單大圣

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

非營利性民辦學(xué)校治理機(jī)制設(shè)計(jì)

單大圣

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

在對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理后，還要進(jìn)一步完善基礎(chǔ)制度。對(duì)非營利性民辦學(xué)校來說，制度創(chuàng)新任務(wù)更重，也更有意義。在這方面，不僅要借鑒有關(guān)非營利組織的經(jīng)驗(yàn)，還要按照現(xiàn)代學(xué)校制度的要求，深化教育體制改革，構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型關(guān)系。文章提出如下建議：將非營利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇，轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)監(jiān)管，按照非營利組織管理要求，完善章程建設(shè)、法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，創(chuàng)新人事和社會(huì)保障制度，建立信息公開和專業(yè)評(píng)價(jià)制度等。

民辦教育；《民辦教育促進(jìn)法修正案》；民辦學(xué)校；非營利性；治理；現(xiàn)代學(xué)校制度

2016年11月7日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定，重點(diǎn)明確了對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理的制度，這標(biāo)志著我國民辦教育發(fā)展進(jìn)入新的階段。分類后的民辦學(xué)校將嚴(yán)格按照所規(guī)定的組織屬性運(yùn)轉(zhuǎn)，其中，非營利性民辦學(xué)校將獲得更加有力的政策支持。作為一種新的組織類型，非營利性民辦學(xué)校也對(duì)自身治理機(jī)制和政府監(jiān)管提出了新的要求。

一、培育非營利性民辦學(xué)校的重要意義

對(duì)于新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“《修正案》”)，大多數(shù)研究者和民辦教育舉辦者的評(píng)價(jià)是好的，認(rèn)為解決了長期以來制約民辦教育發(fā)展的政策難題，很必要、很及時(shí)，特別是從理論和實(shí)踐上突破了既有的法律框架，以負(fù)面清單的方式開放了營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入，進(jìn)而確立了對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理的基本制度，澄清了長期以來存在的理論誤區(qū)，符合民辦教育發(fā)展規(guī)律和國際慣例，有利于進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量興辦教育，有利于民辦教育管理與相關(guān)法律制度相銜接，有利于完善針對(duì)兩類民辦學(xué)校的財(cái)政、稅收、土地和收費(fèi)等方面的制度設(shè)計(jì)，從而引導(dǎo)民辦教育的健康發(fā)展。

當(dāng)然，改革的困難和陣痛也客觀存在，這在修法期間已經(jīng)有了廣泛討論：一些舉辦者擔(dān)心分類后的合理回報(bào)和產(chǎn)權(quán)歸屬等問題；還有一些教育管理者擔(dān)心會(huì)對(duì)民辦學(xué)校舉辦者形成沖擊，導(dǎo)致民辦教育事業(yè)滑坡。這些擔(dān)心都有一定的道理，但也不必小題大做，新的管理規(guī)定畢竟是對(duì)過去某些不規(guī)范行為的糾偏，暫時(shí)的沖擊不可避免，也是必須和值得付出的代價(jià)。事實(shí)上，只要堅(jiān)持正確的改革方向，采取合理的策略和改革措施，這些困難是可以克服的，因此《修正案》最終刪除了草案二審稿中三年過渡期的規(guī)定，也為改革提供了充分的政策空間。

與解決改革前后的財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系相比，更重要的工作是在分類管理框架下，進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)制度的建設(shè)，推動(dòng)民辦教育走上制度化、規(guī)范化的軌道。在新的制度規(guī)定下，舉辦者可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學(xué)校。營利性學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，并依照《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)開展經(jīng)營活動(dòng)。盡管放開教育的營利性辦學(xué)是重大的體制突破，但是作為一種組織類型的營利性學(xué)校，與依照《公司法》運(yùn)行的企業(yè)相比并不具有特殊性，也有相對(duì)成熟的制度安排和實(shí)踐探索。相比較而言，非營利性民辦學(xué)校作為一種組織類型，從內(nèi)部治理到政府監(jiān)管等方面都有著與企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體等法人迥然不同的制度安排，其組織宗旨和發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)營戰(zhàn)略和管理模式與主要追逐市場回報(bào)的營利性學(xué)校有所區(qū)別，也不簡單等同于現(xiàn)有的中國特色的“民辦非企業(yè)”機(jī)構(gòu)，而是具有相當(dāng)嚴(yán)密和很高治理要求的組織類型，在相關(guān)機(jī)制的設(shè)計(jì)上還有很多開拓性的工作要做，這類學(xué)校自身也有如何培育和成長的問題。

