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第二次世界大戰(zhàn)后美國軍事改革是整體性、革命性、創(chuàng)造性的變革，其改革力度大、程度深、涉及面廣，決定了其必然經(jīng)歷復雜、漸進的探索過程，必然面臨各種干擾、挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對改革的復雜性和艱巨性，美國十分注重依靠法律對其進行配套保障，充分依靠法律來引領(lǐng)、促進、規(guī)范、落實和保障軍事改革，確保改革始終在法治軌道上順利運行。因此，戰(zhàn)后美國歷次軍事改革均十分注重法律保障，從法律制定、法律實施、法律監(jiān)督三個方面為實現(xiàn)改革目標提供了堅實的保障，確保了軍事改革的順利、平穩(wěn)運行。

一、法律制定保障軍事改革的機理

依法治軍是美國軍事法治體系建設(shè)的最顯著特點，其中法律制定又是美國軍事法治體系的邏輯起點和法治建設(shè)的重中之重?？v觀美國軍事立法的歷程，美國國會、政府和軍事部門廣泛利用立法來調(diào)整軍事領(lǐng)域的法律關(guān)系，以適應(yīng)時代和軍隊建設(shè)的發(fā)展。對于軍事改革，美國注重積極發(fā)揮立法的調(diào)整和保障作用，充分利用法律制定來引領(lǐng)改革進程、破解改革矛盾、固化改革成果。

(一)引領(lǐng)改革進程。戰(zhàn)后美國歷次軍事改革，幾乎都是通過立法來引領(lǐng)實施的?！跋攘⒎ê蟾母铩薄斑吜⒎ㄟ吀母铩币讶怀蔀槊绹鴮嵤┸娛赂母锏幕痉绞胶头ǘǔ绦?。究其原因，主要是軍事改革的深入推進需要法律的確定性、強制性和權(quán)威性作為保障。因此，美國的改革實踐充分表明了軍事改革需要立法來引領(lǐng)，立法需要為軍事改革提供制度化依據(jù)的道理。

在國防和軍事指揮體制改革方面，立法引領(lǐng)改革進程表現(xiàn)得尤為突出。從《1947年國家安全法》《1949年國家安全法修正案》《1953年第6號重組計劃》《1958年國防部改組法》到1986年《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，每一次國防和軍事指揮體制改革都伴隨著相關(guān)改革法案的通過與實施。這種由法案引領(lǐng)改革的方法，既體現(xiàn)了美國深厚的法治文化和法治精神，又是從根本上解決復雜關(guān)系、改革矛盾和問題的最有效辦法。

(二)破解改革矛盾。改革本質(zhì)上是對利益的調(diào)整與再分配。改革越往深處進行，就越會觸及深層次矛盾和體制弊端，難免會觸動部門和個人利益。因此，如何破解改革矛盾和打破利益藩籬，是改革順利推進的重要前提。戰(zhàn)后美國軍事改革也面臨著重重阻礙，尤其是在統(tǒng)一指揮體系改革上，各軍種部都全力維護自身利益，導致改革方案久拖不決、難以落地。面對堅固的利益藩籬，美國充分利用立法來破解改革矛盾，將改革意志上升為法律制度，從制度上沖破狹隘軍種至上觀念的束縛，解決了制約戰(zhàn)后美國統(tǒng)一軍事指揮機構(gòu)的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾。

