徐緒卿

(浙江樹人大學(xué)，浙江杭州310015)

民辦高等教育

世界私立大學(xué)辦學(xué)體制及其演變:經(jīng)驗(yàn)與啟示

徐緒卿

(浙江樹人大學(xué)，浙江杭州310015)

大學(xué)的辦學(xué)體制，最初都是私立大學(xué)辦學(xué)。先發(fā)國家是先有私立高等教育，后有公立或國家化高等教育，最后回到公、私立高等教育并存的發(fā)展?fàn)顟B(tài);后發(fā)國家是公、私立高等教育同時(shí)起步，有的國家受社會(huì)制度變化的影響，曾一度不允許開設(shè)私立大學(xué)。現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，高等教育只有堅(jiān)持公、私立共同發(fā)展，才能不斷增強(qiáng)發(fā)展活力，促進(jìn)大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。

私立高等教育;民辦高等教育;私立大學(xué);民辦院校;辦學(xué)體制

一

大學(xué)的辦學(xué)體制，是指大學(xué)舉辦的國家制度。胡衛(wèi)提出:“辦學(xué)體制是一個(gè)國家對(duì)設(shè)置其教育機(jī)構(gòu)的主要制度安排，規(guī)定教育機(jī)構(gòu)可以由哪些組織或個(gè)人(即辦學(xué)的主體)來舉辦，各類主體有資格舉辦或參與舉辦哪一級(jí)哪一類的教育機(jī)構(gòu)?！雹俸l(wèi)、何金輝、朱利霞編:《辦學(xué)體制改革:多元化的教育訴求》，教育科學(xué)出版社2010年版，第1頁。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了辦學(xué)主體的概念。鄔大光認(rèn)為:“高等教育辦學(xué)體制主要是指高校與舉辦者之間的關(guān)系，包括不同辦學(xué)主體關(guān)系所構(gòu)成的一個(gè)國家的高等教育辦學(xué)模式?！雹卩w大光:《試論高等教育管理、辦學(xué)與投資體制改革的相關(guān)性》，《高等教育研究》1999年第2期，第23－25頁。這里有兩個(gè)關(guān)鍵詞:一個(gè)是關(guān)系，一個(gè)是模式。楊民剛、李代玉提出:“高等教育辦學(xué)體制一般指舉辦高等教育的方式、方法與制度，主要反映高等教育管理者與辦學(xué)者之間的關(guān)系以及由此而形成的辦學(xué)模式。”③楊民剛、李代玉:《論管理、辦學(xué)與投資體制之間的互聯(lián)性與高等教育體制改革》，《山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期，第35－38頁。這一思想在原有的基礎(chǔ)上又有所拓展。劉鐵認(rèn)為:“高等教育辦學(xué)體制是有關(guān)舉辦或創(chuàng)立高等教育機(jī)構(gòu)的主體結(jié)構(gòu)形態(tài)及其相應(yīng)制度規(guī)范的總和，其內(nèi)涵主要包括:(1)有關(guān)舉辦或創(chuàng)立高等教育機(jī)構(gòu)的主體的規(guī)范;(2)有關(guān)舉辦主體結(jié)構(gòu)形態(tài)的規(guī)范;(3)有關(guān)高等教育機(jī)構(gòu)的舉辦者和投資者、辦學(xué)者、行政管理者(中央和省級(jí)政府)責(zé)權(quán)劃分及其相互關(guān)系的制度規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制。具體來說分兩個(gè)層面:一是由誰來舉辦，如政府舉辦、社會(huì)力量舉辦等;二是怎么辦，如每所高校具體的辦學(xué)行為?！雹軇㈣F:《中國高等教育辦學(xué)體制研究》，廣東教育出版社2006年版，第7頁。

對(duì)于民辦院校辦學(xué)體制，目前還少有文章提出清晰的概念。民辦院校的辦學(xué)體制與公辦院校的辦學(xué)體制相比，含義不完全相同:前者主要是指社會(huì)力量(非政府主導(dǎo)、民間)舉辦大專院校的體制;而后者則包括各級(jí)政府、政府各個(gè)部門及各個(gè)公立社會(huì)團(tuán)體等舉辦高等教育機(jī)構(gòu)的體制。顯然，兩者在概念上并不完全相同。另外，兩者改革的著重點(diǎn)也不同:前者主要體現(xiàn)為民辦院校由誰出資舉辦、由誰承辦以及由此所涉及的制度架構(gòu)等，如民辦院校辦學(xué)的國家政策，政府如何規(guī)制民辦院校的辦學(xué)行為，民辦院校在辦學(xué)過程中應(yīng)履行哪些義務(wù)，民辦院校舉辦者、辦學(xué)者和利益相關(guān)者具有哪些權(quán)益等;而后者主要是改變以往以中央部門為主的辦學(xué)格局，逐漸把高等教育的舉辦權(quán)下放給地方，發(fā)揮地方政府舉辦高等教育的積極性，并更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的職能。鑒于現(xiàn)有的國家制度架構(gòu)，我國民辦院校舉辦者的主體是個(gè)人和機(jī)構(gòu)(組織)。

綜合現(xiàn)有研究，筆者認(rèn)為，民辦院校的辦學(xué)體制就是“國家對(duì)設(shè)置民辦院校的主要制度安排、責(zé)權(quán)劃分以及辦學(xué)過程中相關(guān)關(guān)系的總和”①徐緒卿:2015年度國家社科基金教育學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目《民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究》(AFA150012)開題報(bào)告，浙江樹人大學(xué)中國民辦高等教育研究院，2016年3月17日。。它具體規(guī)定非政府財(cái)政以外有什么人(機(jī)構(gòu)、組織)可以(有資格)舉辦民辦院校、舉辦民辦院校應(yīng)該如何處理相關(guān)關(guān)系等，主要包括兩個(gè)層面:一是民間舉辦高等教育的主體構(gòu)成(組織、機(jī)構(gòu)及個(gè)人);二是民間舉辦大專院校的各辦學(xué)主體運(yùn)行與管理的制度總和。

