吳建雄

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國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念

吳建雄

(中國(guó)反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地，湖南湘潭，411105)

國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)特色社會(huì)主義法治在政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域承載使命、發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)，蘊(yùn)含著維護(hù)人民主權(quán)、依法治權(quán)治吏和良法善治的法治邏輯；可強(qiáng)化法治反腐的懲戒威懾、固籠防范、教育引導(dǎo)、服務(wù)保障、社會(huì)向善等價(jià)值功能；確立“零容忍”的法治反腐理念，形成“紀(jì)法共治”“特別程序”“實(shí)質(zhì)正義”等法治反腐共識(shí)，對(duì)完成監(jiān)察體制改革任務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

監(jiān)察改革；法治邏輯；法治功能；法治理念；反腐執(zhí)法

習(xí)近平總書(shū)記在視察中國(guó)政法大學(xué)時(shí)指出：“隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷發(fā)展，法治建設(shè)將承載更多使命、發(fā)揮更為重要的作用?！睆倪@個(gè)意義上說(shuō)，黨中央關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革重大決策，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治在政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域承載使命、發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。充分認(rèn)識(shí)改革國(guó)家監(jiān)察體制的法治邏輯及其產(chǎn)生的法治功能，確立國(guó)家治理模式向法治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中的監(jiān)察理念，不僅是一個(gè)重大的理論問(wèn)題，而且是一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，值得我們認(rèn)真思考。

一、監(jiān)察體制改革的法治邏輯

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，確立了全面依法治國(guó)在新的歷史起點(diǎn)上作為治國(guó)理政基本方略的重要地位。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，就是在這一時(shí)代背景下提出的。作為依規(guī)治黨和依法治權(quán)的重大舉措，這既是事關(guān)全局的重大政治改革，又是國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)，蘊(yùn)含著中國(guó)特色社會(huì)主義法治的內(nèi)在邏輯。

第一，深化監(jiān)察體制改革是維護(hù)人民主權(quán)的憲制要求。社會(huì)主義法治必須代表最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守一切權(quán)力來(lái)自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則，切實(shí)堅(jiān)持并保證人民至上的主體地位。深化監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)，就是通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，防止黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下權(quán)力異化和權(quán)力尋租，使各項(xiàng)權(quán)力牢牢掌握在黨和人民手中，始終保持公共權(quán)力的人民性和廉潔性，確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了舉世公認(rèn)的巨大成就，但公共權(quán)力異化所產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象大量出現(xiàn)，腐敗問(wèn)題波及面廣泛，是新中國(guó)成立60多年來(lái)最為嚴(yán)重的時(shí)期。十八大以來(lái)強(qiáng)力反腐呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征：一方面，反腐敗的力度、廣度和深度空前，壓倒性態(tài)勢(shì)已形成；另一方面，反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻形勢(shì)和揭露出來(lái)的腐敗問(wèn)題空前。被查處的存在腐敗問(wèn)題的官員，上至正副國(guó)級(jí)、省部級(jí)官員，下至科級(jí)乃至“村官”等各個(gè)職級(jí)的官員和“準(zhǔn)官員”。權(quán)力異化導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題橫跨了經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。凡是有“尋租”空間的領(lǐng)域，就有腐敗問(wèn)題和腐敗分子的身影；凡是在“尋租”空間大的領(lǐng)域，腐敗問(wèn)題和腐敗分子的性質(zhì)就會(huì)相對(duì)嚴(yán)重。這種現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，威脅著人民主權(quán)的憲法原則，玷污和褻瀆了公共權(quán)力的人民性和廉潔性。而深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是有效遏制權(quán)力異化和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象的必然選擇。它通過(guò)“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”，嚴(yán)密紀(jì)律和法律的制度籠子，強(qiáng)化黨紀(jì)國(guó)法的約束力和執(zhí)行力，加大發(fā)現(xiàn)揭露和查處權(quán)力尋租和權(quán)力異化等腐敗問(wèn)題的機(jī)率，堵塞和消除滋生腐敗的漏洞、間隙和條件。它能夠切實(shí)改變國(guó)家監(jiān)察職能失之于散、失之于軟的問(wèn)題，確保黨和國(guó)家公共權(quán)力的人民性和廉潔性，使人民至上的主體地位和人民主權(quán)的憲制原則始終貫徹在依法治國(guó)的基本方略和治國(guó)理政的大政方針之中。

第二，深化監(jiān)察體制改革是依法治權(quán)的制度創(chuàng)新。依法治權(quán)是現(xiàn)代法治的核心要義，依法治權(quán)必然要依憲分權(quán)。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度和政權(quán)組織形式，實(shí)行一元分工權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，即在人民主權(quán)不可分割的前提下，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分工合作、配合制約。這種中央集權(quán)下的三權(quán)分工體制，具有配合優(yōu)位的天然秉性，其決策的高效率隱含著制約的不足。與之相反，在西方“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，決策效率不高的背后是權(quán)力之間的制約優(yōu)位。值得思考的是，即使在“三權(quán)分立”的現(xiàn)代法治國(guó)家和地區(qū)，依靠制約保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度模式早已打破，權(quán)力運(yùn)行中行政權(quán)的膨脹催生了第四種權(quán)力，它在不少?lài)?guó)家是隸屬總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，這些機(jī)構(gòu)在三權(quán)分立政體下或歸屬議會(huì)，或歸屬行政，或歸屬司法管理，但其性質(zhì)既不是立法權(quán)，也不是行政權(quán)和司法權(quán)，而是獨(dú)立于三權(quán)之外的監(jiān)督權(quán)。我國(guó)作為集中統(tǒng)一的人民主權(quán)國(guó)家，沒(méi)有集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，不能不說(shuō)是政權(quán)建設(shè)上的一個(gè)缺陷。因此，在配合優(yōu)位的制度特性條件下，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是補(bǔ)強(qiáng)制約短板、強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)器權(quán)力監(jiān)督的必然選擇。在改革程序上，從“于法有據(jù)”的原則出發(fā)，依照憲法授權(quán)，先由全國(guó)人大常委作出試點(diǎn)決定，在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法，明確規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的法定職能，依法全面推進(jìn)反貪反瀆等檢察職能部門(mén)行政監(jiān)察整合和監(jiān)察委員會(huì)的組建。在監(jiān)察體制改革任務(wù)完成之后，修改憲法及相關(guān)法律，確認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)與“一府兩院”平行的法律地位。從某種意義上說(shuō)，改革國(guó)家監(jiān)察體制，就是要調(diào)整現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與人民享有權(quán)力的本質(zhì)要求不夠吻合的狀態(tài)，使國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置充分體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的客觀要求。

