周士新

試析東盟秘書處的權(quán)力限度

周士新※

東盟是一個(gè)政府間的地區(qū)組織，東盟方式?jīng)Q定了成員國(guó)之間的關(guān)系及其行動(dòng)規(guī)范。東盟的權(quán)力資源來(lái)源于其組織結(jié)構(gòu)的效率和各成員國(guó)賦予的基本權(quán)利。作為東盟的代表機(jī)構(gòu)，近年來(lái)，東盟秘書處的規(guī)模不斷增加，活動(dòng)日益增多，與各成員國(guó)之間的聯(lián)系也在加強(qiáng)，在地區(qū)合作中的地位與影響也在提高。另一方面，盡管東盟秘書處被賦予了更多的功能，但往往并沒有得到實(shí)施。東盟秘書處運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算由各成員國(guó)平均分?jǐn)偟恼呦拗屏藮|盟發(fā)揮作用的能力，也體現(xiàn)了東盟各成員國(guó)對(duì)是否建立一個(gè)強(qiáng)大秘書處的基本態(tài)度，決定了東盟秘書處與各成員國(guó)之間的權(quán)力和利益關(guān)系。

東盟秘書處；東盟方式；東盟憲章；權(quán)力博弈；地區(qū)合作

近年來(lái)，隨著推進(jìn)地區(qū)合作方面的作用越來(lái)越大，東盟不僅成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重要對(duì)象，也成為其成員國(guó)在地區(qū)和國(guó)際上借助的重要平臺(tái)。在這一過(guò)程中，東盟秘書處逐漸受到地區(qū)內(nèi)外的更多關(guān)注。2008年正式生效的《東盟憲章》提出，要加強(qiáng)東盟秘書處和秘書長(zhǎng)的功能與作用，如增加任命兩位副秘書長(zhǎng)，為秘書處提供“必要的財(cái)政資源促進(jìn)其有效發(fā)揮作用”①“Charter of the Association of Southeast Asian Nations”，20 November 2007，Singapore，pp.29.。然而，《東盟憲章》并沒有改變其各成員國(guó)在東盟內(nèi)所承擔(dān)的責(zé)任與作用，也沒有明確各成員對(duì)東盟秘書處的承諾有哪些改變。因此，東盟秘書處的未來(lái)發(fā)展仍存在較多不確定性。不像國(guó)際社會(huì)上其他重要地區(qū)政府間組織，東盟成員國(guó)對(duì)東盟秘書處運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的出資份額都是相等的，也就意味著這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只能以其最不發(fā)達(dá)的成員經(jīng)濟(jì)承受能力為基礎(chǔ)，對(duì)所有成員國(guó)來(lái)說(shuō)才不致產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，東盟秘書處就一直承受著資源不足的困境。這對(duì)東盟各成員國(guó)表示要增強(qiáng)東盟的核心作用和以規(guī)則為基礎(chǔ)的組織原則，促進(jìn)東盟在推進(jìn)亞洲地區(qū)整合中的驅(qū)動(dòng)力位置，但實(shí)際上并沒有增強(qiáng)東盟秘書處可以發(fā)揮作用的資源和功能，可謂是一個(gè)巨大的反差。這既反映了東盟秘書處與東盟成員國(guó)之間的關(guān)系，也反映了東盟成員國(guó)在促進(jìn)東盟一體化過(guò)程中的關(guān)切與訴求。

一、東盟權(quán)力的規(guī)范溯源

東盟是新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、菲律賓和泰國(guó)在1967年建立的。1967年《曼谷宣言》制定了東盟的目標(biāo)——促進(jìn)增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和文化發(fā)展；促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定；促進(jìn)就共同關(guān)心的問(wèn)題積極的協(xié)作與共同援助。從文本上分析，《曼谷宣言》強(qiáng)調(diào)，東盟將向東南亞所有國(guó)家開放，代表地區(qū)各國(guó)的集體意志，促進(jìn)它們以友誼與合作為基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而奮斗。在當(dāng)時(shí)地區(qū)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻和困難的時(shí)期，各創(chuàng)始成員迫切希望通過(guò)緩解相互間的一些雙邊分歧，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全的總體穩(wěn)定。另外，除了泰國(guó)，東盟的其他成員都是剛剛獲得獨(dú)立的國(guó)家，既擔(dān)心超級(jí)大國(guó)會(huì)干涉他們的外交政策，更擔(dān)心內(nèi)部政治與社會(huì)出現(xiàn)持續(xù)動(dòng)蕩，都傾向于保護(hù)各自的國(guó)家主權(quán)和促進(jìn)國(guó)家建設(shè)實(shí)踐。在這一過(guò)程中，各成員國(guó)也逐漸認(rèn)識(shí)到通過(guò)地區(qū)內(nèi)國(guó)家間貿(mào)易更易于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并有利于通過(guò)共同繁榮實(shí)現(xiàn)整體穩(wěn)定。

東盟的基礎(chǔ)規(guī)范在1976年首屆東盟峰會(huì)簽署的《東南亞友好合作條約》中得到了體現(xiàn)。《東南亞友好合作條約》制定了治理成員國(guó)之間關(guān)系的原則，成為東盟及其成員的核心行為規(guī)范：相互尊重主權(quán)獨(dú)立、平等、領(lǐng)土完整和各國(guó)的民族特性；任何國(guó)家都有免受外來(lái)干涉、顛覆或制裁，保持國(guó)家生存的權(quán)利；互不干涉內(nèi)部事務(wù)；通過(guò)和平方式解決分歧或爭(zhēng)端；反對(duì)訴諸武力或以武力相威脅和進(jìn)行有效合作等。從當(dāng)時(shí)的情況來(lái)看，這些規(guī)范明顯受到《聯(lián)合國(guó)憲章》主權(quán)原則的深刻影響，反映了這些國(guó)家的基本政策傾向。作為中小國(guó)家的集體，東盟抵住了來(lái)自美蘇兩大集團(tuán)的強(qiáng)制或誘惑。盡管部分東盟成員如泰國(guó)、菲律賓是美國(guó)條約盟友，但為了體現(xiàn)自己地區(qū)政策的中立性以及與其他地區(qū)國(guó)家合作的可能性，總體上維持了東盟組織的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)。這些原則和規(guī)范在東盟后來(lái)的許多重要文件中都得到了重申。

尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整的規(guī)范反映了東盟創(chuàng)始成員國(guó)同意尊重相互間的領(lǐng)土完整，各自視對(duì)方為主權(quán)國(guó)家，在國(guó)境內(nèi)享有絕對(duì)統(tǒng)治地位。東盟成員國(guó)都是高度自治的政治實(shí)體，對(duì)任何有損主權(quán)的行為都極為敏感，至少認(rèn)為他們應(yīng)該相互這樣對(duì)待，強(qiáng)國(guó)或大國(guó)不能欺負(fù)弱國(guó)或小國(guó)。各成員國(guó)不論大小一律平等的規(guī)范反映了“作為主權(quán)實(shí)體，所有國(guó)家在國(guó)家社會(huì)中形式上享有平等權(quán)利”①David A.Lake，“The State and International Relations”in Christian Reus-Smit and Duncan Snidal，The Oxford Handbook of International Relations，Oxford：Oxford University Press，2008，pp.54.。在東盟內(nèi)部，平等規(guī)范意味著所有成員國(guó)享有平等的地位。東盟前秘書長(zhǎng)魯?shù)婪颉.塞韋里諾指出，“東盟各成員國(guó)都非常謹(jǐn)慎，切實(shí)遵守主權(quán)平等原則”②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secretary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.32.。主權(quán)平等的精神還體現(xiàn)在不干涉內(nèi)政原則上。這意味著東盟成員身份不能因?yàn)閲?guó)內(nèi)治理而受到影響。各成員國(guó)內(nèi)事務(wù)不能成為東盟對(duì)話的主要議題。這在程序上和結(jié)構(gòu)上使各成員國(guó)避免了可能陷入公開相互批評(píng)的尷尬，符合各國(guó)的共同利益，也有助于東盟的發(fā)展。

所謂的東盟方式，主要指東盟一貫強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)一致非正式?jīng)Q策方式的程序規(guī)范。這些程序規(guī)范包括，協(xié)調(diào)一致決策、非正式性和非強(qiáng)制性承諾、實(shí)用主義和各方都感覺舒服的協(xié)定。各成員國(guó)在傳統(tǒng)上拒絕尊重法律的西方機(jī)制結(jié)構(gòu)的正式方式，傾向于小規(guī)模精英網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體和非正式政治文化。它們避免遭受異議的尷尬，主要通過(guò)在正式會(huì)議前舉行閉門對(duì)話③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.68.。因此，最終的決策是通過(guò)協(xié)調(diào)一致正式?jīng)Q定的。東盟成員國(guó)傾向于達(dá)成各方都感到舒服的協(xié)定。東盟方式重視容忍、漸進(jìn)方式、非正式性、實(shí)用主義和協(xié)調(diào)一致。它對(duì)規(guī)范各成員國(guó)關(guān)系提供了行為準(zhǔn)則。在相互間的互動(dòng)過(guò)程中，東盟成員國(guó)更關(guān)注和解與協(xié)商。它們傾向于非約束性的承諾而不是法律規(guī)范和規(guī)范化規(guī)則①David H.Capie and Paul M.Evans，The Asia-Pacific Security Lexicon，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2007，pp.9～11.。

因此，東盟的特征是相對(duì)低水平的機(jī)制化和法制化。隨著創(chuàng)始成員國(guó)希望東盟將推進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定，其開始成為一個(gè)集體或協(xié)會(huì)，而不是基歐漢對(duì)正式國(guó)際組織概念的界定。這并不意味著東盟沒有任何目標(biāo)，而僅表示創(chuàng)始成員國(guó)在不受外部干涉、促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定和共同追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目標(biāo)。這意味著，東盟成員國(guó)傳統(tǒng)上傾向于非正式安排和弱機(jī)制化。東盟提供了“能夠?yàn)橥旎孛孀犹峁C(jī)會(huì)的寬松架構(gòu)，成為促進(jìn)東盟團(tuán)結(jié)和保持凝聚力”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，這也導(dǎo)致“模糊性和低效率”的問(wèn)題。東盟成員國(guó)傾向于協(xié)調(diào)一致決策原則反映了對(duì)地區(qū)合作的謹(jǐn)慎態(tài)度②Muthiah Alagappa，“ASEAN Institutional Framework and Modus Operandi：Recommendations for Change”，Noordin Sopiee，in Chew Lay See and Lim Siang Jin，ASEAN at the Crossroads：Obstacles，Options and Opportunities in Economic Cooperation，Kuala Lumpur：Institute of Strategic and International Studies，1987，pp.183.。

因此，東盟治理地區(qū)秩序的方式的基礎(chǔ)是東盟方式的程序性規(guī)范和上文提及的非正式性和模糊性等組織規(guī)范的二者結(jié)合。它傾向于承認(rèn)所有東南亞國(guó)家都是東盟成員，通過(guò)協(xié)調(diào)一致決策方式，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)機(jī)制性變革，避免爭(zhēng)端和沖突。在這種情況下，自東盟成立以來(lái)，成員們阻止了相互間將地區(qū)內(nèi)爭(zhēng)端升級(jí)為全面沖突，促使20世紀(jì)90年代初國(guó)際關(guān)系分析人士將東盟視為發(fā)展中國(guó)家地區(qū)合作最成功的試驗(yàn)之一③Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional Order，London：Routledge，2001，pp.5.。東盟規(guī)范一般被認(rèn)為能保障這種相對(duì)穩(wěn)定。

