文 周繼東

完善人口規(guī)模宏觀決策機(jī)制

文 周繼東

在發(fā)展的同時(shí)有效科學(xué)調(diào)控城市人口尤其是特大城市規(guī)模，是一個(gè)不可回避的難題，需要從長遠(yuǎn)著眼，建立一以貫之的人口調(diào)控戰(zhàn)略。在這個(gè)問題上的任何搖擺，都將付出不可逆轉(zhuǎn)的代價(jià)。

人口規(guī)模對(duì)于一個(gè)城市具有十分重要的意義，不僅是決定一個(gè)城市規(guī)模的關(guān)鍵因素，也是城市發(fā)展的必要條件。改革開放以來，北京常住人口從1000多萬到現(xiàn)在的2100多萬，主要是外來常住人口增長，其勞動(dòng)人口有力支撐了北京市經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的高速發(fā)展。但人口的過快涌入和高度集中，也給城市運(yùn)行帶來了困擾。北京作為一個(gè)資源稟賦先天不足的城市，攤大餅似的發(fā)展，交通擁堵、污染嚴(yán)重，“城市病”愈益嚴(yán)重，資源和環(huán)境的負(fù)擔(dān)日益沉重，人居環(huán)境逐漸惡劣。事實(shí)證明，一個(gè)城市的規(guī)模有一個(gè)邊際效應(yīng)，因此對(duì)人口規(guī)模予以有效調(diào)控，是城市科學(xué)發(fā)展的必由之路。

中央對(duì)北京城市規(guī)模十分關(guān)注，在對(duì)北京工作的多次指示中，都把調(diào)控人口作為一個(gè)重要內(nèi)容。2014年2月26日習(xí)近平總書記視察北京工作發(fā)表重要講話，再一次提出了控制北京人口規(guī)模的要求。隨后中央頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出北京市到2020年總?cè)丝诓灰^2300萬的控制目標(biāo)，并對(duì)城六區(qū)提出了人口規(guī)模下降15%的具體指標(biāo)。市委、市政府高度重視、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記的重要指示和中央一系列決策部署，全市上下統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定了信心，開始了一場人口調(diào)控的攻堅(jiān)戰(zhàn)。從前段時(shí)間來看，各區(qū)、各部門努力落實(shí)人口調(diào)控指標(biāo)，使出渾身解數(shù)，也取得了明顯的進(jìn)展和成績。但仍要看到，人口調(diào)控形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨。

習(xí)總書記的“2·26”講話，使北京在人口規(guī)模調(diào)控上再一次有了明確的要求和目標(biāo)

在任務(wù)目標(biāo)和主要政策已然明確的情況下，如何有效推進(jìn)落實(shí)，建立和完善適合北京特點(diǎn)的、有效的人口調(diào)控體制機(jī)制十分重要。從歷史和現(xiàn)狀看，既有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也存在當(dāng)前決策、管理、執(zhí)行體制機(jī)制不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問題。

首先，從歷史上看，北京人口調(diào)控缺乏一以貫之的宏觀戰(zhàn)略。改革開放以后，特別是進(jìn)入上世紀(jì)90年代，隨著市場開放，北京流動(dòng)人口激增，這里面除了幾十萬外地建筑大軍外，越來越多的脫離了土地的農(nóng)民涌入城市，給城市管理和運(yùn)行帶來了極大的壓力，市委市政府適時(shí)提出了調(diào)控人口問題。1995年，北京市第十屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《北京市外來務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），市政府隨之制定了十余個(gè)配套規(guī)章和規(guī)范性文件，試圖用暫住證、務(wù)工證、營業(yè)執(zhí)照、租房登記等制度控制人口過多增長的勢頭。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，中央有關(guān)部門出臺(tái)了一系列助推措施，包括鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶、開展經(jīng)營以及鼓勵(lì)在城市購置住房、汽車等政策，北京也逐步放開了購房、購車的戶籍限制。2005年，北京市第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定廢止《條例》，標(biāo)志著北京城市的大門進(jìn)一步敞開。這一段也正是北京常住人口增長最快的時(shí)期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年增加約30余萬人。到2009年底，北京常住人口已經(jīng)突破了2005年中央批準(zhǔn)的北京城市總體規(guī)劃確定的1800萬的人口控制指標(biāo)，達(dá)到1860.2萬，2011年則突破了2000萬。這期間，北京始終沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的人口調(diào)控的明確指導(dǎo)思想和城市發(fā)展戰(zhàn)略，直到習(xí)近平總書記2014年視察北京工作時(shí)發(fā)表“2·26”講話，才使北京在人口規(guī)模調(diào)控上再一次有了明確的要求和目標(biāo)。我國是一個(gè)發(fā)展中的大國，城市化和工業(yè)化的進(jìn)程疊加效應(yīng)，必然給特大城市帶來巨大的人口壓力，在發(fā)展的同時(shí)有效科學(xué)調(diào)控城市人口尤其是特大城市規(guī)模，是一個(gè)不可回避的難題，需要從長遠(yuǎn)著眼，建立一以貫之的人口調(diào)控戰(zhàn)略。在這個(gè)問題上的任何搖擺，都將付出不可逆轉(zhuǎn)的代價(jià)。

