張文松

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

從管制到合作：環(huán)境法合作原則下水污染治理模式的反思與重構(gòu)

張文松

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

水資源的公眾共用物屬性決定我國必須重塑政府、市場和公眾之間權(quán)力與權(quán)利的配置，實現(xiàn)水污染合作治理。環(huán)境法合作原則的內(nèi)在規(guī)范性表明這種合作治理有其應(yīng)然的法治價值?，F(xiàn)行水污染管制模式的集權(quán)性、單向性和封閉性導(dǎo)致水污染治理目標(biāo)的異化、公眾參與回應(yīng)性不足以及司法保障的乏力。因此，應(yīng)在水污染治理中有序規(guī)束各治理主體的權(quán)力與權(quán)利，明晰治理目標(biāo)，架構(gòu)多元合作治理機(jī)制，實現(xiàn)環(huán)境司法模式及其功能的轉(zhuǎn)型，推動水污染治理邁向順應(yīng)法治主流的社會合作治理模式。

公眾共用物；環(huán)境法合作原則；水污染；管制模式；合作治理

現(xiàn)代社會的發(fā)展打破了原有的政府統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會等所有事務(wù)的“全能政府”格局，政府、市場與公眾之間正經(jīng)歷著從對峙到合作、從管制到治理、從權(quán)力支配到社會資本引入的漸變。政府、市場和公眾組成的社會合作治理模式成為一種趨勢。在法治時空場域內(nèi)，這種治理模式蘊(yùn)含了法治、自治與合作的理念，形成以法治為基礎(chǔ)相互融合的開放系統(tǒng)。水資源作為一種典型的公眾共用物(commons)①，具有明顯的環(huán)境公益特性。但反觀我國近年來水污染治理的效果卻令人堪憂。據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2015年中國環(huán)境狀況公報》顯示，我國無論地表水還是地下水的污染都非常嚴(yán)重。②嚴(yán)重的水危機(jī)釀成了水資源的“公眾共用物悲劇(tragedy of the commons)”③。長期以來，我國對水污染治理主要采取政府“命令—控制”型(command and control approach)治理模式，即權(quán)威管制模式。在當(dāng)今社會體制深刻轉(zhuǎn)型和利益主體多元化背景下，這種模式的弊端不斷凸顯。因而，打破這種單一化管制模式，適時引入多元主體合作治理模式成為水污染治理的必然。

在此背景下，“十三五”規(guī)劃提出構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，明確了企業(yè)和公眾在環(huán)境治理中的主體地位?！端廴拘袆佑媱潯芬蟆皥猿终c市場協(xié)同，堅持全民參與，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的水污染防治新機(jī)制”?；诖耍珖舜笥?015年將《水污染防治法》修訂列入立法計劃。2016年6 月12日，環(huán)保部公布《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)，標(biāo)志著該法實施8 年后再次大規(guī)模修訂。在社會共治理念下，我們有必要對水污染管制模式進(jìn)行反思，探討一種更適于水污染防治的合作治理模式，以實現(xiàn)水資源這種公眾共用物的可持續(xù)供給。

一、環(huán)境法合作原則的涵義考辨

“合作”一詞在人文社科領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。廣義的合作包含人類群體活動從低到高三種形態(tài)：“互助”“協(xié)作”與“合作”；狹義的合作則指人類合作的高級形態(tài)，它以法律調(diào)控為基礎(chǔ)，包含著工具理性的內(nèi)容而又實現(xiàn)了對其超越，邁向人類實踐理性，在根本性質(zhì)上是一種自主的“自治”而非被動的“他治”。[1]從治理理論上看，合作意味著在決策和實踐過程中打破了政府權(quán)威的唯一性，治理主體除政府外還有企業(yè)、社會組織或個人，同時意味著市場和社會逐漸承擔(dān)更多的社會責(zé)任。[2]從行政法角度講，“合作是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間共同行動的實踐理性活動，是對傳統(tǒng)公私法劃分理論和管制行政法的超越，是一種新的行政法理念和模式。”[1]在環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境治理的合作仍需法律的規(guī)范與調(diào)適。事實上，合作原則正在或已經(jīng)成為環(huán)境法一項公認(rèn)的基本法律原則。如何“構(gòu)筑環(huán)境合作治理的剛性法律制度及其法律機(jī)制，形成綠色發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的社會合力，是環(huán)境法需要關(guān)注的一個重要理論議題和實踐面向”[3]。

在對環(huán)境法合作原則概念的詮釋上，施密特·阿斯曼認(rèn)為，合作原則奠基于社會主體的認(rèn)知性與主動性之上，其內(nèi)容包括國家與利益團(tuán)體及國家與公眾之間的合作，如環(huán)境技術(shù)規(guī)范的訂立、環(huán)境政策的公眾參與等，其適用以政府與公眾改變傳統(tǒng)的溝通方式為前提。[4]葉峻榮教授認(rèn)為，在環(huán)境立法上應(yīng)確立“合作協(xié)同原則”，合作對象不但包括個人、社會團(tuán)體還有政府，即使政府機(jī)關(guān)內(nèi)部也須有合作觀念，只有在法律規(guī)范中設(shè)立合作協(xié)同原則，才能有效結(jié)合所有環(huán)保力量，發(fā)揮最大的效率。[5]陳慈陽教授認(rèn)為，“廣義的合作原則，是指包括政府、人民、產(chǎn)業(yè)界等所有環(huán)境使用者，都應(yīng)該負(fù)有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。更進(jìn)一步講，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中國家與所有社會力量必須共同合作。”[6]他根據(jù)我國臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第4條之規(guī)定，即“國家、產(chǎn)業(yè)界以及人民應(yīng)負(fù)環(huán)境保護(hù)之義務(wù)與責(zé)任”，認(rèn)為“環(huán)境法合作原則已非單純環(huán)境政策上之原則，而是環(huán)境基本法之原則，惟其內(nèi)容仍須經(jīng)法適用者之解釋與補(bǔ)充”。[7]蔡守秋教授認(rèn)為，環(huán)境法應(yīng)堅持合作原則，即自然與社會的相互作用，應(yīng)主要受行使管理權(quán)力的管理者和獲得公共利益的公眾的影響，公眾和國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合起來共同作出影響環(huán)境質(zhì)量的管理政策和措施，公眾在鑒定和爭取環(huán)境公共利益方面應(yīng)有平等的自由和影響力。[8]汪勁教授認(rèn)為，環(huán)境法協(xié)同合作原則是“基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，國內(nèi)各部門之間及國際社會國家之間重新審視既得利益與環(huán)境利益的沖突，實行廣泛的技術(shù)、資金和情報交流與援助，聯(lián)合處理環(huán)境問題的行動”[9]。