依法治權(quán)必然推進(jìn)腐敗治理的制度創(chuàng)新。腐敗直接表現(xiàn)為權(quán)力失控、權(quán)力尋租和權(quán)力濫用，突出特點(diǎn)是權(quán)錢(qián)交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易及其形成的非法利益、非法政治結(jié)盟等。這是因?yàn)椋瑱?quán)力具有強(qiáng)制性，它以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，不論被支配的一方是否情愿都必須服從；具有趨利性，它與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組織管理緊密聯(lián)系在一起，為掌管公共權(quán)力的個(gè)人提供了“近水樓臺(tái)”“以權(quán)謀私”的便利；具有可交換性，公共權(quán)力本身不是商品，但運(yùn)行中可能被它的掌管者進(jìn)行“權(quán)權(quán)交易”和“權(quán)錢(qián)交易”；具有擴(kuò)張性，濫用權(quán)力，是一切有權(quán)力的人都容易使用和復(fù)制的萬(wàn)古不易的秘笈?？梢?jiàn)，權(quán)力的特性，能使具有人格缺陷的官員產(chǎn)生強(qiáng)烈的占有欲。權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。只要權(quán)力不受制約，必然產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。權(quán)力的腐敗是對(duì)法治的最大破壞，是對(duì)人權(quán)的最大侵害，是對(duì)執(zhí)政黨權(quán)威的最大損害。所以，依法治國(guó)必須依法控權(quán)，依法控權(quán)必須依法治權(quán)，依法治權(quán)必須從健全完善反腐體制與機(jī)制入手；改變反腐控權(quán)職能分散在多個(gè)機(jī)關(guān)、多頭負(fù)責(zé)、資源分散、難以形成高效反腐敗力量的現(xiàn)狀。國(guó)家監(jiān)察體制改革就是改變這種現(xiàn)狀的法治舉措。通過(guò)改革，整合反腐敗資源，構(gòu)建起一個(gè)高效權(quán)威的國(guó)家反腐治權(quán)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。這個(gè)機(jī)構(gòu)與中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，形成黨紀(jì)與國(guó)法緊密銜接、強(qiáng)制性手段與非強(qiáng)制性手段雙管齊下、依規(guī)治黨和依法治權(quán)有機(jī)結(jié)合的法治鏈條，從而創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察一體運(yùn)行的體制 機(jī)制。

依法治權(quán)包括對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約。監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗的國(guó)家專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)督、勤政廉政、維護(hù)國(guó)家權(quán)力、廉潔高效的重要職責(zé)，其自身素質(zhì)更要過(guò)硬。信任不能代替監(jiān)督，在腐蝕與反腐蝕的復(fù)雜環(huán)境下，紀(jì)檢監(jiān)察也非凈土，少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部蛻變?yōu)閳?zhí)紀(jì)違紀(jì)、執(zhí)法違法腐敗分子的事實(shí)，更加說(shuō)明了對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的必要性和重要性。從監(jiān)督的途徑看，一是建立健全黨委對(duì)監(jiān)察工作的管理監(jiān)督機(jī)制，把紀(jì)檢監(jiān)察人員列為關(guān)鍵少數(shù)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律的約束。二是強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的法律監(jiān)督。三是建立健全檢察、審判機(jī)關(guān)司法監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定的職務(wù)犯罪案件，須由檢察機(jī)關(guān)審查決定起訴或不起訴，由法院審判決定是否構(gòu)成犯罪并實(shí)現(xiàn)罪刑法定。四是建立健全人民政協(xié)民主監(jiān)督、人民群眾社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，完善相應(yīng)的渠道和平臺(tái)。五是建立健全嚴(yán)格統(tǒng)一的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序規(guī)范，按照刑事訴訟的要求設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的立案、強(qiáng)制措施采用的呈報(bào)審批程序。同時(shí)，對(duì)國(guó)家監(jiān)察人員的監(jiān)督，除在《國(guó)家監(jiān)察法》中按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基本原則，明確除監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序和具體措施外，可考慮修訂刑法，增加規(guī)制國(guó)家監(jiān)察人員濫用職權(quán)、刑訊逼供、徇私枉法、收受賄賂、徇私枉法罪等行為的定罪處罰，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員自身的監(jiān)督。

