胡輝華, 周麗華

(暨南大學(xué) 公共管理/應(yīng)急管理學(xué)院, 廣東 廣州 510632)

中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制的變遷
——基于社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)的測(cè)量

胡輝華, 周麗華

(暨南大學(xué) 公共管理/應(yīng)急管理學(xué)院, 廣東 廣州 510632)

文章借鑒OECD的就業(yè)保護(hù)法指數(shù)，構(gòu)建了中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制力度指數(shù)，并應(yīng)用該指數(shù)來測(cè)量1988～2014年中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制。測(cè)量發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：1988～1997年起步階段，1998～2003年探索階段和2004～2014年成型階段，管制力度不斷增強(qiáng)，管制水平總體上明顯提高。量化社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平的做法，可以為我們研究中國社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境提供一種新方法。

社會(huì)組織； 內(nèi)部治理管制； 管制指數(shù)

一、 引 言

根據(jù)中國民政部發(fā)布的《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止2014年底，全國共有社會(huì)組織60.6萬個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)682.3萬人，形成固定資產(chǎn)1 560.6億元。然而，隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展，諸如志愿失靈、效率低下、誠信危機(jī)等問題就一直被公眾和學(xué)界詬病。這迫使我們重新審視社會(huì)組織的內(nèi)部治理問題。很多社會(huì)組織為了實(shí)現(xiàn)問責(zé)而轉(zhuǎn)向營利組織學(xué)習(xí)和借鑒公司治理方法。Young等指出“組織的治理已經(jīng)成為社會(huì)組織能否有效運(yùn)作的首要課題；社會(huì)組織需要借鑒營利性組織的治理機(jī)制。”[1]這里的“有效運(yùn)作”更準(zhǔn)確地說是“負(fù)責(zé)任的運(yùn)作”，社會(huì)組織的內(nèi)部治理就來源于此。

學(xué)術(shù)界現(xiàn)階段側(cè)重于研究社會(huì)組織內(nèi)部治理的文獻(xiàn)主要關(guān)注的是理事會(huì)的權(quán)責(zé)、角色及其與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，旨在借鑒營利組織的治理模式，以確保社會(huì)組織的內(nèi)部治理如營利組織那樣平衡委托—代理雙方的權(quán)益。[2-5]關(guān)于外部環(huán)境對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理影響的研究則相對(duì)較少。然而，社會(huì)組織的內(nèi)部治理不僅是一種管理模式，更是一個(gè)基于法律層面的制度安排。

