劉 帥

美軍文職人員制度的歷史沿革探析

劉 帥

美軍文職人員制度，是美軍人事制度的重要組成部分。1883年，美國(guó)《文職雇員法》的通過(guò)，標(biāo)志著美軍文職人員制度的正式建立，之后美軍文職人員制度的基本原則得以進(jìn)一步確立和完善。1978年，《文職人員改革法》的實(shí)施，表明美軍文職人員制度進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。

美軍 文職人員 歷史沿革 探析

美軍文職人員制度，是美軍人事制度的重要組成部分。美軍文職人員既是美軍“總體力量”構(gòu)成中的重要組成部分，也是美國(guó)聯(lián)邦政府文職雇員的一部分，約占聯(lián)邦政府雇員總數(shù)的一半。目前，美軍文職人員既包括國(guó)防部長(zhǎng)等美軍非軍職高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，也包括在軍隊(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)、部隊(duì)中從事行政管理、技術(shù)操作、勤務(wù)保障和科學(xué)研究的普通職員，在美國(guó)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。迄今，美國(guó)實(shí)行軍隊(duì)文職人員制度已有130余年的歷史，其間經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展時(shí)期。

一、文職人員制度的初創(chuàng)期

美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，大陸軍總司令華盛頓敏銳意識(shí)到炮兵在戰(zhàn)爭(zhēng)中的重要地位和作用。為擺脫英國(guó)殖民主義的奴役，增強(qiáng)大陸軍的戰(zhàn)斗力，華盛頓從歐洲雇用了一些炮兵技術(shù)專家在大陸軍中從事技術(shù)性工作，這便是美軍最早出現(xiàn)的文職人員。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)國(guó)會(huì)大量削減軍隊(duì)員額，為使軍人能專心進(jìn)行訓(xùn)練、巡邏和應(yīng)對(duì)各種沖突事件，美軍在各要塞都雇用當(dāng)?shù)鼐用癯洚?dāng)職員、馭手和熟練工人，這也使得美軍雇用文職人員的做法得以保留。南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，交戰(zhàn)雙方雇用文職人員的規(guī)模迅速擴(kuò)大、數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，有多達(dá)數(shù)十萬(wàn)文職人員在電報(bào)通信、鐵路運(yùn)輸與管理、征兵與退伍等戰(zhàn)場(chǎng)保障工作上發(fā)揮了重要作用。

1883年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《文職雇員法》（也稱《彭德?tīng)栴D法》），這標(biāo)志著美軍正式建立了現(xiàn)代意義上的文職人員制度。該法對(duì)原有的文職人員制度進(jìn)行了改革，取消了以政黨直接任命文職人員的“政黨分贓制”，實(shí)施以公開(kāi)考試的方式錄取文職人員的“選賢制”。該法確定的一些文職人員制度基本原則直到今天仍然沿用，如：文職人員的錄用和晉升必須公示，進(jìn)行公開(kāi)的考試并擇優(yōu)錄?。豢荚嚨膬?nèi)容應(yīng)以實(shí)際工作為導(dǎo)向，單純以與本崗位相關(guān)的技能而非抽象的學(xué)術(shù)性指標(biāo)作為錄取和確定等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)；新錄用的文職人員應(yīng)當(dāng)設(shè)立試用期，試用期表現(xiàn)合格才能得到正式任命；文職人員在政治上必須保持中立；保留和維持因公致傷的文職人員的福利和待遇等。此外，為使這些原則能夠得到貫徹實(shí)施，該法還規(guī)定：設(shè)置文職人員管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的落實(shí)。該委員會(huì)由3人組成，包括民主黨和共和黨兩黨成員，委員由總統(tǒng)直接任命、參議院批準(zhǔn)。委員會(huì)的主要工作是擬定人事法規(guī)，舉辦文職人員考試，防止政治腐化，受理人事訴訟等。

需要指出的是，盡管此法確立了美軍文職人員制度“選賢制”錄用的基本原則，然而該法的歷史局限性亦十分明顯。如法案最初只確定了10%的文職人員，經(jīng)選拔錄用分配職務(wù)；大量文職人員職務(wù)仍被任意授予，而不是經(jīng)過(guò)公開(kāi)透明的選拔。盡管如此，該法在確立以“選賢制”為主導(dǎo)的文職人員制度方面仍具有重要的歷史意義。