二、東盟秘書處的權(quán)力溯源

1967年8月8日，東盟在成立之時(shí)就通過(guò)了《曼谷宣言》，其中第3條規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)東盟的目標(biāo)和宗旨，有必要建立一些結(jié)構(gòu)，其中特別強(qiáng)調(diào)建立“各成員國(guó)的秘書處，代表各自國(guó)家執(zhí)行本聯(lián)盟的工作，并為外長(zhǎng)會(huì)議和外長(zhǎng)特別會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)和今后可能設(shè)立的其他委員會(huì)服務(wù)”。這種安排源于1961年7月31日成立的東南亞聯(lián)盟，其發(fā)表的《曼谷宣言》就指出在每個(gè)成員國(guó)各建一個(gè)“國(guó)家秘書處，以執(zhí)行聯(lián)盟的工作。東盟成立的過(guò)程中，基本上全盤繼承了東南亞聯(lián)盟的運(yùn)作機(jī)制，甚至在稱呼上和功能上都沒有發(fā)生多大變化④周嶺：《東盟秘書處的產(chǎn)生、演變與發(fā)展前景》，《東南亞》2004年第1期，第38頁(yè)。。這在很大程度上也體現(xiàn)了原先東南亞聯(lián)盟成員國(guó)內(nèi)外政策的延續(xù)性。

1976年2月24日，在印度尼西亞巴厘島舉行的第一屆東盟峰會(huì)簽署了《關(guān)于成立東盟秘書處的協(xié)議》，同意在雅加達(dá)建立永久性秘書處，設(shè)立秘書長(zhǎng)和工作人員，另就東盟秘書處設(shè)立的必要性和重要性、辦公地址、人員組成、秘書長(zhǎng)的任命等問(wèn)題做了具體規(guī)定。這一決定之所以得以通過(guò)是因?yàn)楦鞒蓡T發(fā)現(xiàn)東盟自成立后各項(xiàng)活動(dòng)迅速增多，需要在東盟內(nèi)建立一個(gè)核心行政機(jī)構(gòu)為促進(jìn)東盟發(fā)揮更大作用提供動(dòng)力?！秴f(xié)議》宣稱，秘書處的核心職能是為東盟各部門更有效協(xié)調(diào)和更有效實(shí)行東盟各項(xiàng)計(jì)劃與活動(dòng)⑤“Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，24 Feb.1976，http：//arc-agreement.asean.org/file/doc/ 2013/04/agreement-on-establishment-of-the-asean-secretariat. pdf.，秘書長(zhǎng)將由東盟外長(zhǎng)會(huì)議按締約國(guó)的提名來(lái)任命；任期為兩年；秘書長(zhǎng)在東盟外長(zhǎng)會(huì)議舉行期間對(duì)會(huì)議負(fù)責(zé)，其余時(shí)間對(duì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；主管秘書處并負(fù)責(zé)執(zhí)行東盟部長(zhǎng)會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)賦予的全部職責(zé)。

《協(xié)議》指出，東盟秘書處的秘書長(zhǎng)根據(jù)字母順序，一個(gè)成員國(guó)提名，由東盟外長(zhǎng)任命，任期為一屆兩年。東盟秘書處首位秘書長(zhǎng)是來(lái)自印度尼西亞的一位將軍達(dá)爾梭諾·哈托諾⑥“List of Secretaries-General of the Association of Southeast Asian Nations”，http：//en.wikipedia.org/wiki/List_of_Secretaries-General_of_the_Association_of_Southeast_Asian_Nations.。根據(jù)《條約》，東盟秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)處理東盟外長(zhǎng)會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)的工作；負(fù)責(zé)秘書處的工作，履行東盟外長(zhǎng)會(huì)和常務(wù)委員會(huì)賦予的職能與責(zé)任；與各成員國(guó)進(jìn)行直接聯(lián)系；作為秘書長(zhǎng)以個(gè)人身份參加?xùn)|盟外長(zhǎng)所有會(huì)議，參加常務(wù)委員會(huì)的所有會(huì)議或派代表參加?xùn)|盟所有委員會(huì)和其他類似機(jī)構(gòu)的會(huì)議；了解東盟所有委員會(huì)和其他類似機(jī)構(gòu)的活動(dòng)信息；作為東盟各委員會(huì)、秘書處與其他國(guó)際組織和政府進(jìn)行正式聯(lián)絡(luò)的渠道，等等。在其他工作人員中，秘書處由3個(gè)司局長(zhǎng)組成，分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)文化事務(wù)。秘書處的年均預(yù)算提交給東盟外長(zhǎng)會(huì)議審議批準(zhǔn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資如土地和建筑由東道主即印度尼西亞支付，經(jīng)常性支出由東盟外長(zhǎng)會(huì)議決定分?jǐn)偂?/p>

《關(guān)于成立東盟秘書處的協(xié)議》標(biāo)志著東盟秘書處的正式成立。此后，東盟秘書處在機(jī)構(gòu)上和規(guī)模上都獲得了較大發(fā)展。從1976年成立時(shí)起，東盟秘書處仍一直在屬于印度尼西亞外交部的一棟建筑中，直到1981年才遷到屬于自己的一棟7層建筑內(nèi)。這幢大樓是當(dāng)年才正式落成的。然而，東盟秘書處的功能并沒有發(fā)生特別大的變化，只是隨著東盟內(nèi)部需要協(xié)調(diào)的事務(wù)日益增多，1985年，秘書長(zhǎng)的任期由2年變成了3年。1985年，設(shè)立了1位副秘書長(zhǎng)和9位副局長(zhǎng)。