1. 培育非營利性民辦學(xué)校不僅是現(xiàn)實(shí)需要，而且對(duì)教育事業(yè)的健康發(fā)展也具有重要意義。從世界范圍看，非營利性學(xué)?；菊紦?jù)著民辦教育的主導(dǎo)地位(至今仍有許多國家不承認(rèn)營利性學(xué)校的合法地位或?qū)ζ浠顒?dòng)范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制)，營利性學(xué)校之所以沒有發(fā)展起來，不是有意設(shè)計(jì)的，更多是市場和社會(huì)自主選擇的結(jié)果。我國相關(guān)政策文本也體現(xiàn)了更多支持非營利性學(xué)校的導(dǎo)向，非營利性學(xué)校舉辦者不取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，主要提供普惠性服務(wù)，在體制上有利于學(xué)校更加聚焦人才培養(yǎng)和學(xué)生長遠(yuǎn)發(fā)展而不是追求經(jīng)濟(jì)利益和回報(bào)，因此非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校一起構(gòu)成保障教育事業(yè)公益性的“壓艙石”。

2. 在非營利組織的框架下，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校平等的法人地位具有了現(xiàn)實(shí)可能性。我國按照事業(yè)單位機(jī)構(gòu)管理的公辦學(xué)校本身就具有一般意義上的非營利組織的特征，除了“初始產(chǎn)權(quán)”和按照計(jì)劃管理的人事、工資等制度外，公辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校在組織特征上并無二致(在許多國家，政府對(duì)公立和私立的非營利組織實(shí)行不加區(qū)別的管理制度)。但是，改革開放以來，定位于事業(yè)單位的部分公辦學(xué)校在“產(chǎn)業(yè)化”“市場化”的旗號(hào)下獲得了較大的自主權(quán)，而自我約束的機(jī)制又未建立，導(dǎo)致公益屬性逐步弱化，逐漸偏離“公共服務(wù)”的宗旨。公辦學(xué)校作為行政機(jī)關(guān)的延伸，也存在很多體制弊端，特別是政府對(duì)公辦學(xué)校的管理以行政手段為主，決定公辦學(xué)校的成立、注銷、撤并、布局和人員規(guī)模(編制)，實(shí)施嚴(yán)格預(yù)算和收支管理，執(zhí)行與政府機(jī)構(gòu)相似的人事管理制度和薪酬制度，這種管理體制統(tǒng)一于整體的社會(huì)事業(yè)和事業(yè)單位體制中，很難被觸動(dòng)。在民辦教育領(lǐng)域大力培育非營利性學(xué)校，對(duì)于推進(jìn)公辦學(xué)校改革、沖破事業(yè)單位體制和建立現(xiàn)代學(xué)校制度，對(duì)于確保公辦學(xué)校的“非營利”性質(zhì)、為人民提供公平普惠的教育服務(wù)等，都具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。