二

“從世界教育發(fā)展的歷史看，民間辦學(xué)與民間經(jīng)商一樣，由來已久，源遠(yuǎn)流長。”②徐輝:《民辦教育五問》，《新華日?qǐng)?bào)》2015年9月10日，第12版。大學(xué)的辦學(xué)體制經(jīng)歷了從私立大學(xué)為主到公立大學(xué)為主，再到公、私立大學(xué)并駕齊驅(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程?，F(xiàn)代大學(xué)發(fā)源于歐洲的中世紀(jì)大學(xué)，而初期中世紀(jì)大學(xué)毫無例外都是私立的。換句話說，大學(xué)的辦學(xué)體制最初主要是私立大學(xué)的辦學(xué)體制，且舉辦主體主要是民間的，大致可以分為三類。

(一)自發(fā)舉辦大學(xué)

以意大利的博洛尼亞大學(xué)為典型。意大利是古羅馬的發(fā)祥地，沿襲和承載了古羅馬帝國的部分文化。公元476年，西羅馬帝國滅亡，封建領(lǐng)主的統(tǒng)治開始，外族入侵，意大利被瓜分為多個(gè)自由城邦。由于具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)歷了五六百年緩慢發(fā)展后，意大利獲得較快發(fā)展，當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)羅馬法學(xué)者需求量較大，而封建統(tǒng)治、封地競爭、君權(quán)與教權(quán)之間的競爭，也使得統(tǒng)治者逐漸認(rèn)識(shí)到需要運(yùn)用法律來解決糾紛，穩(wěn)定社會(huì)秩序。社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)了羅馬法律研究的復(fù)興，博洛尼亞大學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。

11世紀(jì)中后期，博洛尼亞的法律學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，聲名鵲起，許多歐洲青年跋山涉水，慕名前來求知求學(xué)，學(xué)習(xí)古羅馬法。他們自發(fā)地組織起來，聘請(qǐng)專門的教師，進(jìn)行羅馬法講習(xí)和討論。為了維護(hù)自身的權(quán)益，免遭當(dāng)?shù)厥忻窈褪浪渍?quán)的欺凌與干擾，他們借助行會(huì)形式，建立了學(xué)生“聯(lián)合組織”，推舉出自己的會(huì)長(校長)作為領(lǐng)導(dǎo)人。這就是現(xiàn)代大學(xué)的原型。博洛尼亞大學(xué)是一所學(xué)生主導(dǎo)的大學(xué)，校長由學(xué)生推薦代表擔(dān)任，教師上什么課、上多少課、什么時(shí)候上課和發(fā)多少課酬等，主要根據(jù)學(xué)生的需求來安排，因此，這個(gè)大學(xué)也被稱作學(xué)生大學(xué)。1158年，皇帝費(fèi)德里克一世頒布法令，博洛尼亞大學(xué)擁有了自治權(quán)。中世紀(jì)歐洲南部(法國以外)的許多大學(xué)，都是仿效博洛尼亞大學(xué)的形式建立的。

(二)教會(huì)舉辦大學(xué)

以法國巴黎大學(xué)為典型。在巴黎大學(xué)以前，許多教會(huì)學(xué)校承擔(dān)著培養(yǎng)人的職能。12世紀(jì)初，法蘭西島逐漸成為法國真正的中心。腓力二世時(shí)法國加緊對(duì)公爵、伯爵的控制，摧毀和控制了其他有威脅的國家，逐漸成為歐洲大國，巴黎成為法國首都，巴黎的教會(huì)學(xué)校越來越多地分享了特權(quán)，使巴黎成為當(dāng)時(shí)對(duì)學(xué)者們較具吸引力的地方。許多著名的講學(xué)者在巴黎發(fā)表演說、解析教義教禮，吸引了大批學(xué)生前來學(xué)習(xí)，為成為神職人員做準(zhǔn)備。為免遭當(dāng)?shù)亟虝?huì)和封建主的欺凌，學(xué)生們按原籍組成“同鄉(xiāng)會(huì)”，以保護(hù)自己的利益。隨著學(xué)生人數(shù)的增多，教師需求量也大增，這樣教師資格審定就成為大學(xué)與教會(huì)爭奪的重要資源。為維護(hù)教師職業(yè)權(quán)利、保證教師資質(zhì)，教師自發(fā)組成教師聯(lián)合會(huì)，嚴(yán)格把關(guān)，自主授予教學(xué)許可證，并通過多次師生組織之間的談判，逐漸形成了“巴黎師生聯(lián)合會(huì)”，即巴黎大學(xué)的前身。1180年，法皇路易七世正式授予其“巴黎大學(xué)”的稱號(hào)。

在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，教會(huì)是大學(xué)的主要辦學(xué)者。由于上帝賦予的特權(quán)、相對(duì)富裕的經(jīng)濟(jì)條件、傳播教義的人才需求以及頒布敕令的便利，教會(huì)舉辦大學(xué)的數(shù)量占絕對(duì)比例。教會(huì)大學(xué)在為傳播教義、研究教禮服務(wù)的同時(shí)，客觀上傳播了社會(huì)文明，為培養(yǎng)學(xué)生的文化素養(yǎng)和科學(xué)知識(shí)等作出了貢獻(xiàn)。中世紀(jì)后期，歐洲先后爆發(fā)了宗教改革運(yùn)動(dòng)等，各個(gè)教派之間圍繞大學(xué)的作用展開了激烈的討論，對(duì)大學(xué)的認(rèn)識(shí)重新得到統(tǒng)一，教會(huì)舉辦大學(xué)的熱情有增無減，教會(huì)大學(xué)的數(shù)量更是大幅增長。