托克維爾在其《論美國的民主》就關(guān)注到法律制度對(duì)于結(jié)社的重要影響。托克維爾認(rèn)為結(jié)社自由是僅次于個(gè)人活動(dòng)自由的最自然的自由，它同個(gè)人自由一樣不可轉(zhuǎn)讓。他認(rèn)為法律的確定性能夠促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，反之則會(huì)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展帶來危害。如果立法部門制定法律，規(guī)定哪些結(jié)社是屬于違法的，那么公民在結(jié)社前就可以知道自己行為的后果，避免參加被禁止的結(jié)社，而努力去進(jìn)行法律所允許的結(jié)社活動(dòng)；然而，如果立法機(jī)構(gòu)并沒有指定明確的法律機(jī)構(gòu)，而是指定由某人負(fù)責(zé)判斷哪些結(jié)社是危險(xiǎn)的，如果允許此人可以把一切結(jié)社毀滅于萌芽之中，而所有人卻無法事先知道什么情況下結(jié)社是違法的，那么，人們就會(huì)對(duì)結(jié)社敬而遠(yuǎn)之，結(jié)社的自由因而就會(huì)完全枯萎。前一種法制只禁止某些結(jié)社，而后一種法制則針對(duì)整個(gè)社會(huì)，使全社會(huì)受害。[6]因此，從法律上規(guī)范結(jié)社活動(dòng)的一般原則是社會(huì)組織健康發(fā)展的前提，而內(nèi)部治理涉及結(jié)社的性質(zhì)和總體方向，在內(nèi)部治理方面進(jìn)行規(guī)范或管制對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展而言就具有根本性的意義。目前，學(xué)界關(guān)于社會(huì)組織內(nèi)部治理法律法規(guī)的研究聚焦于法律應(yīng)該多大程度干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部治理。Irish等人主張法律只應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定組織的基本權(quán)利、范圍、權(quán)力和最低限度的要求，如非分配約束和基本的治理結(jié)構(gòu)等；對(duì)于小范圍改變治理結(jié)構(gòu)(如成立委員會(huì))組織本身應(yīng)該有相對(duì)較大的自由裁量權(quán)。[7]徐晞?wù)J為“法律明確社會(huì)組織的底線，以責(zé)任歸屬為必要，在追求各方利益的協(xié)調(diào)和均衡上強(qiáng)調(diào)其正義性?！盵8]Ebrahim側(cè)重于社會(huì)組織自主性與法律問責(zé)的關(guān)系，他認(rèn)為法律問責(zé)并非越多越好，法律問責(zé)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展僅具有短期效果。[9]鄧寧華和欒卉認(rèn)為“恢復(fù)性法律”對(duì)組織各部分的角色規(guī)定和權(quán)力分立比較清晰，組織領(lǐng)導(dǎo)層與管理層的提名權(quán)和決定權(quán)不被規(guī)范禁止即可；“禁止性法律”對(duì)組織各部分的角色規(guī)定和權(quán)力分立比較模糊，組織領(lǐng)導(dǎo)層與管理層的提名權(quán)和決定權(quán)要經(jīng)批準(zhǔn)才可。[10]盡管這些學(xué)者對(duì)于法律應(yīng)該規(guī)制的內(nèi)容有不同的看法，但是他們都一致認(rèn)為過強(qiáng)的法律規(guī)制會(huì)損害社會(huì)組織的內(nèi)部治理，從而阻礙它的運(yùn)作。

然而，對(duì)于法律規(guī)制的程度及其對(duì)社會(huì)組織的影響卻缺乏統(tǒng)計(jì)上的數(shù)據(jù)，定量研究匱乏。因此，薩拉蒙教授與其合作者從實(shí)證的角度分析研究社會(huì)組織的法律環(huán)境，就顯得彌足珍貴。薩拉蒙教授主持的霍布金斯大學(xué)非營利部門國際比較項(xiàng)目構(gòu)建需求指標(biāo)和供給指標(biāo)來測(cè)量各國有關(guān)社會(huì)組織的法律嚴(yán)格程度。法制環(huán)境能影響公民對(duì)社會(huì)組織的需求和社會(huì)組織的供給。研究者針對(duì)這兩個(gè)方面設(shè)立了一項(xiàng)特別的公民社會(huì)法制環(huán)境標(biāo)桿，需求部分設(shè)立6個(gè)子指標(biāo)，供應(yīng)部分設(shè)立了14個(gè)子指標(biāo)，法律專家們對(duì)每一個(gè)指標(biāo)從0～2賦值加總得到評(píng)分后，引入世界銀行對(duì)各國編制的治理指標(biāo)來調(diào)整基于理論的法律規(guī)定與基于事實(shí)運(yùn)動(dòng)的國家法律體系之間的差異，從而得到法制環(huán)境指數(shù)。[11]毋庸置疑，這是社會(huì)組織法律實(shí)證研究的巨大突破。然而，該研究存在以下兩點(diǎn)不足：(1)側(cè)重于供給指標(biāo)。從指標(biāo)的設(shè)定上，該研究聚焦于法律能為社會(huì)組織帶來多少好處，關(guān)于法律對(duì)社會(huì)組織管制程度的研究相對(duì)薄弱。(2)無法看出法律對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的時(shí)序性影響以及政策變遷的特征。因此，該項(xiàng)目在研究分析法律對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理影響時(shí)，雖具有參考意義，但不能照搬其指標(biāo)。

