文 本刊記者 郭 隆

高水平規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心

文 本刊記者 郭 隆

根據(jù)中共中央政治局會(huì)議的精神，建設(shè)北京城市副中心，要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，把握好城市定位，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開(kāi)工建設(shè)。要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，使工作、居住、休閑、交通、教育、醫(yī)療等有機(jī)銜接、便利快捷。

5月27日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作。會(huì)議提出，建設(shè)北京城市副中心，要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，使工作、居住、休閑、交通、教育、醫(yī)療等有機(jī)銜接、便利快捷。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央和市委對(duì)北京城市副中心建設(shè)的要求，提高北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性和前瞻性，按照市委下達(dá)的《北京市政協(xié)2016年協(xié)商工作計(jì)劃》，北京市政協(xié)辦公廳、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、城建環(huán)保委員會(huì)、教文衛(wèi)體委員會(huì)和通州區(qū)政協(xié)五部門(mén)成立了聯(lián)合調(diào)研組，圍繞高水平規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，聚焦未來(lái)北京城市副中心功能定位、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、政策法規(guī)、體制機(jī)制等一系列問(wèn)題，深入開(kāi)展調(diào)查研究，通過(guò)議政性主席會(huì)議協(xié)商，提出意見(jiàn)建議，為北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)建言獻(xiàn)策。

市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)高度重視本次調(diào)研工作。聯(lián)合調(diào)研組先后制定了工作方案，列出具體時(shí)間進(jìn)度表，先后赴市規(guī)劃委、通州區(qū)進(jìn)行視察、座談，分別就規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、行政辦公區(qū)建設(shè)和體制機(jī)制等問(wèn)題，組織委員、專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行多次座談研討，參與的委員和專(zhuān)家達(dá)400余人次。

通過(guò)調(diào)研、座談，調(diào)研組認(rèn)為，雖然通州已經(jīng)具備承擔(dān)北京行政副中心發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)條件，但依然存在人口基數(shù)龐大，產(chǎn)業(yè)和居住區(qū)不均衡，潮汐交通壓力巨大等一系列問(wèn)題。公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展水平較低、新城建設(shè)品質(zhì)不高，按照行政副中心的標(biāo)準(zhǔn)，“達(dá)標(biāo)”還有一段路要走。

“每一寸土地都要規(guī)劃清楚”

根據(jù)中共中央政治局會(huì)議的精神，建設(shè)北京城市副中心，要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，把握好城市定位，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開(kāi)工建設(shè)。要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，使工作、居住、休閑、交通、教育、醫(yī)療等有機(jī)銜接、便利快捷。

“副中心的建設(shè)是為了化解城市病，絕不能再盲目無(wú)序發(fā)展?！北本┦猩鐣?huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘指出，要認(rèn)真總結(jié)北京中心城發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，副中心發(fā)展也要控制城市邊界，防止在行政副中心“攤大餅”?！熬┙蚣揭欢ㄒ?guī)劃一張圖，尤其是在三地的邊界地區(qū)。在這些區(qū)域更需要協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同治理、協(xié)同管制?！?/p>

“北京城市副中心建設(shè)非一區(qū)、一市的任務(wù)，必須站在更大區(qū)域范圍內(nèi)，盡快做出整體部署和規(guī)劃?！蔽瘑T們認(rèn)為，要積極貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，按照非首都功能疏解要求及實(shí)施方案，進(jìn)一步研判副中心的戰(zhàn)略地位和功能定位。強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌，成立跨區(qū)域的副中心建設(shè)推進(jìn)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，分層次、有重點(diǎn)地謀劃副中心區(qū)域與通州行政轄區(qū)，以及包括廊坊北三縣在內(nèi)的更大區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展關(guān)系，高標(biāo)準(zhǔn)制定三大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。目前，要實(shí)現(xiàn)通州與北三縣的規(guī)劃、政策、管控“三統(tǒng)一”，應(yīng)盡快啟動(dòng)跨省市的區(qū)域規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)跨省市總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)一規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、交通規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等重點(diǎn)領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)劃、無(wú)縫對(duì)接，加強(qiáng)科、教、文、衛(wèi)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同規(guī)劃、積極對(duì)接。