基于以上學(xué)者對環(huán)境法合作原則的解讀，筆者認(rèn)為，環(huán)境法合作原則在特征上，以解決環(huán)境問題為導(dǎo)向，以設(shè)計、實施創(chuàng)造性解決方案解決環(huán)境管制問題為目標(biāo)，同時它主張應(yīng)超越環(huán)境治理中傳統(tǒng)公私角色的責(zé)任性，利害關(guān)系人和受影響者均需參與決定過程的所有階段，政府在此之中扮演協(xié)調(diào)者、組織者與支持者角色。[10]在性質(zhì)屬性上，“在承認(rèn)法律原則分為政策性原則與公理性原則的前提下，環(huán)境法合作原則當(dāng)屬政策性原則?！盵11]而政策性原則一般是對社會經(jīng)濟(jì)、政治、國防、生態(tài)環(huán)境等具有戰(zhàn)略性的問題進(jìn)行設(shè)定，故而該原則對環(huán)境合作治理有著全局性和根本性的指導(dǎo)作用。

二、水污染治理管制模式之困境

水污染防治法對水污染物的排放具有規(guī)范、引導(dǎo)和整序作用。當(dāng)前，該法對水污染治理適用權(quán)威管制模式的一個隱含的假設(shè)前提是：水資源屬于公眾共用物，作為公共服務(wù)提供者的政府是保護(hù)水資源的當(dāng)然最佳主體。其管制的目的在于防止市場在處理環(huán)境行為負(fù)外部性上的失靈和制止不重視社會效益的私人決策。然而，現(xiàn)階段我國水污染法治體系雖逐步完善，但執(zhí)行效果卻不容樂觀，水污染違法行為的大量存在折射出這種水污染治理模式的困局。

(一) 管制模式的集權(quán)性導(dǎo)致水污染治理目標(biāo)的懸置或異化

毋庸置疑，政府在水污染治理中以權(quán)威管制模式治理水污染有著立竿見影的效果。但這種模式伴生著政府權(quán)力的強(qiáng)力干預(yù)與擴(kuò)張，具有集權(quán)性。當(dāng)前主流的環(huán)境管制模式片面強(qiáng)調(diào)以改善政府管制為重心，但對管制權(quán)力邊界界定付之闕如，使權(quán)力主體在經(jīng)濟(jì)利益或政績誘惑下，不僅不能解決市場失靈的問題，反而會阻礙市場功能的正常發(fā)揮，導(dǎo)致政府失靈，為掌權(quán)者提供了權(quán)力尋租的機(jī)會。權(quán)力缺乏必要的制約使得權(quán)力觸角在環(huán)境各領(lǐng)域延伸，致使環(huán)境治理目標(biāo)的懸置甚至異化。從《水污染防治法》第1條對水污染治理目標(biāo)的規(guī)定看④，這一立法目標(biāo)條款作為整個法律文本的價值體現(xiàn)，有其獨特的法理依據(jù)和功能定位。它影響著治理主體的價值判斷，引導(dǎo)其在準(zhǔn)確理解法律“原旨”基礎(chǔ)上實現(xiàn)水污染治理目標(biāo)。從環(huán)境法合作原則的內(nèi)涵分析，它強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理應(yīng)體現(xiàn)人本性，即環(huán)境污染治理的最終目的是保障人的健康安全。新《環(huán)境保護(hù)法》的立法目標(biāo)之一是“保護(hù)公眾健康”，即讓人類環(huán)境免于污染和破壞的威脅，且不威脅人類生存發(fā)展的安全狀態(tài)。[12]因而，環(huán)境法合作原則下的水污染治理應(yīng)以“人的安全”為目標(biāo)導(dǎo)向。顯然，《水污染防治法》將“保障飲用水安全”作為直接目標(biāo)，意味著水污染的治理目標(biāo)過于謹(jǐn)慎狹隘。

同時，將“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為終極目標(biāo)，其實質(zhì)仍是強(qiáng)調(diào)水污染防治服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)?？沙掷m(xù)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會三者綜合利益的平衡。該表述與明確“促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展”的理念仍有距離，盡管法條標(biāo)明了“可持續(xù)發(fā)展”，但其注重的是經(jīng)濟(jì)與社會的全面協(xié)調(diào)，對其中最重要的環(huán)境層面卻未在立法目的上得以強(qiáng)化。這實際上仍是強(qiáng)調(diào)法律對水體經(jīng)濟(jì)價值的“袒護(hù)”，是對“可持續(xù)發(fā)展”的一種選擇性誤讀，沒有上升到現(xiàn)代法之高度。環(huán)境法合作原則強(qiáng)調(diào)污染治理主體多元化，企業(yè)作為水污染合作治理中的重要主體，將這一立法目標(biāo)等同于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”也就比較合乎邏輯了。在此邏輯指導(dǎo)下，當(dāng)企業(yè)與政府公權(quán)力的利益取向一致時二者會形成合謀，造成政府與市場的雙雙失靈。在缺乏公眾參與制衡的情況下，執(zhí)法者與污染者利益合謀造成的法律規(guī)避必然導(dǎo)致水污染治理目標(biāo)的虛置。

由于在水污染防治制度實施上，國家層面的水污染治理目標(biāo)政策和法律制度是在地方個性差異的基礎(chǔ)上抽象出的共性規(guī)律，往往較宏觀，只作出原則性或概括性規(guī)定以增加其普適性。加之我國行政權(quán)力運行的科層制特征使得地方政府在解釋與適用上位法時，存在一個法律再解釋與政策再界定的過程。這就軟化了水污染治理中央決策權(quán)對地方政府執(zhí)法權(quán)的法律約束，又因地方政府的經(jīng)濟(jì)衡量和政績訴求等問題，導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法地方保護(hù)主義的盛行。如地方政府以地方水污染治理條例等形式將水污染治理的目標(biāo)分解，甚至將水污染防治法的倡導(dǎo)性制度、激勵性措施作出利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解釋，而對水污染治理則持一種“不求有功但求無過”的心態(tài)，導(dǎo)致水污染防治制度執(zhí)行的異化。