在時(shí)間縱向維度上測(cè)量法律管制對(duì)于社會(huì)影響的各種客觀測(cè)量法中，OECD的就業(yè)立法保護(hù)指數(shù)(Employment Protection Legislation Index, EPLI)最為典型。EPLI是以雇主的解雇成本來衡量勞動(dòng)力管制嚴(yán)格程度的指數(shù)。該指數(shù)于1994年創(chuàng)建，在1999年和2008年進(jìn)一步完善，至今仍被多國學(xué)者所使用。EPLI指數(shù)采用四層級(jí)計(jì)算方法，包括3個(gè)維度和21個(gè)基本測(cè)量項(xiàng)。各研究者依照這21個(gè)基本項(xiàng)進(jìn)行打分，再依照每個(gè)層次的權(quán)重算出最后得分，得分越高表示管制越嚴(yán)格。[12]EPLI是測(cè)量就業(yè)管制嚴(yán)格程度的指數(shù)，對(duì)于我們測(cè)量社會(huì)組織內(nèi)部治理管制力度具有極大的啟發(fā)性，我們將借鑒EPLI來構(gòu)建測(cè)量中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制力度的指標(biāo)體系。

該指標(biāo)體系旨在建立一個(gè)框架來思考法律法規(guī)與社會(huì)組織內(nèi)部治理的關(guān)系，測(cè)量一個(gè)國家的法律環(huán)境是否有利于社會(huì)組織的運(yùn)作，并且引導(dǎo)法律法規(guī)是應(yīng)走向加強(qiáng)管制還是減少管制。

二、 社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)的構(gòu)建

本文收集到的法律文本來源于1988～2014年國家層面頒布的關(guān)于社會(huì)組織(包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì))相關(guān)法律法規(guī)共10部。

在借鑒EPLI指數(shù)的結(jié)構(gòu)和計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，我們需要確定第二層級(jí)以及第一層級(jí)基本測(cè)量項(xiàng)的具體內(nèi)容。作為全國第一部綜合性的社會(huì)組織地方法規(guī)，《廣東省社會(huì)組織條例(征求意見稿)》第三章內(nèi)部治理包含了章程治理、去行政化、組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人、非營利性、信息公開業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)制度、接受捐贈(zèng)及使用和行為禁止共十二項(xiàng)內(nèi)容。社會(huì)組織的內(nèi)部治理既是一個(gè)靜態(tài)的治理結(jié)構(gòu)，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制。而非營利性屬于社會(huì)組織的本質(zhì)特質(zhì)；信息公開業(yè)務(wù)是對(duì)組織對(duì)外活動(dòng)的管制；財(cái)務(wù)制度、接受捐贈(zèng)及使用和行為禁止都是對(duì)社會(huì)組織管理的管制；因此，以上五項(xiàng)均不屬于社會(huì)組織內(nèi)部治理的范圍。該條例中的“去行政化”，其根本目的在于提高社會(huì)組織內(nèi)部治理的自主性。同時(shí)條例中的組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人是對(duì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)責(zé)制衡方式作出要求，因此，我們把這五項(xiàng)歸納為“機(jī)構(gòu)設(shè)置”。在《廣東省社會(huì)組織條例(征求意見稿)》的基礎(chǔ)上，我們確定了章程治理、自主性和機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作三個(gè)維度?！罢鲁讨卫怼庇糜跍y(cè)量法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部“底線”的管制力度；“自主性”用于測(cè)量法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織“政會(huì)分離”的管制力度；“機(jī)構(gòu)設(shè)置”用于測(cè)量法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的管制力度。

Hopkins和Gross指出法律需要回答有關(guān)社會(huì)組織內(nèi)部治理的一系列問題，如章程的內(nèi)容、決策機(jī)構(gòu)的組成和權(quán)責(zé)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、義務(wù)和范圍以及審計(jì)委員會(huì)的權(quán)利等。[13]根據(jù)性質(zhì)，把這一系列問題歸入章程治理、自主性和機(jī)構(gòu)設(shè)置三個(gè)維度中，我們從而確定第一層級(jí)基本測(cè)量項(xiàng)的具體內(nèi)容共計(jì)16項(xiàng)(見表1)。

表1 社會(huì)組織內(nèi)部治理管制力度指數(shù)

