陳文聯(lián) 任麗娟

(中南大學(xué)政治學(xué)院 湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地，湖南 長沙 410083)

民 辦 高 等 教 育

新常態(tài)下民辦高等教育發(fā)展的問題及改革著力點(diǎn)

陳文聯(lián) 任麗娟

(中南大學(xué)政治學(xué)院 湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地，湖南 長沙 410083)

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，民辦高等教育的發(fā)展也進(jìn)入了規(guī)模增速放緩、質(zhì)量提升為重的新常態(tài)。但是，民辦高等教育還不能適應(yīng)新常態(tài)下的社會(huì)需求，諸如發(fā)展方式粗放、發(fā)展后勁不足、發(fā)展質(zhì)量不高和發(fā)展制度環(huán)境不全等問題仍十分突出。因此，新常態(tài)下民辦高等教育的發(fā)展應(yīng)以提升質(zhì)量為核心，以全面深化改革為動(dòng)力，從推動(dòng)外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展。與此相適應(yīng)，政府與民辦高校應(yīng)對(duì)其傳統(tǒng)管理行為與發(fā)展模式作出相應(yīng)的調(diào)整，著力構(gòu)建政府公共管理的“新常態(tài)”和民辦高校自身發(fā)展的“新常態(tài)”。

民辦高等教育；民辦高校；新常態(tài)；政府；改革

我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了30余年的超常規(guī)發(fā)展之后，目前正逐步進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為特征的新常態(tài)，這將對(duì)包括高等教育在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)產(chǎn)生重要影響，成為各項(xiàng)事業(yè)深化改革的行動(dòng)指南。民辦高等教育作為高等教育事業(yè)的重要組成部分，也要主動(dòng)創(chuàng)新改革發(fā)展思路，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

一、適應(yīng)新常態(tài)是民辦高等教育發(fā)展的必然選擇

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是相對(duì)于過去經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展而言的新狀態(tài)，概而言之，它呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)向中高速;二是經(jīng)濟(jì)增長從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，諸如破壞性開采的粗放型發(fā)展將逐漸淘汰。一般而言，高等教育發(fā)展?fàn)顩r是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反映，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，必然會(huì)對(duì)高等教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級(jí)改造和經(jīng)濟(jì)增長放緩等新常態(tài)，必然對(duì)高等教育現(xiàn)行人才培養(yǎng)模式、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置結(jié)構(gòu)乃至學(xué)生就業(yè)等產(chǎn)生前所未有的沖擊，并要求高等教育為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供強(qiáng)有力的人才支持和智力支撐。在某種程度上可以說，要打造中國經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版，必然要以中國高等教育的升級(jí)版為基石。民辦高等教育作為我國教育事業(yè)的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，需正視社會(huì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下的人才需求，對(duì)自身發(fā)展模式和人才培養(yǎng)模式進(jìn)行深刻的思考，加快轉(zhuǎn)型步伐，以更加開放的姿態(tài)融入滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)“新常態(tài)”發(fā)展的需求中。這就對(duì)民辦高校提出了轉(zhuǎn)型發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展和特色發(fā)展的要求，只有不斷提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平，才能在“新常態(tài)”下有所作為。

民辦高等教育不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，而且還要適應(yīng)高等教育自身的新常態(tài)。近年來，我國高等教育的內(nèi)在發(fā)展已呈現(xiàn)出新常態(tài)的特征：一是高等教育規(guī)模增速明顯放緩；二是內(nèi)涵式發(fā)展成為今后高等教育改革發(fā)展的總基調(diào)*馬廷奇：《高等教育如何適應(yīng)新常態(tài)》，《高等教育研究》2015年第3期，第6-10頁。。一方面，1999年至2006年我國高等教育一直以較高速度增長，普通本專科招生增長率均保持在10%以上，尤其是1999—2001年，增長率分別達(dá)到47.1%、38.16%和21.61%。從2007年開始，普通本專科生招生增長率為8.4%，速度開始明顯放緩，2008—2015年增長率分別為6.87%、5.24%、3.48%、2.98%、1.08%、1.6%、3.08%和2.28%，增幅愈來愈趨于理性*數(shù)據(jù)來自教育部2008—2015年的《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，低增長率成為我國高等教育發(fā)展新常態(tài)的特征之一。與此同時(shí)，我國高等教育將進(jìn)入以內(nèi)涵式發(fā)展為基調(diào)的新常態(tài)階段。目前，我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，基本滿足了人民群眾“有學(xué)上”的需求。但隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新的迅猛發(fā)展以及人民生活水平的不斷提高，人民群眾對(duì)高等教育提出了更高的要求，呈現(xiàn)出從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”的整體轉(zhuǎn)變。因此，在未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，我國高等教育將進(jìn)入一個(gè)增長速度放緩、內(nèi)涵式發(fā)展為主的新常態(tài)，客觀上要求把提高質(zhì)量作為改革發(fā)展的核心任務(wù)。民辦高等教育作為高等教育事業(yè)的重要組成部分，也必須“順時(shí)而動(dòng)”，變革發(fā)展思路，即從倚重規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升、特色培育和品牌塑造。