(二) 管制模式的單向性導(dǎo)致水污染執(zhí)法中主體參與的回應(yīng)性不足

環(huán)境法合作原則要求水污染治理需從“政府化”向“社會化”轉(zhuǎn)型，企業(yè)和公眾作為環(huán)境治理主體，其政策參與的內(nèi)容也從以往的權(quán)利需求發(fā)展到對利益的訴求，以彰顯參與水平的提升和參與能力的增強(qiáng)。然而，仔細(xì)梳理現(xiàn)行《水污染防治法》，實為一部典型的“監(jiān)管者監(jiān)管之法”:立法思路圍繞著向政府確權(quán)與授權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計；治理手段采取“命令—控制”模式規(guī)制行政相對人(主要是企業(yè))的污染物排放。該法中有關(guān)公眾水環(huán)境權(quán)利的規(guī)定僅有5個條款，其余幾乎都是命令式的制度安排。⑤作為該法重要內(nèi)容的“水污染防治的監(jiān)督管理”和“水污染防治措施”等章節(jié)中，多半帶有“禁止”“不得”和“應(yīng)當(dāng)”等義務(wù)性法律條文。這種帶有明顯行政驅(qū)動特征的治理手段表征了水污染管制模式的單向性，造成政府與企業(yè)、公眾之間權(quán)利義務(wù)的嚴(yán)重不對等，導(dǎo)致三者之間水污染治理回應(yīng)性不足。

首先，政府與企業(yè)之間排污信息回應(yīng)不足。水污染的流動性和涉及利益主體的不確定性說明政府自身難以掌握確切的水環(huán)境信息以制定正確的治理決策。排污企業(yè)作為具體實踐者，掌握著最為全面的治污所需的技術(shù)和信息。然而在水污染防治法的“執(zhí)法者—企業(yè)”二元關(guān)系中，作為被管制對象的企業(yè)的利益訴求和權(quán)利實現(xiàn)機(jī)制幾乎被隱沒在單向性的管制制度之中，出于對利潤追求和治污成本考量，它們向政府提供真實信息的意愿大大降低。這使得政府難以掌握準(zhǔn)確信息導(dǎo)致決策失誤，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源保護(hù)的矛盾。當(dāng)污染治理只會給排污者造成成本消耗而不會創(chuàng)造任何收益時，其對治理只能是消極、排斥的。

其次，政府對公眾參與水污染治理回應(yīng)方式單一。環(huán)境法合作原則的性質(zhì)屬性要求水污染的治理有賴于政府、企業(yè)和公眾的主動合作，需在洞悉各主體間目標(biāo)價值和利益訴求的基礎(chǔ)上，通過溝通、協(xié)商來提高治理的效率。然而，權(quán)威管制是一種自上而下的單向性政府推進(jìn)型治理模式，公眾往往是被動參與。政府回應(yīng)公眾參與的主要依據(jù)是政務(wù)信息公開和聽證制度，凸顯了政府對公眾參與水污染治理回應(yīng)能力的單一性?！端廴痉乐畏ā返?0條規(guī)定了公眾對水污染行為的檢舉權(quán)，這是該法中公眾參與水污染防治最直接的表述，但僅限于檢舉層面，并未從程序上保障公眾參與的權(quán)利，也未對侵犯該權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果進(jìn)行規(guī)定。如果對監(jiān)管者法律責(zé)任的規(guī)定無力，在本身處于被動從屬地位且不能自主決定參與主體資格時，公眾的水污染治理權(quán)利就不能得到保障，也很難期待公眾對水污染治理做出積極回應(yīng)。

(三) 管制模式的封閉性導(dǎo)致水污染治理司法保障的乏力

環(huán)境司法在當(dāng)前中國呈蓬勃發(fā)展之勢：一是政府在頂層設(shè)計和政策宣教中將“生態(tài)文明”“綠色司法”等作為政治話語的基本元素；二是公眾環(huán)境權(quán)利意識的提高，希望倚重“司法權(quán)威”強(qiáng)化對環(huán)境政策和行政裁量的司法審查，確立法院在環(huán)境利益衡量中的決策者地位。[13]這暗合了環(huán)境法合作原則主張的公眾參與治理決策全過程，形成政府、市場與公眾合作共治模式的內(nèi)在要求。然長期以來，水污染管制模式的制度邏輯是“以國家的警察權(quán)規(guī)制那些破壞環(huán)境與福利的私人行為”[14]，即在制度思路上采取“命令—服從”“違法—處罰”的、封閉性的二元治理結(jié)構(gòu)。其直接后果是“絕大多數(shù)法律、法規(guī)和規(guī)章都是由執(zhí)法機(jī)關(guān)在‘執(zhí)法’名義下加以運用，忽視了司法的保障作用，環(huán)境司法作為保護(hù)資源和治理污染的重要渠道嚴(yán)重弱化”[15]。

首先，現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定了兩大類水污染糾紛：跨行政區(qū)域水污染糾紛和水污染損害賠償糾紛，卻忽視了流域水污染糾紛。從該法規(guī)定來看，這是以行政調(diào)處主導(dǎo)的糾紛解決方式，其本身極不完善：一是跨行政區(qū)域水污染糾紛由該法第28條規(guī)定⑥，但卻未對下級政府間的協(xié)調(diào)權(quán)限及其法律效力等實體問題做出明確規(guī)定，使得政府對此權(quán)力的行使缺乏法律支撐。二是該法對調(diào)處糾紛的程序沒有合理的制度安排，使得協(xié)調(diào)的實施缺乏法律依據(jù)。三是在水污染損害賠償糾紛中，公眾享有的請求權(quán)僅有損害賠償，但實際中公民享有的實體法權(quán)利還包括擁有清潔的水環(huán)境、開發(fā)利用水資源等方面，這些權(quán)益受到侵害時也應(yīng)享有請求權(quán)。四是水污染糾紛的行政調(diào)處與訴訟之間的法律關(guān)系未厘清，政府處理民事糾紛的性質(zhì)不清、法律效力不明，且政府間的關(guān)系不清，司法難以介入此類因行政處理引起的糾紛。