3. 培育非營利性民辦學(xué)校將進(jìn)一步帶動(dòng)學(xué)校體系的變革，觸及教育改革的深層次問題。當(dāng)前，我國國情正在發(fā)生深刻變化，教育普及速度加快，“有學(xué)上”的問題基本解決，不少教育指標(biāo)都超過了中高收入國家甚至高收入國家的平均水平，教育事業(yè)正處在從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。這一時(shí)期實(shí)質(zhì)性的教育改革將主要發(fā)生在課堂上，發(fā)生在教育教學(xué)環(huán)節(jié)，不管是擴(kuò)大教育投入還是轉(zhuǎn)變教育管理方式，如果不能引起教育教學(xué)的根本轉(zhuǎn)變，就不能說觸動(dòng)了教育的深層次問題，而教育教學(xué)改革最終有待于學(xué)校層面的治理改革?？陀^地講，目前我國學(xué)校治理問題還未引起足夠的重視，隨著“放、管、服”改革的不斷深化，在推動(dòng)政府向?qū)W校放權(quán)的同時(shí)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立學(xué)校自主辦學(xué)、內(nèi)部監(jiān)督和自律機(jī)制顯得更為緊迫。相比按照事業(yè)單位體制管理的公辦學(xué)校，民辦學(xué)校由于在體制外生長發(fā)育，在推動(dòng)學(xué)校變革、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度方面具有很多獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如果能夠作出有意義的嘗試，就能很好地引導(dǎo)學(xué)校制度的變革。

二、按照現(xiàn)代學(xué)校制度要求完善

非營利性民辦學(xué)校治理 分類管理制度的實(shí)施，解決了民辦教育發(fā)展中的政策瓶頸，但是距離民辦教育健康發(fā)展的要求尚遠(yuǎn)，尤其在制度建設(shè)方面還需進(jìn)行深度探索。當(dāng)前，對(duì)非營利性民辦學(xué)校的關(guān)注點(diǎn)主要集中在對(duì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定上，而對(duì)其作為一種組織的制度建設(shè)和創(chuàng)新關(guān)注不夠，比如舉辦主體、審批和注冊(cè)等，還有學(xué)校治理結(jié)構(gòu)以及政府財(cái)稅政策、人事政策和社會(huì)保障政策等，實(shí)際上涉及更廣泛的非營利組織的制度建設(shè)問題。

由于歷史和文化的因素，我國雖然具有深厚的慈善、互助、公益和民間結(jié)社的傳統(tǒng)，但是現(xiàn)代意義上的非營利組織發(fā)展很不充分。我國長期以來沒有信托傳統(tǒng)，法人制度與理念也在形成過程中，因此在社會(huì)觀念上對(duì)“經(jīng)營行為”和“營利性”的區(qū)別并不深刻，相應(yīng)的法律規(guī)制還不完善*周詳：《美國營利性高等教育的困局及其對(duì)教育立法的啟示》，《中國高教研究》2016年第6期，第42-50頁。。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的單位制度，作為曾經(jīng)統(tǒng)治社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的組織類型，至今仍有根深蒂固的影響，改革開放以來形成的現(xiàn)代企業(yè)制度還在生長發(fā)育過程中。但是，強(qiáng)大的社會(huì)需求使區(qū)別于市場(企業(yè))和政府的“第三部門”(如基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)等)不可阻擋地成長起來。其中，作為民辦學(xué)校載體的民辦非企業(yè)是上世紀(jì)80年代公共部門改革的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)公共財(cái)政不足的背景下，國家鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)完全自收自支，與事業(yè)單位在服務(wù)提供、組織形式等方面很相似，一些地方和中央單位稱之為“民辦事業(yè)單位”，后來考慮到事業(yè)單位需要國家核定編制、劃撥經(jīng)費(fèi)，最后以“民辦非企業(yè)單位”來界定這些機(jī)構(gòu)*喻東：《非營利組織亟待正名》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年1月7日，第04版。，在性質(zhì)上表述為企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。這類被視為類似國外非營利組織的機(jī)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上卻十分粗放，與非營利組織相適應(yīng)的組織建設(shè)包括財(cái)會(huì)制度、審計(jì)制度和人力資源管理制度都很不完善，我國民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院發(fā)展中的種種不規(guī)范行為或矛盾糾紛都與其有關(guān)，成為當(dāng)前社會(huì)事業(yè)體制改革的重點(diǎn)。

