顏 慧

中國(guó)特色國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)防科技工業(yè)管理體制建設(shè)初探

顏 慧

1954年成立的中國(guó)國(guó)防部體制的組織形式、工作職責(zé)以及與軍委總部之間的關(guān)系一直處在摸索改進(jìn)的過(guò)程中，在1954～1958年經(jīng)歷了國(guó)防部的角色定位之爭(zhēng)、國(guó)防工業(yè)和國(guó)防科技領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的逐步完善后，中國(guó)特色國(guó)防部體制基本形成。

國(guó)防建設(shè) 組織體制 國(guó)防部

國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)防科技工業(yè)管理體制建設(shè)是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的重要內(nèi)容，中國(guó)特色國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)防科技工業(yè)管理體制建設(shè)經(jīng)歷了非凡的歷程。新中國(guó)成立后，中央人民政府由中央人民政府委員會(huì)及其所屬的政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署構(gòu)成。此時(shí)的政務(wù)院“是國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，不設(shè)國(guó)防部，軍事工作由中央人民政府所屬的人民革命軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)?！雹俳饹_及：《周恩來(lái)傳》（三），869頁(yè)，北京，中央文獻(xiàn)出版社，2011。之所以稱為政務(wù)院而不用國(guó)務(wù)院，董必武在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議上作《中央人民政府組織法》報(bào)告中解釋道：“國(guó)務(wù)院包括軍事，不太合適。”②金沖及：《周恩來(lái)傳》（三），1035頁(yè)，北京，中央文獻(xiàn)出版社，2011。新中國(guó)初期，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的很多工作都涉及政務(wù)院，尤其是國(guó)防工業(yè)建設(shè)和管理的主體是政府。當(dāng)時(shí)，協(xié)調(diào)人民革命軍事委員會(huì)和政務(wù)院兩個(gè)機(jī)構(gòu)的主要做法是成立聯(lián)合機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)；各自成立機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)職責(zé)，橫向建立協(xié)調(diào)機(jī)制等。如新中國(guó)初期的中央復(fù)員委員會(huì)、人民革命軍事委員會(huì)兵工委員會(huì)都屬于這類(lèi)機(jī)構(gòu)。

國(guó)防部的角色定位之確立

1954年9月，第一次全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了重大調(diào)整。將中央人民政府下屬的政務(wù)院調(diào)整為國(guó)務(wù)院，也就是中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院下設(shè)立國(guó)防部，以領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量建設(shè)。國(guó)防部沒(méi)有再設(shè)立專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，其工作由總參謀部、總政治部、總后勤部和國(guó)防部辦公廳（軍委辦公廳兼）等機(jī)關(guān)分別承擔(dān)。根據(jù)黨中央的決定，凡經(jīng)中央軍委決定的事項(xiàng)，須公開(kāi)發(fā)布的命令和指示，可用國(guó)務(wù)院或國(guó)防部的名義下達(dá)。第一任國(guó)防部部長(zhǎng)彭德懷，不僅是軍委委員，主持軍委日常工作，而且兼任國(guó)務(wù)院副總理和國(guó)防委員會(huì)副主席。

1954年10月5日，針對(duì)新調(diào)整的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)問(wèn)題，劉伯承、賀龍、羅榮桓、徐向前、聶榮臻、葉劍英、黃克誠(chéng)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的座談。針對(duì)國(guó)防委員會(huì)與國(guó)防部的職權(quán)問(wèn)題，根據(jù)憲法規(guī)定認(rèn)為：“國(guó)防委員會(huì)是一種決策性質(zhì)的機(jī)關(guān)，而不是軍隊(duì)的管理機(jī)關(guān)”；“國(guó)防部是代表國(guó)務(wù)院來(lái)領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)的機(jī)關(guān)，是軍隊(duì)的管理機(jī)關(guān)。平時(shí)，中華人民共和國(guó)主席，通過(guò)國(guó)防部來(lái)指揮軍隊(duì)和領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的建設(shè)工作；戰(zhàn)時(shí)，中華人民共和國(guó)主席即以國(guó)防部的機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，組成最高統(tǒng)帥部。”①中央軍委辦公廳：《關(guān)于軍事機(jī)構(gòu)問(wèn)題座談?dòng)涗洝罚?954年10月5日。