調(diào)研組強(qiáng)調(diào)，城市副中心的總體規(guī)劃不僅要避免規(guī)劃“打架”，還要注重規(guī)劃“留白”。委員們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性，要合理預(yù)留城市未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的彈性空間，嚴(yán)格把控規(guī)劃建設(shè)規(guī)模，注重對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)時(shí)序的管控，為交通拓展留出走廊，為城市未來(lái)發(fā)展留足空間，有效應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性。調(diào)研組強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)澏òl(fā)展的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城市空間增長(zhǎng)邊界，以資源環(huán)境承載能力作為剛性約束，強(qiáng)調(diào)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，預(yù)判通州全區(qū)的人口和建設(shè)規(guī)模上限，嚴(yán)控增量。

針對(duì)近期發(fā)展目標(biāo)，調(diào)研組認(rèn)為，做好建設(shè)工作方案，同時(shí)做好長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)用地的預(yù)留。一是堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施先行和生態(tài)環(huán)境建設(shè)優(yōu)先，完善區(qū)域和內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，加快水、電、氣、熱、污水垃圾處理等市政設(shè)施以及公園、綠地的建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境治理，營(yíng)造綠色生態(tài)空間。二是堅(jiān)持行政辦公區(qū)、運(yùn)河商務(wù)核心區(qū)等主要功能區(qū)優(yōu)先啟動(dòng)，做好配套工作；優(yōu)先完成通州運(yùn)河核心區(qū)地下商業(yè)與人行系統(tǒng)、地下車(chē)道與交通環(huán)廊、綜合管廊等地下空間開(kāi)發(fā)，核心區(qū)試行深度一級(jí)開(kāi)發(fā)理念，即在完成一級(jí)開(kāi)發(fā)土地上市的同時(shí)，將地塊周邊城市公共空間、綠地、市政設(shè)施、公共交通等附屬設(shè)施一并建設(shè)完成。三是堅(jiān)持重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先，加快推進(jìn)市級(jí)黨政機(jī)關(guān)辦公樓、地下綜合管廊、通州新華醫(yī)院、電力架空線(xiàn)遷改、北運(yùn)河和溫榆河綜合整治、軌道交通7號(hào)線(xiàn)東延、環(huán)球主題公園配套工程、國(guó)家大劇院舞美基地等重點(diǎn)工程。四是注重盤(pán)活存量?jī)?yōu)化資源配置，加快調(diào)整退出中低端等不符合功能定位的產(chǎn)業(yè)，整治工業(yè)大院，為業(yè)態(tài)升級(jí)爭(zhēng)取空間；通過(guò)行政機(jī)關(guān)搬遷帶動(dòng)公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)與居住功能均衡。

區(qū)域發(fā)展，交通先行。作為北京城市副中心，未來(lái)從周邊區(qū)縣到副中心都要有軌道交通和高速公路連接。對(duì)此，調(diào)研組指出：加強(qiáng)跨區(qū)域公共交通聯(lián)系，推進(jìn)通州與北京中心城區(qū)、天津、河北的交通對(duì)接，充分預(yù)留重大交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間。加快“區(qū)域快軌”、“城際鐵路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與北三縣的便捷聯(lián)系；加快快速軌道和快速路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)通州半小時(shí)到達(dá)中心城；提高通州與東部地區(qū)順義、平谷、大興、亦莊新城的交通可達(dá)性，特別是兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的交通聯(lián)系。

高效 安全 創(chuàng)新

“城市副中心要建成創(chuàng)新之城，引入新的發(fā)展理念”，“要多在立體空間上做文章”，“防洪、應(yīng)急設(shè)施要提前規(guī)劃、有序?qū)嵤薄鎸?duì)一個(gè)全新的城市副中心，委員們集思廣益，將新城建設(shè)的目標(biāo)聚焦在“高效”、“安全”、“創(chuàng)新”上，并將綠色、低碳、集約開(kāi)發(fā)的理念寫(xiě)進(jìn)《意見(jiàn)建議》中：

綠色低碳——統(tǒng)籌做好綠色城市、森林城市、海綿城市、節(jié)能城市、低碳城市系統(tǒng)推進(jìn)工作，避免各成體系、重復(fù)建設(shè)。提高500米服務(wù)半徑覆蓋率，從人性化尺度、功能出發(fā)打造高品質(zhì)的精致公共空間。在交通、能源、給排水、節(jié)水、再生水、供熱、垃圾處理等方面，探索應(yīng)用世界先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、材料、工藝，加強(qiáng)綠色低碳示范區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)PM2.5下降20%的戰(zhàn)略目標(biāo)。

智慧城市——圍繞副中心定位，系統(tǒng)集成、創(chuàng)新運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，全面支撐和服務(wù)副中心建設(shè)和發(fā)展，不斷提升城市能級(jí)和綜合實(shí)力。以“數(shù)字通州地理信息空間框架”為基礎(chǔ)，繼續(xù)深入開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)和地理信息公共平臺(tái)，以及網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理、應(yīng)急指揮管理信息、公共服務(wù)、三維規(guī)劃輔助決策等系統(tǒng)，滿(mǎn)足城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等領(lǐng)域的應(yīng)用及決策參考需求。