從理論上說，非營利組織是在提供私人物品時(shí)市場失靈(如由于信息不對(duì)稱、消費(fèi)者無法判斷商品或服務(wù)的品質(zhì)導(dǎo)致利益受損)和政府在提供公共物品、從事公共事務(wù)方面失靈(如主要考慮社會(huì)一般性需求，難以兼顧特殊群體和特殊需求)情況下，對(duì)政府和市場的替代*嚴(yán)新明、童星：《市場失靈和政府失靈的兩種表現(xiàn)及民間組織應(yīng)對(duì)的研究》，《中國行政管理》2010年第11期，第90-93頁。。非營利組織作為一種制度安排，其基礎(chǔ)在于信任，即主要通過弱化利潤動(dòng)機(jī)，建立捐贈(zèng)者和服務(wù)對(duì)象對(duì)組織的信任，從而降低交易成本，使某些本來不可能在市場上進(jìn)行的交易得以進(jìn)行*世界銀行：《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供》，2005-06 -12 ，http://www.doc88.com/p-1177286142499.html。，同時(shí)利用捐贈(zèng)為服務(wù)付費(fèi)，可以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，照顧特殊群體和特殊需求。然而，主要來自社會(huì)捐贈(zèng)或政府資助、志愿提供公共物品的非營利組織，雖然能夠彌補(bǔ)政府和市場機(jī)制的缺陷，卻又帶來新的治理難題，比如受籌資主體廣、績效評(píng)價(jià)難等因素影響，在舉辦者監(jiān)督動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、市場競爭壓力小的情況下，非營利組織很容易存在內(nèi)部監(jiān)督缺失、效率低下等問題，從而偏離組織使命和發(fā)展方向。

在這方面，還有很多制度建設(shè)的任務(wù)?！缎拚浮访鞔_把分類管理后的民辦學(xué)校制度建設(shè)的很多事項(xiàng)留給地方?jīng)Q定，但這些事項(xiàng)往往政策性強(qiáng)，涉及多個(gè)部門的具體職能，必須加強(qiáng)國家層面的宏觀指導(dǎo)和部際間協(xié)調(diào)，否則地方改革要么難以突破，要么自行其是，對(duì)將來建立統(tǒng)一制度造成障礙。值得關(guān)注的是，2016年3月通過的《慈善法》對(duì)慈善組織作了操作性很強(qiáng)的規(guī)定，比如規(guī)定“禁止財(cái)產(chǎn)分配”“禁止利潤分配”，對(duì)清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度也作了清晰的規(guī)定，這些都為非營利性民辦學(xué)校的制度建設(shè)提供了很好的參考。

推動(dòng)依照“民辦非企業(yè)單位”機(jī)構(gòu)管理的民辦學(xué)校向現(xiàn)代意義上的非營利組織轉(zhuǎn)型，除了借鑒《慈善法》有關(guān)規(guī)定和國際上非營利組織的成熟經(jīng)驗(yàn)外，還要結(jié)合教育領(lǐng)域的特點(diǎn)，建立適應(yīng)教育發(fā)展要求和特點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)、管理制度和配套政策。自2010年第五次全國教育工作會(huì)議以來，國家一直將建立“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度作為教育體制改革的核心，這里的現(xiàn)代學(xué)校制度不單單面向公辦學(xué)校，也面向各類民辦學(xué)校。而現(xiàn)代學(xué)校制度視角下的非營利性民辦學(xué)校治理，不僅僅指在法律和制度方面完善學(xué)校的內(nèi)部治理機(jī)制，更核心的內(nèi)容是構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型關(guān)系，解決好政府如何依法管理學(xué)校、學(xué)校如何形成合理的自主治理結(jié)構(gòu)以及社會(huì)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校辦學(xué)的參與和監(jiān)督等問題，因此不僅僅是微觀層面的改革，更具有教育體制改革的重大意義，是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)的改革。