1992年在新加坡舉行的第四屆東盟峰會(huì)對(duì)東盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些改革，這成為加強(qiáng)東盟的重要舉措?！缎录悠滦浴发佟癝ingapore Declaration Of 1992”，Singapore，28 January 1992，http：//www.asean.org/news/item/singapore-declarationof-1992-singapore-28-january-1992.宣稱，秘書處將簡(jiǎn)化和加強(qiáng)，擁有更多資源。秘書長(zhǎng)由原來(lái)秘書處的秘書長(zhǎng)改稱為東盟秘書長(zhǎng)，一般由各國(guó)指派有能力的部長(zhǎng)級(jí)官員擔(dān)任，擔(dān)任整個(gè)東盟的發(fā)言人與代表。這一立場(chǎng)也使其擴(kuò)大了設(shè)計(jì)、建議、協(xié)調(diào)和實(shí)施東盟活動(dòng)的職能。同年，東盟各成員達(dá)成《馬尼拉協(xié)議》②“Protocol Amending the Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat”，Manila，Philippines，22 July 1992，http：//www.aseansec.org/protocol-amending-the-agreement-onthe-establishment-of-the-asean-secretariat-manila-philippines-22-july-1992/.，將秘書長(zhǎng)的任期延長(zhǎng)到5年。東盟秘書長(zhǎng)的地位、聲望與功能隨之提升，擴(kuò)大了秘書處在東盟組織機(jī)構(gòu)中的影響③周嶺：《東盟秘書處的產(chǎn)生、演變與發(fā)展前景》，《東南亞》2004年第1期，第40頁(yè)。。自1992年以來(lái)，東盟舉行了一系列定期會(huì)議、正式與非正式峰會(huì)、對(duì)話和常務(wù)委員會(huì)，而秘書處負(fù)責(zé)處理這一系列復(fù)雜的活動(dòng)安排④David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，ORBIS，Vol.32，No.1，2002，pp.156.。

秘書處工作人員的數(shù)量已經(jīng)隨著時(shí)間增加，1997年又增設(shè)了一位副秘書長(zhǎng)。東盟秘書處設(shè)有秘書長(zhǎng)辦公室以及4個(gè)分局，其中包括經(jīng)濟(jì)一體化局、金融與綜合支持局、外聯(lián)與協(xié)調(diào)局、資源發(fā)展局。秘書處擁有大約300名工作人員，包括65名管理人員和專家，180名當(dāng)?shù)毓蛦T和55名援助組織的雇員。東盟秘書處的使命是發(fā)起、建議、協(xié)調(diào)、執(zhí)行東盟的各種活動(dòng)，主要是組織正式和非正式的高層會(huì)議、東盟部長(zhǎng)年會(huì)、東盟經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議和其他區(qū)域性會(huì)議等。

從東盟秘書處及其職能的發(fā)展歷程看，存在一個(gè)重要問(wèn)題，即如何使用這些有限的預(yù)算協(xié)調(diào)東盟各項(xiàng)活動(dòng)。成員國(guó)對(duì)東盟秘書處提供相同的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，反映了平等性的規(guī)范，即它們?cè)跂|盟內(nèi)享有平等的地位。這些運(yùn)轉(zhuǎn)資金對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，是僅能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。這一安排意味著東盟僅具有有限的財(cái)政預(yù)算。這一限制后來(lái)因東盟成員的增加而得到了一定緩解。所謂的CLMV國(guó)家，即柬埔寨、老撾、緬甸和越南，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上看比東盟創(chuàng)始成員國(guó)在GDP上尚存在巨大差距，都屬于欠發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，各國(guó)的出資額是由東盟最窮的成員國(guó)能支付的最低標(biāo)準(zhǔn)決定的。

東盟秘書處的實(shí)際財(cái)政狀況一直不為外界所知。然而，東盟秘書處政治與安全事務(wù)前主管丁薩·猜林帕拉努指出，東盟成員國(guó)每年大約出資800萬(wàn)～900萬(wàn)美元，維持秘書處的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。在2007～2008財(cái)年，秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算為905萬(wàn)美元，意味著每個(gè)成員出資額為90.5萬(wàn)美元。在1997年老撾加入東盟時(shí)，每個(gè)成員國(guó)的出資數(shù)額因?yàn)橐紤]老撾的經(jīng)濟(jì)情況，實(shí)際上大幅減少了。結(jié)果，東盟秘書處的職能由于缺乏資源而受到了極大的限制。正如猜林帕拉努指出的，如果從東盟在2007年1萬(wàn)億美元的名義GDP來(lái)看，秘書處不超過(guò)900萬(wàn)美元的預(yù)算可以說(shuō)是微不足道的。從各成員國(guó)2010年GDP來(lái)看，即使從占GDP比例最高的老撾來(lái)看也僅占0.0001％，印度尼西亞最低，僅占0.000001％⑤Termsak Chalermpalanupan，“Institutional Reform：One Charter，Three Communities，Many Challenges”，Donald K. Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein A－sia-Pacific Research Center，2008，pp.122.。

在2008年《東盟憲章》通過(guò)后，東盟秘書處的運(yùn)算資金有所增長(zhǎng)。《東盟憲章》第30條規(guī)定，東盟秘書處運(yùn)作預(yù)算應(yīng)由東盟成員國(guó)以每年相同金額資助并按時(shí)支付；東盟秘書長(zhǎng)基于常設(shè)代表理事會(huì)的建議，準(zhǔn)備東盟秘書處的年度運(yùn)作預(yù)算，并提請(qǐng)東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)批準(zhǔn)。在這種情況下，2009～2010年，東盟秘書處總預(yù)算為1430萬(wàn)美元，這還包括來(lái)自東盟伙伴國(guó)如澳大利亞、德國(guó)和法國(guó)等的資金。盡管東盟秘書處遵循“不允許捐助者向東盟秘書處各項(xiàng)活動(dòng)和雇員提供資金”的指導(dǎo)方針，防止東盟伙伴國(guó)可能以提供資金為條件對(duì)東盟施加不當(dāng)影響力，增加?xùn)|盟秘書處的道德風(fēng)險(xiǎn)，但東盟在堅(jiān)持總體透明的基礎(chǔ)上還是有所松動(dòng)。無(wú)論如何，要維持如此大的工作量，東盟秘書處的預(yù)算僅僅依賴其成員國(guó)總體上看是不夠的。畢竟，東盟秘書處需要復(fù)雜、一致和周密的雇員工作，才能支持東盟實(shí)現(xiàn)既定的各項(xiàng)目標(biāo)。