國(guó)防部成立后，對(duì)是否設(shè)副部長(zhǎng)、如何設(shè)副部長(zhǎng)也進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)有幾種不同意見(jiàn)：一是不設(shè)副部長(zhǎng)，軍委各副主席分任總參謀長(zhǎng)、總政治部主任等。二是設(shè)副部長(zhǎng)，但不宜太多。如把黨內(nèi)的副主席都列為副部長(zhǎng)，則黨外的副主席會(huì)有意見(jiàn)，因此黨內(nèi)副主席不宜都擔(dān)任副部長(zhǎng)。此外，還有主張只設(shè)一名副部長(zhǎng)，也有主張?jiān)O(shè)二三個(gè)副部長(zhǎng)的②中央軍委辦公廳：《關(guān)于軍事機(jī)構(gòu)問(wèn)題座談?dòng)涗洝罚?954年10月5日。。由于分歧較大，副部長(zhǎng)的名單直到10月底才公布。10月21日，在軍委會(huì)議上討論了國(guó)防部的職責(zé)、分工、機(jī)構(gòu)，最后決定設(shè)副部長(zhǎng)③中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，349頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，2006。。31日，黨中央公布了國(guó)防部副部長(zhǎng)的名單：黃克誠(chéng)、譚政（總政治部副主任）、蕭勁光（海軍司令員）、王樹(shù)聲（1955年3月任總軍械部部長(zhǎng)）、蕭克（1955年4月任訓(xùn)練總監(jiān)部副部長(zhǎng)）、李達(dá)（1955年4月任訓(xùn)練總監(jiān)部副部長(zhǎng)兼計(jì)劃和監(jiān)察部部長(zhǎng)）、廖漢生。由此也可以看出，當(dāng)時(shí)對(duì)于國(guó)防部這個(gè)新設(shè)立機(jī)構(gòu)的定位，黨內(nèi)軍內(nèi)還沒(méi)有形成比較一致的看法。11月10日，蘇聯(lián)專(zhuān)家總顧問(wèn)彼得魯瑟夫斯基問(wèn)粟裕：中國(guó)的國(guó)防部和國(guó)防委員會(huì)之間是什么關(guān)系？粟?；卮穑骸皩?duì)于我們也是新的問(wèn)題，因國(guó)防部是第一次成立?！薄爸袊?guó)的國(guó)防部既不同于資本主義國(guó)家的國(guó)防部，又不同于蘇聯(lián)國(guó)防部。”④中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，352頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，2006。

1956年3月21日的軍委會(huì)議上，聶榮臻對(duì)軍委、國(guó)防部和總參的分工闡述自己的看法。他認(rèn)為，軍委的工作與總參的工作有密切聯(lián)系，有些事總參自己可以辦的，不一定事事向軍委請(qǐng)示?？倕⒁蔀橐粋€(gè)口子，國(guó)防部要成為一個(gè)口子，日常工作由這兩個(gè)口子管，軍委解決大政方針問(wèn)題。要統(tǒng)一號(hào)令，防止政出多門(mén)⑤周均倫：《聶榮臻年譜》，574頁(yè)，北京，人民出版社，1999。。根據(jù)聶帥的觀點(diǎn)，軍委考慮的是戰(zhàn)略問(wèn)題，是大政方針，國(guó)防部負(fù)責(zé)行政管理。

國(guó)防部成立后，作為首任國(guó)防部長(zhǎng)的彭德懷一直在思考國(guó)防部的定位問(wèn)題。他認(rèn)為，“我們是由單一兵種、游擊戰(zhàn)爭(zhēng)搞過(guò)來(lái)的，如何安排這個(gè)體制，尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)，完全學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)也不適合，我們應(yīng)當(dāng)建立適合自己情況的體制?！雹尥跹妫骸杜淼聭涯曜V》，638頁(yè)，北京，人民出版社，1998。1956年3月24日的軍委例會(huì)上，彭德懷提出，總參謀部是“帶首腦性的機(jī)關(guān)”，“要綜合研究和處理各軍兵種的平衡與協(xié)同”。中央軍委則主要是“審批綜合性的計(jì)劃”，“決定方針，討論并批準(zhǔn)政策、條令、條例、制度等”，“討論和批準(zhǔn)戰(zhàn)略、戰(zhàn)役的計(jì)劃和方案等”，“解決各總部和聯(lián)席辦公會(huì)議所不能解決的重大問(wèn)題”。他還建議根據(jù)以上幾條，“加以具體化，整理成一個(gè)文件，把軍委和總參謀部的工作明確起來(lái)，送中央批準(zhǔn)后，總參謀部即可大膽放手工作?！雹哙嵨腻骸睹貢?shū)日記里的彭老總》，92頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，1998。