二、新常態(tài)下民辦高等教育面臨的發(fā)展問題

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)相適應(yīng)，我國高等教育發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)“中速度、重質(zhì)量、控規(guī)模和抓內(nèi)涵”的新常態(tài)。從這一背景下看我國民辦高等教育的發(fā)展，仍存在許多不足，面臨著一些挑戰(zhàn)。

(一)發(fā)展方式粗放

改革開放后，我國民辦高等教育開始恢復(fù)，在20世紀(jì)90年代以后實(shí)現(xiàn)了迅猛發(fā)展。據(jù)《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：全國普通高校有2 560所，其中民辦高校734所(含獨(dú)立學(xué)院275所)，占28.67%；在校生610.90萬人，占全國普通高等教育本?？圃谛Ｉ?2 625.30萬人)的23.27%*教育部：《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016-07-06，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。，民辦高等教育已成為我國高等教育事業(yè)的生力軍。就單個(gè)民辦高校的辦校規(guī)模來看，西安翻譯學(xué)院等相當(dāng)一批民辦高校的在校生人數(shù)已超過2萬人，江西科技學(xué)院等個(gè)別高校的在校生規(guī)模甚至已超過4萬人。短短30年，我國民辦高等教育從無到有、從小到大，可謂是飛速發(fā)展。

目前我國民辦高等教育還是停留在粗放式的發(fā)展階段，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是學(xué)生錄取的粗放式運(yùn)作。很多民辦高校主要依靠招生規(guī)模維持運(yùn)行，為此個(gè)別民辦高校不惜代價(jià)擴(kuò)大招生規(guī)模，出現(xiàn)了含糊學(xué)歷的誤導(dǎo)式招生、肆意造假的欺騙式招生和“老生哄新生”的傳銷式招生等虛假欺騙招生手段，影響了民辦高校的整體形象。二是專業(yè)設(shè)置的粗放式發(fā)展。民辦高校的專業(yè)大多根據(jù)市場需求而設(shè)置，設(shè)置雷同且缺乏特色。一些民辦高校專業(yè)招生人數(shù)也較混亂，有的一個(gè)專業(yè)招三五千人甚至更多。學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求有較大差距，極易導(dǎo)致某些專業(yè)短時(shí)間內(nèi)人才供給過剩，造成畢業(yè)生就業(yè)困難。三是教學(xué)運(yùn)行的粗放式維持。目前，不少民辦高校把大部分精力放在“抓生源、抓資金”上，常規(guī)教學(xué)工作在學(xué)校的中心地位得不到真正的落實(shí)，教學(xué)投入不足、教學(xué)規(guī)范化管理薄弱，教學(xué)運(yùn)行基本處于粗放式維持狀態(tài)。這種低水平、粗放式的發(fā)展模式，導(dǎo)致高校辦學(xué)效益不高、內(nèi)涵建設(shè)不足，人才培養(yǎng)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)*別敦榮：《民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考》，《大學(xué)(學(xué)術(shù)版)》2014年第2期，第13-19頁。。