三、非營利性民辦學(xué)校治理機(jī)制的設(shè)計(jì)

(一)將非營利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇

隨著社會(huì)事業(yè)體制改革和事業(yè)單位改革向縱深推進(jìn)，人們對(duì)社會(huì)事業(yè)和事業(yè)單位的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。社會(huì)事業(yè)主要面向全體人群提供各類社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)提供主體既包括政府直接舉辦的公辦機(jī)構(gòu)，也包括各類民辦機(jī)構(gòu)，這兩類機(jī)構(gòu)按理均可稱為社會(huì)事業(yè)單位，卻由于歷史和體制的原因，形成了事業(yè)單位僅僅指政府舉辦的慣例，導(dǎo)致社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的公辦、民辦機(jī)構(gòu)按照所有制分割管理的格局，特別是公辦學(xué)校的事業(yè)單位屬性固化為身份制度，這是不必要的，也影響了社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。就教育領(lǐng)域來說，如果非營利性民辦學(xué)校能夠更好地體現(xiàn)公益屬性，改革就不應(yīng)當(dāng)僅僅盯住一個(gè)事業(yè)單位的“初始所有權(quán)”，更應(yīng)當(dāng)從這些單位的行為特征判斷其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和公益性的程度，以此作為提供政策支持的重要依據(jù)。從這個(gè)意義上說，國家在政策上應(yīng)該平等對(duì)待公辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校，打破身份制度，將非營利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇，建立統(tǒng)一的事業(yè)單位制度。這雖然只是單位類別的變化，并不實(shí)質(zhì)性地改變機(jī)構(gòu)的管理體制，卻體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)事業(yè)全行業(yè)管理的態(tài)度，有利于公辦學(xué)校改革向縱深推進(jìn)，真正形成公辦事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位共同舉辦社會(huì)事業(yè)的良好局面。2010年以來的溫州民辦教育綜合改革試點(diǎn)，就對(duì)非營利性民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理。

(二)章程建設(shè)與法人治理結(jié)構(gòu)

章程是學(xué)校依法辦學(xué)和自主管理的依據(jù)，也是民辦學(xué)校登記的法定條件。形成以理(董)事會(huì)(以下統(tǒng)稱“董事會(huì)”)為核心的治理結(jié)構(gòu)，是世界各國民辦學(xué)校的普遍做法，即以章程建設(shè)為載體，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，定期商議學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)，主要由社會(huì)賢達(dá)、教育專業(yè)管理人員、捐贈(zèng)者代表、學(xué)生(家長)代表、教職工代表及社區(qū)代表等組成，特別要引導(dǎo)社區(qū)、有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校的管理和監(jiān)督，體現(xiàn)非營利性民辦學(xué)校的公益性和代表性。章程要對(duì)董事會(huì)的基本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生辦法、權(quán)力范圍、議事規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行清晰界定。要建立健全監(jiān)事會(huì)、工會(huì)、黨團(tuán)和教職工代表大會(huì)等組織機(jī)制。要針對(duì)我國民辦學(xué)校發(fā)展中的突出問題，著重厘清董事會(huì)與捐贈(zèng)者、校長之間的關(guān)系。一般的捐贈(zèng)者只能根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議、章程行使約定權(quán)力，比如知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，包括了解學(xué)校運(yùn)行情況、查閱董事會(huì)會(huì)議記錄和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等。董事會(huì)確定校長人選，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，但不得隨意干涉校長工作，校長依照章程規(guī)定管理學(xué)校。