戰(zhàn)后初期，美國陸軍和海軍對于如何構(gòu)建戰(zhàn)后美國軍事體制有著較大分歧，其爭論焦點主要集中在如何設(shè)置統(tǒng)一的軍事指揮機構(gòu)、空軍的獨立、海軍陸戰(zhàn)隊的歸屬三個問題上。首先，對于如何設(shè)置統(tǒng)一的軍事指揮機構(gòu)，陸軍認為要建立單一的國防部，海軍則認為統(tǒng)一后的軍事機構(gòu)組織龐大，難以被一個部門有效管轄，采取委員會的形式更加有利。*Demetrios Caraley, The Politics of Military Unification: A Study of Conflict and Policy Process, New York: Columbia University Press, 1966, p.50.其次，對于空軍的獨立，陸軍和海軍都支持空軍獨立，但海軍不希望將海軍航空兵劃歸新獨立的空軍。最后，對于海軍陸戰(zhàn)隊的歸屬，陸軍主張壓縮或取消海軍陸戰(zhàn)隊，將其任務(wù)賦予陸軍執(zhí)行，而海軍極力反對取消海軍陸戰(zhàn)隊，力爭保持海軍陸戰(zhàn)隊的設(shè)置及其獨立性。針對這些分歧，美國采取以立法的方式來破解改革矛盾，在將近兩年的法律制定過程中，經(jīng)過杜魯門政府的大力協(xié)調(diào)、軍方內(nèi)部各方的互相妥協(xié)以及國會聽證會上的激烈爭吵和博弈，海軍和陸軍最終就國防和軍事體制的改革方案達成一致。*參見U.S. Congress, House, Committee on Expenditures in the Excutive Departments, Hearings on the National Security Act of 1947, 80th Cong. , 1st Session, Washington: U.S. Government Printing Press, 1947.1947年美國通過了《1947年國家安全法》，建立了戰(zhàn)后美國全新的國防和軍事體制。

(三) 固化改革成果。隨著時代的發(fā)展和科學技術(shù)的進步，軍事領(lǐng)域的更新日新月異，這也必然造成法律無法及時反映軍事領(lǐng)域上的變化。因此，美國在注重法律引領(lǐng)和規(guī)范改革作用的同時，也十分強調(diào)軍事立法要對改革成果予以確認。戰(zhàn)后歷次局部戰(zhàn)爭后，美軍都能及時總結(jié)經(jīng)驗，將經(jīng)過戰(zhàn)爭總結(jié)和檢驗的改革成果及時立法加以確定和鞏固，推動了改革與立法的同步發(fā)展，增強了法律的時效性和可用性。

在阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍的軍事無人系統(tǒng)，尤其是無人機的使用日益廣泛，其用途也從戰(zhàn)場偵察擴展到電子干擾、武器投送、目標定位、戰(zhàn)場評估、精確打擊和心理戰(zhàn)等領(lǐng)域，成為集偵察、打擊、保障功能于一體的信息化武器裝備。此外，軍事無人系統(tǒng)還具備造價低廉、隱蔽性強、操作簡單、人員傷亡率低等優(yōu)點，是未來武器裝備更新重點發(fā)展的武器。因此，戰(zhàn)后美國格外重視軍事無人系統(tǒng)的改革和發(fā)展，并通過規(guī)范性文件予以確認。2005年8月和2007年12月，美國國防部先后發(fā)布兩份規(guī)范性文件——《2005-2030年無人飛行器系統(tǒng)發(fā)展路線圖》和《2007-2032年無人系統(tǒng)發(fā)展路線圖》，對無人飛行器系統(tǒng)進行界定、提出重點發(fā)展的13種無人飛行器、規(guī)劃無人系統(tǒng)未來長遠發(fā)展目標和發(fā)展步驟。此后，各軍種根據(jù)上述文件制定了各自的發(fā)展計劃，加快了軍事無人系統(tǒng)的研制、裝備和發(fā)展速度。當前，美國軍事無人系統(tǒng)的更新與裝備代表了未來戰(zhàn)場裝備的發(fā)展趨勢，并將可能引起作戰(zhàn)方式和戰(zhàn)爭形態(tài)的進一步變革。

二、法律實施保障軍事改革的機理

軍事改革法律的實施一般是指改革法律被法律規(guī)范的主體實際施行，其實質(zhì)是將改革法律中所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中的權(quán)利與義務(wù)，形成新的軍事法律關(guān)系。因此，法律實施是軍事改革中相當關(guān)鍵的一環(huán)，正如法諺所言：“徒法不足以自行”，如果沒有法律實施對軍事改革的保障，設(shè)計得再精妙的改革法律制度也只能是一紙空文。具體而言，法律實施保障軍事改革的運行機理包括以下三個方面：一是落實改革舉措；二是明確改革責任；三是提高改革效率。