(二)教育質(zhì)量不高

質(zhì)量是高校的生命線。在公辦高校占據(jù)主體地位的情況下，民辦高校若要求生存、謀發(fā)展，必須把質(zhì)量立校作為發(fā)展戰(zhàn)略來抓。但受經(jīng)費(fèi)匱乏等因素制約，大多數(shù)民辦高校尤其是那些已有規(guī)模效應(yīng)的民辦高校，并未真正將辦學(xué)和工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到改善教學(xué)條件、提高教育質(zhì)量上來。有學(xué)者對(duì)陜西省8所民辦本科高校的情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些高?！霸趯I(yè)課程建設(shè)水平、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)建設(shè)水平以及教學(xué)管理的規(guī)范性等方面，與陜西部分省屬二本地方性院校相比，都存在明顯差距?！?王慶如：《民辦高校提升辦學(xué)水平的研究與思考》，福建教育出版社2014年版，第109頁?？梢?，提升辦學(xué)水平與教育質(zhì)量，成為當(dāng)前民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切任務(wù)。

(三)發(fā)展后勁不足

盡管民辦高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)張較快，但在我國整個(gè)高等教育體系中仍處于弱勢，發(fā)展后勁不足。造成這一窘境的原因很多，其中最重要的原因是民辦高校資金渠道的單一性。我國民辦高校的資金來源主要是舉辦者投資和學(xué)費(fèi)收入。以北京城市學(xué)院、吉林華橋外國語學(xué)院等5所首獲碩士學(xué)位授予權(quán)的民辦高校為例，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自學(xué)費(fèi)，政府財(cái)政資助、校友捐贈(zèng)和企業(yè)捐贈(zèng)微乎其微，且這些民辦高?！懊磕陮W(xué)費(fèi)收入僅夠用于維持日常教學(xué)、教職工工資開支和校園基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行等”*闕明坤：《我國建設(shè)高水平民辦大學(xué)的差距及對(duì)策研究——以5所首獲碩士研究生招生資格民辦高校為例》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期，第6-9頁。。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的單一，直接制約著民辦高校的穩(wěn)定發(fā)展。在某種程度上說，沒有“足額、穩(wěn)定、增長”的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，是難以支撐學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的。

(四)基本制度不健全

《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)于促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展具有重要意義，但受各種因素影響，該法許多條款的規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，特別是諸如民辦學(xué)校的法律主體地位、產(chǎn)權(quán)制度等關(guān)乎民辦高校持續(xù)發(fā)展道路的一些重大問題，缺乏清晰而具有操作性的規(guī)定，“不僅導(dǎo)致政府的扶持政策無法落到實(shí)處，還誘使一些民辦高校采取短期投機(jī)行為，直接削弱了民辦高等教育的競爭力?！?李釗：《民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第118頁。

民辦高等教育法規(guī)體系不健全，民辦高等教育內(nèi)外管理體制也不完善，與建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求相去甚遠(yuǎn)。就宏觀管理來說，我國政府尚未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能主義”的管理模式，政府對(duì)民辦高校的管理經(jīng)驗(yàn)尚不足，“路徑依賴”的色彩還非常濃厚，民辦高校分類管理機(jī)制未能建立，管理“越位”“缺位”的現(xiàn)象較為突出。就學(xué)校內(nèi)部管理體制而言，民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制很不完善，學(xué)校決策權(quán)乃至經(jīng)營管理權(quán)基本為“內(nèi)部人”或“出資人”所控制，學(xué)術(shù)組織不健全，權(quán)力制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺失*陳文聯(lián)：《構(gòu)建民辦高校共同法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)思考》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第7期，第69-74頁。。由于內(nèi)外管理機(jī)制的不完善,民辦高等教育的發(fā)展事實(shí)上陷入了盲目與無序狀態(tài)，各種辦學(xué)失范的現(xiàn)象層出不窮，損害了民辦高校的整體社會(huì)形象。

三、新常態(tài)下民辦高等教育改革的著力點(diǎn)

能否適應(yīng)新常態(tài)，關(guān)鍵在于全面深化改革的力度*本刊評(píng)論員：《把新常態(tài)下的新要求落實(shí)到發(fā)展改革工作中》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2015年第3期，第1頁。。一方面，政府需要全面深化改革，構(gòu)建促進(jìn)民辦高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共治理環(huán)境，從而打造民辦高等教育發(fā)展的新引擎和新動(dòng)力；另一方面，民辦高校要主動(dòng)作為，以新常態(tài)的思維來應(yīng)對(duì)學(xué)校發(fā)展中的各種矛盾和問題，并從中把握學(xué)校改革的著力點(diǎn)，以適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)。新常態(tài)下民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵是人才培養(yǎng)質(zhì)量難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，因此，民辦高校改革必須走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路，打造自身發(fā)展的“新常態(tài)”。與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)調(diào)整管理行為與模式，著力構(gòu)建政府公共管理的“新常態(tài)”。