(三)知識(shí)人士舉辦大學(xué)

在社會(huì)對(duì)知識(shí)、對(duì)人才需求空前增長的背景下，部分具有“知識(shí)”的“大師”利用自己的知識(shí)優(yōu)勢(shì)舉辦大學(xué)、開展講學(xué)活動(dòng)。據(jù)考證，中世紀(jì)中后期講學(xué)盛行，一些“哲學(xué)家”“古羅馬法翻譯家”“醫(yī)學(xué)家”和“神學(xué)家”紛紛組織講學(xué)，各地一時(shí)大學(xué)興起，但是真正存活下來的并不多。而大學(xué)的遷移或分離，成為新大學(xué)創(chuàng)建的另一條途徑，英國牛津大學(xué)就是這樣的例子。在12世紀(jì)之前，英國還沒有大學(xué)。1167年，英格蘭國王與法蘭西國王發(fā)生爭吵，遂出臺(tái)禁令不讓英國的青年到巴黎上大學(xué)，在那里講學(xué)的英國教師也被召回。1168年，這些教師在英國發(fā)起創(chuàng)辦了牛津大學(xué)。1209年發(fā)生了學(xué)生暴力事件，大學(xué)被解散。部分學(xué)生和教師逃至劍橋，后在那里建立了劍橋大學(xué)。1213年，教皇使節(jié)出面斡旋，牛津大學(xué)得到了第一張由羅馬教皇簽署的特許狀。1214年6月，部分師生又回到牛津恢復(fù)辦學(xué)，而劍橋大學(xué)在1225年獲得亨利三世的批準(zhǔn)。這兩所大學(xué)可以說都是巴黎大學(xué)的復(fù)制品，也是中世紀(jì)的主要大學(xué)。

在移民地舉辦新大學(xué)，也屬這種情況。典型案例是:17世紀(jì)初到達(dá)北美的移民中有一批清教徒，是牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的畢業(yè)生，1636年他們?cè)诿绹⒘说谝凰叩葘W(xué)府，后因校友清教牧師約翰·哈佛將其全部藏書和一半資產(chǎn)捐贈(zèng)給這所學(xué)院而改名為哈佛學(xué)院，1780年改名為哈佛大學(xué)。

中世紀(jì)大學(xué)的舉辦主體，大致有以上三種。值得注意的是，中世紀(jì)沒有政府直接舉辦的大學(xué)。雖然也有一些國王“舉辦”的大學(xué)，如腓特烈二世就曾于1224年舉辦那不勒斯大學(xué)①宋文紅:《歐洲中世紀(jì)大學(xué)的演進(jìn)》，商務(wù)印書館2010年版，第100頁。，美國的威廉瑪麗學(xué)院(建于1693年)得名于時(shí)任英國國王的威廉三世和瑪麗二世。但是現(xiàn)有的研究表明，當(dāng)時(shí)僅僅是根據(jù)皇帝的敕令(或特許狀)得到允許，即皇帝“賜”名和許可辦學(xué)，沒有任何證據(jù)說明皇帝出資、皇家出錢投資等。美國常青藤大學(xué)都是建國前建立的，當(dāng)然也都是私立的。中世紀(jì)大學(xué)都是收費(fèi)的大學(xué)，學(xué)生聽課必須繳納學(xué)費(fèi)，一些教會(huì)舉辦的大學(xué)對(duì)家庭臨時(shí)困難的學(xué)生可以有一些減免。從這一點(diǎn)來看，也可以確認(rèn)中世紀(jì)大學(xué)都是私立大學(xué)。

中世紀(jì)時(shí)期政府之所以沒有直接參與舉辦學(xué)校，基于兩個(gè)原因:一方面中世紀(jì)歐洲世俗政權(quán)都是弱勢(shì)政權(quán)。當(dāng)時(shí)歐洲城邦林立，“國家”眾多，與教會(huì)之間爭奪控制權(quán)的斗爭異常激烈，政府沒有“能力”和精力來舉辦大學(xué)。另一方面，大學(xué)這種機(jī)構(gòu)在社會(huì)發(fā)展中能發(fā)揮什么作用、對(duì)政府到底有什么好處等，還有待于觀察。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府雖然沒有直接辦學(xué)，但是在形成大學(xué)的制度框架方面，今天來看也作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。首先，政府對(duì)于辦學(xué)的主體沒有限定，但是辦學(xué)必須得到政府的許可(敕令)，至少也有“沒有門檻”的門檻。辦學(xué)敕令最初較為混亂，有的由教皇頒發(fā)，有的由國王(政府)頒發(fā)，但從13世紀(jì)后半葉起，只有政府頒發(fā)敕令許可辦學(xué)才是合法的，這一點(diǎn)漸成慣例。也只有政府認(rèn)可的大學(xué)，其辦學(xué)行為和師生權(quán)益才能得到認(rèn)可與保障。對(duì)于師生的基本權(quán)益，大學(xué)的建制、課程、學(xué)制和學(xué)位等基本規(guī)定，也在多個(gè)政府頒發(fā)的敕令中逐漸完備和固化。