(一)落實改革舉措。落實改革舉措是對改革法律規(guī)范和改革目標的具體執(zhí)行，是保障改革法律規(guī)范能夠在實際改革進程中得到實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟。從廣義上講，落實改革措施是各類擔負改革職權(quán)的行政機關(guān)依法執(zhí)行和適用有關(guān)法律法規(guī)的活動，以確保改革法律得到落實。美國歷來重視改革法律的實施，特別關(guān)注改革法律在具體情形下的執(zhí)行和適用，對某些重大改革舉措，美軍還要定期向國會匯報法律法規(guī)執(zhí)行情況。例如，自《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》通過十余年來，國防部每年都要向國會提交專題報告，匯報法律舉措的落實情況。*王衛(wèi)星、李效東編：《外國軍事改革深入發(fā)展研究》，70頁，北京，軍事科學出版社，2014。

(二)明確改革責任。美國軍事改革涉及面廣、相關(guān)改革法律法規(guī)數(shù)量眾多，為了保證改革規(guī)定能夠順利貫徹執(zhí)行，不影響整體改革進程，美國通常對重要的改革規(guī)范做出相對應(yīng)的責任規(guī)范的規(guī)定，以實現(xiàn)重要改革規(guī)范與責任規(guī)范相互銜接、相互呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)。例如，美國防部的《改革計劃指南》中就對改革責任進行了明確劃分：國防部長負總責，并直接負責監(jiān)督和分配改革資源；國防部負責政策的副部長主要負責確定改革目標和制定改革政策；參謀長聯(lián)席會議主席負責聯(lián)合作戰(zhàn)理論研究，審查批準聯(lián)合作戰(zhàn)能力建設(shè)需求；軍隊改革辦公室主任主要負責制定改革計劃，協(xié)調(diào)全軍改革活動；聯(lián)合部隊司令部司令主要負責聯(lián)合作戰(zhàn)概念的開發(fā)和試驗；各軍種部長分別負責制定聯(lián)合改革和軍種改革路線圖等。*王衛(wèi)星、李效東編：《外國軍事改革深入發(fā)展研究》，68頁。

通過明確改革相關(guān)主體的具體責任，美國改革法律法規(guī)中的義務(wù)性規(guī)定才能更加有效地貫徹執(zhí)行。從理論上看，改革法律法規(guī)的義務(wù)規(guī)范與改革主體的責任規(guī)范是相輔相成的：如果沒有改革義務(wù)規(guī)范的明確規(guī)定，相應(yīng)的責任制度及其實現(xiàn)就失去了前提與基礎(chǔ)；如果僅有改革義務(wù)規(guī)范而無相應(yīng)的可操作的責任規(guī)范，改革措施難免流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在法律實施中明確相應(yīng)的改革責任，能夠最大限度地減少職責權(quán)限交叉、混同及沖突，從而為改革目標的順利實現(xiàn)奠定堅實基礎(chǔ)。

(三)提高改革效率。相比于法律制定，法律實施更加強調(diào)效率，即盡可能以最低的成本取得最大的收益。對于改革各項措施，只有各法律實施主體相互配合、相互協(xié)調(diào)，嚴格按照法定程序和法定時限實施法律，才能保證改革措施落實到位，確保改革有序、正常進行。

美國國防部作為軍事改革的重要決策和執(zhí)行機構(gòu)，其管理效率的提升對于加快軍事改革效率具有重要作用。二戰(zhàn)結(jié)束至60年代初，美國防部采取“基數(shù)”預(yù)算制度，導致軍種軍費預(yù)算制度與軍事戰(zhàn)略的總體規(guī)劃不匹配，國防建設(shè)受到“狹隘軍種主義”的嚴重制約，重復建設(shè)和經(jīng)費浪費現(xiàn)象嚴重，極大影響了軍事改革效率。1962年，美國國會審議通過了國防部提交的《1963～1967財年五年國防計劃》(FYDP——FY1963～1967)，正式建立了PPBS制度，并于1963財年*財年(Fiscal Year)，是指財經(jīng)年度，又稱預(yù)算年度，是指一個國家以法律規(guī)定為總結(jié)財政收支和預(yù)算執(zhí)行過程的年度起訖時間。美國政府的財年是從十月一日到次年九月三十日，1963財年即從1962年10月1日開始，直到1963年9月30日結(jié)束。首次實施PPBS制度。*Quentin E. Hodgson, Deciding to Buy: Civil Military Relations and Major Weapon Program, The Letort Papers of U.S. Army War College, 2010, p.13.PPBS制度的核心就是充分利用“成本效率”原則，即以最少的國防經(jīng)費辦最多的事，將所有項目的預(yù)算都控制在可接受的范圍內(nèi)。

