內(nèi)容摘要：隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)，相關(guān)研究迅速成為新的區(qū)域研究熱點(diǎn)問題。通過國(guó)家級(jí)新區(qū)與其它城市功能區(qū)特征的比較可以發(fā)現(xiàn)，未來我國(guó)將形成以國(guó)家級(jí)新區(qū)為龍頭、以國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)為骨干、以普通城市新區(qū)為支撐的總體城市功能區(qū)戰(zhàn)略格局，國(guó)家級(jí)新區(qū)將成為新常態(tài)下我國(guó)一項(xiàng)新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。

關(guān)鍵詞：國(guó)家級(jí)新區(qū) 城市功能區(qū) 比較

國(guó)家級(jí)新區(qū)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，在推動(dòng)全國(guó)改革開放、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了獨(dú)特的引領(lǐng)作用。國(guó)家級(jí)新區(qū)與改革開放以來先后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、普通城市新區(qū)等共同形成了我國(guó)城市功能區(qū)的總體構(gòu)架，成為國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)與我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實(shí)需求密切相關(guān)，其發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。1992-2009年，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑沿東部沿海軸線由南向北不斷推進(jìn)的背景下，中央先后設(shè)立了浦東新區(qū)、濱海新區(qū)兩個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，二者在引領(lǐng)我國(guó)對(duì)外開放、參與全球競(jìng)爭(zhēng)方面發(fā)揮了國(guó)家級(jí)增長(zhǎng)極的示范作用。此后的2010-2013年，隨著我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“東部率先”轉(zhuǎn)向“四大板塊”均衡發(fā)展，早期國(guó)家級(jí)新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)得以復(fù)制，先后產(chǎn)生了兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、舟山群島新區(qū)和南沙新區(qū)等四個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，分別成為所在中心城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、引領(lǐng)城市群發(fā)展的重要引擎。2014年我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，國(guó)家級(jí)新區(qū)開始進(jìn)入密集批復(fù)期，西咸新區(qū)、金普新區(qū)、湘江新區(qū)等一批國(guó)家級(jí)新區(qū)獲批，國(guó)家級(jí)新區(qū)的總量達(dá)到17個(gè)（截至2016年2月），均衡分布于我國(guó)“四大板塊”、“三大戰(zhàn)略”涉及的主要中心城市。

隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)，國(guó)家級(jí)新區(qū)相關(guān)研究迅速成為一個(gè)新的區(qū)域研究熱點(diǎn)。與目前主要聚焦于國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集、體制機(jī)制、定位布局等現(xiàn)實(shí)問題研究不同，本文試圖從國(guó)家級(jí)新區(qū)與其它城市功能區(qū)比較的角度，通過探討國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、普通城市新區(qū)之間的區(qū)別與聯(lián)系，明晰國(guó)家級(jí)新區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略布局中的地位及發(fā)展趨勢(shì)，以期為今后國(guó)家級(jí)新區(qū)的進(jìn)一步研究提供理論基礎(chǔ)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)是指由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立的享有特殊優(yōu)惠政策的城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，本文所指的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)主要界定為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，截至2015年國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的數(shù)量達(dá)到364個(gè)。

從二者產(chǎn)生的背景來看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化時(shí)期的產(chǎn)物。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)按照“三為主、一致力”的發(fā)展方針，在引進(jìn)外資、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)方面發(fā)揮了積極的作用。國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，是對(duì)彼時(shí)出現(xiàn)的“開發(fā)區(qū)熱”的一次全面反思，城市新區(qū)這一概念源自“開發(fā)區(qū)”向“產(chǎn)城一體化城市新區(qū)”的轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了開發(fā)區(qū)從“單一生產(chǎn)”園區(qū)型經(jīng)濟(jì)，向多功能“生產(chǎn)、服務(wù)、消費(fèi)”城市型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，體現(xiàn)了我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的時(shí)代需求。

從目標(biāo)定位來看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)集中定位于經(jīng)濟(jì)功能，旨在通過完善區(qū)域內(nèi)投資環(huán)境、提升服務(wù)效能完成產(chǎn)業(yè)聚集。國(guó)家級(jí)新區(qū)則著眼于提升城市綜合功能，通過改革創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，與此同時(shí)，國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略有著強(qiáng)烈的輻射周邊的區(qū)域性、國(guó)際化的政策意愿，例如浦東新區(qū)承擔(dān)了建設(shè)大上海、引領(lǐng)長(zhǎng)三角的功能，濱海新區(qū)承擔(dān)了服務(wù)環(huán)渤海、我國(guó)北方對(duì)外開放的門戶功能。

從發(fā)展規(guī)模來看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)模小于國(guó)家級(jí)新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)大多包含國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的區(qū)別如表1所示。