當(dāng)然，東盟成員國(guó)也通過(guò)其他方式向東盟提供資金。每個(gè)成員國(guó)都有國(guó)家秘書處，設(shè)在各自國(guó)家的外交部。它們提供建議和執(zhí)行政策。它們也通過(guò)特別項(xiàng)目提供東盟基金。東盟基金建立于1969年，每個(gè)國(guó)家同意出資100萬(wàn)美元的創(chuàng)始資本，在必要時(shí)作為補(bǔ)充。東盟基金的目的是實(shí)施東盟外長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的各種項(xiàng)目。另外，成員國(guó)按照字母順序輪流擔(dān)任東盟主席國(guó)，主持東盟各種會(huì)議。實(shí)際上，東盟成員國(guó)的貢獻(xiàn)不僅有每年出資舉辦和參加?xùn)|盟各項(xiàng)會(huì)議和其他活動(dòng)①Tan Sri Ahmad Fuzi，“Facing Unfair Criticism”，Donald K.Emmerson，Hard Choices：Security，Democracy and Regionalism in Southeast Asia，Stanford，CA：Walter H.Shorenstein Asia-Pacific Research Center，2008，pp.22.，還有為舉辦這些活動(dòng)的國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備。然而，東盟似乎并不愿將權(quán)力集中到東盟秘書處。如果東盟要更加機(jī)制化，就需要讓秘書處和秘書長(zhǎng)擁有更多資源和更大自治權(quán)。因?yàn)椋Y金充足的官僚機(jī)構(gòu)對(duì)東盟實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)才具有實(shí)際意義。

圖1 東盟秘書處組織結(jié)構(gòu)圖②“Organisational Structure of ASEAN Secretariat”，http：// www.asean.org/asean/asean-secretariat/organisational-structure.

總的來(lái)看，東盟秘書處如果擁有足夠的資金將需要形成新的準(zhǔn)則，如按照GDP的比例，其獲得運(yùn)轉(zhuǎn)資金的情況可能會(huì)好一些。東盟秘書處要維持有效的工作，就需要制定新的準(zhǔn)則，可以增加足夠維持東盟秘書處得以發(fā)揮正常作用的預(yù)算。如果東盟各成員國(guó)按照GDP比例提供資金，勢(shì)必會(huì)增加?xùn)|盟秘書處的預(yù)算，同時(shí)減弱東盟方式所過(guò)度強(qiáng)調(diào)的平等性與自主性。如果這一措施得以實(shí)施，東盟秘書處的預(yù)算就會(huì)有很大增長(zhǎng)③Donald K.Emmerson，“Challenging ASEAN：A‘Topological’View”，Contemporary Southeast Asia，Vol.29，No.3，2007，pp.438.。與此相似的是，東盟戰(zhàn)略與國(guó)際研究所在2006年向東盟提交了一份備忘錄，認(rèn)為成員國(guó)應(yīng)分為4個(gè)集體，分別以6：4：2：1的比例決定出資額，文萊、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、新加坡和泰國(guó)屬于第一集體，菲律賓為第二集體，越南為第三集體，最后是老撾和緬甸。東盟戰(zhàn)略與國(guó)際研究所同時(shí)認(rèn)為，東盟各成員國(guó)的出資額應(yīng)占各國(guó)政府財(cái)政總收入的0.025％左右④ASEAN Institute of International and Strategic Studies，The ASEAN Charter：ASEAN-ISIS Memorandum，No.1，2006，Bali，Indonesia.。

東盟與地區(qū)合作的相關(guān)性、可信性與有效性作用也受到廣泛質(zhì)疑。有些學(xué)者認(rèn)為，盡管東盟擁有地區(qū)組織的幾乎所有設(shè)置與功能，但它并不能決策，也不能執(zhí)行規(guī)則。東盟只不過(guò)是一個(gè)“清談館”，一個(gè)“模仿共同體”⑤David Martin Jones，and Michael L.R.Smith，“ASEAN’s Imitation Community”，Orbis，46：1，Winter 2002，pp.93～109.，其內(nèi)外政策僅僅是一種形式而非實(shí)質(zhì)的空架子。東盟雖然一直在取得進(jìn)展，但并沒有進(jìn)步⑥D(zhuǎn)avid Martin Jones and Michael L.R.Smith，“Making Process，Not Progress：ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”，International Security，Vol.32，No.1，2007，pp. 148～184.。多年來(lái)，東盟不能有效應(yīng)對(duì)20世紀(jì)末的金融危機(jī)，也未能強(qiáng)制緬甸前軍政府停止迫害行動(dòng)，更不能解決成員國(guó)之間的爭(zhēng)端⑦Nicholas Khoo，“Deconstructing the ASEAN Security Community：A Review Essay”，International Relations of the A－sia-Pacific Region，Vol.1，No.1，2004，pp.53.。東盟通過(guò)的各項(xiàng)協(xié)議在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的摻水效應(yīng)，東盟僅有30％左右的協(xié)議得到了實(shí)施。東盟雖然宣稱其肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)地區(qū)和平與發(fā)展的崇高使命，但仍只是一個(gè)機(jī)制化和法制化水平很低的組織。