第三，深化監(jiān)察體制改革是良法善治的重要體現(xiàn)。良法善治既是全面依法治國(guó)的最佳境界，又是治國(guó)理政的重要追求。在治國(guó)理政的意義上，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！胺ㄖ螒?yīng)該包含兩重意義: 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律。”把國(guó)家治理現(xiàn)代化與全面依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)理解，最佳治理形態(tài)就是“良法善治”。所謂“良法”，就是有一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、成熟定型的制度體系；“善治”就是正確運(yùn)用國(guó)家法律和制度體系管理國(guó)家、治理社會(huì)的能力和成效。從我國(guó)腐敗治理的現(xiàn)狀看，離良法善治的境界還有較大差距。一方面，對(duì)于反腐敗，國(guó)家立法僅限于《行政監(jiān)察法》《刑法》和《刑事訴訟法》等基本法律，嚴(yán)重滯后于反腐實(shí)踐，與腐敗蔓延的廣泛性、腐敗行為的復(fù)雜性、腐敗規(guī)制的特殊性不相適應(yīng)，難以滿(mǎn)足國(guó)家治理腐敗的需要；另一方面，對(duì)于反腐敗，國(guó)家治理還存在反腐機(jī)構(gòu)力量分散、懲防不力，監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門(mén)獨(dú)立性不強(qiáng)，政府監(jiān)察功能被遮蔽，非黨公務(wù)員紀(jì)律約束缺位，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法邊界不清等現(xiàn)象。深化監(jiān)察體制改革，是良法善治的重要舉措，通過(guò)將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法，繼而修改《刑法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律，改變反腐立法滯后于反腐實(shí)踐的狀況，能夠?yàn)橛行е卫砀瘮√峁┝己玫姆少Y源。通過(guò)整合反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力量，能夠增強(qiáng)腐敗治理的權(quán)威性、有效性，從組織體制和工作機(jī)制上奠定腐敗“善治”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“良法善治”離不開(kāi)問(wèn)題導(dǎo)向。在“良法”意義上，深化監(jiān)察體制改革要提高監(jiān)察立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用。通過(guò)將《行政監(jiān)察法》修改為《國(guó)家監(jiān)察法》，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象，將監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到所有公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。擴(kuò)大監(jiān)察范圍，明確監(jiān)察職責(zé)，不僅要對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督，也要實(shí)施程序監(jiān)督。賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)更加有效的監(jiān)督方式，從而匯集和表達(dá)人民群眾的反腐期待，形成與懲治、預(yù)防腐敗相適應(yīng)的強(qiáng)有力的法律利器。在“善治”的意義上，深化監(jiān)察體制改革就是要推進(jìn)腐敗治理體系和治理能力的科學(xué)化、法治化。如在現(xiàn)行反腐敗體制下，行政監(jiān)察職能基本上依附于黨紀(jì)檢查職能，處于被遮蔽和相對(duì)萎縮的狀態(tài)。其監(jiān)督國(guó)家工作人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政的職能，實(shí)際上由檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆和預(yù)防部門(mén)承擔(dān)。但實(shí)踐中客觀存在的問(wèn)題是：在反腐職責(zé)上，所查處的只是構(gòu)成犯罪的腐敗行為，大量違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題無(wú)權(quán)管轄，不能抓早抓小的制度梗阻導(dǎo)致打不勝打，防不勝防；在反腐手段上，刑訴法時(shí)限上的嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)借助紀(jì)委雙規(guī)措施辦案成為常態(tài)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法手段混用、邊界不清；在反腐效率上，大量案件材料在紀(jì)委過(guò)一遍后，再到反貪局過(guò)一遍，證據(jù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中耗費(fèi)大量時(shí)間，以致出現(xiàn)“夾生案”“過(guò)橋案”，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)效；在反腐程序上，檢察院集公訴、監(jiān)督、偵查于一身，其受詬病之處在于檢察院既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，有違偵、訴、審相互制約，各負(fù)其責(zé)的法治原則等。深化監(jiān)察體制改革，將職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門(mén)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)，不僅可鞏固、發(fā)展職務(wù)犯罪偵查預(yù)防的優(yōu)勢(shì)，而且可以使上述職責(zé)、手段、效率、程序等方面的問(wèn)題迎刃而解，腐敗治理體系和治理能力無(wú)疑將得到優(yōu)化和提高。

中國(guó)特色的良法善治，不是西方法治中心主義的法律之治，而是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。其一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)察體制改革的第一要義。這是因?yàn)?，反腐敗既是全面從?yán)治黨的重要組成部分，又是國(guó)家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程，客觀要求執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨，在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中，通過(guò)對(duì)公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察功能的最大化，不斷提升黨和國(guó)家自我凈化和自我修復(fù)的能力。其二，堅(jiān)持人民民主，是監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵所在。監(jiān)察職能的有效發(fā)揮，離不開(kāi)人民群眾的間接參與和直接發(fā)揮作用。間接參與就是通過(guò)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員進(jìn)行法律監(jiān)督；直接發(fā)揮作用，就是保障人民群眾具有監(jiān)察運(yùn)行的知情權(quán)和參與權(quán)，切實(shí)革除公民舉報(bào)過(guò)程中的信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭(zhēng)。其三，堅(jiān)持依法治國(guó)，是監(jiān)察體制改革的基本要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，“治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，通過(guò)改革監(jiān)察體制機(jī)制，做到有案必查、有腐必懲，既查處大案要案，又著力解決與人民群眾相關(guān)的腐敗問(wèn)題，堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒(méi)有例外；從法治機(jī)制、法律制度和法治形式上入手，創(chuàng)設(shè)公權(quán)力的透明、公正運(yùn)作原則，在規(guī)范公權(quán)力行使范圍的基礎(chǔ)上，使執(zhí)法方式、條件和程序更加系統(tǒng)化、規(guī)范化，使掌權(quán)者不能腐、不敢腐，充分發(fā)揮法治的規(guī)范性對(duì)公權(quán)力加以限制，走中國(guó)特色的法治反腐之路。