該指數(shù)采用三層級(jí)計(jì)算方法，包括章程治理、自主性和機(jī)構(gòu)設(shè)置三個(gè)維度，這三個(gè)維度又分為16個(gè)具體測(cè)量項(xiàng)。每一測(cè)量項(xiàng)均有3級(jí)賦值標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律的規(guī)制程度從低到高按0、1、2賦分，得分越高，代表社會(huì)組織管制力度越高。我們依照這16個(gè)測(cè)量項(xiàng)對(duì)每一年相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行賦分，然后加總得出最后得分。

三、 中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平的變遷

中國的社會(huì)組織包括三類：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦

非企業(yè)單位。因此，本文在收集法律法規(guī)的時(shí)候，也涵蓋了這三類組織。然而，法律對(duì)這三類社會(huì)組織的管制力度是不一樣的，對(duì)基金會(huì)的管制力度最大，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位相當(dāng)。但由于他們均屬于社會(huì)組織，本質(zhì)特征都是非營利性和民間性，因此，本文把三者作為一個(gè)整體予以研究。本文對(duì)中國社會(huì)組織內(nèi)部治理的管制力度進(jìn)行了測(cè)量，測(cè)量結(jié)果見圖1。自從1988年有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)《基金會(huì)管理辦法》出臺(tái)后，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制力度穩(wěn)步上升，經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，1988～1997年起步階段，1998～2003年探索階段和2004～2014年成型階段。

圖1 1988～2014年中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)

1988年～1997年是中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制的起步階段，管制力度發(fā)展平緩，從1988年的3上升到1989年的5，直到1997年，該指數(shù)一直穩(wěn)定在5。期間僅有《基金會(huì)管理辦法(1988)》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例(1989)》兩部法律規(guī)制社會(huì)組織內(nèi)部治理。在中國改革開放后，首部關(guān)于社會(huì)組織的法規(guī)《基金會(huì)管理辦法(1988)》中，僅對(duì)自主性和組織的決策方式做出了相關(guān)的規(guī)定，這部法律標(biāo)志著中國對(duì)于社會(huì)組織的管理從傳統(tǒng)型邁向法理型，同時(shí)也掀起了社會(huì)組織內(nèi)部治理管制的帷幕。雖然涉及的測(cè)量項(xiàng)目?jī)H有2項(xiàng)，但是已經(jīng)完成了破冰之旅。到了1989年，得分上升至5,從圖2可以看出這主要得益于章程治理管制的收緊。1989年出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》新增了關(guān)于章程治理的內(nèi)容，對(duì)章程的內(nèi)容以及違反章程宗旨的處罰做出了相關(guān)的規(guī)定。自1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制已涵蓋三個(gè)維度，但是此階段僅涵蓋3個(gè)子項(xiàng)目，管制水平較低。

圖2 1988～2014年中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制整體程度和三個(gè)維度程度

Bebchuk和Roe曾指出“某法律規(guī)則的有效性在很大程度上取決于這個(gè)國家在采納該規(guī)則已然形成的法律體系與治理結(jié)構(gòu)?！盵14]這兩部法律作為社會(huì)組織領(lǐng)域法律的發(fā)展起點(diǎn)對(duì)于整個(gè)領(lǐng)域的后續(xù)發(fā)展有較大的影響力，它們確立了中國社會(huì)組織內(nèi)部治理法律法規(guī)的基調(diào)和基本形式，后續(xù)的法律法規(guī)都是在它們的基礎(chǔ)上根據(jù)外部環(huán)境和社會(huì)組織內(nèi)部的變化加以修改，換言之，管制規(guī)則的變遷具有路徑依賴的典型特征。因此，第一階段管制指數(shù)低下及其輕微變遷雖不引人注目，但作為奠基性階段，奠定了中國政府對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理管制的基本框架。同時(shí)也表明，中國政府開始朦朧地意識(shí)到管制社會(huì)組織內(nèi)部治理的必要性和重要性。