其次，水污染糾紛的行政解決機(jī)制讓司法功能在此類案件中的作用無從發(fā)揮。其主要表現(xiàn)為：一是訴權(quán)行使不暢。水污染受害者因水污染損害所表征的長期性、復(fù)雜性、證據(jù)收集的專業(yè)性和司法技術(shù)操作上的難題而無法進(jìn)入司法程序。即便進(jìn)入司法程序，因受害者與加害人之間力量懸殊，最終難以達(dá)到“案結(jié)事了”的理想狀態(tài)，反而隱存次生社會風(fēng)險，如群體性環(huán)境事件。二是審判權(quán)行使缺位。水污染的流動性決定了侵權(quán)行為地?？缍鄠€行政區(qū)域，因而水污染案件不能簡單適用《民事訴訟法》規(guī)定的一般案件管轄原則，須從流域管理的整體性出發(fā)，將管轄權(quán)集中在利于審判的機(jī)構(gòu)中，但目前審判管理體制的設(shè)置只重視區(qū)域而忽視流域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。三是地方保護(hù)主義的阻卻。由于水的流域特性，上下游之間，政府、企業(yè)與公眾之間的利益訴求不同，政府可能出于地方經(jīng)濟(jì)利益考慮，利用掌握的權(quán)力阻礙當(dāng)事人以訴訟形式獲得救濟(jì)；而在區(qū)域管轄體制下，審判機(jī)構(gòu)也受地方利益約束，難以發(fā)揮審判權(quán)來保護(hù)受害者的合法權(quán)益。

最后，《水污染防治法》對水污染行為設(shè)置了以行政管制為主的法律責(zé)任體系，僅就水污染損害賠償糾紛可提起訴訟，使得司法的保障作用仍顯弱化。從現(xiàn)實需要上看，司法救助范圍不應(yīng)僅限于損害賠償，還應(yīng)拓展到對水環(huán)境本身損害賠償、排除危害等案件。尤其是在水環(huán)境公益受到損害時，合理的訴訟機(jī)制不僅能有效控制水污染行為，且可分擔(dān)政府監(jiān)管的壓力?？梢?，《水污染防治法》對水污染糾紛的司法定位是作為政府以管制模式壟斷水污染治理權(quán)遭遇“自身失靈”后的“技術(shù)補(bǔ)丁”。其主要功能在于彌補(bǔ)水污染損害造成的人身、財產(chǎn)損失，充當(dāng)?shù)氖菄宜Y源管理中權(quán)利與秩序的“安全閥”，是一種調(diào)整型環(huán)境司法。[16]令人遺憾的是，這種調(diào)整型環(huán)境司法將水生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的公共利益排除在外，在水環(huán)境權(quán)利維護(hù)和秩序塑造方面收效甚微。

三、水污染合作治理模式的法治價值

良好的水污染防治法律是解決水污染、保護(hù)水生態(tài)的重要工具，是實現(xiàn)水資源良法善治的基礎(chǔ)。環(huán)境法合作原則的內(nèi)涵要求環(huán)境保護(hù)不能僅靠國家的權(quán)威壓制或自下而上的公民環(huán)境運動，而是需要在法律保障下政府、市場和公眾間的良性互動。目前《水污染防治法》的修訂正在進(jìn)行，完善水污染防治法律制度，實現(xiàn)水污染多元主體合作治理是扭轉(zhuǎn)我國水資源危機(jī)的根本途徑，也有其內(nèi)在的法治價值。

(一) 政府環(huán)境責(zé)任與市場主體環(huán)境義務(wù)互補(bǔ)的需求

從制度性原因分析，水污染問題在于市場作用的不彰和政府管制的僵化。人的利益在法律上表現(xiàn)為權(quán)利，法律通過對市場主體權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)形成權(quán)利機(jī)制，從而使市場主體自發(fā)調(diào)節(jié)自身的相互關(guān)系以降低政府管制成本。環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的“同質(zhì)同源性”⑦，決定了水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在統(tǒng)一性，兩者不是非此即彼的選擇，而是在目標(biāo)一致下的衡平?！艾F(xiàn)代行政法愈發(fā)重視運用利益激勵機(jī)制來調(diào)動行政相對人主動參與行政的積極性，將行政法的目標(biāo)和行政相對人的利益結(jié)合起來，使行政相對人在實踐權(quán)利、追求利益的過程暗合行政法目標(biāo)實現(xiàn)的過程?！盵17]因此，政府和市場在水污染治理中有責(zé)任與義務(wù)承擔(dān)上的互補(bǔ)關(guān)系。這決定了在水污染防治中對兩者不能只選其一，因為這不是純粹的市場和政府的選擇，而經(jīng)常是在這兩者之間不同組合的選擇。[18]可以說，兩者的結(jié)合是水污染合作治理工具的巧妙運用，只有促進(jìn)兩者的科學(xué)統(tǒng)一，才能實現(xiàn)兩者的互動共生與利益增進(jìn)。

(二) 政府環(huán)境權(quán)力限縮與公眾環(huán)境權(quán)利彰顯的平衡

本文使用非線性振動聲調(diào)制技術(shù)對含沖擊損傷復(fù)合材料層板進(jìn)行檢測，對激勵信號的合理選取進(jìn)行了相應(yīng)研究，主要結(jié)論如下：

權(quán)利存在之必要性在于作為權(quán)利內(nèi)容的利益有被侵犯的可能性，政府權(quán)威管制模式容易引起政府水污染治理行為的失范，而環(huán)境法律的創(chuàng)設(shè)旨在維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益免遭其他主體的失范行為造成侵害。環(huán)境法合作原則的內(nèi)在規(guī)范性和水環(huán)境權(quán)益的普適性要求水污染治理是政府與公眾普遍合作的過程。這不但利于公眾對污染主體排污行為的監(jiān)督和制約，還能保證政府決策的科學(xué)性。“人們更關(guān)注政府部門的績效，因為環(huán)境政策由這些部門制定和實施，但需明確的是，對環(huán)境影響的范圍和程度最終起決定作用的是私人組織、企業(yè)和消費者的決策?！盵19]故而，國家須讓渡在法律上得到地位確認(rèn)的公眾必要的環(huán)境利益，構(gòu)建國家與公眾共同支撐的利益共同體。公眾參與水污染治理決策的目的不僅是與政府達(dá)成目標(biāo)的一致，更主要的是通過運用自身權(quán)利在參與決策過程中與決策者進(jìn)行平等而有尊嚴(yán)的溝通協(xié)商，共同尋求解決水污染的方法，調(diào)適水污染治理決策的正當(dāng)性。水污染合作治理模式的運用則給公眾提供了環(huán)境權(quán)利彰顯的平臺，因為在法學(xué)視閾中，權(quán)利比任何一個詞的使用都更具魅力和解釋力。