三、東盟秘書處的演進(jìn)前景

2005年《關(guān)于〈東盟宣言〉的吉隆坡宣言》①“Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter”，Kuala Lumpur，12 December 2005，http：// www.asean.org/news/item/kuala-lumpur-declaration-on-the-establishment-of-the-asean-charter-kuala-lumpur-12-december-2005.強(qiáng)調(diào)，《東盟憲章》將提供法制和機(jī)制框架，奠定東盟共同體的基礎(chǔ)。《東盟憲章》試圖提出東盟所有的規(guī)范、規(guī)則和價(jià)值觀，形成一定的法律約束。根據(jù)這一《宣言》，東盟舉行名人小組會(huì)議，對(duì)制定《東盟憲章》提供政策建議。2006年12月，名人小組提交了一份報(bào)告，提出增加賦予東盟秘書長(zhǎng)權(quán)力，加強(qiáng)組織效率的重要性。報(bào)告也指出，東盟應(yīng)具有法人地位，能夠處理一定的法律訴訟程序，建議《東盟憲章》應(yīng)賦予東盟秘書處擁有自己財(cái)產(chǎn)、簽訂合同的能力，因?yàn)闁|盟可能控告別人或被別人控告②“Report of the Eminent persons Group on the ASEAN charter”，December 2006，http：//www.asean.org/archive/19247. pdf.。2007年1月13日，第12屆東盟峰會(huì)通過(guò)《關(guān)于〈東盟憲章〉藍(lán)圖的宿務(wù)宣言》，提出《東盟憲章》應(yīng)為東盟提供制度框架，奠定實(shí)現(xiàn)東盟共同體的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)③“Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter”，Cebu，Philippines，13 January 2007，http：//cil.nus.edu.sg/ rp/word/2007％20Cebu％20Declaration％20on％20the％ 20Blueprint％20of％20an％20ASEAN％20Charter-doc.doc.。2007年12月20日，在新加坡舉行的第13屆東盟峰會(huì)通過(guò)了《東盟憲章》，這是東盟成立后最重要的文件之一，標(biāo)志著東盟開始具有法人地位。2008年12月15日，在東盟成立40周年之際，各成員國(guó)都簽署了《東盟憲章》，意味著東盟已經(jīng)邁入了一個(gè)新時(shí)代。東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為這是地區(qū)合作的重要里程碑。一些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和東盟官員希望東盟可以借此增強(qiáng)凝聚力，提升東盟在地區(qū)合作中的作用。東盟領(lǐng)導(dǎo)人希望《東盟憲章》能夠改變國(guó)際社會(huì)對(duì)東盟只是一個(gè)松散俱樂(lè)部的印象，提升東盟及其成員的國(guó)際地位和重要性。

《東盟憲章》關(guān)于東盟秘書長(zhǎng)的規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)具體。第四章第7條指出，東盟外交部長(zhǎng)會(huì)議推薦東盟秘書長(zhǎng)人選，東盟峰會(huì)任命秘書長(zhǎng)并授予其部長(zhǎng)級(jí)地位。東盟秘書長(zhǎng)需要有足夠的能力和意愿為各國(guó)元首和政府首腦服務(wù)。第8條提出，東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)評(píng)估東盟秘書長(zhǎng)撰寫東盟《年度報(bào)告》的工作，評(píng)估東盟秘書長(zhǎng)撰寫關(guān)于東盟秘書處及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)功能、運(yùn)作情況的報(bào)告，并依據(jù)東盟秘書長(zhǎng)的推薦，任免副秘書長(zhǎng)。第11條規(guī)定，東盟秘書長(zhǎng)是東盟的首席行政官，有權(quán)監(jiān)督各級(jí)別會(huì)議決議的實(shí)施情況。秘書長(zhǎng)將由東盟峰會(huì)任命，各成員國(guó)根據(jù)字母輪流順序，從國(guó)民中進(jìn)行挑選，任職5年，不得連任。秘書長(zhǎng)將由具有副部長(zhǎng)級(jí)別的4名副秘書長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)助④“Charter of the Association of Southeast Asian Nations，Singapore”，November 20，2007，http：//www.aseansec.org/21069. pdf.。所有的東盟成員國(guó)都需在雅加達(dá)的常駐代表委員會(huì)設(shè)立常駐代表，常駐代表委員會(huì)將同東盟秘書長(zhǎng)、秘書處及東盟對(duì)話國(guó)大使定期“緊密合作”?！稏|盟憲章》擴(kuò)大了東盟秘書長(zhǎng)的權(quán)力，第11條規(guī)定，東盟秘書長(zhǎng)可以根據(jù)《東盟憲章》條款、東盟相關(guān)法律文件、協(xié)定和其他管理，履行其職務(wù)和責(zé)任；促進(jìn)并監(jiān)督東盟有關(guān)決議和協(xié)定的實(shí)施進(jìn)程，并向東盟峰會(huì)提交東盟《年度報(bào)告》；參加?xùn)|盟峰會(huì)、東盟共同體理事會(huì)、東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)和東盟部門部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及其他東盟相關(guān)會(huì)議；根據(jù)給予的政策指導(dǎo)和命令，發(fā)表代表東盟的觀點(diǎn)和參加與外方的會(huì)議；向東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)推薦任免副秘書長(zhǎng)，提請(qǐng)批準(zhǔn)。簽署發(fā)起的各項(xiàng)協(xié)議，監(jiān)督各國(guó)執(zhí)行協(xié)議情況等。第18條規(guī)定，東盟秘書長(zhǎng)和東盟秘書處人員參與東盟官方活動(dòng)或在會(huì)員國(guó)內(nèi)代表東盟10國(guó)，為獨(dú)立執(zhí)行工作的必要，可以享有豁免權(quán)及特權(quán)。第23條規(guī)定，東盟成員發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)可要求東盟主席或東盟秘書長(zhǎng)依其職權(quán)進(jìn)行斡旋、調(diào)解與調(diào)停。第27條規(guī)定，東盟秘書長(zhǎng)應(yīng)在東盟秘書處和其他東盟指定機(jī)構(gòu)的幫助下，監(jiān)督對(duì)東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制做出的裁決、建議和決定的遵守情況，并向東盟峰會(huì)提交報(bào)告。第47條規(guī)定，各國(guó)批準(zhǔn)《東盟憲章》的文件應(yīng)交由東盟秘書長(zhǎng)保存，秘書長(zhǎng)與每一批準(zhǔn)文件交存時(shí)立即通知所有會(huì)員國(guó)，《東盟憲章》在第10份批準(zhǔn)文件交存東盟秘書長(zhǎng)第二天起的第30天生效。這在一定程度上可以緩解東盟長(zhǎng)期行動(dòng)效率低下、“議而不決”的問(wèn)題①伍光紅：《從〈曼谷宣言〉到〈東盟憲章〉——東盟發(fā)展過(guò)程中的里程碑文件述評(píng)》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2013年第6期，第74頁(yè)。。這些變化意味著東盟秘書處的行政工作正在大幅增加。