(一)政府：構(gòu)建民辦高等教育公共治理的“新常態(tài)”

長期以來，我國高等教育的發(fā)展是由政府主導(dǎo)的。進(jìn)入新常態(tài)階段，政府的當(dāng)務(wù)之急不再是設(shè)法推動(dòng)規(guī)模增長以及為維持增長而進(jìn)行補(bǔ)救式改革，而是應(yīng)在新常態(tài)中維持高等教育的平衡增長和質(zhì)量提升。教育部2012年發(fā)布的《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》明確提出：今后普通高校招生規(guī)模保持相對(duì)穩(wěn)定，堅(jiān)持“走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路”。這就意味著我國高等教育將逐步進(jìn)入以提高質(zhì)量為核心任務(wù)的內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，要求政府及其職能部門對(duì)民辦高校的管理行為與機(jī)制作出相應(yīng)的調(diào)整。

1.從單向管理向多元治理轉(zhuǎn)變。我國政府對(duì)民辦高等教育的管理基本沿用公辦高等教育的管理體制，政府直接干預(yù)較多，這種一元單向集權(quán)式的管理模式削弱了高校的辦學(xué)自主權(quán)，往往陷入“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。要促進(jìn)民辦高等教育良性發(fā)展、實(shí)現(xiàn)有效治理，政府須全面深化教育管理方式的改革，變單一的直接管理為多元的治理，讓社會(huì)共同參與對(duì)民辦高校的管理，構(gòu)建起中國特色的民辦高等教育治理體系。

當(dāng)務(wù)之急，一是要按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”等原則，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，明晰政府管理邊界，淡化行政干預(yù)色彩，逐步還權(quán)于民辦高校和社會(huì)，尤其是應(yīng)盡快將招生自主權(quán)、專業(yè)課程設(shè)置權(quán)和學(xué)歷授予權(quán)等辦學(xué)權(quán)還給學(xué)校，引導(dǎo)民辦高校辦出特色。二是創(chuàng)新管理方式，更多地運(yùn)用立法、規(guī)劃、評(píng)估、財(cái)政杠桿以及信息服務(wù)等方式引導(dǎo)民辦高等教育發(fā)展，推進(jìn)民辦高等教育由直接管理向間接管理、由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷提高民辦教育治理水平。三是加快建立科學(xué)、規(guī)范、公正的民辦高等教育評(píng)價(jià)體系，制訂專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與民辦教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，通過資金資助、購買(委托)服務(wù)和簡化審批手續(xù)等方式培育與發(fā)展民辦教育中介組織，積極搭建社會(huì)評(píng)價(jià)教育的制度渠道，形成促進(jìn)民辦高等教育良性發(fā)展的多邊治理機(jī)制。四是完善民主科學(xué)的決策制度，建立健全政府重大教育決策調(diào)研論證、公眾參與、合法性審查、社會(huì)聽證、質(zhì)詢等程序和制度，擴(kuò)大民辦高校管理的參與度及透明度。

2.從政策治校向依法治校轉(zhuǎn)變。以往我國對(duì)高校的管理主要采用以上下級(jí)行政渠道為基礎(chǔ)的“紅頭文件”，而不是面向整個(gè)社會(huì)的法規(guī)。這種治理模式往往帶來管理行為的隨意性，產(chǎn)生了大量的權(quán)力尋租空間，誘發(fā)高校辦學(xué)的短期行為與投機(jī)傾向，不利于高等教育的穩(wěn)定健康發(fā)展。公共治理領(lǐng)域下政府對(duì)高校的治理則不同，是“依法治?！倍恰罢咧涡！保罢呔哂邢鄬?duì)的穩(wěn)定性、連續(xù)性、規(guī)范性與強(qiáng)制力，這是高校健康發(fā)展所不可或缺的。因此，從“政策治校”向“依法治校”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)成為我國高等教育治理的新常態(tài)。