北京城市副中心效果圖

集約開(kāi)發(fā)——堅(jiān)持立體多元開(kāi)發(fā)，地上地下同步規(guī)劃原則，積極探索人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式、土地高效集約利用模式及城市建設(shè)中的新技術(shù)新模式，鼓勵(lì)城市空間緊湊融合發(fā)展。探索地下空間發(fā)展模式，如以軌道交通站點(diǎn)為核心，打造地上、地下及軌道等多種交通方式組合的綜合性、復(fù)合型地下空間，利用軌道沿線(xiàn)開(kāi)發(fā)的整合效應(yīng)延伸城市空間和功能。

防洪防澇——提高防洪減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)修訂潮白河、北運(yùn)河規(guī)劃，保證潮白河、北運(yùn)河兩大水系的地區(qū)和城市安全，綜合整治北運(yùn)河，在現(xiàn)有堤防基礎(chǔ)上加高加固大堤。加強(qiáng)對(duì)河道及其生態(tài)的保護(hù)，要求基本不縮窄河道行洪斷面，通州和北三縣城鄉(xiāng)建設(shè)不得侵占、縮小河湖用地，對(duì)已經(jīng)存在且有重大隱患的侵占行為強(qiáng)制整頓恢復(fù)。制定具體措施加強(qiáng)水資源保護(hù)，從全市范圍內(nèi)減少開(kāi)采地下水，提升民眾保護(hù)意識(shí)，有效緩解地面沉降問(wèn)題。

傳承文脈——加強(qiáng)運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)，通過(guò)水系連接積水潭、頤和園，打造靜安寺等一些記憶空間，建立通州和北京中心城區(qū)的聯(lián)系。盡快梳理提煉副中心應(yīng)該體現(xiàn)的北京文脈要素，從物質(zhì)到精神，從建筑、園林到格局、品位，再到生活體驗(yàn)，打造有機(jī)的“生命系統(tǒng)”。近期重點(diǎn)推進(jìn)歷史文化名城保護(hù)工作，加強(qiáng)燃燈塔、靜安寺、南大街等歷史文化街區(qū)的保護(hù)性開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)宋莊、縣鎮(zhèn)等名鎮(zhèn)名村的保護(hù)與發(fā)展，力促歷史文化名城底蘊(yùn)與現(xiàn)代城市風(fēng)貌有機(jī)結(jié)合，全面凝聚提升城市魅力。同時(shí)，重點(diǎn)研究打造“三廟一塔”文保區(qū)，合理規(guī)劃布局宗教活動(dòng)場(chǎng)所，鼓勵(lì)體現(xiàn)中華風(fēng)格。

產(chǎn)業(yè)疏引 機(jī)制創(chuàng)新

通州新城規(guī)劃的理念是“優(yōu)化升級(jí)”，綠色、高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢(shì)在必行。

根據(jù)通州產(chǎn)業(yè)疏解指導(dǎo)目錄，今年京哈高速以北和臺(tái)湖鎮(zhèn)全部工業(yè)大院、加工企業(yè)和低端種植養(yǎng)殖小區(qū)，至少要清退工業(yè)企業(yè)2000家以上。

“只有注重產(chǎn)城融合，才能杜絕新的大城市病?！闭{(diào)研組建議，將副中心的產(chǎn)城融合和職住平衡問(wèn)題放到重要位置來(lái)解決。一是根據(jù)副中心發(fā)展定位和城市發(fā)展規(guī)劃，適度引導(dǎo)中心城區(qū)存量產(chǎn)業(yè)向副中心有序轉(zhuǎn)移，尤其要轉(zhuǎn)移中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)資源到職住分離較高的區(qū)域從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，注重提升產(chǎn)城融合的水平，以便實(shí)現(xiàn)資源的均衡配置以及緩解交通擁堵。二是規(guī)劃部門(mén)要綜合考慮副中心總體及局部地區(qū)的職住平衡問(wèn)題，嚴(yán)控因配套服務(wù)滯后、功能不完整而導(dǎo)致職住分離傾向進(jìn)一步擴(kuò)大。

北京市市長(zhǎng)王安順指出，通州區(qū)要在構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上擔(dān)起產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的雙重責(zé)任。