二、文職人員制度的發(fā)展期

為使文職人員制度更加適應(yīng)軍隊(duì)和社會(huì)發(fā)展的需要，美國(guó)國(guó)會(huì)陸續(xù)通過(guò)了一些法律對(duì)文職人員制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善。正如美國(guó)人事制度專家懷特所言，當(dāng)今人事管理制度建立在兩大基石上，一個(gè)為“選賢制”，另一個(gè)為職位分類，二者缺一不可。

職位分類制度，是指以“事”為中心、以職位為對(duì)象的一種分類制度。它主要是將職位按其工作性質(zhì)、責(zé)任大小、難易程度和所需資格條件等分為不同等級(jí)和類別，以此來(lái)明確每一位文職人員的職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和任職資格等，進(jìn)而為文職人員的考試錄用、考核晉升等提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。為了建立職位分類制度，將分配制度從與職務(wù)掛鉤轉(zhuǎn)向與職責(zé)掛鉤。美國(guó)于1923年通過(guò)了《職位分類法》，將職位分為5類，每類再劃分為5等到14等，并規(guī)定各類職位的薪金范圍。該法首次確立了“職位分類”的原則并按職責(zé)規(guī)定了功績(jī)等級(jí)，由此確立了同工同酬的指導(dǎo)原則。職位分類制度正式建立之后，美國(guó)還不斷調(diào)整分類標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用范圍。

職位分類制度，是美軍文職人員管理現(xiàn)代化的前提條件，滿足了分類分級(jí)、統(tǒng)一管理的要求，有利于管理制度的高效統(tǒng)一。同時(shí)，職位分類制度，還能夠提供“因事求才”的用人標(biāo)準(zhǔn)和明確每個(gè)職位的權(quán)利、責(zé)任和利益，從而保障了文職人員管理的科學(xué)性、公平性和高效性。目前，美軍文職人員從事的工作多達(dá)1500余種，大多為技術(shù)工作；其中，人員分為科學(xué)家與工程師、高級(jí)專業(yè)人員、行政管理人員、技術(shù)人員、技師與技工、秘書(shū)與辦事員、服務(wù)員、勤雜工等，廣泛分布在國(guó)防部、各軍種機(jī)關(guān)、后勤和基地支援部門以及軍事院校、科研單位。

此外，美軍在此階段還不斷通過(guò)立法這一強(qiáng)有力的手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)文職人員的管理，發(fā)展和完善文職人員制度。例如，1920年通過(guò)的《退休法》，解決了文職人員退休制度和退休金的問(wèn)題；1939年通過(guò)的《哈奇法》，確立了文職人員不準(zhǔn)參與政治活動(dòng)的原則；1950年通過(guò)的《績(jī)效法》，建立了績(jī)效評(píng)估程序和制度；1954年通過(guò)的《文職人員獎(jiǎng)勵(lì)法》，明確了以金錢和榮譽(yù)激勵(lì)文職人員工作效率的制度；1958年通過(guò)的《培訓(xùn)法》，建立了有關(guān)文職人員定期參加培訓(xùn)以跟上時(shí)代發(fā)展和科學(xué)領(lǐng)域更新的政策；1962年通過(guò)的《工資改革法》和1970年通過(guò)的《收入比較法》，旨在提高文職人員的工資，以吸引更多社會(huì)優(yōu)秀人才加入文職人員隊(duì)伍，等等。這些法案的通過(guò)使美軍文職人員制度更加完善，從文職人員的來(lái)源、雇用、職位分類、晉升、培訓(xùn)、管理到退休均做到有法可依、于法有據(jù)。

三、文職人員制度的調(diào)整期

隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)的文職人員制度日益難以適應(yīng)軍隊(duì)發(fā)展和作戰(zhàn)任務(wù)的需要，主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、人事管理制度僵化。因此，調(diào)整文職人員制度迫在眉睫。為此，1978年美國(guó)通過(guò)了《文職人員改革法》，著手對(duì)文職人員制度進(jìn)行改革，從而拉開(kāi)了文職人員制度調(diào)整和改革的序幕。