三、法律監(jiān)督保障軍事改革的機理

法律監(jiān)督是指國家機關(guān)、政黨、社會組織、公民、新聞媒體等依照法定權(quán)限和程序?qū)Ω鞣N法律活動的合法性進行的監(jiān)督。從法律運行的角度看，法律監(jiān)督是對法律運行過程各個環(huán)節(jié)的合法性檢查和督促。*張文顯：《馬克思主義法理學：理論、方法和前沿》，210頁，北京，高等教育出版社，2003。根據(jù)法律監(jiān)督的內(nèi)容分類，其可以分為立法監(jiān)督和法律實施的監(jiān)督兩個方面。為確保軍事改革始終在法治的軌道上運行，美國十分重視對軍事改革全過程進行法律監(jiān)督，使軍事改革從法律出臺到執(zhí)行改革舉措到改革運行程序都能受到嚴格的監(jiān)督，保障了改革的有效開展與實施。具體而言，法律監(jiān)督保障軍事改革的運行機理主要包括以下三點：評估改革立法、控制改革風險和規(guī)范改革程序。

(一)評估改革立法。立法評估是法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是軍事改革法律制定程序中不可或缺的組成部分。立法評估是指有關(guān)法律主體根據(jù)法律評估規(guī)范性文件規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和程序，采取多種方式對軍事法律法規(guī)在實施中的合法性、有效性、時效性以及與其他規(guī)范性法律文件的協(xié)調(diào)性進行分析評價，針對軍事法律規(guī)范自身的缺陷及時加以修改和修訂的制度。*總政治部聯(lián)絡(luò)部：《美軍法制工作研究》，226頁，北京，解放軍出版社，2010。軍事改革法律事關(guān)軍事改革的頂層規(guī)劃和具體執(zhí)行政策，對軍事改革法律的評估不僅能監(jiān)督軍事法規(guī)的有效執(zhí)行，同時也能保證立法質(zhì)量、促進改革法律體系的整體規(guī)劃和建設(shè)。

美軍在制定有關(guān)軍事改革的法律法規(guī)前，都要對相關(guān)改革舉措進行論證，充分聽取各方面的意見和建議，從而使改革立法盡量完備。同時，美國還對國會、總統(tǒng)、軍事系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)等監(jiān)督主體的立法監(jiān)督權(quán)做出明確規(guī)定、設(shè)計嚴密的監(jiān)督程序。以美國國會通過軍事改革立法為例，國會頒布軍事改革立法要由軍事委員會等常設(shè)委員會經(jīng)過立法規(guī)劃、調(diào)查評估等復雜的事前監(jiān)督程序才能生效?！?986年國防部改組法》從論證到頒布先后歷經(jīng)4年零241天才完成，軍方和參眾兩院都對改革法案采取了嚴密的事前監(jiān)督程序，以至于曾就職于美國空軍立法聯(lián)絡(luò)處的喬·凱利中將抱怨說：“美國軍事立法程序是一個冗長、乏味而又昂貴的程序”。*總政治部聯(lián)絡(luò)部：《美軍法制工作研究》，241頁。

(二)控制改革風險。美國軍事改革涉及軍事理論、組織編制、政策制度、武器裝備、作戰(zhàn)方式等方方面面，改革規(guī)模大、程度深、涉及范圍廣，因此必然存在著難度與風險。這種難度和風險既包括改革法律的制定是否合理合法，更包括改革法律能否按律執(zhí)行、改革法律與現(xiàn)實情況能否完美匹配等。因此，對改革執(zhí)行階段的法律監(jiān)督能有力促進改革始終按照法治軌道運行，并及時對不合理條文進行修改和重新制定，極大控制了改革風險，是改革能夠積極穩(wěn)妥推進的重要保障。