從管理體制來看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)主要采用“管委會(huì)”模式，旨在能夠使開發(fā)區(qū)輕裝上陣，集中精力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)主要交由所在行政區(qū)處理。國(guó)家級(jí)新區(qū)中，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)則經(jīng)歷了新區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)辦公室—新區(qū)管委會(huì)—行政區(qū)的歷史沿革，區(qū)級(jí)的黨委、政府、人大、政協(xié)等一應(yīng)俱全，其他國(guó)家級(jí)新區(qū)雖然沿用了“管委會(huì)”的管理模式，但實(shí)際上卻承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、助殘等公共服務(wù)的職能。

從行政級(jí)別來看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)普遍低于國(guó)家級(jí)新區(qū)。管委會(huì)是所在地（直轄）設(shè)區(qū)的市以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，擁有同級(jí)人民政府的審批權(quán)限，國(guó)家級(jí)新區(qū)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和審核，國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)質(zhì)上擁有副省級(jí)管理自主權(quán)，而與新區(qū)所處區(qū)域行政級(jí)別無關(guān)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)生于20世紀(jì)70、80年代，我國(guó)共確立了深圳、珠海、廈門、汕頭、海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1992年加快改革開放后經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式轉(zhuǎn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)，上海浦東等國(guó)家級(jí)新區(qū)的開發(fā)開放成為新一輪改革的重要標(biāo)志。

以“國(guó)家級(jí)新區(qū)”而非“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的理念推進(jìn)開發(fā)建設(shè)，決定了國(guó)家級(jí)新區(qū)不是一個(gè)功能單一的工業(yè)項(xiàng)目聚集地，而是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)之上，承擔(dān)著更多的城市建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及提供基本公共服務(wù)的功能，進(jìn)而推動(dòng)中心城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)引領(lǐng)整個(gè)城市群發(fā)展。我國(guó)設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策意圖在于：以國(guó)家級(jí)新區(qū)為增長(zhǎng)引擎，推進(jìn)中心城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而輻射更大區(qū)域的城市群建設(shè)。這也是我國(guó)以國(guó)家級(jí)新區(qū)取代經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為新的開發(fā)開放平臺(tái)的根本原因。

總體而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)探索為國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了經(jīng)驗(yàn)積累和創(chuàng)新基礎(chǔ)，意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式探索和社會(huì)公共管理體制改革向縱深延續(xù)，成為全國(guó)范圍內(nèi)綜合配套和專項(xiàng)領(lǐng)域深化改革新的試驗(yàn)區(qū)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)與普通城市新區(qū)

城市新區(qū)是我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，普通城市新區(qū)是指未獲得國(guó)務(wù)院文件批復(fù)的、由省市縣級(jí)地方政府規(guī)劃建設(shè)的城市新區(qū)。普通城市新區(qū)也可晉升為國(guó)家級(jí)新區(qū)，近年獲批的國(guó)家級(jí)新區(qū)均為建設(shè)成效突出的普通城市新區(qū)。

目前對(duì)于國(guó)內(nèi)普通城市新區(qū)還沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)資料，相關(guān)研究散見于學(xué)者的研究論文、地方政府公報(bào)及新聞報(bào)道中。

“國(guó)家級(jí)”新區(qū)的本質(zhì)是城市新區(qū)，因其承擔(dān)特殊的國(guó)家戰(zhàn)略性使命而區(qū)別于普通城市新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)一方面具有疏散中心城市人口、完善其產(chǎn)業(yè)布局等一般意義上普通城市新區(qū)的功能，另一方面還承擔(dān)了引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略使命，是國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎和多項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的共同支點(diǎn)。國(guó)家級(jí)新區(qū)與普通城市新區(qū)的具體區(qū)別表現(xiàn)如表2所示。

第一，在規(guī)劃審批方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃審核，一般城市新區(qū)則是由所在地方省市進(jìn)行規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

第二，國(guó)家級(jí)新區(qū)是在國(guó)家層面上統(tǒng)籌考慮設(shè)立的新區(qū)，在政策、稅收、特色產(chǎn)業(yè)聚集等方面獲得特殊的優(yōu)惠政策，與普通的城市新區(qū)相比獲得更多的政策優(yōu)惠資源，國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)質(zhì)上具有副省級(jí)的管理權(quán)限。

第三，起步較早的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)已經(jīng)由管委會(huì)上升為區(qū)一級(jí)政府部門，從而對(duì)所在區(qū)域具有更高的管理權(quán)限。其它國(guó)家級(jí)新區(qū)雖未設(shè)立區(qū)一級(jí)政府，但通過“省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議”也不同程度獲得了更高的資源調(diào)配以及體制機(jī)制創(chuàng)新的權(quán)力，與普通國(guó)家級(jí)新區(qū)沿用“開發(fā)區(qū)時(shí)代”的管委會(huì)模式存在很大差別。