(三)產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度

在現(xiàn)行體制下，舉辦者向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立民辦學(xué)校(不具備辦學(xué)條件、未達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的先申請(qǐng)籌設(shè))前，為達(dá)到辦學(xué)條件，必須開展項(xiàng)目建設(shè)和籌資工作，于是舉辦者先期投到民辦學(xué)校的資產(chǎn)，在學(xué)校法人尚不存在的情況下，只能放在舉辦者名下，容易使落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)成為監(jiān)督盲區(qū)。解決辦法是引入基金會(huì)機(jī)制，由基金會(huì)接受籌資，基金會(huì)法人作為非營利性民辦學(xué)校舉辦者，完成籌資、辦學(xué)許可及注冊(cè)登記等一系列程序。民辦學(xué)校在存續(xù)期間，對(duì)所有資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。民辦學(xué)校的非營利性并不意味著就不需要通過包括向服務(wù)對(duì)象收取必要費(fèi)用在內(nèi)的各種方式對(duì)服務(wù)成本予以補(bǔ)償，更要建立嚴(yán)密的資產(chǎn)管理制度。由基金會(huì)匯合社會(huì)捐贈(zèng)、財(cái)政撥款或補(bǔ)助、學(xué)校服務(wù)收費(fèi)，為學(xué)校發(fā)展籌集經(jīng)費(fèi)，用于教學(xué)、科研等活動(dòng)。非營利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，依據(jù)《修正案》進(jìn)行財(cái)務(wù)清算。關(guān)于清償債務(wù)后剩余財(cái)產(chǎn)的處理，國家投入的國有資產(chǎn)由審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安排用于教育事業(yè)，社會(huì)捐贈(zèng)資產(chǎn)和辦學(xué)積累繼續(xù)用于發(fā)展民辦教育事業(yè)。非營利性民辦學(xué)校依照《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》和相關(guān)法律規(guī)定開展會(huì)計(jì)核算，完善會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，接受第三方審計(jì)，并接受政府部門的監(jiān)督管理。

(四)政府監(jiān)督與服務(wù)體系

從表面上看，分類管理制度會(huì)對(duì)民辦學(xué)校舊的辦學(xué)行為形成沖擊，本質(zhì)上是對(duì)政府管理方式的沖擊。要轉(zhuǎn)變政府職能，在嚴(yán)格執(zhí)行民辦教育準(zhǔn)入和辦學(xué)許可制度、加強(qiáng)對(duì)教育教學(xué)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀管理的前提下，放松對(duì)招生計(jì)劃與招生方式、民辦高校專業(yè)設(shè)置與調(diào)整的過多管理，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。非營利性是對(duì)機(jī)構(gòu)法人類型的界定，涉及相關(guān)政策，還需要加強(qiáng)部門間的立法協(xié)調(diào)，建立教育綜合執(zhí)法機(jī)制，治理違規(guī)和非法辦學(xué)行為。政府政策支持是非營利性民辦學(xué)校發(fā)展必不可少的條件，國際經(jīng)驗(yàn)表明，非營利組織雖然不由政府舉辦，但政府資助是非營利組織的重要資金來源。要落實(shí)非營利性民辦學(xué)校依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收、規(guī)費(fèi)減免及基礎(chǔ)設(shè)施供給等方面的優(yōu)惠待遇，可委托非營利性民辦學(xué)校承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)并向其撥付教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)有關(guān)科研項(xiàng)目建設(shè)、校本課程開發(fā)給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助。對(duì)非營利性民辦學(xué)校新建、擴(kuò)建所需用地，按公益性用地采取行政劃撥或協(xié)議出讓等方式提供。公民和組織對(duì)非營利性民辦學(xué)校的捐贈(zèng)，依照有關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)的優(yōu)惠待遇。建立健全政府服務(wù)民辦教育的體系，確保民辦學(xué)校的受教育者享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校受教育者同等的權(quán)利。

