的理念，強(qiáng)化社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)。政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織的組織化、規(guī)范化和規(guī)制性建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)組織在貧困治理中的能動(dòng)性，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織合法地位。三是促進(jìn)社會(huì)組織融入貧困治理領(lǐng)域。堅(jiān)持政府與社會(huì)組織的互動(dòng)原則、動(dòng)態(tài)適應(yīng)原則、扶貧需求導(dǎo)向原則，營(yíng)造政府與社會(huì)組織的共生互惠的氛圍，增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性。

第三，完善政府與社會(huì)組織的權(quán)力分配模式。政府與社會(huì)組織代表兩個(gè)不同的主體，政府代表著國(guó)家權(quán)力，社會(huì)組織代表了社會(huì)權(quán)力。建立國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力“分立、分治、分享”的模式，是正確處理政府與社會(huì)組織在貧困治理中的“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系的重要表現(xiàn)。一是構(gòu)建多中心治理模式，社會(huì)組織與政府達(dá)成“協(xié)同—共贏”的共識(shí)。在貧困治理領(lǐng)域，政府、社會(huì)組織應(yīng)屬于力量基本持平的主體，權(quán)力分配趨于均衡。貧困治理權(quán)力的分配要有法律約束，且法律約束必須具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性。通過(guò)制度框架建立政府和社會(huì)組織之間全新的扶貧權(quán)益相互依賴(lài)關(guān)系，確保社會(huì)組織的治理權(quán)力在群眾監(jiān)督、社會(huì)制約與掣肘中[17]。二是堅(jiān)持政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織扶貧的社會(huì)性。政府應(yīng)將資源的決策權(quán)、控制權(quán)和使用權(quán)交給社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自我管理和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)組織參與貧困治理的可持續(xù)性機(jī)制。

貧困治理需要多元治理主體的共同努力，確保不同主體間的協(xié)作互惠，才能最終達(dá)致良好的治理效果。政府與社會(huì)組織的關(guān)系變遷體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織在不同扶貧階段的治理邏輯，有助于完善貧困治理理念，完成全面脫貧、走向小康的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的善治。構(gòu)建政府與社會(huì)組織的“對(duì)稱(chēng)性互惠”關(guān)系，吸納社會(huì)組織承擔(dān)更多的貧困治理功能，是精準(zhǔn)扶貧時(shí)代實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)的重要路徑。

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TheChangeandTrendoftheRelationshipBetweenGovernmentandSocialOrganizationsDuringthePovertyGovernance

Liu Feng Xiang Deping

The relationship of government and the social organization is an important issue in the field of social governance. In the poverty governance, relationship between the government and social organizations as the change of social structure, from the control and attached type of relationship to cooperate and independenttype of relationship, to reciprocity symmetry relations change. This article expounds the poverty governance in the development of relationship between government and social organizations, analyzes the different stages of the characteristics of the relationship between government and social organization, cause, influence and effect, discusses the trend of the relationship between the government and the society.

Government； Social organizations； Relationship change； Poverty governance

2017-06-20

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與成效評(píng)價(jià)研究”(16ZDA022)、國(guó)家重點(diǎn)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“公共性視閾下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究”(14AZD046)、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告項(xiàng)目“中國(guó)反貧困發(fā)展報(bào)告”(11JBGP038)階段性成果。

劉 風(fēng)，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生；向德平，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國(guó)減貧發(fā)展研究中心主任，郵編：430072。