其次，北京作為國家首都的城市特性和核心功能，并沒有在城市人口政策這個(gè)問題上得到充分體現(xiàn)。中央對(duì)北京城市性質(zhì)和核心功能早已明確，北京是我國首都，是黨中央和中央國家機(jī)關(guān)所在地，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心。北京作為特大城市，是直轄市“之一”，但作為首都則是“唯一”。從這個(gè)意義上說，北京工作的中心任務(wù)就是為黨中央和中央國家機(jī)關(guān)開展工作服務(wù)，為中央和首都人民創(chuàng)造優(yōu)良的居住和工作環(huán)境。因此，必須有與之相適應(yīng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，有區(qū)別于其他特大城市、體現(xiàn)首都性質(zhì)和功能的人口調(diào)控政策措施，使北京保持一個(gè)適當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模和城市規(guī)模，這是北京發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。而事實(shí)上，在國家有關(guān)部門出臺(tái)的諸多重大政策中，北京的這一“特殊性”顯然沒有得到完全認(rèn)可和體現(xiàn)。

第三，北京是中央國家機(jī)關(guān)所在地，北京的人口問題顯然不是北京市政府一家能夠決定的。從實(shí)際情況看，北京戶籍的審批渠道眾多，一直缺乏一個(gè)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一高效的決策體制和工作機(jī)制。改革開放前，北京戶籍人口僅有849萬，到2014年底增加到1333萬，總的增加數(shù)量是相當(dāng)可觀的?？梢?，北京的人口規(guī)模影響因素是多方面的，有效控制人口增長的數(shù)量，需要得到中央有關(guān)部門的支持，統(tǒng)一政策口徑，避免各行其是。

最后，從北京市自身看，人口調(diào)控目標(biāo)和政策的不連貫、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，也是顯而易見的。一段時(shí)期，北京始終未能形成一個(gè)貫穿全市各個(gè)方面的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)思想，沒有形成足以影響城市規(guī)劃建設(shè)全局的制度和政策體系，存在著說發(fā)展談發(fā)展，說人口談人口的相互脫節(jié)現(xiàn)象。北京和全國很多城市一樣，也追求著“招商引資”、“吸引人才”、“小城鎮(zhèn)落戶”諸多政策效應(yīng)，在蓬蓬勃勃的房地產(chǎn)開發(fā)帶來了高樓林立的同時(shí)，也帶來了人口的高速涌入和集中。在追求GDP的大潮中，在高度開放的市場和商品、服務(wù)需求的巨大磁力吸引下，控制人口的行政手段已然失靈，新的政策措施難以出臺(tái)，調(diào)控人口淪為紙上談兵。一些同志談到調(diào)控人口多感底氣不足，這種狀況直到前年習(xí)總書記“2·26”講話后才有了根本改觀。

總之，北京市的人口問題，不是一個(gè)單一政策問題，不是哪一個(gè)方面的工作，而是關(guān)乎首都這座特大城市發(fā)展的戰(zhàn)略問題，必須放在宏觀戰(zhàn)略地位和實(shí)現(xiàn)首都核心功能高度去研究。當(dāng)前，習(xí)近平總書記對(duì)北京工作的重要指示和中央批準(zhǔn)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)北京調(diào)控人口規(guī)模的目標(biāo)和基本政策框架已經(jīng)明確，構(gòu)建一個(gè)符合首都特點(diǎn)的人口決策、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，就顯得十分重要和迫切。

北京應(yīng)建立統(tǒng)一、權(quán)威、宏觀的首都人口規(guī)模決策機(jī)制。北京的人口問題直接關(guān)系首都的城市性質(zhì)、規(guī)模和功能，應(yīng)當(dāng)提升到中央層面去決策，北京市應(yīng)當(dāng)積極向中央陳情，爭取建立一個(gè)類似首規(guī)委的國家層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮為中央決策提出意見和建議，協(xié)調(diào)和組織各方落實(shí)中央決策和重大部署的功能和作用，增強(qiáng)首都人口決策的宏觀和權(quán)威性。

在市和區(qū)級(jí)建立統(tǒng)一、高效、有力的人口調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)管理體制和執(zhí)行體制。在市級(jí)成立市委書記和市長掛帥的人口調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)小組，貫徹中央重要決策，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市人口調(diào)控工作。整合分散于各部門的人口管理職能，設(shè)立跨部門的人口調(diào)控信息咨詢、政策研究、組織落實(shí)、督促檢查的工作機(jī)構(gòu)，使北京人口調(diào)控工作形成合力，提升決策執(zhí)行的有效性。

構(gòu)建科學(xué)、一貫、協(xié)調(diào)的政策體系和政策評(píng)估機(jī)制。人口問題是城市科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)要素，各方面重大政策的制定，重大項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)等，都要從人口調(diào)控角度進(jìn)行評(píng)估，與人口調(diào)控目標(biāo)和政策相一致相協(xié)調(diào)，釋放明確信號(hào)，避免政策沖突，使北京的人口政策保持穩(wěn)定性、連貫性和統(tǒng)一性。

作者系北京市政協(xié)委員、北京市人民政府法制辦公室原黨組書記

責(zé)任編輯 徐 飛