就民辦高等教育公共治理而言，政府要按照依法治校的要求，積極推進(jìn)建立完備的民辦高等教育法律規(guī)范體系、高效的民辦高等教育法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的民辦高等教育法治監(jiān)督體系以及有力的民辦高等教育法治保障體系，努力把民辦高等教育的發(fā)展納入法治軌道。當(dāng)前有兩個(gè)方面特別值得關(guān)注：一是政府在構(gòu)建民辦高等教育法律規(guī)范體系與實(shí)施體系中，要在民辦高校的法人歸屬、產(chǎn)權(quán)與回報(bào)、財(cái)政資助與稅費(fèi)優(yōu)惠以及退出機(jī)制等核心制度問題上解放思想，大膽創(chuàng)新，以解決長期以來困擾民辦高等教育健康發(fā)展的制度瓶頸；二是在構(gòu)建民辦高等教育法治監(jiān)督體系與保障體系過程中，須加強(qiáng)政府行為人的法律意識(shí)和法治觀念，加強(qiáng)民辦教育行政執(zhí)法工作，強(qiáng)化政府依法治校的剛性，切實(shí)促使政府行為人從過去那種依政策直接介入高等教育事業(yè)轉(zhuǎn)變到依法監(jiān)督、引導(dǎo)民辦高等教育的行為中來。

3.從重審批向重監(jiān)督轉(zhuǎn)變。新常態(tài)要求市場在高等教育資源配置中起決定作用，這就意味著政府必須從重審批走向重監(jiān)督，進(jìn)而構(gòu)建起新常態(tài)下民辦高等教育監(jiān)管的新機(jī)制。在這一過程中，有幾個(gè)重要環(huán)節(jié)值得注意：一是在監(jiān)管理念上，以“是否有效促進(jìn)公益”作為政府政策選擇的基本依據(jù)和政府監(jiān)管工作績效的基本標(biāo)準(zhǔn)*文東茅：《走向公共教育:教育民營化的超越》，北京大學(xué)出版社2008年版，第228頁。，強(qiáng)化教育公益理念。二是在監(jiān)管機(jī)制上，構(gòu)建和完善分類監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)做好事中、事后監(jiān)管工作，維護(hù)教育市場公平競爭的秩序。三是在監(jiān)管方式上，要著力構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和評(píng)估手段為主，以必要的行政手段為輔的監(jiān)管模式，避免過多地干預(yù)高校內(nèi)部事務(wù)。四是在監(jiān)管主體上，要改變以往政府單向的監(jiān)管模式，積極培育民辦教育中介組織，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)組織和社會(huì)各界等多元主體的積極性，提高對(duì)民辦高校監(jiān)管的有效性。

4.從重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。在高度集權(quán)的行政管理體制下，“政府成了規(guī)則的制造廠”，對(duì)高校的管理就是控制、審批、監(jiān)管和處罰。在這種模式下，政府對(duì)民辦高校采取了全過程的進(jìn)入管制、招生管制、學(xué)歷管制、學(xué)費(fèi)管制、信息管制、質(zhì)量管制和投資回報(bào)管制等，在一定程度上遏制了市場的活力，嚴(yán)重影響到教育市場資源的配置效率。從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是我國政府改革的方向與使命，也是高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制保障。這要求政府優(yōu)化管制機(jī)制，更加注重“公平”與“效率”，更重要的是，政府要為包括民辦高校在內(nèi)的所有高校提供全方位的公共服務(wù)。這種服務(wù)既包括構(gòu)建完備、有效的民辦高等教育發(fā)展的制度規(guī)則，為民辦高校提供公平競爭的外部環(huán)境，建立、維護(hù)良好的高等教育市場秩序等間接服務(wù)，也包含一些直接的公共服務(wù)，諸如：構(gòu)建(民辦)高等教育基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和教育公共服務(wù)平臺(tái)；加強(qiáng)教育行政部門與稅收、人事和土地等職能部門間的溝通協(xié)調(diào)；積極培育和扶持民辦教育中介機(jī)構(gòu)等。