三

世界上最早的大學(xué)都是民間自發(fā)創(chuàng)辦或教會(huì)創(chuàng)辦的，因此，毫無例外都是私立大學(xué)。世界高等教育發(fā)展史首先是私立高等教育的發(fā)展史。隨著國家主義的盛行和世俗政權(quán)的強(qiáng)大，加上工業(yè)革命、技術(shù)進(jìn)步對(duì)專業(yè)人才的需求和民眾接受高等教育需求的增加，舉辦大學(xué)所需要的經(jīng)費(fèi)支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民間的承受能力，而教會(huì)舉辦的一些大學(xué)往往成為國家改革中的保守力量。政府開始重視大學(xué)的作用，主動(dòng)舉辦大學(xué)，并逐漸擔(dān)負(fù)起發(fā)展公共教育的責(zé)任，高等教育的資源和大學(xué)的舉辦權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到政府手中，大學(xué)逐漸成為國家發(fā)展的利器，成為政府主導(dǎo)提供資源支持的公共機(jī)構(gòu)，大學(xué)也從國家服務(wù)的過程中獲取資源和支持，在為社會(huì)提供服務(wù)的進(jìn)程中豐富自身的價(jià)值并發(fā)展壯大。

世界上真正意義上的公立大學(xué)是在17世紀(jì)末到18世紀(jì)初創(chuàng)建的，比如德國的哈勒大學(xué)(1694年)和哥廷根大學(xué)(1734年)，它們不是由私人舉辦，也不是由教會(huì)舉辦，而是由國家出資舉辦的，這表明政府開始舉辦大學(xué)。與教會(huì)辦學(xué)不同，哈勒大學(xué)首任校長托馬西烏斯在任時(shí)，將哲學(xué)從神學(xué)中獨(dú)立出來，打破經(jīng)驗(yàn)哲學(xué)和神學(xué)的壟斷地位;使用德文授課;把自然科學(xué)的知識(shí)引入課堂，在教學(xué)過程中貫徹實(shí)際有用的知識(shí)。使用民族語言講課，這與當(dāng)時(shí)普遍使用拉丁文講課的主流格格不入，也反映了民族國家的需要;把哲學(xué)從神學(xué)中分離出來，降低神學(xué)在教學(xué)中的地位，這在當(dāng)時(shí)以神為尊的年代是需要莫大的勇氣和膽量的。哥廷根大學(xué)的校長閔希豪森是哈勒大學(xué)的畢業(yè)生，他擔(dān)任校長以后，完全廢棄了神學(xué)的壟斷地位，并使用精良的裝備設(shè)置了科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、解剖示范室、植物園、學(xué)校的醫(yī)院和化學(xué)研究所，還創(chuàng)建了圖書館。從1737年到1810年的70多年中，哥廷根大學(xué)是世界上最好的大學(xué)。此后德國開始大量舉辦公立高等教育，辦學(xué)體制發(fā)生了重大改變。

法國是經(jīng)典大學(xué)的最早發(fā)源地，巴黎大學(xué)的規(guī)模一度達(dá)到5萬人以上，成為歐洲最負(fù)盛名的大學(xué)。1789年法國大革命爆發(fā)后，許多經(jīng)典大學(xué)站在革命的對(duì)立面。革命成功后拿破侖頒布《公共教育組織法》，宣布關(guān)閉所有中世紀(jì)大學(xué)，大學(xué)收為國有，新大學(xué)一律由政府舉辦，從此建立了單一的公立大學(xué)辦學(xué)體制。

英國也是最早舉辦私立大學(xué)的國家，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，私立大學(xué)擔(dān)當(dāng)高等教育的主要角色。19世紀(jì)中葉，英國頒布了《初等教育法》，對(duì)公立教育的定性是“填補(bǔ)空缺”，明確只有在民間辦學(xué)無法顧及的地方，才由政府出資興辦學(xué)校，滿足社會(huì)需求。后來“工業(yè)革命、技術(shù)進(jìn)步對(duì)人的素質(zhì)要求越來越高，教育普及所需要的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民間組織的能力，加上城市化的快速擴(kuò)張需要將大批青少年組織起來學(xué)習(xí)文化知識(shí)，政府逐漸擔(dān)負(fù)起發(fā)展公共教育的責(zé)任”①徐輝:《民辦教育五問》，《新華日?qǐng)?bào)》2015年9月10日，第12版。，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)也開始完全由政府撥款。

意大利及其他地方的私立大學(xué)，也因其教師資格從學(xué)生代表提名改為由公社任命并付給報(bào)酬而逐漸退出高等教育舞臺(tái)。此后歐洲各國均受到影響，公立大學(xué)體系逐漸建立。

美國在建國以前的大學(xué)都是私立的。1819年達(dá)特茅斯案后才由第三任總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜建立州立大學(xué)——弗吉尼亞大學(xué)，并在后續(xù)的發(fā)展進(jìn)程中，逐漸建立了以各州政府為主要辦學(xué)主體的公立高等教育系統(tǒng)。

在亞洲高等教育后發(fā)國家，例如日本、韓國等，高等教育發(fā)展起步較晚，政府掌握強(qiáng)大的財(cái)政，因此公、私立大學(xué)同時(shí)起步。這些國家的私立大學(xué)在20世紀(jì)以前都受到不同程度的限制，并且由于起步階段投入不足，很多私立大學(xué)難以營生而關(guān)閉，盡管也有一些知名私立大學(xué)存活下來，但總體來看處于弱勢(shì)。