(三) 水污染防治從權(quán)威管制到良法善治轉(zhuǎn)變的模式選擇

“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵守，仍不能實現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)是本身制定的良好的法律?！盵20]可見，“良法”是前提，“普遍服從”是判斷法治的標(biāo)準(zhǔn)。而“普遍服從”的最高形式是“自愿遵守”而非“被迫服從”。水污染管制模式對市場和公眾自覺守法的忽視使其在立法、執(zhí)法及司法層面難以發(fā)揮有效作用而出現(xiàn)體制性失靈，以致難遏水污染惡化的趨勢。環(huán)境法合作原則主張用生態(tài)實踐理性的生態(tài)價值觀念重塑當(dāng)代環(huán)境治理實踐活動的價值判斷，即環(huán)境治理應(yīng)奠基于社會各主體的共識性與主動性之上，不能只停留在某個或某些具體的治理結(jié)果上，應(yīng)以連續(xù)的實踐過程來達(dá)到合作的持久均衡狀態(tài)。[21]這要求政府在水污染治理中既要采取激勵政策使污染者增加環(huán)境治理的投資，使其自身也成為水污染治理中的一員，又需開辟公眾參與治理的渠道，以具備能夠適應(yīng)環(huán)境法律不斷變遷的能力。在強(qiáng)化政府服務(wù)者角色的同時，讓水污染防治決策更多體現(xiàn)公眾的意志，以化解政府“權(quán)威”的局限性，建立政府、市場及公眾之間互動的水污染合作治理模式，實現(xiàn)水污染治理由政府權(quán)威管制向良法善治的轉(zhuǎn)變。

四、水污染合作治理模式的法律建構(gòu)

通過上述對水污染治理模式的考察可知，管制模式已然不能適應(yīng)當(dāng)前水污染的治理。國家頂層設(shè)計提出環(huán)境合作治理不僅是一種污染治理模式，更是在法治理念上對傳統(tǒng)管制模式的反思與超越。誠然，環(huán)境法合作原則與我國法治社會的“治理”有契合之處，其核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性和上下之間的互動性，避免政府管制的單一性和自上而下的單向性?！笆濉币?guī)劃指出，要“加快重點領(lǐng)域立法，堅持立改廢釋并舉，加快形成完備的法律規(guī)范體系”。故，《水污染防治法》的修訂為我們探究水污染合作治理的模式及制度建構(gòu)提供了法律依據(jù)。

(一) 水污染合作治理主體權(quán)力行使的法律規(guī)束

環(huán)境法合作原則對環(huán)境治理價值理性的追求區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境管制模式側(cè)重于對工具理性的訴求，是環(huán)境合作治理的精髓所在。它要求水污染治理由單一的政府或政府、市場二元對抗格局必須有所突破，政府、市場、公眾三元合作作為新的治理范式呼之欲出。從主體關(guān)系上看，水污染合作治理中政府、市場與公眾組成一個三維、平等合作關(guān)系的立體化模式。但應(yīng)注意的是，我國環(huán)境治理正從權(quán)威型向民主型轉(zhuǎn)變，在公民社會發(fā)育尚未成熟的情形下，水污染合作治理仍須由政府主導(dǎo)。因而，必須在治理中對三者進(jìn)行有序規(guī)束，以避免因過度追求平等，缺少政府對合作治理機(jī)制整合與制度設(shè)計的引導(dǎo)所產(chǎn)生的無政府主義傾向，引發(fā)環(huán)境治理的混亂甚至失敗。

就政府水污染治理的權(quán)力而言，水污染合作治理模式中政府的角色由原來治理的監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊墓┙o者、合作的引導(dǎo)者，打破了管制模式中政府的集權(quán)化。這種角色轉(zhuǎn)變潛在的風(fēng)險是政府逃避責(zé)任或在出現(xiàn)問題時尋找替罪羊。[2]因而規(guī)束政府權(quán)力，建立責(zé)任政府是水污染合作治理的基本前提。責(zé)任政府是“一種需要通過其賴以存在的立法機(jī)關(guān)向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策正確合理的行政機(jī)構(gòu)”[22]。《征求意見稿》第4條首次規(guī)定黨政負(fù)責(zé)人的水污染治理法律責(zé)任，實行黨政同責(zé)。尤其在跨流域水污染治理中，政府權(quán)力的規(guī)束能促使其與其他治理主體協(xié)同，提高行政效率，防止政府水污染執(zhí)法的異化。

就公眾參與水污染治理的“社會權(quán)力”而言，水污染治理不僅涉及政府與污染者之間公權(quán)力與私權(quán)利的法律調(diào)整，其治理決策還涉及公眾監(jiān)督權(quán)的法律關(guān)聯(lián)?！墩髑笠庖姼濉返?3條為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督水污染治理作了明確規(guī)定，第7章設(shè)專節(jié)對公眾在水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及水污染防治規(guī)劃等方面參與水污染治理的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)束，并明確“構(gòu)建全民水污染防治行動格局”，以契合環(huán)境法合作原則所追求的實現(xiàn)法治社會“在法律規(guī)束住了國家權(quán)力和政府后而使權(quán)利在人與人之間得到合理配置的社會狀態(tài)”[24]。

(二) 水污染合作治理機(jī)制的架構(gòu)

首先，確立明確的水污染目標(biāo)治理機(jī)制。明晰的立法目標(biāo)是多元主體共治水污染的法律基石。它使水污染治理者對該法的實踐朝著有目的性及自覺性方向邁進(jìn)。從《征求意見稿》第1條的規(guī)定來看⑧，將“保障飲用水安全”修改為“維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康”，是對原來立法目標(biāo)的一大進(jìn)步，但這并沒有和環(huán)境法的立法宗旨相協(xié)調(diào)。從環(huán)境法合作原則以“人的安全”為目標(biāo)導(dǎo)向看，環(huán)境法將“保障公眾健康”作為根本任務(wù)和出發(fā)點，標(biāo)志著我國環(huán)境治理由基于污染防治的環(huán)境管制向基于健康保護(hù)的合作治理過渡。故筆者認(rèn)為，水污染合作治理的目標(biāo)應(yīng)以維護(hù)水安全為直接目的，以保障公眾健康為終極目的。實際上，“防治水污染”與“公眾健康”二者不可割裂，水污染防治并沒有單獨的法益保護(hù)。不損害公眾健康的水環(huán)境是一種公眾共用物，是水污染防治的一條底線，把握好這條底線是政府、市場和公眾正確處理好水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。[25]