5.從“規(guī)范控制”向“扶持調(diào)控”轉(zhuǎn)變。1993年以后，“規(guī)范控制”成為我國民辦高等教育發(fā)展階段的主要政策基調(diào)，具體表現(xiàn)在當(dāng)時(shí)政策文本對(duì)民辦高校的“義務(wù)”強(qiáng)調(diào)得很多，而對(duì)國家扶持民辦高校規(guī)定得很少，致使有限的扶持措施在實(shí)踐中根本無法落實(shí)，尤其是民辦高校無法得到公共政策的扶持*徐緒卿、王一濤：《論我國民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁。。這種以“規(guī)范”為基調(diào)的政策，是與20世紀(jì)90年代以來民辦高校規(guī)模迅速擴(kuò)張后辦學(xué)行為失范這一狀況緊密相連的。當(dāng)前，我國民辦高校逐漸步入從外延擴(kuò)張到內(nèi)涵提升的新常態(tài)，大部分民辦高校的辦學(xué)行為也日趨規(guī)范，這些要求今后一個(gè)時(shí)期民辦高等教育的政策基調(diào)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向“鼓勵(lì)”和“扶持”*徐緒卿、王一濤：《論我國民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁。。具體來說，政府要重新認(rèn)定民辦高等教育的價(jià)值和定位，要以更加理性、長遠(yuǎn)的目標(biāo)規(guī)劃民辦高校的功能和價(jià)值，按照分類的性質(zhì)給予不同程度的公共財(cái)政支持。對(duì)于財(cái)政性投入，政府必須進(jìn)行嚴(yán)格管理與績效跟蹤評(píng)價(jià)，使之服務(wù)于民辦高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(二)民辦高校：構(gòu)建學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展的“新常態(tài)”

新常態(tài)下的民辦高等教育改革，一方面要求政府及其職能部門理清民辦高等教育發(fā)展的特殊矛盾，著力突破民辦高等教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，構(gòu)建民辦高等教育公共治理的新機(jī)制；另一方面要求民辦高校主動(dòng)作為，認(rèn)清新常態(tài)面臨的新問題，以新常態(tài)的思維調(diào)整辦學(xué)行為，著力構(gòu)建學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展的“新常態(tài)”。

1.辦學(xué)理念：從重“營利性”向重“公益性”轉(zhuǎn)變。理念是行動(dòng)的指南。學(xué)校要轉(zhuǎn)型發(fā)展，思想觀念要先行。對(duì)于民辦高校辦學(xué)者而言，至關(guān)重要的是淡化逐利色彩，強(qiáng)化辦學(xué)的公益屬性。雖然民辦高校經(jīng)濟(jì)上實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的方式，但實(shí)質(zhì)上屬于非營利性的高等教育機(jī)構(gòu)，與營利性組織有著本質(zhì)區(qū)別，即不以營利為目的。一言以蔽之，民辦教育事業(yè)“屬于社會(huì)主義公益性事業(yè)”，辦學(xué)者必須牢牢堅(jiān)守公益性辦學(xué)的底線，堅(jiān)決摒棄功利主義。

2.發(fā)展方式：從重外延向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。民辦高校利用20世紀(jì)90年代高校擴(kuò)招之機(jī)，采取外延式發(fā)展模式，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了學(xué)校發(fā)展的高速度、大規(guī)模。但隨著高考適齡人口的逐漸減少和民眾教育質(zhì)量意識(shí)的增強(qiáng)，這種粗放型的外延式發(fā)展模式難以為繼，轉(zhuǎn)而追求內(nèi)涵式發(fā)展。民辦高校要正確處理好規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益的關(guān)系，切實(shí)由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，把工作重心聚集到學(xué)校的人才培養(yǎng)上來，加大教學(xué)投入，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化教學(xué)管理，突出辦學(xué)特色，把提升教育質(zhì)量和內(nèi)涵發(fā)展落到實(shí)處。

3.人才培養(yǎng)：從趨同型向特色化、應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。不少民辦高校在升格的過程中習(xí)慣模仿公辦高校，辦學(xué)理念缺乏個(gè)性，辦學(xué)方向失去定力，在人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設(shè)置等方面盲目向公辦高?？繑n，甚至“錯(cuò)誤地認(rèn)為只有像公辦高校那樣辦成學(xué)術(shù)型大學(xué)，才能有更大的辦學(xué)效益”*任江南、熊建平：《民辦高校辦學(xué)趨同化現(xiàn)象采摭與探析》，《江西教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期，第36-39頁。。辦學(xué)的趨同化，造成民辦高校人才培養(yǎng)難以彰顯辦學(xué)特色，也無法滿足社會(huì)多層次、多樣化的人才需要，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展陷入困境。因此，民辦高校的人才培養(yǎng)模式應(yīng)從趨同向特色、應(yīng)用轉(zhuǎn)變，這是新常態(tài)下民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心。具體來說，民辦高校要緊緊地圍繞為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)應(yīng)用技術(shù)人才這一辦學(xué)定位，優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，突出辦學(xué)特色，著力實(shí)現(xiàn)專業(yè)發(fā)展與社會(huì)需求、課程體系與從業(yè)需求、培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與資質(zhì)認(rèn)證的三大對(duì)接，培養(yǎng)出更多的應(yīng)用型、創(chuàng)業(yè)型人才。