18世紀(jì)到20世紀(jì)，各國政府逐漸認(rèn)識(shí)到大學(xué)的作用和地位，開始重視和投資創(chuàng)辦大學(xué)，政府成為舉辦大學(xué)的主體，牢牢掌握舉辦權(quán)，許多國家逐漸形成了單一的以公立大學(xué)為主體的辦學(xué)體制。20世紀(jì)前后，世界大部分國家紛紛建立了以政府舉辦公立大學(xué)為主的辦學(xué)體制。學(xué)校由政府舉辦，經(jīng)費(fèi)由政府供給，校長由政府委派，教師由政府招聘。民間辦學(xué)被弱化，私立大學(xué)逐漸被邊緣化，有的國家私立大學(xué)一度銷聲“絕”跡。

四

從公立大學(xué)舉辦開始，大學(xué)的辦學(xué)體制開始發(fā)生了質(zhì)的變化。但是隨著時(shí)間的推移，單一公立大學(xué)辦學(xué)體制的弊端也開始顯露:政府財(cái)政有限，單一的經(jīng)費(fèi)來源難以滿足社會(huì)對(duì)人才的需求以及民眾接受高等教育的需求;政府的過多介入導(dǎo)致大學(xué)過分功利化;單一的辦學(xué)體制削弱了大學(xué)發(fā)展的活力和動(dòng)力，降低了大學(xué)的效率和效能，從而引發(fā)了學(xué)界和社會(huì)的質(zhì)疑。這使政府逐漸認(rèn)識(shí)到，要使高等教育穩(wěn)定發(fā)展，滿足社會(huì)接受高等教育和社會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)的多樣化需求，就必須改變由政府單一投資的大學(xué)辦學(xué)體制。進(jìn)入20世紀(jì)中葉，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和高等教育民主化、大眾化的推進(jìn)，私立大學(xué)辦學(xué)在許多國家重新得到重視。尤其是二戰(zhàn)以后，各國都高度認(rèn)識(shí)到大學(xué)在國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，許多國家制定了科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)高等教育大眾化，積極開展辦學(xué)體制的改革，在發(fā)展私立大學(xué)方面邁出了堅(jiān)定的步伐。私立大學(xué)恢復(fù)發(fā)展的主要原因是市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境和私有化思想喚起了私立高等教育的復(fù)蘇。市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，刺激了企業(yè)對(duì)技術(shù)人員的需求，民眾對(duì)中學(xué)后教育的需求持續(xù)高漲，但政府對(duì)公立高等教育的資金投入不能緊隨其后。

在美國，二戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)人才的需要和大批退伍軍人安置的需求，推動(dòng)了私立大學(xué)的發(fā)展，在校生占比達(dá)到20%以上。在英國，漢白金大學(xué)宣布不會(huì)接受政府捐贈(zèng)，成為獨(dú)樹一幟的私立大學(xué)。一大批以應(yīng)用技術(shù)人才為主要培養(yǎng)目標(biāo)的私立專科院校開始興建。在日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)，1950年后私立大學(xué)得到政策明晰的指引，學(xué)校數(shù)量快速增加，在校生占比達(dá)到75%以上。在蘇聯(lián)和東歐地區(qū)，原本絕跡的私立大學(xué)也開始得到快速發(fā)展。1994年世界銀行對(duì)最具代表性的9個(gè)發(fā)達(dá)國家和32個(gè)發(fā)展中國家私立高等教育的統(tǒng)計(jì)資料表明，共有21個(gè)國家私立高等教育機(jī)構(gòu)在校生人數(shù)占整個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)在校生總數(shù)的20%，12個(gè)國家的相應(yīng)百分比超過40%①轉(zhuǎn)引自聯(lián)合國教科文組織:《從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看世界高等教育》，《教育參考資料》2000年第1－2期，第49－50頁。。聯(lián)合國教科文組織正式統(tǒng)計(jì)資料②列入統(tǒng)計(jì)的有139個(gè)國家(地區(qū))。顯示，在已經(jīng)進(jìn)入高等教育大眾化階段的73個(gè)國家(地區(qū))中，多數(shù)國家所采用的主要舉措就包括支持私立高等教育的穩(wěn)步發(fā)展尤其是可持續(xù)發(fā)展，部分國家私立大學(xué)的發(fā)展速度令人驚嘆③菲利普·G.阿爾特巴赫、丹尼爾·C.列維:《私立高等教育:全球革命》，胡建偉等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第229－236頁;第233頁。。大學(xué)的舉辦體制，最終完成了從私立大學(xué)為主體到公立大學(xué)為主體，再到公、私立大學(xué)共同發(fā)展格局的演變。在一部分國家和地區(qū)，私立大學(xué)成為高等教育的主體。

私立大學(xué)的興起，表面上看是辦學(xué)體制的回歸，但是絕非僅僅如此。首先，新體制下辦學(xué)主體已經(jīng)多元化。就世界范圍來說，除了政府、教會(huì)舉辦以外，社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人都有可能根據(jù)需要參與高校的舉辦，甚至出現(xiàn)了許多“混合型”的辦學(xué)主體，由此推進(jìn)了高等教育民主化進(jìn)程。其次，辦學(xué)體制的改變，大大擴(kuò)大了高等教育資源，增加了高等教育的供應(yīng)量，推進(jìn)了高等教育大眾化，世界大學(xué)生人數(shù)激增，高等教育毛入學(xué)率快速達(dá)到20%以上，滿足了社會(huì)對(duì)人才的需求和民眾接受高等教育的需求。高等教育大眾化程度較高的國家，毫無例外都有私立大學(xué)的深度參與，有的國家或地區(qū)(如日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū))私立大學(xué)在校生占比甚至達(dá)到75%以上。再次，私立大學(xué)辦學(xué)體制的加盟，促進(jìn)了高等教育多樣化。私立大學(xué)的廣泛參與，克服了公立大學(xué)同質(zhì)化、趨同化的辦學(xué)，各種不同的舉辦目的和辦學(xué)訴求，推進(jìn)了高等教育多樣化，滿足了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多樣化的需求。最后，私立大學(xué)的崛起帶來了許多新的辦學(xué)機(jī)制，激活了高等教育內(nèi)部競爭，促進(jìn)了高等教育質(zhì)量的提升，促進(jìn)了公立院校辦學(xué)效率和效益的提高，從而推動(dòng)高等教育質(zhì)量的整體提升和高等教育改革的不斷深化，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，并在服務(wù)過程中發(fā)展壯大自身。正如美國著名比較高等教育研究專家阿爾特巴赫的專著書名所示——“私立高等教育的發(fā)展，是一場全球革命”。