其次，構(gòu)筑水污染治理的公眾參與機(jī)制。合作治理模式旨在通過構(gòu)建一種參與機(jī)制，實現(xiàn)利益相關(guān)者雙向交互性的溝通以提高決策的質(zhì)量與實效，并區(qū)別于單向性的管制模式造成的各主體之間溝通協(xié)調(diào)的碎片化。[26]它能夠矯正政府的行動與公民的意愿選擇之間的矛盾，為政府和公眾提供了“就目標(biāo)與政策進(jìn)行持續(xù)的商談和重新商談的機(jī)制化渠道”[27]。這種“渠道”包括：一是在前期治理決策中推進(jìn)實質(zhì)化公眾參與，即提升公眾在水污染治理決策形成中的比重。為使水污染治理能形成整體性治理邏輯，政府需在決策環(huán)節(jié)賦予公眾更多參與權(quán)，以表明公眾意志和參與決策權(quán)沒有被恣意忽略，從而實現(xiàn)不同主體間身份的整合以獲得參與的合法性。這也是水污染治理形成民主—權(quán)威—利益三者統(tǒng)一、上下互動的有效對話模式。二是在后期決策執(zhí)行中合理配置公眾參與權(quán)責(zé)。水污染治理依據(jù)源于治理決策的形成。政府在決策執(zhí)行中會因權(quán)力的封閉性導(dǎo)致決策在落實與公眾回應(yīng)之間產(chǎn)生隔閡。因而，從公權(quán)力角度看，政府需通過法定程序為公眾提供民主化和制度化參與途徑，建立公眾參與的遴選和回應(yīng)機(jī)制，讓其擁有合法參與權(quán)。從公眾義務(wù)看，應(yīng)建立參與的問責(zé)和獎懲機(jī)制，對任何妨礙有效參與水污染治理的行為，都需追究參與者的法律責(zé)任。三是在治理全過程中利用現(xiàn)代信息技術(shù)克服水污染治理政策與法律在不同主體間傳遞的有限性，構(gòu)建新型的、共識性的法律文化認(rèn)同，形成網(wǎng)絡(luò)化的水污染治理政策與法律認(rèn)識渠道，以達(dá)成共同的治理行動。

最后，完善公眾參與水污染治理的監(jiān)督機(jī)制。政府作為水污染合作治理的核心行動者，推動實現(xiàn)全民水污染治理，發(fā)揮公眾監(jiān)督的靈活性和及時性優(yōu)勢，提高水污染治理效率，是政府愿景得以實現(xiàn)的最佳途徑。[28]因而，為確保水污染治理目標(biāo)的實現(xiàn)，須健全長效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各主體行為的監(jiān)督和約束。一是各主體之間建立相互制約的監(jiān)督機(jī)制。這需要政府部門將部分權(quán)力下放至企業(yè)和公眾，以確保其具有對政府集權(quán)應(yīng)有的制衡能力，并強(qiáng)化自身的自律機(jī)制，實現(xiàn)自我監(jiān)督和管理。二是充分發(fā)揮新媒體的作用。輿論是公眾環(huán)保意識和環(huán)保價值的直接體現(xiàn)。強(qiáng)化社會輿論監(jiān)督，暢通信息傳輸渠道，各主體間可以通過微信、微博等信息渠道強(qiáng)化反饋互動，對違法違規(guī)的水污染行為進(jìn)行全方位監(jiān)督追蹤。

(三) 水污染合作治理糾紛解決中環(huán)境司法的轉(zhuǎn)型

當(dāng)司法成為環(huán)境治理的新常態(tài)時，它能夠提供一種法律場域，在立法機(jī)關(guān)環(huán)保法律匱乏、行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理能力不足時提供司法政策與社會治理的功能，因為司法對權(quán)利補(bǔ)救和實現(xiàn)正義的功能較之于立法和執(zhí)法更具權(quán)威性。我國是以行政管制主導(dǎo)著水污染防治立法及司法的發(fā)展與完善，在此情形下，環(huán)境司法對實現(xiàn)公眾對其水污染治理功能的期望仍有較大距離，甚至成為環(huán)境法治鏈條中的薄弱一環(huán)。因而，水污染合作治理必須重視環(huán)境司法的作用及其機(jī)制的完善，實現(xiàn)環(huán)境司法的轉(zhuǎn)型。

首先，根據(jù)流域特性確定水污染糾紛解決的專門化。如前所述，我國水污染糾紛解決中存在的一個嚴(yán)重缺陷是流域水污染糾紛司法介入的不足。流域是一個以水系為核心的完整生態(tài)系統(tǒng)，水作為公眾共用物，有明顯的流域特征。因此筆者認(rèn)為，流域性水污染糾紛應(yīng)由專門法院管轄。其原因在于：一是基于流域所涉及利益的廣泛性和社會性，須為公眾利用司法途徑保護(hù)水環(huán)境提供程序保障，而原來區(qū)域性審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏此種考慮。二是從流域水污染糾紛解決的專業(yè)性和科學(xué)性上講，一些“科學(xué)不確定性”證據(jù)，如流域中污染物屬性、污染水域的可恢復(fù)性評估等均需專業(yè)的審判人員和規(guī)則制度，現(xiàn)有審判組織的配置已不能適應(yīng)此類污染糾紛處理的需要。故，在目前我國正在推進(jìn)環(huán)境司法專門化的背景下，對流域水污染糾紛可設(shè)立專門法院管轄，具體做法可參照海事法院的設(shè)立。其理由：一是從審判權(quán)行使上看，海事法院對訴訟管轄的基準(zhǔn)在于流域分布狀況，而非行政區(qū)劃，這為流域水污染糾紛的專門管轄提供了制度借鑒。二是從專業(yè)性上看，海事法院對海事案件的專門管轄為流域水污染案件的審理在專業(yè)技術(shù)和人員上提供了經(jīng)驗。三是從方便訴權(quán)上看，海事法院在沿岸配置的審判庭為流域水污染案件的受理和審理提供了組織借鑒。另外，從國外專門設(shè)立環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的實踐看，其初衷是對跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛實現(xiàn)司法專門化管轄，最典型的是為了解決跨流域的水污染糾紛。[29]這與海事法院的設(shè)立有著相同的產(chǎn)生背景和司法需求。需注意的是，流域水污染案件專門管轄?wèi)?yīng)是對此類案件的全面管轄，即包括對流域水污染行政案件的審判權(quán)，但不包括對一般水污染侵權(quán)案件的管轄。[30]