《東盟憲章》強(qiáng)調(diào)，將向東盟秘書處提供必要的財(cái)政資源，使其能夠有效地發(fā)揮作用。然而，《東盟憲章》并沒有對(duì)各成員向東盟秘書處提供資金的方式做出任何改變，東盟秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算將由各成員國(guó)每年平等出資及時(shí)提供。這樣一來(lái)，《東盟憲章》一方面，提出增加秘書處官員的數(shù)量與其行動(dòng)功能，并宣稱為秘書處提供相應(yīng)的財(cái)政支持；另一方面又沒有相應(yīng)地增加?xùn)|盟秘書處的年度預(yù)算或任何實(shí)質(zhì)性地調(diào)整東盟成員國(guó)向東盟提供的財(cái)政支持，顯得極為矛盾?！稏|盟憲章》通過(guò)增強(qiáng)秘書長(zhǎng)職能和秘書處的責(zé)任，同時(shí)重申實(shí)行平等出資，使秘書處的運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算受制于最不富裕或最不大方的成員愿意償付的資金，結(jié)果可想而知。東盟秘書處可支配的資金非常有限，限制了其在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用的意愿。

東盟堅(jiān)持平等提供出資額以維護(hù)成員國(guó)之間的平等性，這也是與各成員國(guó)不想讓東盟擁有更強(qiáng)能力的目的是相稱的。從傳統(tǒng)上看，作為一個(gè)政府間組織，東盟并沒有想發(fā)展超國(guó)家主義的雄心壯志，一直強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政原則，各成員國(guó)也似乎更傾向于限制東盟的權(quán)力。東盟秘書處缺乏足夠的資源可以看作是各成員國(guó)維護(hù)主權(quán)的有意戰(zhàn)略。東盟主要倡議都是根據(jù)每個(gè)成員國(guó)外交部?jī)?nèi)的東盟秘書處的概念產(chǎn)生的。東盟的決策進(jìn)程主要是在每個(gè)成員國(guó)內(nèi)進(jìn)行的，東盟秘書處的功能并沒有完全發(fā)揮出來(lái)。東盟成員限制了東盟比其擁有更大權(quán)力的愿望，以平等性規(guī)范確保東盟秘書處將不再獲得更大的權(quán)力。

當(dāng)然，很難獲得實(shí)質(zhì)性的證據(jù)來(lái)支持這一論點(diǎn)。東盟并沒有制訂其公開會(huì)議的內(nèi)容，但傾向于“安靜外交”或“閉門外交”。在起草《東盟憲章》的過(guò)程中，各成員國(guó)關(guān)于是否繼續(xù)平等出資問(wèn)題的討論相當(dāng)激烈，但外界并不清楚哪些國(guó)家的代表表示要進(jìn)行改革，而哪些國(guó)家表示反對(duì)。東盟前秘書長(zhǎng)魯?shù)婪颉·塞韋里諾指出，有時(shí)候，東盟的新成員會(huì)非?？蜌獾靥岢鼋ㄗh，希望改變出資額的原先安排，借鑒其他地區(qū)組織的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從平等出資方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅芰榛A(chǔ)的形式，最終按照各方都表示同意的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商、權(quán)衡。然而，這些國(guó)家也堅(jiān)持出資額的多少并不能決定各國(guó)在投票權(quán)的平等性②Rodolfo Severino，Southeast Asia in Search of a Community：Insights from the Former Secreatary-General，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.34.。因此，大多數(shù)東盟成員國(guó)堅(jiān)持維護(hù)平等性規(guī)范與協(xié)調(diào)一致決策方式，限制東盟投票安排發(fā)生任何變化，造成了東盟在一些機(jī)制改革上的謹(jǐn)慎態(tài)度。然而，一些成員國(guó)也希望進(jìn)行改革，通過(guò)重釋規(guī)范提升東盟的運(yùn)作效率。

東盟秘書處在運(yùn)作資金上的不足明顯限制了東盟的行政和規(guī)劃功能，還限制了東盟集體應(yīng)對(duì)地區(qū)危機(jī)的能力。例如，2008年5月，緬甸納爾吉斯颶風(fēng)發(fā)生后，東盟本來(lái)可能更有效地指導(dǎo)各成員國(guó)的協(xié)同行動(dòng)。事實(shí)上，東盟確實(shí)在災(zāi)后很快就做出了反應(yīng)，積極做各救災(zāi)國(guó)國(guó)內(nèi)的工作。然而，東盟在災(zāi)難管理方面缺乏執(zhí)行能力，東盟不能自己提供資金援助。東盟所能爭(zhēng)取到的危機(jī)管理方面的基金主要由私人組織提供，需要一定時(shí)間的申請(qǐng)和準(zhǔn)備。東盟秘書處缺乏財(cái)政、人力和其他資源的支配權(quán)。如果各成員國(guó)不能提供足夠的資金，并將這些資金讓東盟協(xié)調(diào)使用，東盟就不能根據(jù)自己的意愿應(yīng)對(duì)危機(jī)。因此，時(shí)任東盟秘書長(zhǎng)素林不得不向各成員國(guó)申請(qǐng)?jiān)艑?shí)行了一些救災(zāi)措施。這個(gè)事件說(shuō)明，東盟國(guó)家必須賦予東盟秘書處超越促進(jìn)整合和監(jiān)督功能的執(zhí)行權(quán)力，如通過(guò)增加預(yù)算，增進(jìn)其財(cái)政可支配權(quán)，使其在災(zāi)難環(huán)境下?lián)碛凶灾魇褂觅Y金的能力③Julio Santiago Amador III，“Community Building at the Time of Nargis：The ASEAN Response”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.28，No.4，2009，pp.11～12.。從目前來(lái)看，東盟秘書處事實(shí)上已經(jīng)在準(zhǔn)備負(fù)起這樣的責(zé)任。然而，各成員國(guó)才是東盟的政治主體，還沒有轉(zhuǎn)讓主權(quán)和執(zhí)行能力的意愿。各成員希望東盟在地區(qū)和國(guó)際舞臺(tái)上成為一個(gè)有信用、有作用和有效用的組織，但也拒絕將太多的機(jī)制和財(cái)政自主權(quán)割讓給東盟秘書處。東盟實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的能力仍存在制約和限制。