但是，如何協(xié)調(diào)總參謀部和國(guó)防部的關(guān)系卻一直沒(méi)有處理好。當(dāng)時(shí)，總參謀部為中央軍委起草的和總參下發(fā)的命令、文電，常因署名問(wèn)題受到批評(píng)?！败娢?zé)成總參負(fù)責(zé)起草國(guó)防部及總參職責(zé)條例，雖已五易其稿，尚未獲得通過(guò)?！雹佟端谠鳌肪帉?xiě)組：《粟裕傳》，941頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，2000。11月4日，粟裕在給中央的報(bào)告中寫(xiě)道：“過(guò)去由于軍委與總部之間，總部與總部之間，甚至總部與下屬各部之間，職責(zé)不夠明確，乃忙于處理日常事務(wù)和批發(fā)文電，不深入了解下情，也未能幫助軍委考慮較大問(wèn)題，甚至在軍委確定原則方針后，亦難以很好地具體組織實(shí)施。”②粟裕：《對(duì)軍隊(duì)建設(shè)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，載《粟裕文選》（第三卷），232頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2004。

1957年1月的軍委擴(kuò)大會(huì)議上，與會(huì)者對(duì)于中央軍委、國(guó)防部、總參三者的關(guān)系和分工再次進(jìn)行了深入的討論。彭德懷認(rèn)為，中央軍委是不對(duì)外的。他說(shuō)，國(guó)防部，我國(guó)既不像美國(guó)的，也不像蘇聯(lián)的……毛主席是統(tǒng)帥，到戰(zhàn)時(shí)，統(tǒng)帥要依靠總參謀部、總政治部、總后勤部、總干部部去指揮全軍。國(guó)防部，在戰(zhàn)時(shí)主要?jiǎng)訂T人力、物力支援戰(zhàn)爭(zhēng)，所以國(guó)防部平時(shí)就要了解各工業(yè)部門(mén)的情況。這樣，總參謀部的工作就繁重了。到戰(zhàn)時(shí)，總參的動(dòng)員部、裝備計(jì)劃部是要轉(zhuǎn)歸國(guó)防部直接管的，但是，工作重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到總參③王焰：《彭德懷年譜》，638頁(yè)，北京，人民出版社，1998。。根據(jù)彭德懷的觀點(diǎn)，國(guó)防部應(yīng)該從軍委系統(tǒng)分離開(kāi)來(lái)，僅屬于政府部門(mén)，主要負(fù)責(zé)國(guó)防工業(yè)和國(guó)防科技，同時(shí)，國(guó)防部還應(yīng)該成為國(guó)防動(dòng)員的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

1958年4月29日的座談會(huì)上，葉劍英認(rèn)為，國(guó)防部和總參是上下級(jí)關(guān)系。軍委秘書(shū)長(zhǎng)和總參的關(guān)系，軍委秘書(shū)長(zhǎng)是代表軍委主席處理事務(wù)的，總參對(duì)軍委要經(jīng)過(guò)秘書(shū)長(zhǎng)，至于工作方法，可以研究，但那是枝節(jié)問(wèn)題④鄭文瀚：《秘書(shū)日記里的彭老總》，264頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，1998。。葉帥的看法也不無(wú)道理。一方面，蘇聯(lián)的國(guó)防部和總參謀部就是上下級(jí)關(guān)系。另一方面，當(dāng)時(shí)的國(guó)防部長(zhǎng)彭德懷是元帥，主持軍委日常工作，同時(shí)兼任國(guó)務(wù)院副總理和國(guó)防委員會(huì)副主席，粟裕則是大將，主要負(fù)責(zé)“軍事工作歸口”的總參謀部，軍委和總參謀部就是上下級(jí)關(guān)系。

5月27日～7月22日，中央軍委擴(kuò)大會(huì)議討論通過(guò)了《關(guān)于改變組織體制的決議（草案）》。該決議明確規(guī)定，國(guó)防部是中央軍委對(duì)外的名義。中央軍委決定的事項(xiàng)，凡需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，或需用行政名義下達(dá)的，由國(guó)防部長(zhǎng)簽署。1958年炮擊金門(mén)時(shí)，《告臺(tái)灣同胞書(shū)》雖然是中央軍委決定的，但是以國(guó)防部長(zhǎng)的名義簽發(fā)的。

總的看，新中國(guó)成立的國(guó)防部，既是適應(yīng)當(dāng)時(shí)世界大國(guó)軍隊(duì)發(fā)展的潮流，也是我軍全面學(xué)習(xí)蘇軍的結(jié)果。二戰(zhàn)后，美、蘇等國(guó)為加強(qiáng)政府對(duì)武裝力量的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后成立國(guó)防部作為政府的組成機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)指揮全國(guó)武裝力量。1953年3月，蘇聯(lián)國(guó)防部由原來(lái)的武裝力量部和海軍部合并組成，是蘇聯(lián)武裝力量的最高指揮機(jī)構(gòu)，下設(shè)總訓(xùn)練部、總監(jiān)察部、總干部部、總政治部、總參謀部、總后勤部、總軍械部和總財(cái)務(wù)部8個(gè)總部。首任國(guó)防部長(zhǎng)布爾加寧，第一副部長(zhǎng)由總參謀長(zhǎng)兼任，其他副部長(zhǎng)分別兼任各軍種和各總部部門(mén)負(fù)責(zé)人。20世紀(jì)50年代，是中蘇關(guān)系的“蜜月期”，因此我軍也學(xué)習(xí)蘇軍先后成立了8個(gè)總部。