經(jīng)過前10年的探索，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制具備了一定的經(jīng)驗(yàn)。1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記條例》及其配套的《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》出臺(tái)，一方面是對(duì)前一階段的總結(jié)，另一方面也為應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)做了準(zhǔn)備。在這一階段，中國的社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平大幅度攀升，進(jìn)入了探索階段。得分從1997年的5大幅度上升到1998年的22，升幅達(dá)400%。新條例對(duì)章程治理的內(nèi)容、備案期限和章程修改都有了更為嚴(yán)格的規(guī)定，章程治理的分?jǐn)?shù)從2上升至7，升幅達(dá)250%。而機(jī)構(gòu)設(shè)置評(píng)分更是從1997年2分躍升至1998年14分，升幅達(dá)600%，除決策方式、監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的要求和信息內(nèi)部公開三個(gè)子項(xiàng)外，其他的子項(xiàng)均實(shí)現(xiàn)了首次突破。這主要得益于《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》中，對(duì)于機(jī)構(gòu)架構(gòu)、權(quán)責(zé)和程序都做出了相應(yīng)規(guī)定。從社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)可以看出，《社會(huì)團(tuán)體登記條例》和《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》的出臺(tái)都大大地提高了中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平。此階段，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制已經(jīng)涵蓋三大維度，16個(gè)子項(xiàng)目中的14個(gè)。這些法律法規(guī)的出臺(tái)源于當(dāng)時(shí)中國社會(huì)組織的急速發(fā)展，該指標(biāo)的測(cè)量從量化的角度反映了中國當(dāng)時(shí)的情況。

中國法律所規(guī)定的社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的外在形態(tài)、職責(zé)等和公司治理的結(jié)構(gòu)基本相似，這也是社會(huì)組織借鑒公司治理的重要體現(xiàn)。雖然《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》的社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與公司治理有一定的相似性，然而，社會(huì)組織的內(nèi)部治理更應(yīng)體現(xiàn)民主、非營利和社會(huì)效益導(dǎo)向。因此，相較于營利組織，社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)更確保社會(huì)公益性使命和愿景，而且治理機(jī)制則要防止有關(guān)人員違背組織的宗旨和使命，保證組織成員公平參與。為了回應(yīng)這種需求，社會(huì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——會(huì)員(代表)大會(huì)采取的是投票多數(shù)決定制，而營利性組織采取的是資本多數(shù)決定制，這也在《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》得以體現(xiàn)。

概言之，1998至2003年期間，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制的水平得到飛速提升，管制范圍更為廣泛，管制內(nèi)容更為具體豐富，管制程度也更為嚴(yán)格。社會(huì)組織內(nèi)部治理的核心——章程，以及內(nèi)部治理的基礎(chǔ)——機(jī)構(gòu)設(shè)置，受到了充分關(guān)注?！渡鐣?huì)團(tuán)體章程示范文本》從形式上明確并統(tǒng)一了政府對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的要求，標(biāo)志著管制走上了正軌化道路。

2004年中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平從2003年的22分小幅度升至26分，這主要得益于機(jī)構(gòu)設(shè)置管制水平的增長(zhǎng)。2004年出臺(tái)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的要求和對(duì)信息公開的內(nèi)容都做出了相關(guān)規(guī)定。該階段，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制已經(jīng)涵蓋所有子項(xiàng)目。2007年，得分輕微上升1分至27分，這主要源于《民政部關(guān)于社會(huì)團(tuán)體登記管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定社會(huì)團(tuán)體換屆產(chǎn)生新一屆理事長(zhǎng)(會(huì)長(zhǎng))、副理事長(zhǎng)(副會(huì)長(zhǎng))、秘書長(zhǎng)后，無論是否發(fā)生人員、職務(wù)變動(dòng)，均應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，及時(shí)到登記管理機(jī)關(guān)辦理負(fù)責(zé)人變更備案手續(xù)。2007年至今，國家并沒有出臺(tái)關(guān)于社會(huì)組織內(nèi)部治理的法律法規(guī)，因而，從2007年開始，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)一直平穩(wěn)處于27分的水平上。