其次，實現(xiàn)環(huán)境司法模式由調(diào)整型向保護(hù)型轉(zhuǎn)向。國家治理模式的轉(zhuǎn)型要求司法在化解社會矛盾、規(guī)范社會行為、調(diào)整社會利益等方面擔(dān)當(dāng)制度中軸角色，把公共政策問題轉(zhuǎn)化為司法問題，以司法技能將社會治理決策從立法和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)，借助司法權(quán)的中立性和權(quán)威性推進(jìn)治理進(jìn)程，是近年來司法轉(zhuǎn)型的趨勢。[31]通說認(rèn)為，環(huán)境公共利益與人身、財產(chǎn)利益共同構(gòu)成環(huán)境司法的保護(hù)客體。故而，生態(tài)文明理念下的環(huán)境司法對此必須做出回應(yīng)。令人欣慰的是，從當(dāng)前我國環(huán)境司法改革的重心來看，環(huán)境民事公益訴訟制度的建立、環(huán)境刑事司法解釋⑨以及環(huán)境司法專門化實踐指向的都是傾向保護(hù)環(huán)境公共利益，也即保護(hù)型環(huán)境司法。這一轉(zhuǎn)向的核心理念是“如何合理分配環(huán)境和社會風(fēng)險以保護(hù)公共利益”。這種保護(hù)型環(huán)境司法的根本任務(wù)是在實現(xiàn)個案正義外，在法律規(guī)則之內(nèi)“籠絡(luò)”多元主體力量以調(diào)和政策沖突，推動其實施，達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益之目的。實際上，這種保護(hù)型環(huán)境司法在我國水污染治理領(lǐng)域的地方司法實踐中已有所體現(xiàn)，如2008年肇始于太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)而成立的無錫中院環(huán)保法庭，在成立之初就要求司法提前介入，為環(huán)保、水利、國土等行政機(jī)關(guān)對此事件立案調(diào)查提供司法幫助，保護(hù)水環(huán)境公共利益。[32]但應(yīng)注意的是，環(huán)境司法的轉(zhuǎn)型是為了實現(xiàn)它與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)上權(quán)力配置的平衡，而非將二者在功能層面上分立或?qū)α?。因而，水污染合作治理中形成環(huán)境行政與司法之間的互動與協(xié)同才是水污染治理的根本。

最后，促進(jìn)環(huán)境司法實現(xiàn)糾紛解決與環(huán)境治理功能的融合。環(huán)境法合作原則要求政府、企業(yè)、公眾形成合力，共同防治水污染。隨著環(huán)境利益訴求的增加，公眾在不能通過其他渠道制止水污染時，以司法途徑維護(hù)水環(huán)境利益就成了最后的“救命稻草”。市場主體的自我調(diào)控功能對政府的干預(yù)提出條件和邊界，使得一些環(huán)境治理的功能轉(zhuǎn)入司法機(jī)構(gòu)之中。因而，水污染合作治理需要借助司法，形成“多管齊下”的治理局面。一是以生態(tài)文明建設(shè)為基本導(dǎo)向，建構(gòu)環(huán)境司法、執(zhí)法與民意互動合作機(jī)制。在此定位下，環(huán)境司法的旨趣不僅是解決糾紛，更應(yīng)對國家環(huán)保政策保持高度敏感性，破除政府管制的封閉性和公眾對抗式的環(huán)境利益訴求，在共識與溝通的基礎(chǔ)上，推動環(huán)境司法堅持裁判尺度、治理政策與公眾參與的統(tǒng)一。二是創(chuàng)設(shè)環(huán)境司法特殊規(guī)則，如建立公益訴訟原告獎勵制度和保障機(jī)制；法官在審判中可將環(huán)保政策、環(huán)境公益等價值要素作為法律解釋或規(guī)則適用的裁量因素，以個案裁判的規(guī)范性意義揭示法律對此類案件判斷標(biāo)準(zhǔn)的類型化，使其成為普適性裁判規(guī)則，實現(xiàn)司法規(guī)則、國家意志與環(huán)境公益的統(tǒng)一。三是確立水污染案件審理“專家制度”。目前環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的很多審判人員未受過系統(tǒng)的環(huán)境法律訓(xùn)練，不熟悉環(huán)境法律規(guī)則。故，對他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)或選用具備環(huán)境法背景的法官外，可設(shè)立專家委員會這種“準(zhǔn)環(huán)境法官”崗位⑩，建立水污染專家證人和鑒定評估機(jī)制，以確保裁判實現(xiàn)對利益受損者訴求的同時體現(xiàn)國家環(huán)保意志。四是建立水污染司法案例指導(dǎo)和司法解釋機(jī)制。案例指導(dǎo)能固化案件的處理方式，提高辦案效率；司法解釋則能使司法案例實踐轉(zhuǎn)化為理論，進(jìn)一步發(fā)揮案例的指導(dǎo)意義。因而，環(huán)境司法在通過判決確認(rèn)責(zé)任歸屬、權(quán)利救濟(jì)等一般性規(guī)則時，可發(fā)布在全國或地方有重大影響的水污染典型案例和司法解釋中，使其治理功能在個案基礎(chǔ)上走向精細(xì)化和理論化。