第四，國(guó)家級(jí)新區(qū)具有國(guó)務(wù)院賦予的綜合（專項(xiàng)）改革創(chuàng)新的先行先試權(quán)力。例如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)是全國(guó)綜合改革示范區(qū)，兩江新區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)，舟山群島新區(qū)使我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，蘭州新區(qū)是承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，南沙新區(qū)是粵港澳合作的社會(huì)創(chuàng)新示范區(qū)，西咸新區(qū)是以人為本的新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，貴安新區(qū)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)趕超示范區(qū)，這些都是普通城市新區(qū)無法比擬的改革優(yōu)勢(shì)。

第五，在發(fā)展定位方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)立足全國(guó)層面，在區(qū)位、經(jīng)濟(jì)等方面承擔(dān)所在城市、城市群的樞紐功能，而普通城市新區(qū)則大多立足所在城市功能的完善和拓展。

第六，在新區(qū)規(guī)模及人口方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)面積普遍較大，單區(qū)面積均在800平方公里以上，其中舟山群島新區(qū)、濱海新區(qū)分別達(dá)到2.2萬平方公里和2270平方公里，而普通城市新區(qū)平均抽查面積為63.6平方公里。人口方面，2014年國(guó)家級(jí)新區(qū)平均人口已經(jīng)達(dá)到177.88萬人，普通的城市新區(qū)規(guī)劃人口平均為80萬人。因此，國(guó)家級(jí)新區(qū)與普通新區(qū)的面積、人口等存在極大差異。

國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展趨勢(shì)

綜上所述，國(guó)家級(jí)新區(qū)與改革開放以來先后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)戰(zhàn)略一脈相承，但是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力是改革和創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)特區(qū)依靠的是改革開放初期特殊的優(yōu)惠政策，國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)顯示我國(guó)從開發(fā)區(qū)的“單一生產(chǎn)”園區(qū)型經(jīng)濟(jì)，向多功能“生產(chǎn)、服務(wù)、消費(fèi)”城市型經(jīng)濟(jì)的縱深拓展，普通城市新區(qū)因其經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、區(qū)位、體量等限制無法承載“國(guó)家級(jí)”新區(qū)的全局性戰(zhàn)略使命。未來我國(guó)將形成以國(guó)家級(jí)新區(qū)為龍頭、以國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)為骨干、以普通城市新區(qū)為支撐的總體城市功能區(qū)戰(zhàn)略格局。展望未來國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，其總體將呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，國(guó)家級(jí)新區(qū)擴(kuò)容速度加快，新區(qū)布局的重點(diǎn)為區(qū)域性中心城市。近兩年來，國(guó)家級(jí)新區(qū)批復(fù)速度明顯加快，未來我國(guó)每個(gè)城市群將會(huì)布局2-3個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，總量將達(dá)到50個(gè)以上，而那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用突出、人口及環(huán)境承載力良好的普通城市新區(qū)將優(yōu)先獲批為國(guó)家級(jí)新區(qū)。

第二，國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略定位將從立足全國(guó)轉(zhuǎn)向推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。早期獲得批復(fù)的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等均屬立足全國(guó)層面的綜合配套改革示范區(qū)，近年獲批的國(guó)家級(jí)新區(qū)則主要屬于區(qū)域?qū)用娴膶ｍ?xiàng)試點(diǎn)改革試驗(yàn)區(qū)，顯示出未來國(guó)家級(jí)新區(qū)的定位從綜合改革到專項(xiàng)改革、從立足全國(guó)到推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)。

第三，國(guó)家級(jí)新區(qū)將成為新常態(tài)下引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。從國(guó)家級(jí)新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際運(yùn)行來看，各國(guó)家級(jí)新區(qū)自成立以后，依靠國(guó)務(wù)院賦予的“先行先試”的特殊政策，迅速成為所在省、市乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速最快的地區(qū)。未來國(guó)家級(jí)新區(qū)將成為新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展的新引擎。

第四，國(guó)家級(jí)新區(qū)將成為我國(guó)一項(xiàng)新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家級(jí)新區(qū)早已有之，但國(guó)家級(jí)新區(qū)正式成為一項(xiàng)戰(zhàn)略則是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下形成的。早期的浦東、濱海兩大國(guó)家級(jí)新區(qū)在全國(guó)層面的改革示范作用直接推動(dòng)了“國(guó)家級(jí)新區(qū)”作為一項(xiàng)整體戰(zhàn)略納入我國(guó)的宏觀政策視野，而近兩年國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)呼應(yīng)了新常態(tài)下我國(guó)積極拓展區(qū)域發(fā)展新空間的戰(zhàn)略訴求，標(biāo)志著我國(guó)將“國(guó)家級(jí)新區(qū)”作為一項(xiàng)區(qū)域整體推動(dòng)戰(zhàn)略思路的日益成熟，未來國(guó)家級(jí)新區(qū)將在新的歷史時(shí)期發(fā)揮更大的改革引領(lǐng)示范作用。

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