該法是在總結(jié)從1883年至1978年以來(lái)文職人員制度實(shí)行中的得與失的基礎(chǔ)上，制定出來(lái)的一項(xiàng)重要法律。它以法律形式重新確立了“選賢制”、職位分類制、功績(jī)制等基本原則，并規(guī)定了文職人員制度的若干基本準(zhǔn)則。尤其是該法強(qiáng)調(diào)用報(bào)酬鼓勵(lì)文職人員的工作積極性，其核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)進(jìn)行付酬的功績(jī)制，提高文職人員的積極性，提升工作的質(zhì)量和效率。此法還規(guī)定了以下9條原則：一是公開(kāi)考試招聘文職人員，根據(jù)能力、技能和知識(shí)決定錄用和晉升；二是所有文職人員和求職者，不論黨派、種族、膚色、宗教信仰、性別、婚姻狀況、年齡或殘疾等級(jí)，在人事管理上均應(yīng)受到公正合理的待遇；三是價(jià)值相同的工作應(yīng)給予相同報(bào)酬，工資應(yīng)考慮到私營(yíng)部門的工資情況；四是所有文職人員應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)完成工作，并應(yīng)關(guān)心公眾利益；五是用工單位使用文職人員應(yīng)遵循效率與效益原則；六是對(duì)于工作成績(jī)良好的文職人員應(yīng)使其繼續(xù)任職，反之則應(yīng)予以免職；七是應(yīng)為文職人員提供有效的教育和培訓(xùn)，以促進(jìn)單位和個(gè)人的工作業(yè)績(jī)；八是保護(hù)文職人員不受個(gè)人專橫或個(gè)人好惡之害，或被迫為政黨的政治目的進(jìn)行活動(dòng)；九是文職人員不得因?yàn)榻野l(fā)違反法律、管理不善、資金浪費(fèi)、權(quán)力濫用、對(duì)公共衛(wèi)生和安全造成重大危險(xiǎn)的行為而受到打擊報(bào)復(fù)。

此外，該法還對(duì)人事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，撤銷了1883年設(shè)立的文職人員管理委員會(huì)，在聯(lián)邦層面成立了人事管理辦公室，并在國(guó)防部、各軍種部和各大總部設(shè)立專門的文職人員局，負(fù)責(zé)文職人員的管理工作。同時(shí)，該法還對(duì)高級(jí)行政職位的設(shè)置、人事管理、功績(jī)工資、文職人員的考核和處分做出了重大改革，特別是該法還廢除了由聯(lián)邦政府統(tǒng)一的政府績(jī)效鑒定制度，將美軍文職人員的績(jī)效評(píng)定制度下放至軍隊(duì)，其目的是增強(qiáng)文職人員的工作效率、吸引更多人才加入文職人員隊(duì)伍。

該法是20世紀(jì)以來(lái)美國(guó)文職人員制度改革過(guò)程中力度最大的一部。這次改革，確立了當(dāng)代美國(guó)文職人員制度的基本框架和內(nèi)容，在一定程度上改變了美國(guó)傳統(tǒng)上“看職位不看人”“看資歷不看表現(xiàn)”的片面傾向，并為此后美國(guó)文職人員制度的調(diào)整與完善提供了良好的基礎(chǔ)。因此，該法被視為是繼《文職雇員法》頒布以來(lái)美軍文職人員發(fā)展史上又一個(gè)具有里程碑意義的改革。然而，該法在執(zhí)行中也面臨著不少的問(wèn)題。例如，在功績(jī)工資上，由于美國(guó)國(guó)會(huì)一再限制人數(shù)和浮動(dòng)部分的數(shù)額，從而導(dǎo)致功績(jī)工資失去了應(yīng)有的刺激性作用；在考核問(wèn)題上，由于缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確的考核辦法，仍然起不到應(yīng)有的杠桿作用；在限制退伍軍人錄用成為文職人員優(yōu)待政策的問(wèn)題上，由于遭到退伍軍人協(xié)會(huì)的反對(duì)，從而使改革措施停留于紙面。

［1］李道揆. 美國(guó)政府和美國(guó)政治［M］， 北京：商務(wù)印書(shū)館，1999.

［2］史蒂芬·海斯，理查德·卡尼. 公共人事管理：?jiǎn)栴}與展望［M］， 新澤西：普林提斯·霍爾出版社，1990.

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［4］弗林特·杜普雷. 聯(lián)邦公共服務(wù)事業(yè)［M］，紐約：哈珀羅出版社，1990.

（責(zé)任編輯：胡東霞）

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1002-4484（2017）07-0086-03

作者：劉帥，軍事科學(xué)院研究生院，碩士研究生，專業(yè)技術(shù)上尉