◎ 趙玉領(lǐng) 王 巍

歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境政策及對土地整治的啟示
——以英國為例

◎ 趙玉領(lǐng) 王 巍

在歐盟，研究土地問題都是以農(nóng)業(yè)環(huán)境研究為前提的。通過對歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策內(nèi)涵、主要做法、發(fā)展階段的詳細(xì)分析，可以看出其對我國土地整治及農(nóng)用地評價(jià)工作的借鑒作用。

歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策

農(nóng)業(yè)環(huán)境政策是農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策一體化的結(jié)果，是通過在農(nóng)業(yè)政策中加入環(huán)境保護(hù)因素而產(chǎn)生的新政策。

歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的一般原則建立在兩個(gè)基本概念上，即“污染者付費(fèi)”和“提供者獲利”：通過避免對環(huán)境有害的農(nóng)業(yè)活動(dòng)來保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)；對環(huán)境有利的公共物品和服務(wù)提供激勵(lì)。

當(dāng)前，歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境指數(shù)共包括26項(xiàng)指標(biāo)，土壤質(zhì)量是其中一項(xiàng)重要指標(biāo)，用土壤質(zhì)量指數(shù)進(jìn)行表示。土壤質(zhì)量指數(shù)綜合反映了的生物量生產(chǎn)能力、農(nóng)作物生產(chǎn)能力、抗氣候?yàn)?zāi)害能力、有機(jī)物儲(chǔ)存、過濾、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用能力等。

筆者擬以歐盟主要成員國之一英國為例，具體分析歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策。

英國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方案與發(fā)展

英國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方案的制定與發(fā)展經(jīng)歷了4個(gè)階段：

第一階段，環(huán)境敏感區(qū)域管理方案（1980年）。這是一個(gè)自愿參與的計(jì)劃，主要是為了保護(hù)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)景觀和農(nóng)田生產(chǎn)系統(tǒng)，包括對特定地理區(qū)域的保護(hù)。如南唐斯丘陵、湖區(qū)、葉綠泥石山谷等。同時(shí)，這項(xiàng)計(jì)劃也意在維護(hù)和恢復(fù)傳統(tǒng)或典型特征：如干草草地、物種豐富的草原、灌木籬墻、石頭墻等。

第二階段，農(nóng)村管理方案（1990年）。這項(xiàng)方案是在保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)景觀的基礎(chǔ)上，增加了保護(hù)生物多樣性、歷史特征（如古跡）、改善鄉(xiāng)村公共訪問范圍（在英國，農(nóng)村土地為私有，城鎮(zhèn)居民不能隨意進(jìn)入農(nóng)場、農(nóng)田進(jìn)行參觀等）等多項(xiàng)保護(hù)目的。

第三階段，環(huán)境管理方案（2005年）。這一方案系統(tǒng)總結(jié)了前兩個(gè)階段的優(yōu)點(diǎn)，其保護(hù)目的在涵蓋農(nóng)業(yè)景觀、生物多樣性、公共訪問、歷史特征等基礎(chǔ)上，增加了資源保護(hù)（如水資源和土地資源等）、氣候變化等內(nèi)容，被形容為多目標(biāo)的環(huán)境管理方案。

這項(xiàng)方案分為“入門級管理”和“高級管理”兩個(gè)層次。入門級管理方案主要目的是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)中普遍存在的問題，如農(nóng)田中鳥類的減少、農(nóng)田水污染的擴(kuò)散、景觀的破壞和棲息地分割等。高級管理方案的主要特點(diǎn)是針對更高成本和價(jià)值的環(huán)境保護(hù)，如棲息地的恢復(fù)、傳統(tǒng)建筑特征的恢復(fù)、已開墾耕地的退耕等。高級管理方案并不是任何農(nóng)民都能夠參與的，最終的話語權(quán)和決定權(quán)在英國自然資源部門，一旦獲準(zhǔn)實(shí)施，政府將與農(nóng)民簽訂10年的協(xié)議，將統(tǒng)一按照項(xiàng)目所在地農(nóng)業(yè)的實(shí)際收入水平給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

第四階段，新農(nóng)村管理方案。該方案從2016年開始實(shí)施，也分為中級和高級兩個(gè)管理層次。主要內(nèi)容是：特定的景觀和環(huán)境特征的保護(hù)、水資源保護(hù)、資源保護(hù)的優(yōu)先級順序、野生動(dòng)物和農(nóng)場生物傳粉者保護(hù)等。同時(shí)注重保護(hù)成效的記錄（包括攝影證據(jù)）。申請者可以就單項(xiàng)的保護(hù)目標(biāo)制訂可行性研究分析與實(shí)施計(jì)劃，提供了非常便利的資金申請渠道。