五、結(jié)語

從《征求意見稿》總體內(nèi)容上看，這次修訂仍傾向環(huán)境行政管制立法，立法思路和制度設(shè)計仍以環(huán)境管理權(quán)限與職責(zé)為主。但無論是從水的公眾共用物屬性，還是從當(dāng)今治理模式巨大轉(zhuǎn)型的角度講，在《水污染防治法》修訂中引入水污染合作治理模式不僅是必要的，而且是可能的。我國《環(huán)境保護(hù)法》雖仍倚重政府的環(huán)境管制，但正逐步擺脫單一的治理思路，開啟了賦予市場、公眾更多的參與、訴訟等程序性法律權(quán)利，推動環(huán)境保護(hù)從行政管制模式邁向開放性、包容性的社會合作治理模式。概言之, 水污染合作治理體現(xiàn)了社會民主化的主流方向。我國環(huán)境法治建設(shè)必須重塑國家與社會、政府與市場、公眾之間權(quán)力與權(quán)利的續(xù)造和配置，應(yīng)以具有高度靈活性、自主性并超越環(huán)境工具理性的合作治理來更好地應(yīng)對水生態(tài)系統(tǒng)所引發(fā)的各種風(fēng)險和代價。毋庸諱言，我國水污染法治建設(shè)的瓶頸并不在于立法環(huán)節(jié)，而在于立法后的實施。因此，修訂《水污染防治法》最關(guān)鍵的問題是，如何有效地將立法成果轉(zhuǎn)化為實在的法律行動，以縮小立法目標(biāo)與執(zhí)行效果的落差，最大限度地避免水污染“公眾共用物悲劇”，謀求人與自然和諧共存的環(huán)境公共利益。

注釋：

① 公眾共用物是指不特定多數(shù)人( non-specific most people) 可以非排他性使用( non-exclusive use) 的物( 財產(chǎn)、環(huán)境要素和自然資源) 。例如，大氣、水流、海洋、森林和荒地等環(huán)境和自然資源。這里的“共用物”是指不特定的多數(shù)人無需他人同意、批準(zhǔn)或者也無需向他人交付專門使用費而非排他性地使用該物品；它可以是某個空間、某種物體(如環(huán)境資源、自然景觀或某種具體的產(chǎn)品或物體)，也可以是物體的某項功能(凈化空氣、水土保持、防洪排澇等)。參見蔡守秋.論公眾共用物的法律保護(hù)。河北法學(xué)，2012(4): 9?24.

② 環(huán)保部于2016年6月2日發(fā)布的《2015年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國423條主要河流、62座重點湖泊(水庫)的967個國控地表水監(jiān)測斷面(點位)開展了水質(zhì)監(jiān)測，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%、8.8%。地下的5 118 個水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)為優(yōu)良級比例僅為9.1%，良好級和較好級比例為25.0%、4.6%，較差級、極差級比例為42.5%、18.8%。參見環(huán)保部：2015年中國環(huán)境狀況公報，http://www. zhb.gov.cn/.

③ 所謂“公眾共用物悲劇”，是指“人們對公眾共用物的開發(fā)、利用和管理不當(dāng)，使公眾共用物的質(zhì)量嚴(yán)重退化和數(shù)量嚴(yán)重減少，造成人身、財產(chǎn)、生態(tài)損害或阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并導(dǎo)致個人或單位的私有利益(或?qū)Ｓ欣?與公眾的共同利益發(fā)生尖銳沖突的情況”。參見蔡守秋.論公眾共用物的可持續(xù)供給。江漢論壇，2014(12): 60?67.

④ 《水污染防治法》第1條規(guī)定：“為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?/p>

⑤ 這5個條款分別是第10條第1款規(guī)定了公民對水污染行為的檢舉權(quán)。第84條規(guī)定了當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以申請行政復(fù)議，也可以向人民法院起訴。第85條規(guī)定了當(dāng)事人對水污染損害的賠償請求權(quán)。第86條和88條規(guī)定了公民對水污染行為提起訴訟的權(quán)利。

⑥ 《水污染防治法》第28條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！?/p>

⑦ 經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益均為人類的基本利益，對兩種利益的主張和追求，都是人們追求高質(zhì)量生活的正當(dāng)性要求，具有同源同質(zhì)和共生互動性，是人類需求多樣性和利益多樣性的表現(xiàn)。同質(zhì)性是指，兩種利益均源于人的正當(dāng)?shù)?、合理的需要，是由道德的正?dāng)性、合理性上升為法律的正當(dāng)性、合理性。同源性是指，兩種利益發(fā)生目的和原因相同，均來自人的需求。它是在追求更高生活質(zhì)量和生活條件要求過程中發(fā)生，體現(xiàn)的是本性需求和社會需要。參見李啟家.環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識別與平衡。法學(xué)評論，2015(6)：134?137.

⑧ 《征求意見稿》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善水環(huán)境，防治水污染，滿足水體使用功能，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

⑨ 最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條明確了14種應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，降低了入罪門檻。第4條和第8條規(guī)定污染環(huán)境行為，處罰從重和罪名從重的情形。

⑩ 之所以稱其為“準(zhǔn)環(huán)境法官”，是因為這些專家，如水污染防治專家、水文專家、放射性污染防治專家等并非專門的法律工作者，在他們提供的專家協(xié)助或?qū)＜易稍兿滦纬傻膶徖戆讣呐袥Q書，須經(jīng)環(huán)境法院院長簽署后方有效，以確保法律在具體案件中的正確適用。

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From regulation to cooperation: Reconsideration and reconstruction of water pollution control mode under cooperative principle of environmental law

ZHANG Wensong

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The property of water resources, that is, the commons, determines that our country must redeploy the power and rights among the government, the market and the public in order to control water pollution. The internal requirement of the principle of cooperation in environmental law shows that the cooperative governance has its value of rule of law. Currrently, centralization, uni-directionality and the closure of water pollution control mode leads to the alienation, lack of public participation and the weak of judicial protection. Therefore, it is necessary to regulate the powers and rights of the governance subjects orderly, make governance goals clear, construct multiple cooperative governance mechanism, realize environmental justice model and transform its functions, thus promoting the pattern of water pollution government transforming to the social cooperation governance model which is the mainstream in environment law.

commons; cooperative principle of environmental law; water pollution; control mode; cooperative governance

DF468

A

1672-3104(2017)01?0049?09

[編輯: 蘇慧]

2016?11?04；

2016?11?22

國家社會科學(xué)基金重大項目“當(dāng)代中國公眾共用物的良法善治研究”(13&ZD179)；國家社科基金重大項目“基于風(fēng)險的環(huán)境治理多元共治體系研究(15CDC031)”；國家社會科學(xué)基金一般項目“環(huán)境法合作原則及其法律適用研究”(15BFX147)；長江科學(xué)院開放研究基金資助項目“長江流域綠色發(fā)展立法保障研究”(CKWV2016395/KY)

張文松(1986?)，男，山東菏澤人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法