盡管憲法明確“國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量建設(shè)”，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍然是中央軍委“擔(dān)負(fù)對(duì)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”。究其原因，可能是因?yàn)閲?guó)防部是政府機(jī)構(gòu)，其工作必須接受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)人大的監(jiān)督。但在當(dāng)時(shí)的政治體制下，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有一定數(shù)量的非中共人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這是與蘇聯(lián)國(guó)情的最大不同。如果由代表政府的國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)，有可能與“黨指揮軍隊(duì)”的原則相矛盾。而中央軍委作為我軍的最高軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代指導(dǎo)軍事建設(shè)、統(tǒng)率武裝力量，開(kāi)展武裝斗爭(zhēng)、指揮重大戰(zhàn)役，為奪取革命戰(zhàn)爭(zhēng)勝利發(fā)揮了巨大作用。即便是新中國(guó)成立初期取消之后，中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)也使用“軍委”（簡(jiǎn)稱）開(kāi)展工作。由此，就有了憲法規(guī)定的“國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量建設(shè)”，而事實(shí)上的中央軍委“擔(dān)負(fù)對(duì)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”的情況。

正因?yàn)槿绱?，?guó)防部正式成立后，并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“虛化”的部門(mén)，國(guó)防部部長(zhǎng)也是一個(gè)“虛職”。但當(dāng)時(shí)的國(guó)防部長(zhǎng)彭德懷，既兼任國(guó)務(wù)院副總理，同時(shí)也負(fù)責(zé)軍委日常工作，因此，這種領(lǐng)導(dǎo)指揮體制在當(dāng)時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)較為順暢。20世紀(jì)50年代中后期，國(guó)防部和中央軍委密切協(xié)調(diào)，把發(fā)展國(guó)防科技、國(guó)防工業(yè)和武器裝備作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，為我軍由單一陸軍向陸、海、空諸軍兵種合成軍隊(duì)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為組建戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈部隊(duì)、電子對(duì)抗部隊(duì)等新型作戰(zhàn)力量以及戰(zhàn)略核力量打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

國(guó)防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)逐步完善

革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我軍用“小米加步槍”打敗了擁有精良裝備的國(guó)民黨軍隊(duì)；抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)中，“鐵少氣多”的中國(guó)人民志愿軍打敗了“鐵多氣少”“武裝到牙齒”的以美國(guó)為首的聯(lián)合國(guó)軍。但是，我們必須客觀面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)：低劣的武器裝備與我軍現(xiàn)代化建設(shè)的要求很不適應(yīng)，很難有效擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國(guó)家安全的任務(wù)。1953年1月22日，毛澤東在審議國(guó)防工業(yè)“一五”計(jì)劃的中央會(huì)議上指出：“無(wú)論抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果如何，都要搞國(guó)防工業(yè)的建設(shè)和軍工生產(chǎn)。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)證明，已不能靠奪取敵人的裝備來(lái)武裝自己了。”①謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國(guó)的國(guó)防科技事業(yè)》（上），11頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，1992。盡快建設(shè)國(guó)防工業(yè)，生產(chǎn)出精良的武器裝備，是擺在新中國(guó)面前的一項(xiàng)十分緊迫而又艱巨的任務(wù)。

為加強(qiáng)新中國(guó)國(guó)防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，早在1951年就成立了中央兵工委員會(huì)，周恩來(lái)任主任，李富春、聶榮臻任副主任。1952年8月7日，中央人民政府委員會(huì)第17次會(huì)議通過(guò)決議，成立主管?chē)?guó)防工業(yè)的第二機(jī)械工業(yè)部（簡(jiǎn)稱“二機(jī)部”），歸口管理兵器、坦克、航空、電信工業(yè)，對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，開(kāi)始具體組織國(guó)防工業(yè)的建設(shè)工作。1953年3月，又將電信工業(yè)局從第一機(jī)械工業(yè)部（簡(jiǎn)稱“一機(jī)部”）劃歸二機(jī)部管理。這是當(dāng)時(shí)建立的國(guó)防工業(yè)的最高管理機(jī)構(gòu)。二機(jī)部的成立對(duì)于集中全國(guó)的經(jīng)濟(jì)力量快速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，組織原有軍工企業(yè)抓緊恢復(fù)生產(chǎn)、盡快改善軍隊(duì)的武器裝備、支援抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)，起到了巨大的作用。同時(shí)，也為“一五”期間有計(jì)劃地改建、擴(kuò)建和改造國(guó)防工業(yè)、發(fā)展國(guó)防經(jīng)濟(jì)實(shí)力邁出了第一步。