二、監(jiān)察體制改革的法治功能

功能是職能運(yùn)行所產(chǎn)生的效能。國(guó)家監(jiān)察體制改革確定的監(jiān)察委員會(huì)職能定位，決定了監(jiān)察委員會(huì)必須由人大產(chǎn)生，與政府、檢察院、法院具有同等法律地位。監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)，是傳統(tǒng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的一種新型的權(quán)力——監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。這一權(quán)力包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)基本職能。其中，監(jiān)督是基礎(chǔ)性職能，調(diào)查、處置是主導(dǎo)性職能，是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的剛性支撐。

監(jiān)督職能既包括對(duì)國(guó)家工作人員的批評(píng)教育和組織處理，也包括根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查、處分的情況及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，采取發(fā)送監(jiān)察建議、宣傳、教育等多種手段，預(yù)防違法問(wèn)題發(fā)生。預(yù)防可以是針對(duì)個(gè)案的，也可以是針對(duì)類(lèi)案的；可以是發(fā)案后的事后預(yù)防，也可以是主動(dòng)介入的事前預(yù)防。預(yù)防的手段，應(yīng)當(dāng)是多元化的，包括：針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題發(fā)送監(jiān)察建議，完善制度或加強(qiáng)管理，從而強(qiáng)化他律；針對(duì)公職人員自身加強(qiáng)教育，從而強(qiáng)化自律；針對(duì)整個(gè)社會(huì)加強(qiáng)宣傳，爭(zhēng)取公眾對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的支持和配合，宣揚(yáng)廉潔文化，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

調(diào)查職能是對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行查證的執(zhí)法活動(dòng)。調(diào)查可依法采取談話、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施。調(diào)查中對(duì)已掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查的被調(diào)查人，經(jīng)依法審批可以將其留置在特定場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。對(duì)采取留置調(diào)查措施的，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的程序和期限，并保障被留置人員的飲食、休息、醫(yī)療等基本權(quán)利。對(duì)需要采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。調(diào)查是揭露和證實(shí)腐敗違法犯罪的基本職能。

處置職能是對(duì)調(diào)查的違法問(wèn)題依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)予以審查定性并決定給予何種處分和處理。從監(jiān)察委員會(huì)的處分手段看，根據(jù)違法問(wèn)題嚴(yán)重性的程度不同，處理手段依次包括給予監(jiān)察處分(如警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、免職、開(kāi)除公職等)、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任兩大層次。一方面，要嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)違規(guī)違法問(wèn)題進(jìn)行定性和給予處分；另一方面，對(duì)偵查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)起訴的案件進(jìn)行預(yù)審，決定是否移送起訴。處分權(quán)是監(jiān)督制約調(diào)查偵查活動(dòng)的程序性設(shè)置，具有證據(jù)審查把關(guān)、保證辦案質(zhì)量、保障被調(diào)查人合法權(quán)益、維護(hù)公正執(zhí)法的功能。

監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職能的配置，與腐敗從違規(guī)違法到犯罪的關(guān)聯(lián)性特征高度契合，符合主動(dòng)性調(diào)查與被動(dòng)性審查程序性制約的法治精神，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式，增強(qiáng)了腐敗預(yù)防的前置性和有效性。由監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)審查起訴，從根本上改變了刑事司法中“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的弊端，體現(xiàn)了偵、訴、審獨(dú)立運(yùn)行和相互制約的刑事訴訟原理以及以權(quán)制權(quán)的控權(quán)法則，增強(qiáng)了法治反腐的公信力。實(shí)踐中，國(guó)家監(jiān)察職能與執(zhí)政黨的紀(jì)檢職能一體運(yùn)行，形成黨紀(jì)與國(guó)法雙管齊下的治理格局，所產(chǎn)生的法治功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)懲戒威懾功能

懲戒威懾是法治反腐的首要功能。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨不斷加大反腐敗斗爭(zhēng)力度，但腐敗頻發(fā)、多發(fā)的勢(shì)頭仍未有效遏制。究其原因，與反腐治標(biāo)持續(xù)性不夠，法律威懾功能遞減密切相關(guān)。黨的十八大以來(lái)，黨中央強(qiáng)調(diào)有案必查、有腐必反、有貪必肅，保持查辦案件的高壓態(tài)勢(shì)。懲戒威懾的力度大、范圍廣、效果佳，營(yíng)造著風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，贏得了全黨全社會(huì)的擁護(hù)。它讓黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部心存敬畏，放棄僥幸心理，讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步。大量事實(shí)證明，腐敗案件發(fā)案率的高低，取決于社會(huì)上某一時(shí)期滋生腐敗的因素同抑制腐敗的因素的較量。增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)腐敗的能力，將會(huì)改變腐敗者的心理結(jié)構(gòu)，抑制趨從他人腐敗的心理。始終保持查辦案件的高壓態(tài)勢(shì)，使腐敗分子最大限度地受到黨紀(jì)國(guó)法的制裁，就能震懾那些心存僥幸的人，使其不敢犯罪，從而發(fā)揮特殊預(yù)防的獨(dú)特作用。