五

“自從13世紀(jì)西方大學(xué)創(chuàng)辦以來，私立高等教育一直是大學(xué)體制的重要部分，現(xiàn)已成為21世紀(jì)高等教育的核心特征。如何看待私立高等教育，并將其融入到一個(gè)國家乃至世界范圍的更為廣泛的大學(xué)體制，是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。新的私立大學(xué)在構(gòu)建、辦學(xué)目標(biāo)和財(cái)政背景方面都與傳統(tǒng)的私立大學(xué)有很大不同。毋庸置疑，理解和制定適合于私立高等教育發(fā)展的政策框架迫在眉睫。”④菲利普·G.阿爾特巴赫、丹尼爾·C.列維:《私立高等教育:全球革命》，胡建偉等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第229－236頁;第233頁。

中國也是高等教育的后發(fā)國家，直至18世紀(jì)末才出現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)，與大多數(shù)后起國家一樣，大學(xué)的辦學(xué)體制是公、私立同時(shí)起步的。1949年以前，私立大學(xué)的舉辦主體主要為政府官員、教會(huì)和社會(huì)開明人士。與其他國家有明顯區(qū)別的是，我國個(gè)人出資舉辦私立院校的占比較高。教會(huì)方面，1879年美國圣公會(huì)上海主教施約瑟?jiǎng)?chuàng)辦圣約翰書院，將西方近代大學(xué)的教學(xué)風(fēng)格引入中國，成為中國近代最早的教會(huì)大學(xué)，也是中國最早的近代意義上的大學(xué)。1905年圣約翰書院正式升格為圣約翰大學(xué)，并在美國華盛頓州注冊(cè)，1947年向國民政府注冊(cè)。個(gè)人辦學(xué)方面，1896年盛宣懷管轄下的輪船招商局、上海電報(bào)局以商戶捐款和每年規(guī)銀10萬兩創(chuàng)辦上海南洋公學(xué)(交通大學(xué)滬校前身)，被認(rèn)為是中國近代第一所私立大學(xué)。1902年由著名愛國教育家馬相伯捐出全部家產(chǎn)土地3 000畝、現(xiàn)洋40 000元?jiǎng)?chuàng)辦震旦學(xué)院(復(fù)旦大學(xué)前身)。1906年為解決部分歸國留學(xué)生的就學(xué)問題，資產(chǎn)階級(jí)革命派姚宏業(yè)、孫鏡清等人四方奔走，勸募經(jīng)費(fèi)，在上海創(chuàng)辦中國公學(xué)。1919年近代著名的教育家嚴(yán)修和張伯苓先生在天津創(chuàng)建南開大學(xué)。1921年著名愛國華僑陳嘉庚認(rèn)捐開辦費(fèi)100萬元，經(jīng)常費(fèi)300萬元，分12年支付，創(chuàng)辦廈門大學(xué)。這些大學(xué)都是我國歷史上較為著名的私立大學(xué)，至今仍有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)查閱，在20世紀(jì)30年代中期20所較為著名的私立大學(xué)中，10所是教會(huì)大學(xué)，10所是國人所辦的私立大學(xué)。至1950年初，全國共有高校227所，其中私立高校65所，占高?？倲?shù)的39%①瞿延?xùn)|:《我國民辦教育的發(fā)展與管理》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第374－375頁。。從在校生來看，全國?？埔陨细咝Ｔ谛Ｉ鸀?2 935人，私立高校為23 770人，占在校生總數(shù)的1/3以上②《中華人民共和國各大城市私立學(xué)校學(xué)生人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》，《人民教育》1950年第2期，第18頁。。可以說，私立大學(xué)不僅在辦學(xué)體制上一直得到保證，而且事實(shí)上成為中國近代高等教育的半壁江山，它們?yōu)閲液兔褡宓陌l(fā)展培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，在中國高等教育發(fā)展進(jìn)程中作出了重要貢獻(xiàn)。

1952年，政府對(duì)高校進(jìn)行大規(guī)模的院系調(diào)整與體制改革。在新體制下，政府辦學(xué)成為國家唯一的辦學(xué)體制，公辦大學(xué)開始獨(dú)占高等教育舞臺(tái)。

改革開放以后，國家制定了科教興國戰(zhàn)略，重視和鼓勵(lì)發(fā)展高等教育。從窮國辦大教育的基本國情出發(fā)，政府重新支持社會(huì)力量舉辦高校。從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，民辦院校舉辦主體比較廣泛而復(fù)雜，主要是公民個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位等。21世紀(jì)開始，隨著高等教育大眾化進(jìn)程的加快，民辦院校迅速崛起，學(xué)校數(shù)量和在校生規(guī)?？焖僭鲩L，截至2015年底，民辦普通院校數(shù)量接近全國普通高?？倲?shù)的30%，在校生規(guī)模占比達(dá)到23%左右③根據(jù)教育部《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理。。短短16年時(shí)間，民辦院校已經(jīng)成為國家高等教育體系的重要組成部分，成為國家高等教育改革和發(fā)展新的增長點(diǎn)。但是由于歷史的原因，我國民辦院校的發(fā)展還面臨許多體制性矛盾，政策缺失、社會(huì)偏見、隊(duì)伍較弱和層次較低等問題困擾著民辦院校的可持續(xù)發(fā)展。