可以看出，自2004至2014年，雖然在本文所測(cè)量的時(shí)段內(nèi)時(shí)間跨度最長(zhǎng)，但管制水平的變化卻最輕微，管制的內(nèi)容略有增添，而管制的嚴(yán)格程度變化不大。但這并不意味著管制放松，而在很大程度上意味著經(jīng)過前一個(gè)階段的強(qiáng)化，社會(huì)組織內(nèi)部治理管制基本完善后，政府的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向培育和扶持社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展壯大。

綜上所述，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制得分從1997年的5于短短十年間便攀升至2007年的27，涵蓋3大維度和16項(xiàng)子項(xiàng)目，十年之間的升幅之快引人矚目。中國關(guān)于內(nèi)部治理的管制政策每一個(gè)階段都有其特點(diǎn)，第一階段主要是以自主性管制為主，第二階段是以章程治理和機(jī)構(gòu)設(shè)置管制為主，第三階段則是以機(jī)構(gòu)設(shè)置管制為主。雖然改革開放后，第一部關(guān)于社會(huì)組織的法規(guī)于1988年便已實(shí)行，但是涵蓋并不全面，僅包含了負(fù)責(zé)人性質(zhì)和決策方式兩個(gè)測(cè)量項(xiàng)，十年后即1998年，自新的《社會(huì)團(tuán)體登記條例》出臺(tái)后，才全面涵蓋了3個(gè)維度，逐漸進(jìn)入正軌。從整體而言，中國對(duì)于社會(huì)組織內(nèi)部治理的管制呈現(xiàn)的是趨于嚴(yán)格的態(tài)勢(shì)。究其原因，主要是由于基礎(chǔ)薄弱，以往對(duì)于社會(huì)組織的管制尚處于初創(chuàng)階段。

四、 結(jié)論與討論

本文通過借鑒計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，嘗試把法律對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平量化為具體的數(shù)據(jù)。本文整理了中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制變遷的過程，經(jīng)測(cè)量后發(fā)現(xiàn)自1998年修改后的《社會(huì)團(tuán)體登記條例》以及《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》出臺(tái)后，中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制水平的變遷經(jīng)歷了三個(gè)較為明顯的階段，管制力度不斷增強(qiáng)，越來越嚴(yán)格，并且管制水平在總體上明顯提高。

根據(jù)諾斯的制度變遷理論，“制度是為了降低人們互動(dòng)中的不確定性而存在的”[15]，而這種不確定性來源于信息的不完全性。由于社會(huì)組織數(shù)量的劇增和類型的多元化和復(fù)雜化，信息的不完全性增加，影響社會(huì)組織的公信力，導(dǎo)致交易成本提高。為回應(yīng)此問題，縱觀20多年來，政府對(duì)于社會(huì)組織內(nèi)部治理的管制水平是不斷提高的，這可以降低信息的不完全性，使公眾稽查社會(huì)組織背信行為成為可能，社會(huì)組織的公信力得以提高，政府、社會(huì)與社會(huì)組織才能獲得彼此合作的確定性。因此，社會(huì)組織內(nèi)部治理以及政府對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的管制對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展具有重大意義。社會(huì)組織的政策管制水平實(shí)質(zhì)上反映的是政府與社會(huì)之間關(guān)系的發(fā)展水平，從定量的角度研究，能夠更為清晰、具體和準(zhǔn)確地把握政府與社會(huì)之間關(guān)系發(fā)展的具體特征。

社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)的理論意義在于為揭示政府對(duì)社會(huì)組織的管制程度及其變遷提供了一個(gè)理論框架，并提供了一套測(cè)量方法。社會(huì)組織內(nèi)部治理的核心是章程，基礎(chǔ)是機(jī)構(gòu)設(shè)置，前提是自主性，因此，從這三個(gè)方面對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)容治理進(jìn)行監(jiān)管,則基本上足以把握社會(huì)組織內(nèi)部治理的關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而言之，從這三個(gè)方面對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理管制進(jìn)行測(cè)量，可以全面地反映政府管制的總體水平。