4.治理結(jié)構(gòu)：從家族管理向法人共同治理轉(zhuǎn)變。盡管大多數(shù)民辦高校從形式上構(gòu)建了法人治理結(jié)構(gòu)，但離真正意義上的法人治理還有較大差距，表現(xiàn)在高校的主要管理方式依然是家族化管理，決策或經(jīng)營權(quán)為家族或“內(nèi)部人”所控制，董(理)事會(huì)淪為應(yīng)付法律規(guī)定的制度化形式。不可否認(rèn)，家族管理在民辦高校發(fā)展的初級(jí)階段確實(shí)起到了凝聚人心、降低辦學(xué)成本和提高管理效率的作用，但隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，家族化管理的局限性日益顯現(xiàn)，一些民辦高校不可避免地出現(xiàn)了管理混亂、內(nèi)訌不斷的現(xiàn)象，更有甚者因內(nèi)部矛盾激化導(dǎo)致分裂而被終止辦學(xué)。因此，民辦高校從家族化管理向法人共同治理轉(zhuǎn)變，既是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求，也是促進(jìn)民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的深層次問題。

當(dāng)前民辦高校在完善法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，有三個(gè)環(huán)節(jié)值得關(guān)注：一是要加強(qiáng)學(xué)校章程的建設(shè)。學(xué)校章程是高校的“根本大法”，民辦高校應(yīng)該根據(jù)法律和外部關(guān)系制定現(xiàn)代大學(xué)章程，明確學(xué)校各級(jí)部門的職權(quán)和各項(xiàng)工作的操作規(guī)程。二是要優(yōu)化法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。通過完善董(理)事任期制度、董(理)事會(huì)議事規(guī)則等健全董(理)事會(huì)制度，規(guī)范董(理)事決策行為，尤其要防止決策權(quán)力“家族化”和“私事化”；建立健全利益相關(guān)人參與的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督董(理)事會(huì)、校長和其他學(xué)校管理者的管理行為；建立和完善學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行及保障機(jī)制，防止學(xué)術(shù)權(quán)力異化、行政權(quán)力泛化。三是要深化管理制度建設(shè)，推進(jìn)民辦高校管理的法制化。制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的基礎(chǔ)，是民辦高校發(fā)揮體制優(yōu)勢的保證。通過完善管理制度建設(shè)，將管理體制轉(zhuǎn)化為管理文化和發(fā)展的軟實(shí)力，最終增強(qiáng)學(xué)校的核心競爭力。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Problem and Reform of Non-governmental Higher Education under the New Normal

CHEN Wenlian & REN Lijuan

(PoliticsSchoolofCentralSouthUniversity;HunanEducationandScientificBaseofPrivateHigherEducation,Changsha,Hunan, 410083,China)

As China’s economic development entering the new normal, the development of non-governmental higher education has also entered a new normal featuring growth slowdown and quality improvement. However, the development of non-governmental higher education still cannot meet the needs of the new social normal due to some very prominent issues such as the extensive mode of development, insufficient development potential, poor development quality, and incomplete development system environment. Therefore, the development of non-governmental higher education under the new normal should be quality-oriented and comprehensively deepened reforms to shift from extension expansion to content development. In conformity with this, the government and non-governmental institutions of higher learning should make corresponding adjustments to the traditional management behavior and development mode, and focus on building the government-administered “new normal” and the own “new normal” of non-governmental institutions of higher learning.

non-governmental higher education；non-governmental institutions of higher learning; the new normal; government; reform

2016-08-29

湖南教育科學(xué)民辦高等教育研究基地項(xiàng)目(湘教科研通〔2013〕22號(hào))

陳文聯(lián)，男，湖南衡陽人，教授，社會(huì)學(xué)博士后，湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地首席專家，研究方向?yàn)榻逃螌W(xué)。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.00.013

在線優(yōu)先出版日期：2016-11-30