世界私立大學(xué)辦學(xué)體制演變的曲折進(jìn)程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)下我國民辦院校的發(fā)展至少有四個(gè)方面的啟示。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快民辦院校辦學(xué)體制的國家制度建設(shè)

積極發(fā)展民辦高等教育，首先需要國家制度的支持。從國家頂層設(shè)計(jì)上來規(guī)制私立大學(xué)的辦學(xué)方向，是世界私立高等教育發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。比如，以英國為代表的歐洲大學(xué)完全自治制度和大學(xué)撥款制度，美國私立大學(xué)從哈佛大學(xué)的雙軌制發(fā)展到采用耶魯大學(xué)單軌制的董事會(huì)制度。高等教育后發(fā)國家和地區(qū)，大都非常重視私立大學(xué)辦學(xué)體制建設(shè)，比如，印度大學(xué)附屬制度，日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)采用的私立大學(xué)財(cái)團(tuán)法人舉辦制度、堅(jiān)持私立大學(xué)的非營利性等，都是從國家教育價(jià)值觀上來探索和完善的，經(jīng)過漫長的運(yùn)行與比較，最后成型。而許多國家營利性私立大學(xué)的舉辦制度，更不是一開始就有的制度設(shè)計(jì)，而是在實(shí)踐中不斷探索、建立和健全起來的。

相對(duì)而言，我國民辦院校辦學(xué)體制先天不足、頂層設(shè)計(jì)缺乏，致使許多問題長期得不到解決，失去發(fā)展的大好機(jī)遇。學(xué)者陳平原就稱“中國或已錯(cuò)過發(fā)展民辦大學(xué)的最好時(shí)機(jī)”④陳平原:《中國或已錯(cuò)過發(fā)展民辦大學(xué)的最好時(shí)機(jī)》，《文匯報(bào)》2015年10月30日，第6版。，這是非常中肯的結(jié)論。實(shí)際上，滯后于實(shí)踐的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，肯定會(huì)損害一部分辦學(xué)人的權(quán)益。國家制度體現(xiàn)著國家的教育意志和教育發(fā)展方向，引導(dǎo)著民辦院校的發(fā)展方向，必須盡早明確。例如，我國民辦院校的分類管理問題和是否允許營利問題，主要還是應(yīng)該從國家教育意志上去考量，加快頂層設(shè)計(jì)，否則民辦院校會(huì)無所適從，從而喪失發(fā)展機(jī)遇，阻礙其健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)政府扶持，落實(shí)公共財(cái)政政策和政府購買政策

經(jīng)費(fèi)是私立(民辦)大學(xué)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，辦大學(xué)需要巨額資金。私立(民辦)高等教育大多數(shù)是公益性教育，“政府支持民辦學(xué)校辦學(xué)是一項(xiàng)法定義務(wù)，是一項(xiàng)公共管理責(zé)任”①徐輝:《民辦教育五問》，《新華日?qǐng)?bào)》2015年9月10日，第12版。。世界上絕大多數(shù)國家都出臺(tái)了對(duì)私立大學(xué)的財(cái)政資助政策，納入政府預(yù)算安排，幫助私立大學(xué)加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，引進(jìn)和穩(wěn)定高水平師資，提高教育質(zhì)量。英國政府1881年開始試行財(cái)政資助，1919年后逐步實(shí)行政府撥款，成為私立大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源。據(jù)研究，美國、日本私立大學(xué)財(cái)政補(bǔ)助在經(jīng)費(fèi)中的占比達(dá)到16%以上②陳舒:《國外私立高校經(jīng)費(fèi)籌措經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2015年第21期，第38頁。。政府補(bǔ)助也體現(xiàn)了對(duì)私立大學(xué)就讀者教育公平的原則，讓他們享受到政府的幫助和支持，同時(shí)也提升了私立大學(xué)的社會(huì)認(rèn)可度。

我國民辦院校已經(jīng)有了較快的發(fā)展和較好的發(fā)展趨勢(shì)，但是相對(duì)來說，在整個(gè)高等教育體系中的弱勢(shì)地位仍未改變，尤其是經(jīng)費(fèi)來源單一，主要依靠學(xué)費(fèi)收入，大部分學(xué)校依靠辦學(xué)結(jié)余滾動(dòng)發(fā)展。“目前中國的民辦大學(xué)，基本上全靠學(xué)生學(xué)費(fèi)，加上銀行貸款，這樣的財(cái)政狀況，不可能在學(xué)術(shù)研究上投入過多，因而也就很難有效提高教學(xué)及研究水平?！雹坳惼皆?《中國或已錯(cuò)過發(fā)展民辦大學(xué)的最好時(shí)機(jī)》，《文匯報(bào)》2015年10月30日，第6版。而落實(shí)政府財(cái)政政策的地區(qū)還不多，因此，仍然需要加大力度積極推進(jìn)。

除此之外，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采取向私立大學(xué)購買教育服務(wù)的方式給予支持，既體現(xiàn)了社會(huì)公平的導(dǎo)向，又提高了公共財(cái)政的使用效率，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

(三)加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提升民辦院校社會(huì)影響力和信譽(yù)度