而本文之所以認(rèn)為對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理管制進(jìn)行研究意義重大，是因?yàn)閮?nèi)部治理對(duì)當(dāng)今中國社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分，其理由有三個(gè)方面。首先，內(nèi)部治理是社會(huì)組織自律的保障。在雙重管理體制逐漸退出歷史舞臺(tái)的形勢(shì)下，沒有主管單位對(duì)社會(huì)組織的行為負(fù)責(zé)，只能靠其內(nèi)部治理保證社會(huì)組織走在正確的軌道上。其次，內(nèi)部治理是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)內(nèi)部問責(zé)的根本途徑。社會(huì)組織的主要經(jīng)費(fèi)來自會(huì)員或公眾，對(duì)這些經(jīng)費(fèi)的流向及其使用效果的交代即問責(zé)。只有完善的治理機(jī)制才能確保社會(huì)組織的活動(dòng)與組織宗旨保持一致，從而贏得會(huì)員和社會(huì)的信任。最后，內(nèi)部治理是社會(huì)組織獲取資源的根本前提。組織的發(fā)展需要各種資源，發(fā)揮理事會(huì)的作用即意味著權(quán)力回歸理事會(huì)，使理事享有的義務(wù)與權(quán)力對(duì)等，才能調(diào)動(dòng)理事的積極性，理事會(huì)才可能對(duì)組織的發(fā)展提供各方面的有力支持。所以，對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的監(jiān)管關(guān)系到社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展的生命線。然而，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)內(nèi)部治理關(guān)注較多，卻幾乎完全忽視了政府管制對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理具有根本性和方向性的決定作用。本文拋磚引玉，旨在引起學(xué)界對(duì)社會(huì)組織政府管制問題的關(guān)注。

當(dāng)然，本文對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)的測(cè)量?jī)H限于法律法規(guī)所涉及到的相關(guān)規(guī)定。中國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)最大的不足在于缺乏一部立法層面足夠高的法律。社會(huì)組織的民事關(guān)系從來是各國相關(guān)法律中最為重要的部分，而在中國反而是行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的絕大多數(shù)，而有關(guān)社會(huì)組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題，僅在《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》中有規(guī)定。[16]然而，《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》的法律約束力度遠(yuǎn)低于有關(guān)條例。而且，目前中國關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)體系主要由《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》組成，另外還有一系列通知、辦法、意見和規(guī)定等。這些法律文件之間很多內(nèi)容上相互重復(fù)，界定模糊，所有這一切對(duì)測(cè)量都帶來了一定的困難。同時(shí)，法律有其本身的復(fù)雜性，因此，以社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的測(cè)量準(zhǔn)確度和科學(xué)性是相對(duì)的。社會(huì)科學(xué)的任何測(cè)量都“要以實(shí)踐為基礎(chǔ)，不斷總結(jié)測(cè)量科學(xué)性的條件和經(jīng)驗(yàn)。唯有如此，才能逐步實(shí)現(xiàn)測(cè)量科學(xué)化”。[17]中國社會(huì)組織內(nèi)部治理管制指數(shù)的測(cè)量也一樣，需要不斷修正才能客觀地反映現(xiàn)實(shí)的管制水平。

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[責(zé)任編輯 肖 湘]

Evolution of the Regulation of Social Organizations’ Internal Governance in China: Based on A Measurement of Social Organizations’Internal Governance Regulation Index

HU Huihua, ZHOU Lihua

(SchoolofPublicAdministration/EmergencyManagement,JinanUniversity,Guangzhou,Guangdong510632,China)

Based on OECD’s Employment Protection Law Index, this paper constructs the internal governance regulating index of China’s social organization, and uses this index to measure the internal governance regulation of Chinese social organizations from 1988 to 2014. It is found that the internal governance of social organization has experienced three development stages: the initial stage from 1988 to 1997, the exploration stage from 1998 to 2003 and the forming stage from 2004 to 2014. Quantifying the level of governance within the social organization provides a new way for us to study the external environment for the development of Chinese social organizations.

social organizations; internal governance regulation; regulation index

2016- 07- 24

胡輝華，暨南大學(xué)教授，從事社會(huì)組織與社會(huì)治理研究。

C912.2

A

1671-394X(2016)11- 0044- 06