(二) 固籠防范功能

固籠防范是法治反腐的基本功能。監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置職能的運(yùn)行過(guò)程，是權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)性的確立、維持和恢復(fù)的過(guò)程，也是被違紀(jì)違法破壞的管理監(jiān)督機(jī)制得以修復(fù)的過(guò)程。紀(jì)檢監(jiān)察在治理腐敗過(guò)程中的固籠防范功能，是以“防微杜漸”和“亡羊補(bǔ)牢”為基本特征的。監(jiān)察監(jiān)督活動(dòng)是對(duì)監(jiān)察對(duì)象是否勤政廉政的監(jiān)視督促，主要表現(xiàn)為誡勉談話等批評(píng)教育和崗位調(diào)整等組織處理，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力“出軌”苗頭的早抓早治，起到防微杜漸的“出籠”防范作用。監(jiān)察調(diào)查處置是對(duì)監(jiān)察對(duì)象違紀(jì)違法腐敗行為的查處，不僅是對(duì)“出籠”腐敗的法紀(jì)處罰，而且可以起到“亡羊補(bǔ)牢”的作用。通過(guò)在辦案中查找制度漏洞，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“補(bǔ)籠”目標(biāo)；幫助發(fā)案單位建章立制、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范行使，體現(xiàn)“筑籠”的法治價(jià)值；查辦案件的過(guò)程中對(duì)發(fā)案的主客觀原因進(jìn)行分析，可形成反腐執(zhí)法的警示效應(yīng)，擴(kuò)大“固籠”法治效果，增強(qiáng)把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里的法治效果。

(三) 教育引導(dǎo)功能

教育引導(dǎo)是法治反腐的重要功能。紀(jì)檢監(jiān)察是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的職能活動(dòng)，對(duì)腐敗問(wèn)題調(diào)查的過(guò)程以及處置的實(shí)體結(jié)果，不僅會(huì)積極影響人們的外在行為，促使公務(wù)人員依紀(jì)依法行事，而且能夠讓其對(duì)自己行為的后果產(chǎn)生可預(yù)期性，進(jìn)而對(duì)其內(nèi)心判斷與選擇產(chǎn)生影響，促使其自覺(jué)遵守紀(jì)律和法律。紀(jì)檢監(jiān)察在治理腐敗過(guò)程中的教育引導(dǎo)功能，與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察監(jiān)督調(diào)查處置職能緊密結(jié)合，它包括受理黨員干部違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的舉報(bào)，對(duì)違規(guī)違紀(jì)者進(jìn)行批評(píng)教育、組織處理和黨的政紀(jì)處分，對(duì)黨員干部違法犯罪的立案審查、調(diào)查取證、性質(zhì)認(rèn)定和法律追究。無(wú)論是對(duì)違紀(jì)違規(guī)涉腐問(wèn)題的監(jiān)督處置，還是對(duì)腐敗違法犯罪的調(diào)查處置，都能產(chǎn)生遏制腐敗的價(jià)值導(dǎo)向。通過(guò)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，使得黨員干部的行為得到規(guī)范和引導(dǎo)，紀(jì)律法律的規(guī)范作用得以強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察的強(qiáng)制性和權(quán)威性，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的人施加一定的壓力，使其接受社會(huì)的思想觀念與核心價(jià)值觀，使其從事反社會(huì)行為的思想動(dòng)機(jī)得到抑制，國(guó)家的普遍價(jià)值觀與法治思想文化由此得到傳播和深化。

(四) 服務(wù)保障功能

服務(wù)保障是法治反腐的本質(zhì)功能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，承載著維護(hù)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)人民根本利益、維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全的多元價(jià)值。在政治價(jià)值上，反腐敗機(jī)關(guān)既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的捍衛(wèi)者，又是人民利益的保障者；在法律價(jià)值上，反腐敗機(jī)關(guān)既是黨紀(jì)國(guó)法的執(zhí)行者，又是正義道德的弘揚(yáng)者；在職能價(jià)值上，反腐敗機(jī)關(guān)既是腐敗犯罪的懲治者，又是廉潔政治的建設(shè)者。在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，在“十三五”規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)程中，應(yīng)摒棄重懲治輕預(yù)防、重實(shí)體輕程序等機(jī)械執(zhí)法、粗糙執(zhí)法陋習(xí)，做到鐵腕“除蟲(chóng)”，懲治腐敗不手軟，柔情“護(hù)花”，對(duì)改革創(chuàng)業(yè)中的失誤依法容錯(cuò)，把服務(wù)保障融于反腐職能工作之中，做到保障“破”字當(dāng)頭、“立”在其中。破履職懈怠情緒，立全面擔(dān)當(dāng)意識(shí)；破就案辦案習(xí)慣，立多元服務(wù)意識(shí)；破以打代防思想，立綜合治理意識(shí)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造安定有序的社會(huì)環(huán)境、誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、清正廉明的政務(wù)環(huán)境、公平公正的司法環(huán)境。

(五)社會(huì)向善功能

社會(huì)向善是法治反腐的輻射功能。反腐敗是全社會(huì)的治理工程，這是因?yàn)楦瘮⌒袨闀?huì)降低公眾的道德標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)凝聚力。當(dāng)腐敗行為沒(méi)有受到應(yīng)有懲罰的時(shí)候，就會(huì)對(duì)公職人員和社會(huì)公眾產(chǎn)生極大的誘惑力，使社會(huì)各階層抵制腐敗行為的能力大大減弱，從而導(dǎo)致價(jià)值觀的扭曲和社會(huì)道德的淪喪，加劇社會(huì)秩序的失范。十八大以來(lái)，黨中央以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決懲治腐敗，依紀(jì)依法查辦腐敗案件，堅(jiān)持全覆蓋、無(wú)禁區(qū)、無(wú)例外，極大地提高了發(fā)現(xiàn)和查處腐敗行為的機(jī)率，形成了“伸手必捉”的社會(huì)氛圍，同時(shí)大力加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平公正的社會(huì)環(huán)境，有力地促進(jìn)了社會(huì)風(fēng)氣的積極向善。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)與有關(guān)行業(yè)、系統(tǒng)、部門(mén)、單位建立信息共享機(jī)制，強(qiáng)化了職能部門(mén)與社會(huì)各界、社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)了社會(huì)管理力度的加強(qiáng)，這正是反腐敗社會(huì)向善功能的價(jià)值所在。