四、結(jié)語(yǔ)

東盟是當(dāng)前世界上唯一維持成員國(guó)平等出資的重要地區(qū)組織。從國(guó)際上看，盡管聲譽(yù)和影響力不一，但世界上很多其他地區(qū)組織似乎都比東盟擁有更多的資源，主要原因就在于它們采用根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況差異決定出資額不同的方式。例如，歐盟成員國(guó)的出資額是根據(jù)各自GDP的差異分配的。美洲國(guó)家組織和非洲聯(lián)盟也根據(jù)各國(guó)GDP的比例籌集資金，但各成員國(guó)對(duì)出資數(shù)額及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)卻不盡相同。最近幾年，非洲聯(lián)盟的預(yù)算增加較快，每年大約1億美元。然而，由于部分預(yù)算來(lái)源于捐助者，資助各項(xiàng)和平與安全倡議的實(shí)施。然而，這些捐助基金并不能完全能夠維持非盟的運(yùn)轉(zhuǎn)，非盟也不能保證所有成員國(guó)每年都能及時(shí)全部提供所攤費(fèi)用。一些成員國(guó)拖延向非盟繳納資金，也使非盟經(jīng)常遭受財(cái)政不足的尷尬①Council on Foreign Relations，“Backgrounder：The African Union”，September 2009.http：//www.cfr.org/africa-sub-saharan/ african-union/p11616.。盡管東盟秘書處的預(yù)算與歐盟龐大的行政開支難以比擬，其行政規(guī)模和工作量因而存在較大差別，但是在各個(gè)地區(qū)組織間進(jìn)行比較還是很能說(shuō)明問(wèn)題的。

東盟領(lǐng)導(dǎo)人多次表示，東盟并不尋求歐盟模式的整合態(tài)勢(shì)，并不需要建立一個(gè)強(qiáng)大而有效的秘書處。東盟秘書處的性質(zhì)與規(guī)模應(yīng)該是與當(dāng)前東盟發(fā)展的現(xiàn)狀基本上一致的。盡管東盟秘書處規(guī)模不大，但如果要加上各成員國(guó)專門負(fù)責(zé)東盟事務(wù)的秘書處，規(guī)模則要大很多，而且這些秘書處的預(yù)算是各成員國(guó)額外承擔(dān)的，有時(shí)還會(huì)承擔(dān)本來(lái)屬于東盟秘書處的相關(guān)活動(dòng)。另外，東盟是否真的需要一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的核心官僚機(jī)構(gòu)才能夠促進(jìn)東盟在地區(qū)合作中發(fā)揮中心地位的作用，仍存在較大疑問(wèn)。例如，東盟秘書處在歷史上沒有參加1992年《東盟南海宣言》、2002年《南海各方行為宣言》和2011年《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指針》的談判，當(dāng)前也尚未能代表各成員國(guó)成為討論所謂的“南海行為準(zhǔn)則”的參與者，形成了東盟國(guó)家而非東盟成為南海問(wèn)題一方的態(tài)勢(shì)。這從某種程度上也反映了東盟成員國(guó)不愿加強(qiáng)東盟秘書處的能力，特別是不愿加強(qiáng)東盟秘書長(zhǎng)在許多問(wèn)題上的權(quán)力，以防止其自行其事，削弱東盟成員國(guó)的主權(quán)獨(dú)立。這與東盟的功能是否會(huì)受到限制之間并不一定存在著必然的聯(lián)系。東盟與其成員之間的關(guān)系在東盟成立之初就已經(jīng)設(shè)定，任何改變將意味著東盟的性質(zhì)發(fā)生了變化，也將導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)改變對(duì)東盟的態(tài)度與政策。

（責(zé)任編輯：羅梅）

A Probe into Limited Power of ASEAN Secretariat

Zhou Shixin

ASEAN is an intergovernmental regional organization.Relationship between its member states and their action regulations are usually decided by the ASEAN Way.ASEAN’s sources of power stem from efficiency of its organizational structure and the fundamental rights conferred by the Member States.In the latest years，as the representative body of ASEAN，ASEAN Secretariat has increased its scale，activities，and strengthened its links between the Member States.Its status and influence in the regional cooperation is also growing.On the other hand，the ASEAN Secretariat has been given more features and functions which mostly have often not been implemented. The policy that ASEAN Secretariat’s operating budget is shared equally by the Member States has a great limit on the capability with which ASEAN can play a role in the regional cooperation.It also reflects the basic attitude whether the ASEAN member countries builds a strong secretariat，and determines the relations of power and interests between ASEAN Secretariat and Member States.

ASEAN Secretariat；ASEAN Way；ASEAN Charter；Power Game；Regional Cooperation

D814.1

A

1003－2479（2016）05－0003-08

※上海國(guó)際問(wèn)題研究院助理研究員、博士