為了打破美國(guó)對(duì)中國(guó)的核訛詐和核威脅，中國(guó)“不但要有更多的飛機(jī)和大炮，而且還要有原子彈。在今天的世界上，我們要不受人家欺負(fù)，就不能沒(méi)有這個(gè)東西?！雹诿珴蓶|：《論十大關(guān)系》，載《毛澤東文集》（第七卷），27頁(yè)，北京，人民出版社，1999。于是，黨中央于1955、1956年先后決定創(chuàng)建核工業(yè)、發(fā)展導(dǎo)彈技術(shù)、研制導(dǎo)彈和原子彈。1955年1月15日，黨中央書(shū)記處擴(kuò)大會(huì)議專(zhuān)門(mén)討論了發(fā)展原子能事業(yè)問(wèn)題，并通過(guò)了代號(hào)為“02”的核武器研制計(jì)劃，由此揭開(kāi)了中國(guó)核科學(xué)技術(shù)研究和核工業(yè)建設(shè)的帷幕。2月18日，彭德懷給中央的報(bào)告中提出：“要逐步研究和爭(zhēng)取生產(chǎn)核子武器”③王焰：《彭德懷年譜》，590頁(yè)，北京，人民出版社，1998。。3月，毛澤東在黨的全國(guó)代表會(huì)議上宣布：中國(guó)現(xiàn)已進(jìn)入“開(kāi)始要鉆原子能這樣的歷史的新時(shí)期”④毛澤東：《在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上的講話》，載《毛澤東文集》（第6卷），395頁(yè)，北京，人民出版社，1999。。為加強(qiáng)原子能事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，7月4日，黨中央指定陳云、聶榮臻、薄一波組成中央原子能事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱“三人小組”）。成立以薄一波為主任、劉杰為副主任的國(guó)務(wù)院第三辦公室，負(fù)責(zé)具體管理并統(tǒng)籌規(guī)劃核科技、核工業(yè)的發(fā)展和建設(shè)工作①謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國(guó)的國(guó)防科技事業(yè)》（上），27頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，1992。。7月28日，周恩來(lái)向中央提出報(bào)告，建議在國(guó)務(wù)院成立原子能工業(yè)部，并對(duì)我國(guó)原子能事業(yè)如何解決建設(shè)速度、投資、技術(shù)干部等問(wèn)題提出了具體意見(jiàn)。11月16日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第51次會(huì)議決定成立第三機(jī)械工業(yè)部（簡(jiǎn)稱“三機(jī)部”），主管核工業(yè)建設(shè)和核武器研制工作，任命宋任窮為部長(zhǎng)。三機(jī)部由此成為新中國(guó)第一個(gè)按照行業(yè)單獨(dú)設(shè)立的國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)。

1958年1月，為加強(qiáng)核武器研究的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，特在三機(jī)部設(shè)立第九局，由李覺(jué)任局長(zhǎng)。2月11日，為加強(qiáng)對(duì)國(guó)防工業(yè)的協(xié)調(diào)，第一屆全國(guó)人大第5次會(huì)議決定，將二機(jī)部與一機(jī)部合并，稱第一機(jī)械工業(yè)部，任命趙爾陸為部長(zhǎng)，既管理國(guó)防工業(yè)，也管理民用航空工業(yè)，從而開(kāi)創(chuàng)了軍民結(jié)合的管理體制。同時(shí)，將三機(jī)部改稱為第二機(jī)械工業(yè)部，但職能與任務(wù)不變。

自國(guó)防工業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以來(lái)，我國(guó)國(guó)防工業(yè)取得快速發(fā)展。截止1959年，已擁有100多個(gè)大中型企業(yè)、20多個(gè)獨(dú)立的科研設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、6萬(wàn)臺(tái)金屬切削機(jī)床、70多萬(wàn)職工，其中，技術(shù)人員達(dá)到3.3萬(wàn)人，國(guó)防工業(yè)初具規(guī)模。已初步具備生產(chǎn)比較先進(jìn)的武器裝備能力，累計(jì)仿制生產(chǎn)了100多種制式武器。同時(shí)，還根據(jù)蘇聯(lián)提供的圖紙、技術(shù)自行制造了超音速殲擊機(jī)、中型坦克、裝甲履帶運(yùn)輸車(chē)、100毫米高射炮、122毫米和152毫米榴彈炮、大威力火箭炮等武器裝備，我國(guó)國(guó)防力量大幅增強(qiáng)。