三、深化監(jiān)察體制改革的法治理念

在國(guó)家治理模式向法治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，培育與之相適應(yīng)的法治理念是題中應(yīng)有之義。深化監(jiān)察體制改革作為一種有目的的活動(dòng)，蘊(yùn)含著社會(huì)正義和法律理性的價(jià)值追求。這種價(jià)值追求就是國(guó)家監(jiān)察的法治理念。國(guó)家監(jiān)察法治理念是基于對(duì)反腐敗規(guī)律的認(rèn)識(shí)而形成的指導(dǎo)監(jiān)察活動(dòng)的理性認(rèn)識(shí)。它是對(duì)其法治反腐功能的認(rèn)識(shí)的深化，是對(duì)反腐執(zhí)紀(jì)執(zhí)法規(guī)律的總結(jié)，是自覺(jué)實(shí)踐法治反腐功能的指引。國(guó)家監(jiān)察的法治理念確定了監(jiān)察活動(dòng)的方向，決定著監(jiān)察職能的品格。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入了向法治反腐模式轉(zhuǎn)型的歷史發(fā)展新階段?！胺锤瘮《窢?zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻”和“反腐敗永遠(yuǎn)在路上”的戰(zhàn)略研判，構(gòu)建權(quán)威高效國(guó)家監(jiān)察體系的重大政治任務(wù)，都要求我們堅(jiān)持把法治思維和法治方式融入反腐敗這場(chǎng)正義之戰(zhàn)之中，既防止和杜絕選擇性、運(yùn)動(dòng)式的反腐方法和偏好；又防止把反腐敗作為普通的刑事訴訟，以罪與非罪來(lái)認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)腐敗問(wèn)題，促進(jìn)反腐敗國(guó)家立法和制度建設(shè)，充分體現(xiàn)我們黨執(zhí)政興國(guó)的歷史使命，體現(xiàn)中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律。筆者認(rèn)為，在中國(guó)特色反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入新的發(fā)展階段的當(dāng)下，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)在涉及反腐敗斗爭(zhēng)全局性基本理論和實(shí)踐問(wèn)題上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

第一，要確立“零容忍”的法治反腐理念。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次表明了對(duì)腐敗現(xiàn)象“零容忍”的鮮明態(tài)度，彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨人與腐敗現(xiàn)象水火不容的鮮明政治立場(chǎng)和對(duì)任何腐敗行為、腐敗分子都必須依紀(jì)依法堅(jiān)決懲處的法治原則。對(duì)腐敗的“零容忍”，解決了長(zhǎng)期以來(lái)客觀存在的對(duì)腐敗行為懲治失之于寬、失之于軟的問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)了反腐實(shí)踐中“抓大放小”，對(duì)重大腐敗案件比較重視、對(duì)輕微腐敗現(xiàn)象卻見(jiàn)怪不怪的現(xiàn)象，強(qiáng)化了對(duì)腐敗分子發(fā)現(xiàn)一個(gè)就要堅(jiān)決查處一個(gè)的決心，強(qiáng)化了抓早抓小、有病就馬上治、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理、絕不養(yǎng)癰遺患的預(yù)防腐敗思維。監(jiān)察體制改革蘊(yùn)含的良法善治機(jī)理、強(qiáng)制性手段與非強(qiáng)制性手段并舉的治理方式，就是“零容忍”法治理念的重要體現(xiàn)。它告訴我們一個(gè)道理：對(duì)腐敗問(wèn)題的治理，不能簡(jiǎn)單套用刑事訴訟的思維模式。刑事訴訟的基本原則是有罪追究、無(wú)罪保護(hù)。顯然，這一原則不適用于反腐領(lǐng)域。也就是說(shuō)，對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗問(wèn)題是不能保護(hù)的，只能依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅處理。因?yàn)楦瘮〉难苌蠖际紫缺憩F(xiàn)于破“德”和破“紀(jì)”，只有在這個(gè)階段將其遏制，才是最有效的防范。如果對(duì)“微腐敗”不聞不問(wèn)，待到犯罪才進(jìn)行治理，其負(fù)面效果是不可估量的。這也是黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察合署辦公、一體運(yùn)行的法理基礎(chǔ)。

零容忍的反腐理念是法治反腐的基本認(rèn)知。踐行這一理念，就要完善反腐敗的國(guó)家立法，改變現(xiàn)行懲治腐敗制度多元化的現(xiàn)狀，加快構(gòu)建集中統(tǒng)一的反腐敗法律體系，建立融黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察于一體、非刑事處罰與刑事處罰結(jié)合、與世界反腐敗公約接軌的反腐敗基本法律，切實(shí)做到讓“制度的籠子”通上“高壓電”。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，應(yīng)著眼于增強(qiáng)懲治腐敗的必然性，堅(jiān)持制度面前人人平等，制度面前沒(méi)有特權(quán)，不管什么人，“出籠”必受懲，“老虎”“蒼蠅”一起打，不搞“網(wǎng)開(kāi)一面”和“下不為例”。著眼于增強(qiáng)懲治腐敗的及時(shí)性，對(duì)“出籠”行為露頭就打，快速處理，及時(shí)糾正。著眼于增強(qiáng)懲治腐敗的嚴(yán)厲性，綜合運(yùn)用法律、組織、經(jīng)濟(jì)等處罰措施，加大懲治力度，特別是對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公眾利益的濫用權(quán)力行為，要予以重罰，以有力的懲治保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，以強(qiáng)化不敢腐的威懾力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。