(五)人事與社會(huì)保障制度

民辦學(xué)校的非營利性并不意味著就不能在志愿服務(wù)以外向其他參與服務(wù)者支付必要的酬金，尤其是要建設(shè)一支長期扎根教育事業(yè)、高素質(zhì)的專業(yè)教師隊(duì)伍，這是民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)發(fā)展、特色發(fā)展的關(guān)鍵。但是在公辦、民辦兩種組織形式下，教師的身份制度難以跨越。目前各地民辦學(xué)校反映最強(qiáng)烈的是教師難以享有與公辦學(xué)校教師同等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他福利待遇，這是由我國分割的養(yǎng)老保障體制導(dǎo)致的，即公辦學(xué)校教師參加的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與民辦學(xué)校教師參加的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期分割，兩類人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分開運(yùn)行，人員在不同制度間轉(zhuǎn)化身份存在障礙。在這種情況下，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，建立靈活的教師人事制度，打破公辦、民辦界限，實(shí)行教師全行業(yè)管理，建立統(tǒng)一的教師人力資源市場。實(shí)行公辦、民辦學(xué)校統(tǒng)一的教師招聘制度，探索建立兩類學(xué)校之間的教師流動(dòng)機(jī)制，公辦學(xué)校在職教職工到非營利性民辦學(xué)校工作，身份不變，工齡連續(xù)計(jì)算，按照學(xué)校規(guī)模單獨(dú)核編。地方政府可根據(jù)各自財(cái)力對(duì)非營利性民辦學(xué)校給予補(bǔ)助，確保非營利性民辦學(xué)校教師的工資待遇和社會(huì)保障待遇不低于同等職稱的公辦學(xué)校教師。

(六)信息公開與專業(yè)評(píng)價(jià)制度

對(duì)非營利性民辦學(xué)校來說，接受社會(huì)捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得公益資產(chǎn)，就要履行社會(huì)公益的承諾，就必須自覺接受公眾監(jiān)督，自覺遵守辦學(xué)行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)，以取信于民。信息公開對(duì)民辦學(xué)校遵循非營利宗旨起到重要的保障作用，非營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)，包括公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息，公開年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等，對(duì)社會(huì)公眾的信息訴求也要及時(shí)答復(fù)。就學(xué)校類型的非營利組織來說，對(duì)其提供的教育服務(wù)進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)性工作，也是世界各國保證私立學(xué)校教育質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措，這是由非營利學(xué)校的內(nèi)在特征決定的。在所有者缺位和市場競爭機(jī)制缺失的情況下，一旦志愿精神不足，學(xué)校就會(huì)因?yàn)槿狈ω?zé)任機(jī)制和發(fā)展動(dòng)力而偏離組織宗旨，而且體現(xiàn)民辦學(xué)?？冃У膶W(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量難以衡量，往往簡單指向考試分?jǐn)?shù)和應(yīng)試教育，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)宗旨發(fā)生偏差，影響學(xué)生健康發(fā)展。要鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)科、專業(yè)、課程、學(xué)術(shù)影響、教學(xué)設(shè)施、規(guī)章制度以及畢業(yè)生社會(huì)認(rèn)可度等方面進(jìn)行評(píng)估，用專業(yè)化的評(píng)價(jià)來監(jiān)測(cè)與診斷學(xué)校的辦學(xué)水平，促使其保障和提高教育質(zhì)量。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Governance Mechanism Design of Non-profit Non-governmentalEducation Institutions

SHAN Dasheng

(DevelopmentandResearchCenteroftheStateCouncil，Beijing， 100010，China)

After carrying out classified management of non-governmental education institutions， the basic system must be further improved. For non-profit non-governmental education institutions， the task of institutional innovation is more important and meaningful. In this respect， it is necessary not only to draw lessons from the relevant experience of non-profit organizations， but also to deepen the reform of the education system according to the requirements of the modern education system， and build a new relationship between the government， the education institutions and the society. The paper puts forward the following suggestions: including the non-profit non-governmental education institutions into the category of public institutions; transforming government functions and strengthening supervision; in accordance to the requirements of managing non-profit organization to construct and perfect the rules of corporate governance structure， property rights， asset management and financial accounting system; innovating personnel and social security system， and establishing a public information and professional evaluation system etc.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; non-governmental education institutions; non-profit; governance; modern education system

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.002

2017-09-06

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(12AZD106)

單大圣，男，湖北黃梅人，副研究員，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)和社會(huì)管理。