隨著國(guó)防工業(yè)的大力發(fā)展，為進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，1959年成立了中央軍委國(guó)防工業(yè)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)防工委”），由賀龍擔(dān)任主任。國(guó)防工委是黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商組織，是研究發(fā)展國(guó)防工業(yè)并協(xié)調(diào)解決建設(shè)中有關(guān)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。按照賀龍的說(shuō)法，國(guó)防工委“是協(xié)商委員會(huì)”“不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，不能代替國(guó)務(wù)院、中央軍委行使行政職權(quán)”②《賀龍傳》編寫(xiě)組：《賀龍傳》，329頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，2007。。1961年11月29日，黨中央決定成立國(guó)務(wù)院國(guó)防工業(yè)辦公室（簡(jiǎn)稱“國(guó)防工辦”），列入軍隊(duì)編制。國(guó)防工辦是國(guó)務(wù)院管理國(guó)防工業(yè)的辦事機(jī)構(gòu)，歸口管理核技術(shù)、航空、無(wú)線電電子、常規(guī)兵器、造船等工業(yè)部和國(guó)防科委所屬范圍的工作。其主要任務(wù)是：統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施與督促檢查常規(guī)武器、國(guó)防尖端武器的科學(xué)研究和生產(chǎn)；安排干部和技術(shù)力量的培養(yǎng)；組織國(guó)防工業(yè)各部之間及其同各軍兵種之間的協(xié)同。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制不斷調(diào)整和完善，為我國(guó)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

國(guó)防科委“應(yīng)運(yùn)而生”

國(guó)防科委的前身是航空工業(yè)委員會(huì)，是黨中央作出研制導(dǎo)彈和核武器等尖端武器的決策時(shí)成立的。1956年1月20日，軍委第57次辦公會(huì)議上討論了研究和制造導(dǎo)彈的問(wèn)題。彭德懷在會(huì)上發(fā)言說(shuō)：“目前即使蘇聯(lián)不幫助，我們也要自己研究。”會(huì)議決定向黨中央提出報(bào)告③沈志華：《中蘇關(guān)系史綱——1917-1991年中蘇關(guān)系若干問(wèn)題再探討》，180頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011。。2月17日，錢(qián)學(xué)森應(yīng)周恩來(lái)的要求，提交了《建立我國(guó)國(guó)防航空工業(yè)意見(jiàn)書(shū)》，對(duì)中國(guó)發(fā)展航空及導(dǎo)彈技術(shù)，從領(lǐng)導(dǎo)、科研、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)等方面提出了完整的建議。這個(gè)意見(jiàn)書(shū)得到周恩來(lái)的重視，他親自主持軍委會(huì)議，決定組建導(dǎo)彈航空科學(xué)研究方面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——航空工業(yè)委員會(huì)，會(huì)議決定由周恩來(lái)、聶榮臻和錢(qián)學(xué)森負(fù)責(zé)籌備工作。在3月6日的軍委擴(kuò)大會(huì)議上，彭德懷提出：必須積極著手研究中國(guó)目前尚不能生產(chǎn)的新式武器，如核子武器、導(dǎo)彈和其他新式武器的設(shè)計(jì)制造問(wèn)題。他建議在國(guó)務(wù)院和國(guó)防部直接領(lǐng)導(dǎo)下積極籌建航空和導(dǎo)彈研究機(jī)構(gòu)，并準(zhǔn)備籌劃核武器研究機(jī)構(gòu)①《中國(guó)人民解放軍軍史》編寫(xiě)組：《中國(guó)人民解放軍軍史》（第五卷），146頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。。4月13日，中央軍委決定在國(guó)務(wù)院成立以聶榮臻為主任、黃克誠(chéng)、趙爾陸為副主任，錢(qián)學(xué)森等為委員的航空工業(yè)委員會(huì)，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，其任務(wù)是研究和掌握航空工業(yè)的發(fā)展方向，支持、保證、督促、檢查航空工業(yè)任務(wù)的貫徹執(zhí)行，解決工作進(jìn)程中的重大問(wèn)題，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的關(guān)系②韓懷智、譚旌樵：《當(dāng)代中國(guó)軍隊(duì)的軍事工作》（下），92頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989。。