對(duì)此，調(diào)研組提出：加速提升服務(wù)業(yè)發(fā)展，適度集中、積極發(fā)展適合副中心功能定位的產(chǎn)業(yè)，一是依托環(huán)球主題公園和宋莊畫(huà)家村發(fā)展休閑娛樂(lè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；二是抓住北京建設(shè)全國(guó)科技創(chuàng)新中心的契機(jī)，積極承接北京核心區(qū)疏解功能，超前發(fā)展以金融后臺(tái)、總部經(jīng)濟(jì)為特征的高端商務(wù)，以及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)總部基地，打造北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極；三是充分考慮京津冀區(qū)域人口需求，加快發(fā)展與城市運(yùn)營(yíng)、居民生活緊密相關(guān)的生活性服務(wù)業(yè)，如醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老及社區(qū)服務(wù)業(yè)等。

針對(duì)發(fā)展精品農(nóng)業(yè)，調(diào)研組建議，把通州農(nóng)業(yè)布局放在京津冀發(fā)展的大背景下，加快農(nóng)業(yè)整體布局調(diào)整，進(jìn)一步發(fā)揮通州農(nóng)業(yè)在京津冀中的引領(lǐng)示范作用，利用北京科研院所的資源，提升科技含量和高附加值，大力發(fā)展種業(yè)、觀(guān)光、休閑等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局。同時(shí)加強(qiáng)與北三縣的對(duì)接，實(shí)施農(nóng)業(yè)園區(qū)共建，傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

早在2014年調(diào)研通州新城建設(shè)時(shí)，北京市委書(shū)記郭金龍表示，通州是城市副中心，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置，要積極主動(dòng)融入京津冀協(xié)同發(fā)展大局中。

“要加強(qiáng)高位統(tǒng)籌，打造京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。”調(diào)研組建議，在中央京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下成立副中心建設(shè)工作組，全面領(lǐng)導(dǎo)副中心建設(shè)工作；北京市成立副中心建設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)總體規(guī)劃布局、核心區(qū)功能疏解、組織實(shí)施建設(shè)和監(jiān)管工作，以及向中央有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取政策支持，并明確一名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；通州區(qū)主要負(fù)責(zé)摸清轄區(qū)底數(shù)，管控好低端產(chǎn)業(yè)、違章建設(shè)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的亂象。同時(shí)，建立“京-冀”對(duì)接平臺(tái)及“通-廊（北三縣）”協(xié)調(diào)共管小組的兩級(jí)會(huì)商、工作機(jī)制，一是針對(duì)北京城市副中心與北三縣的“三統(tǒng)一”，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制對(duì)接，統(tǒng)籌交通、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，扎實(shí)做好整體規(guī)劃及聯(lián)合共建。二是劃定重大事項(xiàng)實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌共管，重點(diǎn)圍繞土地、交通、生態(tài)、人口、供水、防汛、公共服務(wù)等領(lǐng)域，嚴(yán)格管控污染型企業(yè)擴(kuò)建、疏解搬遷、城區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部違法建設(shè)等行為，明確主管部門(mén)，研究制定區(qū)域統(tǒng)籌平衡、聯(lián)防共治措施及管控細(xì)則。

為切實(shí)保障城市副中心的高效建設(shè)與運(yùn)維，在完善工作機(jī)制方面，調(diào)研組提出：貫徹落實(shí)《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)》，以副中心建設(shè)為契機(jī)，完善相應(yīng)的工作機(jī)制，保障副中心科學(xué)高效的建設(shè)與日常運(yùn)維。一是理順副中心城市管理職責(zé)關(guān)系，既包括中央-市-區(qū)各級(jí)權(quán)責(zé)，也包括部門(mén)間的工作職責(zé)，通過(guò)科學(xué)劃分、合理界定，建立規(guī)建管統(tǒng)籌、條塊結(jié)合的工作協(xié)調(diào)機(jī)制、制度及具體實(shí)施方案。二是完善實(shí)施專(zhuān)家參與決策機(jī)制，組建北京城市副中心專(zhuān)家委員會(huì)，參與副中心規(guī)劃及重大建設(shè)事項(xiàng)的前期決策，以及中后期的實(shí)施監(jiān)督、修改、評(píng)估等工作。三是科學(xué)調(diào)整市級(jí)資金、政策的支持機(jī)制，同一時(shí)期內(nèi)處理好向包括副中心在內(nèi)的各重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的傾斜程度，近中遠(yuǎn)期處理好傾斜方向與增減關(guān)系，既要保障重點(diǎn)建設(shè)，又要避免兩極分化擴(kuò)大差距。