由于這些目標(biāo)的實(shí)施難度較大，綜合效益較高，因此政府將會(huì)給予農(nóng)民更多的補(bǔ)償，以期獲得更大的效益。

啟示與建議

英國作為歐盟的重要成員國，其農(nóng)業(yè)環(huán)境政策具有典型意義，也為我國的土地整治工作提供了借鑒。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確區(qū)域功能。農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)。其關(guān)鍵在于統(tǒng)籌各業(yè)規(guī)劃，應(yīng)注意研究土地整治與農(nóng)業(yè)生態(tài)、土壤保護(hù)、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等方面的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)、水利、交通、城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)和旅游等規(guī)劃統(tǒng)籌在一張圖分析，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。并將各部門計(jì)劃實(shí)施的工程進(jìn)行統(tǒng)籌、整體設(shè)計(jì)，避開功能相同的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，盡最大可能促進(jìn)土地整治項(xiàng)目區(qū)朝著生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。

倡導(dǎo)設(shè)計(jì)新理念，工程設(shè)計(jì)中重視生態(tài)環(huán)境。土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)必須重視生態(tài)環(huán)境設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)階段一是要弄清項(xiàng)目區(qū)動(dòng)物、植被、人居、水系和土壤等要素。工程布局時(shí)，工程內(nèi)容要與環(huán)境相適宜，避免隔斷生物通道，防止生物遷徙，保障生物多樣性。二是工程設(shè)計(jì)規(guī)劃合理，降低工程施工過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞。如減少大型、重型機(jī)械使用量，減輕工程建設(shè)對土地的擾動(dòng)，防止水土流失和土壤破壞等。三是重視農(nóng)田生態(tài)林建設(shè)。在農(nóng)田聚集連片區(qū)，往往林地較少，生物結(jié)構(gòu)單一，鳥類無棲息場所，導(dǎo)致農(nóng)田蝗蟲猖獗。四是倡導(dǎo)設(shè)計(jì)生態(tài)型田間道、生物廊道、生態(tài)渠道等。

強(qiáng)化土地整治的公眾參與力度，尊重利益主體的意愿。當(dāng)前的土地整治，缺乏對農(nóng)民本身具有激勵(lì)作用的可以選擇的項(xiàng)目。而在歐盟，其共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，對于歐盟成員國是強(qiáng)制性的；但對于農(nóng)民來說，卻是自愿的。我國在土地整治項(xiàng)目的安排上，也應(yīng)當(dāng)盡量尊重農(nóng)民在項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程實(shí)施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的意愿，使土地整治項(xiàng)目的實(shí)施是自下而上的，讓廣大農(nóng)民在土地整治項(xiàng)目上變被動(dòng)為主動(dòng)，自發(fā)地產(chǎn)生兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的愿望。只有這樣，才能夠保證整治項(xiàng)目的目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。

加大財(cái)政投入力度，建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)用地補(bǔ)償機(jī)制。歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施給農(nóng)民的補(bǔ)貼，是由歐洲委員會(huì)和成員國共同出資的。歐盟出資的比例已經(jīng)由 1992 年的 25%，上升到了2007年的 55%。在我國，盡管也強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，但利益激勵(lì)機(jī)制還不夠完善，措施也不夠深入。只有讓農(nóng)民得到相應(yīng)的利益保護(hù)，保護(hù)耕地的政策才能得到更好的落實(shí)。一是要整合相關(guān)涉農(nóng)資金，通過土地整治加大對農(nóng)業(yè)土地的資金投入，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)用地的綜合生產(chǎn)能力。二是建立土地整治項(xiàng)目資金補(bǔ)償機(jī)制，通過資金補(bǔ)償引導(dǎo)農(nóng)民合理利用土地資源，科學(xué)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)土地資源生態(tài)價(jià)值的資產(chǎn)化，使項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)得到相應(yīng)的資金回報(bào)。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使食品健康水平符合國際標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)積極引入市場機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格，必要時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，使農(nóng)產(chǎn)品在市場上具有一定的競爭力，使農(nóng)民成為發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的真正受益者，構(gòu)成農(nóng)民—農(nóng)業(yè)—環(huán)境的良性循環(huán)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（原載《中國土地》，作者供職于國土資源部土地整治中心）