1956年5月10日，聶榮臻在向中央軍委提出的《關(guān)于建立我國(guó)導(dǎo)彈研究工作的初步意見(jiàn)》中，建議成立導(dǎo)彈管理局和導(dǎo)彈研究院。5月26日，中央軍委召開(kāi)會(huì)議對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題研究。周恩來(lái)在會(huì)議上指示：導(dǎo)彈研究可以先突破一點(diǎn)，不能等待一切條件具備。立即抽調(diào)力量，組織機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)人才。7月7日，中央軍委批準(zhǔn)導(dǎo)彈管理局正式成立（番號(hào)為國(guó)防部第五局），鐘夫翔任局長(zhǎng)，錢(qián)學(xué)森任總工程師③謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國(guó)的國(guó)防科技事業(yè)》（上），28～29頁(yè)，北京，當(dāng)代中國(guó)出版社，1992。為減少層次，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作效率，經(jīng)聶榮臻提議，1957年3月，中央軍委下令撤銷(xiāo)國(guó)防部第五局，所屬機(jī)構(gòu)和人員合并到國(guó)防部第五研究院。。10月8日，導(dǎo)彈研究院正式成立（番號(hào)為國(guó)防部第五研究院）④此后，導(dǎo)彈研究院幾經(jīng)變遷。1964年11月23日，改為第七機(jī)械工業(yè)部。1982年5月4日，又改為航天工業(yè)部。，錢(qián)學(xué)森任院長(zhǎng)，谷景生任政委。在成立大會(huì)上，聶榮臻要求把“以自力更生為主，力爭(zhēng)外援，利用資本主義國(guó)家已有的科研成果”⑤聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，638頁(yè)，北京，解放軍出版社，2005。作為建院方針。至此，中國(guó)的導(dǎo)彈研究事業(yè)開(kāi)始走上軌道。

1956年6月，為適應(yīng)國(guó)家12年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要的要求，統(tǒng)一組織全軍科學(xué)技術(shù)研究工作，按照國(guó)防部部長(zhǎng)彭德懷的指示，總參謀部向中央軍委提出《關(guān)于建立軍事科學(xué)研究機(jī)構(gòu)問(wèn)題》的報(bào)告，建議在中央軍委（國(guó)防部）之下，組建國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。1958年9月25日，“鑒于我軍科學(xué)研究的任務(wù)越來(lái)越復(fù)雜繁重”⑥聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，623頁(yè)，北京，解放軍出版社，2005。，聶榮臻向黨中央提出《關(guān)于改組國(guó)防部航空工業(yè)委員會(huì)為國(guó)防部國(guó)防科技委員會(huì)的報(bào)告》，“建議把原國(guó)防部航空工業(yè)委員會(huì)的工作范圍加以擴(kuò)大，改為國(guó)防部國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，在軍委（國(guó)防部）、中央科學(xué)小組（國(guó)務(wù)院科委）領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”⑦聶榮臻：《聶榮臻科技文選》，77頁(yè)，北京，國(guó)防工業(yè)出版社，1999。。10月16日，黨中央批復(fù)，“為適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，目前急需把研究設(shè)計(jì)、試制和使用三方面密切結(jié)合起來(lái)，以便通過(guò)使用不斷得到改進(jìn)”，同意軍委的改組報(bào)告，成立國(guó)防部國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)防科委”），聶榮臻為主任，陳賡為副主任⑧中央檔案館，中共中央文獻(xiàn)研究室：《中共中央批轉(zhuǎn)中央軍委關(guān)于改組國(guó)防部航空工業(yè)委員會(huì)為國(guó)防部國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)報(bào)告的指示》，載《中共中央文件選集（1949.10～1966.5）》（第29冊(cè)），167頁(yè)，北京，人民出版社，2013。。國(guó)防科委的主要任務(wù)是：貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于國(guó)防科學(xué)技術(shù)研究工作的方針、政策，負(fù)責(zé)對(duì)軍內(nèi)外國(guó)防科學(xué)技術(shù)研究工作（包括特種武器和常規(guī)武器）的組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查⑨《中國(guó)人民解放軍軍史》編寫(xiě)組：《中國(guó)人民解放軍軍史》（第五卷），156頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。。國(guó)防科委機(jī)關(guān)設(shè)辦公室、保密檢查處和尖端武器、常規(guī)武器、火箭武器、無(wú)線電電子、干部規(guī)劃等業(yè)務(wù)局⑩韓懷智、譚旌樵：《當(dāng)代中國(guó)軍隊(duì)的軍事工作》（下），93頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989。。

國(guó)防科委的成立，使國(guó)防科技發(fā)展工作在黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下有了一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。自此，從規(guī)劃、計(jì)劃的制定、報(bào)批、檢查，到科研任務(wù)的確定，科研人員、經(jīng)費(fèi)、物資的管理分配，都由國(guó)防科委統(tǒng)一管理。20世紀(jì)50年代，世界主要大國(guó)相繼進(jìn)入“噴氣時(shí)代”，我國(guó)要研制自己的“撒手锏”武器，必須要有一個(gè)統(tǒng)一的體制。國(guó)防科委成立后，我國(guó)先后建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現(xiàn)代國(guó)防工業(yè)，走過(guò)了西方國(guó)家用了幾十年所走過(guò)的道路，真正實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。幾十年后，聶榮臻在回憶錄中針對(duì)國(guó)防科委的成立評(píng)價(jià)道：實(shí)踐證明，這種集中領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的做法，在當(dāng)時(shí)是必要的，遇事容易下決心，相互間協(xié)作密切，步調(diào)一致，工作比較順利。①聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，624頁(yè)，北京，解放軍出版社，2005。