第二，要確立“紀(jì)法共治”的法治反腐理念。中國(guó)特色的反腐法治是黨紀(jì)與國(guó)法的共同之治?！包h紀(jì)是防腐的戒尺，國(guó)法是懲腐的利器，法治反腐必須形成黨紀(jì)與國(guó)法相輔相成，相互促進(jìn)，相互保障的格局”。一方面，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，并保障國(guó)法實(shí)施。黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，這就決定了黨員應(yīng)該接受比普通人更嚴(yán)格的約束。黨紀(jì)不僅用來(lái)規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國(guó)法能夠切實(shí)的執(zhí)行。另一方面，國(guó)法高于黨紀(jì)，并強(qiáng)化了黨紀(jì)效能。黨紀(jì)是限制黨內(nèi)的，適用范圍要小。對(duì)腐敗分子的懲治,就充分體現(xiàn)了黨紀(jì)國(guó)法的辯證關(guān)系。一般而言，“老虎”“蒼蠅”們落馬之后，走程序有兩個(gè)階段：黨內(nèi)處理和法律程序。雖然很多是“開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”，移送司法機(jī)關(guān)處理，但也有的僅做免職處理，其原因就在于他們還未達(dá)到違法的標(biāo)準(zhǔn)，但卻已是違紀(jì)。所以有些人受黨紀(jì)處分不受?chē)?guó)法處理。而那些既受黨紀(jì)處分，又受?chē)?guó)法處理的人，其行為觸犯了社會(huì)中每個(gè)人都要遵守的法律，這種情況下黨紀(jì)不能代表國(guó)法，只有適用國(guó)家法律，才能實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其罪，從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)法是對(duì)黨紀(jì)懲治功能的強(qiáng)化。

黨紀(jì)與國(guó)法共同構(gòu)成法治防線。習(xí)近平總書(shū)記指出，在我們國(guó)家，黨內(nèi)法規(guī)制度也是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，而且是我們較之西方國(guó)家更有特色的部分。黨紀(jì)作為對(duì)全體黨員的要求，很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。黨紀(jì)主要對(duì)違反道德和紀(jì)律的不廉潔或腐敗行為進(jìn)行查處，通過(guò)適用黨內(nèi)警告直至開(kāi)除黨籍處分，剝奪違紀(jì)者一定時(shí)期內(nèi)的黨內(nèi)任職甚至黨員資格，促進(jìn)全體黨員道德品質(zhì)的培育和自律機(jī)制的完善。充分發(fā)揮黨紀(jì)的約束作用，對(duì)引領(lǐng)全社會(huì)形成守法護(hù)法意識(shí)有著重要意義。國(guó)法是對(duì)全體公民的要求，主要對(duì)構(gòu)成犯罪的腐敗行為進(jìn)行查處，通過(guò)對(duì)犯罪人人身自由乃至生命的剝奪，實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其罪。在反腐敗斗爭(zhēng)中，只有充分發(fā)揮黨紀(jì)的先導(dǎo)、核心和主體作用，才能促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，確保正確有效地適用法律，不斷提高反腐敗斗爭(zhēng)的法治化水平。

第三，要確立“特別程序”的法治反腐理念。加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，為腐敗治理提供專(zhuān)門(mén)的程序規(guī)范，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是反腐敗斗爭(zhēng)深入發(fā)展的必然要求。從目前國(guó)家反腐立法的情況看，最大的弊端是將腐敗犯罪的法律規(guī)定設(shè)置在普通刑事法典之中，難以全面體現(xiàn)以權(quán)力侵害為特征的腐敗犯罪治理的特殊性，不能充分體現(xiàn)法治反腐的客觀要求，以致反腐敗法律資源不足，效能不高，這成為制約反腐敗法律治理的重要瓶頸?！俺绦蚍ㄖ巍钡姆锤J(rèn)知，不僅指刑事法治的程序規(guī)范，而且是強(qiáng)制性監(jiān)察程序與非強(qiáng)制性監(jiān)察程序有機(jī)結(jié)合的法治規(guī)范，是體現(xiàn)反腐敗斗爭(zhēng)規(guī)律的特別程序規(guī)范。

當(dāng)下，建立在普通刑事訴訟基礎(chǔ)上的程序規(guī)范，雖然在一定程度上兼顧了腐敗犯罪的特殊性，但難以全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪不同的特點(diǎn)和規(guī)律。普通刑事訴訟奉行謙抑、寬緩、非監(jiān)禁化；職務(wù)犯罪刑事訴訟則應(yīng)秉承從重從嚴(yán)、堅(jiān)決打擊的理念。而且，普通刑事訴訟與職務(wù)犯罪刑事訴訟價(jià)值目標(biāo)不盡相同。刑事訴訟打擊犯罪與保障人權(quán)的雙重價(jià)值目標(biāo)，不能完整體現(xiàn)懲治腐敗所特有的規(guī)范公共權(quán)力的核心價(jià)值，模糊了鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家權(quán)力人民性的政治意旨。

確立“程序法治”的反腐認(rèn)知，就要轉(zhuǎn)變普通刑事訴訟的傳統(tǒng)觀念。普通刑事訴訟傳統(tǒng)觀念就是認(rèn)為職務(wù)犯罪與非職務(wù)犯罪都是犯罪，其刑事評(píng)價(jià)和處置具有一致性和不可分性，從而忽視了職務(wù)犯罪主體身份的特殊性和犯罪手段的隱蔽性。只有構(gòu)建以監(jiān)督公共權(quán)力、維護(hù)國(guó)家政治清明為目的的反腐敗程序規(guī)范，才能遵循反腐敗斗爭(zhēng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)“懲治腐敗、廉潔政治”的價(jià)值目標(biāo)。在強(qiáng)制措施、證據(jù)采信等規(guī)范設(shè)計(jì)上，考慮到職務(wù)犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點(diǎn)，要作出不同于普通刑事犯罪的特殊規(guī)定，并有效解決腐敗犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)、建立污點(diǎn)證人與辯訴交易制度、特殊調(diào)查手段的執(zhí)法主體、境外腐敗資產(chǎn)追回、反腐敗執(zhí)法國(guó)際協(xié)作等關(guān)鍵性、瓶頸性問(wèn)題，從而為反腐敗斗爭(zhēng)提供有效的法治資源，并實(shí)現(xiàn)與國(guó)際反腐敗公約有效銜接，推進(jìn)法治框架下的反腐敗國(guó)際合作。