世界私立大學(xué)辦學(xué)體制的重要經(jīng)驗(yàn)，就是具有一批高質(zhì)量的敢與公立大學(xué)相競爭和媲美的私立大學(xué)。在世界各大著名的大學(xué)排行榜中，經(jīng)?？梢钥吹揭恍┧搅⒋髮W(xué)的身影。在美國排名靠前的20所著名大學(xué)中，私立大學(xué)占60%以上。正是有一批躋身于國家高等教育體系中心的著名高水平私立大學(xué)的存在，才能增強(qiáng)社會(huì)對(duì)私立大學(xué)的認(rèn)識(shí)和信心，激發(fā)社會(huì)持續(xù)投入的動(dòng)力。

當(dāng)下我國高等教育大眾化不斷深入，大學(xué)資源供不應(yīng)求的局面已經(jīng)改變，高等教育市場已經(jīng)從賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場，機(jī)遇性需求大幅萎縮，優(yōu)質(zhì)資源需求快速上升。辦學(xué)質(zhì)量既關(guān)乎社會(huì)責(zé)任，也關(guān)乎學(xué)校發(fā)展，因此，知難而進(jìn)、迎難而上和加快內(nèi)涵建設(shè)，是民辦院校當(dāng)下的工作重點(diǎn)。

加強(qiáng)民辦院校內(nèi)涵建設(shè)，一是要抓定位，明確辦學(xué)目標(biāo)和服務(wù)方向;二是要抓基礎(chǔ)，堅(jiān)持以學(xué)科建設(shè)為龍頭，以專業(yè)建設(shè)為重點(diǎn)，以課程建設(shè)為抓手，夯實(shí)辦學(xué)基礎(chǔ);三是要抓隊(duì)伍，重點(diǎn)是加強(qiáng)高層次人才引進(jìn)和高端團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力;四是要抓改革，尤其是人才培養(yǎng)模式改革，努力克服趨同化的辦學(xué)傾向，培育自身的品牌特色;五是要抓監(jiān)控，嚴(yán)格教學(xué)管理，嚴(yán)把教學(xué)質(zhì)量關(guān)。通過扎實(shí)有效的工作，努力提升辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量，培育民辦院校品牌，辦人民需要、人民滿意的高等教育。

(四)加強(qiáng)自主自律，提高民辦院校內(nèi)部管理水平

給予私立大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)，是世界各國私立大學(xué)辦學(xué)體制的又一特征。由于特殊的辦學(xué)體制，我國民辦院校更加需要辦學(xué)自主權(quán)，以充分發(fā)揮體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)自身的不足。當(dāng)前民辦院校尤其應(yīng)該解決好五個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)。一是專業(yè)設(shè)置權(quán)和選擇權(quán)。在專業(yè)設(shè)置權(quán)方面，政府應(yīng)尊重民辦院校根據(jù)市場需要和學(xué)校自身?xiàng)l件的選擇，以便更好地服務(wù)社會(huì)、走向市場。在選擇權(quán)方面，民辦院校應(yīng)尊重學(xué)生的專業(yè)選擇權(quán)，讓他們自主選擇專業(yè)和課程。二是招生自主權(quán)。民辦院校在哪個(gè)地區(qū)招生、招多少學(xué)生、招什么專業(yè)的學(xué)生及招什么層次的學(xué)生，在具備條件的情形下應(yīng)該得到尊重。三是收費(fèi)定價(jià)權(quán)。目前這一問題表面上看已得到解決或者部分解決，但是對(duì)該文件的執(zhí)行仍帶有較大的隨意性，導(dǎo)致政策難以落實(shí)，仍有解決的必要。四是教師聘用權(quán)?！笆欠褚约叭绾味Y聘國立大學(xué)的退休教授到私立大學(xué)任教，這牽涉學(xué)校的意愿、學(xué)生的接受、社會(huì)的觀感以及政策的制定等。按目前制度，很多教授退休后仍有巨大的發(fā)展空間。而私立大學(xué)禮聘國立大學(xué)的退休教授，這在很多國家及地區(qū)，都有成功的經(jīng)驗(yàn)，是其迅速提升學(xué)術(shù)水平的不二法門?！雹訇惼皆?《中國或已錯(cuò)過發(fā)展民辦大學(xué)的最好時(shí)機(jī)》，《文匯報(bào)》2015年10月30日，第6版?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，有關(guān)部門對(duì)退休教師和行業(yè)教師，總以各種理由“不得計(jì)入”教師總數(shù)，為了應(yīng)付評(píng)估，民辦院校不得不放棄相關(guān)措施的執(zhí)行。五是內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二十一條明確規(guī)定:“民辦學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案由校長提出，報(bào)理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”，但是，近年來民辦院校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加較快，行政人員數(shù)量增幅較大，部分原因是出于管理部門提出的硬性要求。諸如此類不尊重法律規(guī)定、不切合民辦院校辦學(xué)規(guī)律的硬性要求，在一定程度上消耗了民辦院校的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，不利于民辦院校的健康發(fā)展。

Running System and Its Evolution of Private Universities in the World:Experience and Revelation

XU Xuqing
(Zhejiang Shuren University，Hangzhou，Zhejiang，310015，China)

University running system initially all started as private models.Developed countries had private universities prior to public ones or state-owned higher education，but late returned to the development state of private and public coexistence.While in less developed countries public and private higher education was started simultaneously though due to the change of nations’social system in some countries private universities were not allowed for some periods.The existing experience on the development of modern universities proves that only by adhering to public and private sectors'joint growth，can higher education enjoy enhanced vitality and universities gain sustainable development.

private higher education;non-governmental higher education;private universities;non-governmental institutions of higher learning;school running system

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.001

(責(zé)任編輯：毛紅霞)

2016－10－08

徐緒卿，男，浙江江山人，教授，教育學(xué)博士，浙江樹人大學(xué)校長，中國民辦高等教育研究院院長。