為了加強(qiáng)國(guó)防科技工業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)，1982年8月23日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議決定，將國(guó)務(wù)院國(guó)防工業(yè)辦公室、國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、中央軍委科學(xué)技術(shù)裝備委員會(huì)辦公室合并，設(shè)立國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)防科工委”），在國(guó)務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理國(guó)防科技和國(guó)防工業(yè)工作②中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)法規(guī)選篇（1982年）》（上），18頁(yè)，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1984。。調(diào)整后的國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，成為中央軍委和國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理全軍武器裝備研制、試驗(yàn)、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)和管理軍品外貿(mào)的綜合部門(mén)。

從我國(guó)國(guó)防科技、工業(yè)管理體制的發(fā)展歷程來(lái)看，這種體制基本上是仿效蘇聯(lián)20世紀(jì)40年代的模式建立起來(lái)的，它是以指令性計(jì)劃為基本內(nèi)容的高度集中的計(jì)劃管理形式，國(guó)防科技、國(guó)防工業(yè)建設(shè)的一切方面由國(guó)家直接控制，各項(xiàng)制度都直接體現(xiàn)滿足國(guó)防建設(shè)和軍隊(duì)活動(dòng)需要為目的③范肇臻：《技術(shù)創(chuàng)新制度變遷：中國(guó)國(guó)防科技工業(yè)60年》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（6），47～51頁(yè)。。在這種管理體制下，對(duì)國(guó)防科技、工業(yè)的管理手段主要有：一是行政管理，國(guó)防科技、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目、武器裝備生產(chǎn)品種、生產(chǎn)過(guò)程中的協(xié)調(diào)工作等，都由政府機(jī)關(guān)或國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人決策。如1955、1956年，黨中央先后決定研制核武器和導(dǎo)彈等。二是計(jì)劃管理，即國(guó)防科技、工業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行都是以國(guó)家計(jì)劃為依據(jù)，研制的項(xiàng)目、建設(shè)規(guī)模的大小、產(chǎn)品的品種和數(shù)量等，都嚴(yán)格按計(jì)劃進(jìn)行。如1956年制定并開(kāi)始實(shí)施的十二年規(guī)劃。三是預(yù)算管理，即從經(jīng)費(fèi)方面控制國(guó)防科技、工業(yè)的規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)等。這種體制對(duì)特定環(huán)境下的我國(guó)國(guó)防工業(yè)發(fā)展具有積極的影響，使我國(guó)在短時(shí)間內(nèi)建立了比較完備的國(guó)防工業(yè)體系，軍工生產(chǎn)能力獲得迅速提升，武器裝備研制生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破，有力帶動(dòng)了我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。聶榮臻晚年在回憶錄中也認(rèn)為：“處在科學(xué)技術(shù)比較薄弱的狀況下，適當(dāng)集中力量，形成拳頭，再加上全國(guó)大協(xié)作，是我們?cè)诳茖W(xué)技術(shù)戰(zhàn)線上能夠獲得許多突破性成就的關(guān)鍵措施之一，起了良好的作用?！雹苈櫂s臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，625頁(yè)，北京，解放軍出版社，2005。

但是，政府作為國(guó)防科技的唯一投資者，使得社會(huì)資源沒(méi)有得到有效配置，致使軍工生產(chǎn)的效率和效益不高。再者，國(guó)防工業(yè)發(fā)揮了服務(wù)軍事的單一功能，沒(méi)有充分發(fā)揮其服務(wù)經(jīng)濟(jì)的功能，且“軍民分離”“條條分割”和“產(chǎn)研分開(kāi)”的軍工管理體制，使軍工內(nèi)部不同行業(yè)之間和科研與生產(chǎn)之間缺乏有效的分工協(xié)作關(guān)系，資源的重復(fù)配置和浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出，資源配置效率低下⑤杜人淮：《國(guó)防工業(yè)有效運(yùn)行的制度安排：政府與市場(chǎng)》，97～115頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2008。。這些問(wèn)題時(shí)至今日尚未完全解決好，仍是國(guó)防和軍隊(duì)改革的重要內(nèi)容。

（責(zé)任編輯：徐永漢）

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1002-4484（2017）05-0043-07

顏慧，軍事科學(xué)院在讀博士生，專(zhuān)業(yè)技術(shù)上校