第四，要確立“實(shí)質(zhì)正義”的法治反腐理念。西方現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)程序至上，形式正義至上。中國(guó)特色的社會(huì)主義法治堅(jiān)持程序與實(shí)體并重、形式正義與實(shí)質(zhì)正義統(tǒng)一。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革無(wú)論從內(nèi)容到形式，都體現(xiàn)了社會(huì)主義法治的基本要求。目前，學(xué)術(shù)界在監(jiān)察體制改革問(wèn)題上還存在思想不夠統(tǒng)一、認(rèn)識(shí)不夠全面的現(xiàn)象，有的對(duì)改革的授權(quán)、職能定位、機(jī)構(gòu)整合等提出質(zhì)疑，甚至對(duì)其“合憲性”表示憂(yōu)慮。這些思考對(duì)改革的穩(wěn)妥推進(jìn)不乏積極意義，但是也暗含著重形式輕實(shí)質(zhì)和學(xué)科本位的思維方式，這種思維方式用現(xiàn)成的法律文本來(lái)觀察和考量涉及全局的重大政治改革，只注重形式上的正義，而忽視實(shí)質(zhì)上的正義，甚至把兩者對(duì)立起來(lái)、割裂開(kāi)來(lái)，這就自然難以認(rèn)清和揭示監(jiān)察體制改革的客觀性和正當(dāng)性。作為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)體框架內(nèi)的制度創(chuàng)新，監(jiān)察體制改革旨在通過(guò)調(diào)整現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置上與憲法原則不夠吻合的狀態(tài)，從而充分體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的客觀要求。如果我們堅(jiān)持以形式正義與實(shí)質(zhì)正義相結(jié)合，秉承黨的宗旨、人民利益和憲法法律精神來(lái)觀察思考問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)任何法律、制度都必須滿(mǎn)足社會(huì)文明進(jìn)步的客觀需要，以此為考量的邏輯起點(diǎn)，就會(huì)對(duì)監(jiān)察體制改革的未來(lái)充滿(mǎn)信心。

確立實(shí)質(zhì)正義的法治反腐理念，就要認(rèn)清監(jiān)察反腐與黨紀(jì)反腐合署運(yùn)行的正當(dāng)性，深刻理解兩者的合署運(yùn)行，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家政權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理，是治權(quán)治吏嚴(yán)字當(dāng)頭、紀(jì)法合力的法治要求；認(rèn)清檢察機(jī)關(guān)反貪瀆職職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)的正當(dāng)性，深刻理解轉(zhuǎn)隸對(duì)整合國(guó)家反腐敗力量，厘清國(guó)家監(jiān)察與檢察監(jiān)督關(guān)系，堅(jiān)持偵、訴、審刑事法治原則的重要意義；認(rèn)清監(jiān)察反腐從違紀(jì)違規(guī)到違法犯罪一體懲治的正當(dāng)性，深刻理解反腐敗不僅限于對(duì)構(gòu)成犯罪的腐敗行為的嚴(yán)厲懲治，而且要體現(xiàn)對(duì)違紀(jì)違規(guī)等涉腐問(wèn)題的早防早治，解決好黨紀(jì)與國(guó)法之間的縫隙問(wèn)題、貪腐行為規(guī)制的法律漏洞和剛性不足等問(wèn)題。切實(shí)做到從實(shí)質(zhì)正義的法治反腐理念出發(fā)，為監(jiān)察反腐法律依據(jù)的《國(guó)家監(jiān)察法》提供可供參考的立法建言。充分體現(xiàn)監(jiān)察實(shí)體與監(jiān)察程序相結(jié)合，強(qiáng)制手段與非強(qiáng)制手段相并舉，違規(guī)違法處置與犯罪追訴并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求，實(shí)現(xiàn)用法治思維和法治方式開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察、懲治腐敗。

Logic and principle of rule by law of state supervision system reform

WU Jianxiong

(Xiangtan University Base, China’s Anti-corruption Judicial Research Center, Xiangtan 411105, Hunan, China)

State supervision system is an important reflection of socialist rule by law with Chinese characteristics in the field of political power construction, from mission loading to role playing. It contains the logic of rule by law in terms of safeguarding people’s sovereignty, administering power according to law, and ruling the society by good law. State supervision system can strengthen legal anti-corruption’s punishment deterrence, solid cage prevention, education guidance, service guarantee, social melioration and other value functions. It has important practical significance in establishing the ideology of “zero-tolerance” anti-corruption in the rule by law; forming “governing discipline and law”, “special procedure”, “substantive justice” and other anti-corruption consensus.

supervision reform; logic of rule by law; legal function; ideology of rule of law; anti-corruption enforcement

[編輯: 譚曉萍]

D920.0

A

1672-3104(2017)04?0001?07

2017?05?30；

2017?06?15

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制研究”(14ZDA015)

吳建雄(1954?)，男，湖南津市人，法學(xué)博士，中國(guó)反腐敗司法研究中心主任，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家，湘潭大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)行為法學(xué)會(huì)常務(wù)理事、湖南省法學(xué)會(huì)法治反腐研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向：司法制度和反腐敗法律治理