美國1996年通過的《軍隊結(jié)構(gòu)評估法案》中規(guī)定，國防部需每四年向國會提交防務(wù)評估報告，就美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃、作戰(zhàn)計劃、法律執(zhí)行情況等內(nèi)容進行報告，以便國會監(jiān)督軍隊法律執(zhí)行情況，了解軍隊在執(zhí)行法律過程中產(chǎn)生的新情況和新動向，為國會及時調(diào)整改革法律提供重要參考。國防部也對改革法律執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督管控，專門設(shè)置專屬監(jiān)督委員會，對相關(guān)法案的執(zhí)行情況進行督導。例如在軍事人事管理方面，美國防部設(shè)立了軍事管理人員監(jiān)督委員會，其主要職能就是對美軍有關(guān)人事管理方面的法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并提出立法修改意見和建議。*劉樹德、王廬生、宋剛編：《外軍政治工作研究》，26頁，北京，解放軍出版社，2002。

美軍通過上述有效的法律監(jiān)督能及時將改革風險和隱患排除于未然，使改革措施能夠依法有效實施，并且能夠隨著作戰(zhàn)理論、組織編制、武器裝備、作戰(zhàn)環(huán)境的變化而及時更新發(fā)展，保證了軍事改革始終在法治軌道上順利運行。

(三)規(guī)范改革程序。對程序正義的追求是美國法律監(jiān)督制度的重要理念和特征，這也體現(xiàn)在法律監(jiān)督對規(guī)范軍事改革程序的要求與保障之中。如前文所述，法律監(jiān)督在改革法律制定和改革法律實施方面制定了嚴密的政策，從而確保了法律監(jiān)督權(quán)在法律運行全過程得以具體實施和體現(xiàn)。此外，美國還充分利用法律運行程序本身對監(jiān)督者和被監(jiān)督者行為督導的獨特作用，促使軍事改革能夠按照規(guī)定程序有效運行。

在改革法律制定程序方面，美國軍事立法體制不僅確立了四級立法體制，嚴格界定了相關(guān)改革領(lǐng)域立法權(quán)限，而且也為改革法律制定創(chuàng)設(shè)了嚴密的立法程序。例如，國會在制定通過改革法律活動方面要嚴格遵循立法規(guī)劃、提出法律草案、審議法律草案、表決通過以及公布法律等程序；總統(tǒng)、國防部、軍種部和參謀長聯(lián)席會議制定改革法規(guī)、條令條例也需要經(jīng)歷較為周密的程序規(guī)則。為改革立法設(shè)置嚴密的程序規(guī)則就是要充分發(fā)揮事前監(jiān)督的作用，規(guī)范改革立法程序。

在改革法律實施程序方面，美軍通過設(shè)定嚴格的程序來規(guī)范軍隊改革與建設(shè)，包括決策程序、軍費的編制和審查程序、計劃與規(guī)劃的制定程序、武器裝備研制程序、采購程序、合同的簽訂程序、各類作戰(zhàn)物資儲備規(guī)定與保管辦法、補給標準與補給程序、核武器安全規(guī)定程序、車輛與武器裝備保障保養(yǎng)程序、國防動員程序、條令條例的編寫與審定程序、作戰(zhàn)文書的統(tǒng)一格式與標準作業(yè)程序、各級官兵離職與在職訓練教育程序、各級部隊訓練程序等。*蔣樹興：《西方國家軍事管理的主要內(nèi)容及其基本做法》，載《外國軍事學術(shù)》，1985(7)。僅規(guī)范裝備采辦程序方面就有《聯(lián)邦采辦簡化法》《武裝部隊采辦法》《政府合同法》《國防生產(chǎn)法》《聯(lián)邦采辦條例》《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》，國防部第5000.2號指示《重要武器系統(tǒng)采辦與研制程序》、國防部第7000.3號指示《采辦報告選編》以及4155.1號指示《質(zhì)量綱要》等20余種法律法規(guī)。正是這些程序性監(jiān)督使得各項改革舉措都能按照既定規(guī)范與原則得以實施，確保了改革舉措穩(wěn)定落實。